35/2002 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 5. prosince 2001 v plénu o návrhu skupiny 44
poslanců na zrušení zákona č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé
další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a
organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a
Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákona ČNR č.
279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých
funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie
České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České republiky,
ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 422/2000 Sb., kterým se mění
zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro
výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a
Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky,
ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 424/2000 Sb., kterým se mění
zákon č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon
některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků
Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České
republiky, ve znění pozdějších předpisů,
takto:
Ustanovení § 3 odst. 1 písm. d), § 3 odst. 3, § 3 odst. 4 a § 5 odst. 2
zákona ČNR č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon
některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků
Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem vyhlášení
nálezu ve Sbírce zákonů.
V ostatním se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Dne 2. 3. 2001 došel Ústavnímu soudu návrh skupiny 44 poslanců,
zastoupených prof. JUDr. Zdeňkem Jičínským, DrSc., jímž se navrhovatelé
domáhají zrušení:
- zákona č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady
pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a
Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky,
ve znění pozdějších předpisů, (dále i "velký lustrační zákon"),
- zákona č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon
některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků
Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále i "malý lustrační
zákon"),
- zákona č. 422/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 451/1991 Sb., kterým
se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve
státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní
Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších
předpisů,
- zákona č. 424/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 279/1992 Sb., o
některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných
ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a
příslušníků Sboru nápravné výchovy České republiky, ve znění pozdějších
předpisů.
Navrhovatelé zaslali Ústavnímu soudu přípis, který mu došel 19. 11.
2001 a v němž pověřují svým dalším zastupováním v řízení před Ústavním
soudem poslance Mgr. Bohuslava Sobotku.
Záměr navrhovatelů směřuje z důvodů dále rozvedených k tomu, aby
jmenované zákony byly do budoucna odstraněny z právního řádu České
republiky pro jejich rozpor zejména s ustanoveními čl. 1 Ústavy České
republiky č. 1/1993 Sb. (dále i "Ústava"), čl. 1, čl. 4 odst. 2 a 4 a
čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále i jen "Listina"),
čl. 4 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních
právech (č. 120/1976 Sb. - dále též "Pakt") a s Úmluvou Mezinárodní
organizace práce o diskriminaci (zaměstnání a povolání) č. 111 z r.
1958 (č. 465/1990 Sb. - dále jen "Úmluva č. 111").
Ústavnost velkého lustračního zákona přezkoumal na návrh 99 poslanců
Federálního shromáždění ČSFR v roce 1992 Ústavní soud ČSFR. Nálezem z
26. 11. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 1/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního
soudu ČSFR, str. 56 a násl.) vyslovil, že ustanovení § 2 odst. 1 písm.
c), § 2 odst. 2 a § 4 odst. 2, 4 napadeného zákona nejsou v souladu s
čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 4 Paktu; ustanovení § 2
odst. 3, § 3 odst. 2 a § 13 odst. 3 napadeného zákona nejsou v souladu
s čl. 1 Listiny a ustanovení § 11, 12, § 13 odst. 1, 2, 4 a 5, § 18
odst. 1 a § 20 napadeného zákona nejsou v souladu s čl. 37 odst. 1 a
čl. 38 Listiny a s čl. 98 odst. 1 Ústavy ČSFR č. 100/1960 Sb., ve znění
ústavního zákona č. 326/1991 Sb. Citovaná zákonná ustanovení pozbyla
dnem 15. 12. 1992 účinnosti.
Při posuzování ústavnosti zákona č. 451/1991 Sb., jak uvádí návrh,
vycházel Ústavní soud ČSFR ze situace v době jeho přijetí (4. 10.
1991), resp. v době zhruba rok poté. Tento zákon sledoval především
cíl, aby ve státních a veřejných orgánech a na pracovištích, která mají
vztah k bezpečnosti státu, mohly být osoby, jež zastávaly vedoucí
funkce ještě za minulého režimu, nahrazeny osobami, od nichž lze
očekávat loajalitu s demokratickými principy, na nichž je stát budován.
Měl dále napomoci k odvrácení rizika subverze nebo možné recidivy
totality nebo alespoň k jeho omezení. Svůj pohled Ústavní soud ČSFR
podtrhl i poukazy na omezenou dobu účinnosti lustračního zákona. Ve
svém nálezu konstatoval: "Podmínky stanovené zákonem pro výkon takových
(v zákoně uvedených) funkcí jsou navíc časově omezené na období, v němž
se předpokládá dovršení demokratického procesu, tj. do 31. 12. 1996.
Podstatou tohoto zákona je výhradně do budoucna stanovit podmínky pro
výkon určitých úzce vymezených funkcí nebo činností v zákoně přesně
specifikovaných, a to nikoliv absolutně, ale jen na přechodnou dobu.".
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zamítla v lednu 1999
poslanecký návrh zákona, jímž měl být velký lustrační zákon zrušen (PS
1998, 3. volební období, tisk č. 74). V důvodové zprávě k němu se mimo
jiné konstatovalo stanovisko Správní rady Mezinárodního úřadu práce (č.
j. GB. 252/16/19). Obsahovalo výzvu vládě ČSFR, aby podnikla nezbytná
opatření ke zrušení nebo změně (velkého) lustračního zákona a zajistila
náhradu škod všem osobám, které jím byly nespravedlivě postiženy.
Důvodová zpráva také připomíná, že lustrační zákon je trvale předmětem
kritiky v Radě Evropy, v Evropském parlamentu a v evropských i
světových nevládních organizacích, a proto je nanejvýš žádoucí tuto
nadbytečnou normu zrušit. Při hodnocení situace související s
prováděním lustrací vyšetřovací komise Mezinárodní organizace práce
(dále též "MOP") v roce 1995 konstatovala, že při uskutečňování
doporučení Správní rady MOP z roku 1992 došlo jen k malému pokroku.
Vyjádřila "hlubokou lítost", že platnost zákona byla bez ohledu na
stanovisko Správní rady MOP prodloužena do roku 2000. Komise doporučila
Správní radě MOP mj., aby vyzvala vládu České republiky k opatřením,
jež povedou ke zrušení nebo změně těch ustanovení zákona č. 451/1991
Sb., která jsou neslučitelná s Úmluvou č. 111.
Ústavnost malého lustračního zákona přezkoumána nebyla, takže je nadále
platný a účinný i v těch částech, které odpovídají částem velkého
lustračního zákona, jež Ústavní soud ČSFR prohlásil za protiústavní.
Také jeho se měl dotýkat návrh zákona podaný v roce 1998 jako sněmovní
tisk č. 73, jenž směřoval k jeho zrušení; i tento návrh Poslanecká
sněmovna zamítla.
Skupina poslanců spatřuje podstatu svého návrhu v časovém faktoru
společenské dynamiky mezi listopadem 1989 a rokem 2000, v němž proběhly
jedny z demokratických voleb (do krajských zastupitelstev), a ve
změnách, které se v tomto čase odehrály. Podle názoru navrhovatelů moc
zákonodárná, výkonná i soudní se již definitivně konstituovaly na
demokratických základech, vedoucí funkce ve státních a jiných veřejných
orgánech a institucích již po dlouhé období nejsou obsazeny osobami,
které dosadil dřívější politický režim, čímž důvody obou lustračních
zákonů, pokud spočívaly v potřebě obměnit okruh osob zastávajících tyto
funkce, ztratily v průběhu doby opodstatnění. Vedoucí funkce jsou
většinou obsazovány na základě výběrového řízení, v němž lze brát v
úvahu i loajalitu uchazeče k České republice jakožto demokratickému
právnímu státu, doloženou také jeho skutečným chováním v období po
listopadu 1989; ještě více to platí ve věcech veřejnoprávních
služebních poměrů v ozbrojených silách a bezpečnostních sborech, o
nichž se rozhoduje ve správním řízení. S utajovanými skutečnostmi všech
stupňů utajení se mohou seznamovat pouze fyzické osoby, kterým bylo
vydáno osvědčení. Jedou z podmínek pro jeho vydání je okolnost, že
fyzická osoba je bezpečnostně spolehlivá, tj. že u ní nebylo zjištěno
bezpečnostní riziko spočívající např. v činnosti směřující k
potlačování lidských práv nebo svobod, případně v podpoře takové
činnosti [§ 17, 18 a 23 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných
skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
(dále i jen "zákon o utajovaných skutečnostech")].
Navrhovatelé se domnívají, že riziko subverze nebo možné recidivy
totality, jejichž existenci v roce 1992 Ústavní soud ČSFR v souvislosti
s veřejným působením osob spjatých s předchozím režimem připouštěl,
nyní již nehrozí. Informace o případných záměrech a činnostech
namířených proti demokratickým základům České republiky jsou povinny
zabezpečovat zpravodajské služby ve smyslu zákona č. 153/1994 Sb., o
zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen "zákon o zpravodajských službách"). Ostatně, jak navrhovatelé
připomínají, Komunistická strana Čech a Moravy působí v České republice
legálně jako politická strana s nezanedbatelnou voličskou podporou v
parlamentních i komunálních volbách. Zákon přitom umožňuje, aby činnost
politických stran, jež by usilovaly o odstranění demokratických základů
státu nebo které by směřovaly k uchopení a držení moci zamezujícímu
dalším stranám a hnutím ucházet se o moc ústavními prostředky, byla
soudem pozastavena anebo aby taková strana byla rozhodnutím soudu
rozpuštěna. Česká republika, v níž byl "demokratický proces dovršen",
se v současné době potýká se závažnými riziky zcela jiného druhu, jimiž
jsou příkladně hospodářská kriminalita, organizovaný zločin, korupce a
rasová nenávist.
Podle čl. 3 Ústavy je Listina součástí ústavního pořádku České
republiky. Z tohoto jejího postavení lze dovodit i závaznost rozhodnutí
Ústavního soudu ČSFR, která byla na základě Listiny vydána. Zmíněný
soud uznal podstatu úpravy provedené velkým lustračním zákonem za
ústavně konformní vzhledem k tehdejší situaci státu a společnosti, tedy
k situaci krátce po pádu předchozího režimu a obnovování demokracie, a
dále vzhledem k tomu, že tímto zákonem zavedená omezení nemají platit
absolutně, nýbrž jen po přechodnou dobu, tj. do 31. 12. 1996. V těchto
souvislostech Ústavní soud ČSFR v roce 1992 uznal, že zájem společnosti
a státu (veřejný statek) na tom, aby byly obměněny osoby v určitých
veřejně významných funkcích a aby byla uplatněna opatření k odvrácení
rizika subverze nebo možné recidivy totality, má přednost zejména před
základním právem občanů mít za rovných podmínek přístup k voleným a
jiným veřejným funkcím (čl. 21 odst. 4 Listiny) či před právem
vykonávat zaměstnání či povolání bez diskriminace ve smyslu Úmluvy č.
111.
Protože veřejný zájem (veřejný statek), z jehož tehdejší existence
federální Ústavní soud v roce 1992 vycházel, již pominul, pominuly i
důvody omezení základních práv a svobod zaručených Listinou a
mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy.
Velký a malý lustrační zákon, jakož i jejich novely č. 422/2000 Sb. a
č. 424/2000 Sb., které platnost a účinnost obou lustračních zákonů
rozšířily na dobu neurčitou, omezují bez náležitého důvodu shora
uvedená základní práva, a jsou tak v rozporu zejména také s čl. 4 odst.
2 a 4 Listiny, jakož i s čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika
demokratickým právním státem. Ze všech uvedených důvodů proto skupina
poslanců navrhuje, aby Ústavní soud nálezem zrušil všechny čtyři
uvedené zákony.
II.
Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon") vyžádal od
Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky coby účastníků
vyjádření k návrhu.
Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Václav Klaus k
návrhu mimo jiné uvedl: ". . . každý demokratický stát je oprávněn
přijmout v mezích svého ústavního pořádku a mezinárodních závazků
takovou úpravu, která ochraňuje a prosazuje principy, na nichž je
založen. Určení doby, na niž je taková úprava přijímána, není přitom
pouze otázkou právní, ale podle mého názoru především otázkou
politickou, související se situací v naší společnosti. Současně je
třeba vzít v úvahu i skutečnost, že v demokratickém státě neexistuje a
ani nemůže existovat právo na jakékoliv mocenské funkce, neboť je věcí
státu, podle jakých kritérií je bude obsazovat. Je přitom nepochybné,
že tato kritéria musí být stanovena předem a musí platit stejně pro
všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Na druhé straně
vycházela Poslanecká sněmovna i z toho, že každý občan má právo obrátit
se na soud s žádostí o vydání rozhodnutí, jímž by byla přezkoumána jeho
případná spolupráce s komunistickým režimem. Účel zmíněných zákonů je
přitom v současné době v určitém rozsahu naplňován i jinými platnými
zákony; jejich úplné nahrazení lze však očekávat až v souvislosti s
přijetím zákona o státní službě, který by měl obsahovat ustanovení, že
určené funkce ve státní správě mohou zastávat pouze osoby, které se
osobně neprovinily při porušování lidských práv a svobod. Na základě
výše uvedeného mi nezbývá než vyjádřit přesvědčení, že zákonodárné
sbory přijaly výše citované zákony v přesvědčení, že jsou v souladu s
ústavním pořádkem a příslušnými mezinárodními smlouvami.".
Předseda Senátu Parlamentu České republiky Petr Pithart ve svém
stanovisku ke druhé novelizaci obou lustračních zákonů (zákony č.
422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb.) kromě jiného sdělil: "Senátní výbory,
kterým byly návrhy novel přikázány k projednání, doporučily Senátu, aby
je schválil ... Rozprava Senátu se neomezila na vlastní obsah drobných
novel (prodloužení platnosti daných zákonů), ale rozhodující měrou se
odehrála jako spor o samotné "lustrační zákony" ... Argumentace pro
zamítnutí novel ... vycházela zejména z toho, že vyloučení občanů z
možnosti ucházet se o výkon funkcí ve státní správě se děje
bezprostředně podle formálních, skupinových znaků, nikoliv
individuálním posouzením osob podle zákonem stanoveného kritéria, zda
jsou s to respektovat demokratické principy nebo nikoliv ... Kritici
předmětných novel dále prezentovali, že tyto zákony zřejmě nezahrnují
všechny kategorie osob, které zahrnout měly, a zahrnují také některé,
které zjevně zahrnout neměly ... byla vznesena rovněž obecná
pochybnost, zda lze najít řešení, které by neumožňovalo diskriminaci a
současně zajistilo odhalení těch, kteří zodpovídali za komunistickou
represi a mohli by ohrozit přechod k demokracii. Argumentace pro
schválení novel ... vycházela zejména z toho, že každý stát má právo
stanovit zákonem personální podmínky pro obsazování funkcí ve své
správě. Takovou podmínkou je ... rovněž loajalita ke způsobu vlády.
Demokratický způsob pak vyžaduje garance jistoty, že jeho funkcionáři
budou za všech okolností dbát demokratických práv občanů. Touto garancí
jsou ... právě "lustrace" ... Ten, kdo se vědomě podílel na potlačování
práv občanů, je potenciálním nebezpečím pro demokratickou společnost, a
nesplňuje tudíž předpoklady pro významná místa ve správě státu ... na
výkon funkcí ve státní správě není právní nárok ... lustrační zákony
... nikoho neomezují při vstupu do politické funkce (zastupitelé,
poslanci, senátoři apod.) ... v lustračních zákonech nejde o stanovení
viny a trestu. V případech, kdy je nástrojem "lustrace" evidence
spolupracovníků státní bezpečnosti, může se dotčená osoba obrátit na
soud s popřením pravdivosti evidenčního zápisu. Konečně byl obhájci
schválení novel vysloven názor, že bránit se je v principu právem i
povinností demokracie. Kritériem trvání takové obrany potom je, zda to,
co by mělo být ve společnosti přirozené, funguje samo sebou. Jestliže
tomu tak není, musí být nadále užito zákona k vymezení nutných
pravidel.".
V replice navrhovatelů k vyjádření obou účastníků se konstatuje: "Oba
... lustrační zákony ... omezují práva občanů už na základě určitých
okolností formální povahy, aniž by bylo jakkoliv zkoumáno, jak se občan
v období od 25. 2. 1948 do 17. 11. 1989 skutečně choval ... Tento
formalistický přístup je po 11 letech od pádu komunistického režimu
ústavněprávně zcela nepřijatelný a výrazně se liší i od zákonných úprav
přijatých v jiných ... postkomunistických státech (např. Polsko), jakož
i od úpravy, která byla přijata ve Spolkové republice Německo ve vztahu
k bývalým pracovníkům a spolupracovníkům Stasi.". Pokud jde o rozsudky
obecných soudů ve věcech žalob na ochranu osobnosti v souvislosti s
lustracemi, replika zdůrazňuje, že" ... takový rozsudek (tj. obsahující
výrok o neoprávněné evidenci ze strany StB) je ... satisfakcí pouze
morální, a nikoliv i právní, protože na faktu evidence se jím nic
nemění a lustrační zákon se na takovou osobu i nadále vztahuje.
Okolnost, že souhlas s evidencí byl na někom vynucen třeba i vydíráním,
taková osoba však ve skutečnosti Státní bezpečnosti žádnou spolupráci
neposkytla, je de iure bez jakéhokoliv významu.". Navrhovatelé dále
poukazují na fakt, že "demokratický právní stát je nepochybně oprávněn
a povinen chránit se před osobami, které demokratické základy státu
podlamují nebo které by tak pravděpodobně činily, kdyby jim k tomu byla
poskytnuta možnost. Činí-li tak cestou omezování základních práv a
svobod, nemůže být ... rozsah a časové trvání takových omezení věcí
pouhé "politické úvahy" momentální parlamentní většiny: přípustná mohou
být jen taková omezení, která jsou za konkrétní situace v demokratické
společnosti nezbytná a která ani jinak nevybočují z mezí ústavní
přípustnosti (...). Formalisticky pojaté lustrační zákony z roku 1991,
resp. 1992, jejichž platnost byla nyní prodloužena ad infinitum, těmto
požadavkům nevyhovují, zvláště když se od té doby výrazně změnily jak
společenská situace, tak i právní řád, který chrání stát v uvedeném
směru četnými jinými (a leckdy i účinnějšími) způsoby.". Navrhovatelé
považují argumentaci proti zrušení lustračních zákonů a jejich novel
opírající se o přijetí zákona o státní službě, za " ... čistě účelovou
...; svědčí o tom už sama okolnost, že tento zákon by se měl týkat jen
některých pracovníků ve státní správě, což zdaleka nejsou všichni,
které v jejich uplatnění lustrační zákony omezují.". Dále pak dodávají:
"Tendence určitých politických kruhů rozsah působení lustračních zákonů
ještě rozšiřovat se projevila např. v zákoně č. 147/2001 Sb., jímž byla
působnost zákona č. 451/1991 Sb. rozšířena také na veřejné vysoké školy
... Na soukromé vysoké školy se ovšem lustrační zákon nevztahuje
(stejně jako na všechny jiné druhy soukromého podnikání vůbec).
Zákonodárci tedy jde zjevně jen o určité funkce v určitém druhu
vysokých škol, nikoliv o to, jaké osoby se budou na poskytování
vysokoškolského vzdělání podílet.". Navrhovatelé svou repliku uzavírají
poznámkou o tom, že § 19 velkého lustračního zákona je z hlediska praxe
lex imperfecta, neboť " ... např. zveřejňování tzv. lustračních
seznamů, tj. údajů evidence Státní bezpečnosti, není považováno za
veřejnoprávní delikt.".
Ústavní soud si dále vyžádal jednak vyjádření Ministerstva vnitra k
návrhu, jednak vyjádření téhož ministerstva k soudním sporům na ochranu
osobnosti, které proti České republice vedly osoby, jež obdržely
pozitivní lustrační osvědčení, jakož i k výsledku řízení ve věcech
vydání věcně nesprávných negativních lustračních osvědčení.
Náměstek ministra vnitra k návrhu skupiny poslanců sdělil, že k
uvedenému návrhu " ... nemá připomínek. Domnívá se, že právní argumenty
byly předloženy již v minulosti, a to jak odpůrci, tak i přívrženci
této právní úpravy, včetně nálezu Ústavního soudu v dané věci.".
Ministerstvo vnitra nezaznamenalo "... žádný naprosto nový právní
pohled, který by existenci napadeného zákona podepřel či zpochybnil.".
Ministerstvo vnitra dále sdělilo, že na základě napadených zákonů
vydalo od roku 1991 ke dni 5. 9. 2001 celkem 366 980 lustračních
osvědčení, z toho 3,45 % pozitivních. Ministerstvo eviduje za uvedené
období celkem 692 žaloby na ochranu osobnosti z titulu pozitivních
lustračních osvědčení vydaných ministerstvem, a to v různých stadiích
řízení. Nevede však zvláštní evidenci pravomocně ukončených sporů a
výsledků těchto sporů, a to z důvodů, které ve svém vyjádření
podrobněji rozvedlo. Na základě provedené kontroly správnosti vydaných
lustračních osvědčení Ministerstvo vnitra zjistilo 117 případů
nesprávně vystavených osvědčení. Všem dotyčným osobám byla vydána
osvědčení nová a současně byly upozorněny na povinnost předložit je
zaměstnavateli v případě, že zastávají funkce, jež podléhají režimu
lustračních zákonů. Nová osvědčení nebyla vystavena osobám, které jsou
v současné době státními příslušníky Slovenské republiky. Písemné
materiály vztahující se k těmto osobám byly na základě mezistátní
dohody mezi Českou republikou a Slovenskou republikou delimitovány
Ministerstvu vnitra Slovenské republiky.
III.
Dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud při rozhodování v
řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah
těchto předpisů z hlediska jejich souladu s ústavními zákony,
mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a zjišťuje, zda byly
přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem. U právních předpisů vydaných před nabytím
účinnosti Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. je Ústavní soud oprávněn
přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se stávajícím ústavním
pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení
normotvorné kompetence [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 9/99, publikovaný ve
Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka
rozhodnutí"), svazek 16, nález č. 135, str. 13 - 14; vyhlášen pod č.
289/1999 Sb.].
V dané věci se Ústavní soud tudíž omezil na posouzení ústavnosti
procedury vzniku novel k oběma lustračním zákonům (zákony č. 422/2000
Sb. a č. 424/2000 Sb.) a neposuzoval ústavnost procedury vzniku zákonů
č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb.
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 451/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, byl projednán na 27. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky. Hlasování o něm proběhlo dne 21. 9. 2000. Z vyžádané
zprávy o uvedené schůzi se zjišťuje, že z přítomných 178 poslankyň a
poslanců hlasovalo pro přijetí návrhu zákona 99, proti bylo 77. Senát
jednal o návrhu zákona na své 22. schůzi a hlasoval dne 25. 10. 2000. Z
vyžádané zprávy o průběhu schůze se zjišťuje, že ze 68 přítomných
senátorek a senátorů se pro návrh zákona vyslovilo 47, proti hlasovalo
17. Prezident republiky využil svého práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy
a dne 16. 11. 2000 vrátil zákon Poslanecké sněmovně. Ta svým usnesením
ze dne 28. 11. 2000 setrvala na vráceném zákonu nadpoloviční většinou
všech poslankyň a poslanců, když pro vrácený zákon hlasovalo 115
poslankyň a poslanců, proti 71. Usnesení Poslanecké sněmovny o setrvání
na zákonu bylo uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 423/2000. Zákon tak
byl platně přijat a vyhlášen dne 13. 12. 2000 ve Sbírce zákonů pod č.
422/2000.
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 279/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, byl projednán Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České
republiky na její 27. schůzi. Hlasování o něm proběhlo dne 21. 9. 2000.
Z vyžádané zprávy o průběhu schůze se zjišťuje, že z přítomných 178
poslankyň a poslanců hlasovalo pro přijetí návrhu zákona 99, proti
hlasovali 74. Senát jednal a hlasoval o návrhu zákona na své 22.
schůzi, a to dne 25. 10. 2000. Z vyžádané zprávy o průběhu schůze se
zjišťuje, že ze 63 přítomných senátorek a senátorů se pro návrh zákona
vyslovili 43, proti hlasovalo 13. Prezident republiky využil svého
práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy České republiky a dne 16. 11. 2000
vrátil zákon Poslanecké sněmovně. Ta svým usnesením ze dne 28. 11. 2000
setrvala na zákonu nadpoloviční většinou všech poslankyň a poslanců,
když pro vrácený zákon hlasovalo 109 poslankyň a poslanců, proti 73.
Usnesení Poslanecké sněmovny o setrvání na zákonu bylo uveřejněno ve
Sbírce zákonů pod č. 425/2000. Zákon tak byl platně přijat a vyhlášen
dne 13. 12. 2000 ve Sbírce zákonů pod č. 424/2000.
IV.
Ústavní soud považuje za potřebné ihned na úvod svého hodnocení
připomenout své usnesení z 15. 8. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 19, usn. č. 27), jímž odmítl návrh skupiny poslanců
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení
novelizujícího zákona. Ústavní soud v něm připomíná, že novelizující
zákon nemá samostatnou právní existenci a stává se součástí
novelizovaného zákona. Ve zde posuzovaném návrhu se proto Ústavní soud
nemůže samostatně vyjádřit k novelám č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb.,
nýbrž pouze k zákonům č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb., jejichž
součástmi se obě novely staly. Proto se dále bude zabývat výlučně
zákony č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb., oběma ve znění pozdějších
předpisů.
V.
Ústavní soud se nejprve musel vypořádat se skutečností, že zákon č.
451/1991 Sb. byl z hlediska své ústavnosti posuzován Ústavním soudem
ČSFR.
Návrh 99 poslanců Federálního shromáždění ČSFR se alternativně
dožadoval toho, aby Ústavní soud ČSFR vyslovil nález, že zákon č.
451/1991 Sb. pozbyl dnem 31. 12. 1991 účinnosti, nebo že tento zákon -
opět jako celek - není v souladu s různými ustanoveními Listiny
základních práv a svobod, dalšími ustanoveními ústavní povahy a
některými ustanoveními několika mezinárodních smluv o lidských právech
a základních svobodách. Ústavní soud ČSFR se proto v rámci svých
pravomocí uvedených v čl. 2 písm. a) a b) ústavního zákona č. 91/1991
Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky, zabýval
zákonem č. 451/1991 Sb. jako celkem (tedy všemi jeho ustanoveními).
Nejsa vázán odůvodněním návrhu poslanců, posoudil tento zákon z
hlediska všech v úvahu přicházejících ústavněprávních předpisů a
mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, a to i
těch, které návrh poslanců specificky neuváděl. Své řízení ukončil
nálezem z 26. 11. 1992, jímž konstatoval nesoulad některých ustanovení
zákona č. 451/1991 Sb. s Ústavou ČSFR, Listinou a Mezinárodním paktem o
hospodářských, sociálních a kulturních právech. Tato ustanovení pozbyla
účinnosti dnem 15. 12. 1991 a v takto okleštěné podobě zákon převzala
Česká republika.
Současný návrh skupiny poslanců žádá vydání nálezu, který by zrušil
zákon č. 451/1991 Sb. jako celek a dále zrušil zákony č. 279/1992 Sb.,
č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb. Zákon č. 451/1991 Sb. ovšem již byl
přezkoumán Ústavním soudem ČSFR a výsledky přezkumu byly vtěleny do
jeho citovaného nálezu.
V důsledku toho Ústavní soud musel odpovědět na otázku, zda je, či není
v souvislosti s tou částí poslaneckého návrhu, v níž se navrhuje
zrušení zákona č. 451/1991 Sb., aplikovatelný § 35 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb., jenž zní: "Návrh na zahájení řízení je nepřípustný,
týká-li se věci, o které Ústavní soud již nálezem rozhodl, a v dalších
případech stanovených tímto zákonem.".
Ústavní soud musel vyložit, zda lze za "Ústavní soud" ve smyslu § 35
odst. 1 považovat "Ústavní soud ČSFR". Ústavním zákonem č. 542/1992
Sb., o zániku České a Slovenské Federativní Republiky, (čl. 3 odst. 1)
byla ex constitutione ukončena činnost všech orgánů ČSFR. Kompetence
Ústavního soudu ČSFR přešly podle čl. 6 odst. 2 téhož ústavního zákona
na Nejvyšší soud ČR a Nejvyšší soud SR, nestanovily-li ústavní zákony
obou nástupnických států jinak. Posledně uvedené ustanovení se stalo
obsoletním v okamžiku zřízení Ústavního soudu ČR na základě čl. 83 - 89
Ústavy ČR. Ústava ČR ani jiný ústavní zákon ČR nestanoví, že by
působnost Ústavního soudu ČSFR přešla ve vztahu k ČR na Ústavní soud
ČR. Ústavněprávní existence obou ústavních soudů je tedy vzájemně
nezávislá. Není mezi nimi formální ústavněprávní kontinuita.
Zákon č. 182/1993 Sb. je předpisem, jehož schválení předvídá čl. 88
odst. 1 Ústavy ČR, který zní: "Zákon stanoví, kdo a za jakých podmínek
je oprávněn podat návrh na zahájení řízení a další pravidla o řízení
před Ústavním soudem.". Systematický výklad vede k závěru, že uvedené
ustanovení má na mysli pouze Ústavní soud ČR, neboť je součástí té
části Ústavy ČR, kterou se zřizuje Ústavní soud ČR. Naopak Ústavní soud
ČSFR byl zřízen ústavním zákonem č. 91/1991 Sb. a pravidla o řízení
před ním byla upravena zákonem č. 491/1991 Sb., o organizaci Ústavního
soudu České a Slovenské Federativní Republiky a o řízení před ním.
Zákon č. 182/1993 Sb. tak působí v systému soudní ochrany ústavnosti
založeném Ústavou ČR, tedy v jiném systému, než byl obdobný systém
založený ústavním zákonem č. 91/1991 Sb.
Třebaže se má Ústavní soud České republiky zabývat, stejně jako to v r.
1992 učinil Ústavní soud ČSFR, zákonem č. 451/1991 Sb., nejedná se,
podle jeho názoru, o totožnou věc. Připomíná v této souvislosti svůj
názor vyslovený v nálezu z 24. 1. 2001, jímž zrušil některá ustanovení
zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o
změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, (viz č. 64/2001 Sb.). Dospěl v něm k přesvědčení, že za
určitých okolností se táž věc může po uplynutí více než 4,5 roku jevit
v poněkud jiném světle, zejména došlo-li v tomto časovém období k
sociálním změnám. Takový jev se nijak nevymyká z rámce ústavnosti.
Návrh skupiny poslanců ve věci lustračních zákonů, který nyní, v r.
2001, posuzuje Ústavní soud, poukazuje na značné změny ve společnosti,
k nimž došlo v průběhu více než osmi let od vydání nálezu Ústavního
soudu ČSFR, a Ústavní soud tyto změny nikterak nezpochybňuje. Svůj
závěr obsažený v nálezu ve věci zákona o volbách proto považuje za
relevantní i v tomto případě. Mimo to hraje svou roli i skutečnost, že
Ústavní soud posuzuje novelizovanou, tedy pozměněnou verzi zákona č.
451/1991 Sb., i to, že má být tento zákon posouzen nyní i ve světle
instrumentů, které v době nálezu Ústavního soudu ČSFR nebyly platné.
Platí to především pro Ústavu České republiky, případně i pro některé
mezinárodní smlouvy, jež se pro ČSFR, resp. Českou republiku staly
závaznými až po vydání nálezu v r. 1992.
Vzhledem k výše uvedenému dospěl Ústavní soud ČR k závěru, že nález
Ústavního soudu ČSFR z 26. 11. 1992 nezakládá překážku rei iudicatae
podle § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud ČR je tak
formálně oprávněn posoudit předložený návrh skupiny poslanců v celém
jeho rozsahu.
VI.
Ústavní soud ČR dále shrnul svůj vztah k judikatuře Ústavního soudu
ČSFR. Ve svém nálezu k otázce rozdílu mezi restitucí a vyvlastněním z
24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 cituje Ústavní soud ČR z rozhodnutí
Ústavního soudu ČSFR věty věnované principu rovnosti. Uvádí k nim:
"Protože podle čl. 3 Ústavy České republiky je Listina základních práv
a svobod součástí jejího ústavního pořádku, lze z uvedeného dovodit i
závaznost rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR, která byla na jejím základě
vydána.". Tohoto závěru Ústavního soudu ČR se ostatně výslovně
dovolávají i navrhovatelé.
Citovaný závěr Ústavního soudu ČR o závaznosti rozhodnutí Ústavního
soudu ČSFR má ovšem v praxi pouze omezený dopad vzhledem k tomu, že při
abstraktní kontrole ústavnosti zákonů Ústavní soud poměřuje zpravidla
zákonný text nejen Listinou či jinými ústavními zákony, které tvoří
ústavní pořádek (čl. 112 odst. 1 Ústavy), ale i mezinárodními smlouvami
o lidských právech a základních svobodách, které naopak součástí
ústavního pořádku nejsou. Tímto způsobem v minulosti postupoval i
Ústavní soud ČSFR, a to i v případě zákona č. 451/1991 Sb. Aplikace
závěru o závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR by tak vedla k
nepraktickému a logicky neudržitelnému závěru, že jeho nález ve věci
lustračního zákona z r. 1991 je částečně závazný, částečně nikoli.
Ústavní soud ČR ostatně ve svých pozdějších rozhodnutích přistoupil k
rozhodnutím svého československého předchůdce méně formálně. Považuje
se za pokračovatele jeho materiálního pojetí ústavnosti na území České
republiky, byť není formálně jeho právním pokračovatelem. Formuloval to
v řadě svých nálezů, v nichž se souhlasně dovolává judikatury Ústavního
soudu ČSFR, aniž by považoval za nutné svůj vývod o závaznosti jeho
rozhodnutí založených na Listině opakovat (viz např. nálezy sp. zn. I.
ÚS 68/93 z 21. 4. 1994, sp. zn. I. ÚS 108/93 z 30. 11. 1994, sp. zn.
Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 17;
svazek 2, nález č. 60; svazek 4, nález č. 74, vyhlášen pod č. 6/1996
Sb.).
Výmluvný je nález z I. ÚS 56/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č.
2), v němž se uvádí: "Pro úplnost vzal Ústavní soud v úvahu i námitku
stěžovatelky, která se dovolávala nálezu Ústavního soudu ČSFR ze dne
21. 12. 1992. Tento odkaz je však nesprávný . . . Se zřetelem k tomu se
Ústavní soud ČSFR zabýval i hodnocením poučovací povinnosti soudu dle §
5 o. s. ř. Citovaný nález je tedy pro řešení souzené věci nepoužitelný,
neboť její podstata se týká problému zcela jiného.". Z uvedeného citátu
je zřejmé, že Ústavní soud ČR zachází s nálezy Ústavního soudu ČSFR de
facto jako s nálezy vlastními a nehledá formální důvody, jež by použití
takových nálezů vylučovaly nebo naopak dovolovaly.
Ústavní soud ČR tak ve své praxi prosazuje ideu kontinuity ochrany
ústavnosti v demokratickém Československu a v demokratické České
republice, jež je jeho nástupnickým státem. Nebyl k tomu veden pouze
spontánně vzniklou názorovou shodou s jednotlivými judikáty
československého Ústavního soudu, ale i imperativem vyplývajícím z čl.
1 Ústavy ČR, podle něhož je Česká republika "demokratickým právním
státem". K podstatným atributům panství práva v demokratickém státě
patří jeho předvídatelnost, jež je úzce spojena s kategoriemi
kontinuity v právu a právní jistoty. Ústavnost v demokratickém
Československu i v demokratické České republice byla a je shodně
založena na hodnotách zaručených Listinou základních práv a svobod a
mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách.
Neexistuje proto reálný důvod k tomu, aby se pojetí ústavnosti
Ústavního soudu ČSFR a Ústavního soudu ČR vzájemně podstatně a zásadně
lišila.
I když tedy nálezy Ústavního soudu ČSFR nevytvářejí pro Ústavní soud ČR
formálně překážku rozhodnuté věci podle § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993
Sb., představují pro něj reálnou autoritu založenou na tom, že Ústavní
soud ČSFR byl "soudním orgánem ochrany ústavnosti" s působností na
území České republiky, jímž je nyní on sám.
Tento jev spojující spontánní koncepční shodu s imperativy právního
státu či panství práva lze spatřit i v judikatuře současného Evropského
soudu pro lidská práva (dále jen "Evropský soud"). Analogie se vztahy
mezi československým a českým Ústavním soudem je zřejmá. Dřívější a
současný Evropský soud jsou dva odlišné subjekty. První z nich byl
zřízen Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod z r. 1950
(dále jen "Evropská úmluva"), druhý 11. protokolem k ní z r. 1994.
Řízení před nimi se vzájemně nemálo liší. Oba posuzují soulad chování
smluvních států s Evropskou úmluvou. 11. protokol neobsahuje žádné
ustanovení o závaznosti rozsudků dřívějšího Evropského soudu pro dnešní
Evropský soud.
Současný Evropský soud, který započal svou činnost v r. 1998,
nepovažoval za nutné se otázkou závaznosti rozsudků předchozího soudu
jakkoli zabývat. Vyřešil ji prostě tím, že se od svých prvních rozsudků
odvolává na judikáty svého předchůdce, jako by šlo o jeho vlastní
rozhodnutí. V rozsudku z 21. 1. 1999 ve věci Geyseghem proti Belgii bez
jakýchkoli vysvětlení potvrzuje, že se v souzené věci uplatní princip
použitý v případech Lala a Pelladoah proti Nizozemí z r. 1994, a
dovolává se dále případu Poitrimol proti Francii z r. 1993.
Postulát kontinuity poskytované ochrany, jenž je příznačný pro
rozhodování soudního orgánu, který vstupuje na místo orgánu zaniklého
nebo zrušeného, má dvě stránky. Na jedné straně novému soudu dovoluje
odchýlit se od právního názoru soudu předchozího, pokud došlo ke změně
okolností, za nichž tento předchozí soud rozhodoval, na straně druhé mu
ukládá nezpochybňovat rozhodnutí předchozího soudu, jestliže k takové
změně okolností nedošlo.
VII.
Poté Ústavní soud uplatnil svou úvahu o míře přezkoumatelnosti nálezů
Ústavního soudu ČSFR na jeho nález z 26. 11. 1992 a posoudil v jejím
světle návrh skupiny poslanců. Navrhovatelé v něm uvádějí: "Podepsaným
poslancům proto nezbývá, než Ústavnímu soudu navrhnout, aby zrušil jak
zákony č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb., tak i samotné zákony č.
451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb., a to pro jejich rozpor zejména s
ustanoveními čl. 1 Ústavy, čl. 1, čl. 4 odst. 2 a 4 a čl. 21 odst. 4
Listiny základních práv a svobod, čl. 4 Mezinárodního paktu o
hospodářských, sociálních a kulturních právech a s Úmluvou Mezinárodní
organizace práce o diskriminaci (zaměstnání a povolání) z r. 1958 (č.
111), která je nepochybně mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10
Ústavy."
Zákon č. 451/1991 Sb. byl po 26. 11. 1992 novelizován dvakrát: zákonem
č. 254/1995 Sb., jenž stanovil jeho platnost do 31. 12. 2000, a zákonem
č. 422/2000 Sb., jenž jednak zrušil právě citované ustanovení o době
platnosti novelizované v r. 1995, a dále vyňal z působnosti § 1 až 3
lustračního zákona občany narozené po 1. prosinci 1971. Jedinými
ustanoveními zákona č. 451/1991 Sb., jejichž ústavnost Ústavní soud
ČSFR v r. 1992 neposoudil a jež jsou nyní jeho součástí, jsou tedy
ustanovení obsažená v jeho současném § 20 a vnesená do něj zákonem č.
422/2000 Sb.
Ústavní soud ČSFR posoudil ústavnost zákona č. 451/1991 Sb. podle všech
v úvahu přicházejících ustanovení Listiny i mezinárodních smluv o
lidských právech a základních svobodách, včetně Mezinárodního paktu o
hospodářských, sociálních a kulturních právech a Úmluvy č. 111, na něž
se navrhovatelé explicitně odvolávají. Posouzení souladu s oběma
uvedenými mezinárodními smlouvami ostatně výslovně požadoval již návrh
skupiny poslanců Federálního shromáždění a Ústavní soud ČSFR se ve svém
nálezu k nim oběma jasně vyjádřil.
Navrhovatelé udávají dále rozpor zákona č. 451/1991 Sb. s čl. 1 Ústavy
ČR, jež přirozeně Ústavnímu soudu ČSFR jako poměřující instrument
sloužit v r. 1992 nemohla. Čl. 1 Ústavy udává, že "Česká republika je
svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k
právům a svobodám člověka a občana". V době, kdy Ústavní soud ČSFR
posuzoval ústavnost velkého lustračního zákona, zněl čl. 1 Ústavy ČSFR
takto: "Česká a Slovenská Federativní Republika je demokratický právní
stát, složený z České republiky a Slovenské republiky" (viz ústavní
zákon č. 493/1992 Sb. z 8. 10. 1992, kterým se mění a doplňují ústavní
zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další ústavní zákony). Společným ústředním pojmem
obou článků 1 je tak pojem "demokratického právního státu", když úctu k
právům a svobodám člověka a občana tehdy i nyní zajišťovala a zajišťuje
ústavní Listina základních práv a svobod. Je nepochybné, že Ústavní
soud ČSFR posoudil ústavnost velkého lustračního zákona i z hlediska
čl. 1 tehdejší Ústavy, tedy z hlediska atributů demokratického právního
státu, a nesoulad s nimi neshledal. V odůvodnění svého nálezu se na
pojem demokratického právního státu ostatně mnohokrát odvolává, zejména
pokud jde o jeho hodnotový rámec. V citovaném nálezu se např. uvádí, že
"právní stát, který je spojen s demokratickými hodnotami nastolenými po
pádu totality, nelze ... z hlediska hodnot chápat jako amorfní".
Zákon ČNR č. 279/1992 Sb., tedy malý lustrační zákon, nebyl z hlediska
své ústavnosti posouzen ani československým, ani českým Ústavním
soudem. Podle důvodové zprávy vychází z celkové koncepce zákona č.
451/1991 Sb. Důvod, proč musel být - coby lex specialis k velkému
lustračnímu zákonu - schválen, spočíval v čl. 27 ústavního zákona o
československé federaci. Podle něj patřily zřizování vlastních
ozbrojených sborů a úprava jejich postavení do výlučné působnosti každé
z republik, tedy do legislativní působnosti České národní rady.
Konstrukce malého lustračního zákona je totožná s výstavbou velkého
lustračního zákona. Malý lustrační zákon obsahuje výčet funkcí v rámci
Policie ČR a Sboru nápravné výchovy ČR, do nichž nelze ustanovit nebo
jmenovat občana, který nesplňuje některý z předpokladů uvedených v § 3
zákona č. 279/1992 Sb. (pro funkci v Policii ČR) nebo v jeho § 5 (pro
funkci ve Sboru nápravné výchovy České republiky).
Navrhuje se, aby Ústavní soud ČR zrušil celý zákon č. 279/1992 Sb.
Navrhovatelé přitom neuvádějí specifické důvody, v čem spatřují rozpor
jeho ustanovení s Listinou či mezinárodními smlouvami o lidských
právech, tedy důvody, jež by měly původ pouze v tomto malém lustračním
zákoně, nikoli však v zákoně č. 451/1991 Sb. Za těchto okolností
neshledává Ústavní soud ČR důvod k tomu, aby při své kontrole
ústavnosti malého lustračního zákona překročil rámec kontroly, kterou
uskutečnil v r. 1992 Ústavní soud ČSFR v souvislosti se zákonem č.
451/1991 Sb. S poukazem na argumenty uvedené v odůvodnění nálezu
Ústavního soudu ČSFR z 26. 11. 1992 Ústavní soud ČR shledává rozpor
ustanovení § 3 odst. 1 písm. d) a § 3 odst. 3 zákona č. 279/1992 Sb. o
vědomé spolupráci s StB, jež jsou obsahově totožná s § 2 odst. 1 písm.
c) a § 2 odst. 2 zákona č. 451/1991 Sb., a to rozpor s čl. 2 odst. 3 a
čl. 4 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 4 Mezinárodního paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech. Taktéž s poukazem na argumenty v
odůvodnění nálezu Ústavního soudu ČSFR konstatuje rozpor § 3 odst. 4 a
§ 5 odst. 2 zákona č. 279/1992 Sb. o udělování výjimek s čl. 1 Listiny.
Obě posledně uvedená ustanovení jsou z hlediska svého obsahu v podstatě
identická s ustanoveními § 2 odst. 3 a § 3 odst. 2 zákona č. 451/1991
Sb., jejichž nesoulad s čl. 1 Listiny konstatoval Ústavní soud ČSFR.
Citovaná ustanovení velkého lustračního zákona sice předpokládají
narušení "důležitého bezpečnostního zájmu státu", kdežto jim
odpovídající ustanovení zákona č. 279/1992 Sb. jen narušení "důležitého
bezpečnostního zájmu služby" (§ 3 odst. 4), resp. "důležitého zájmu
služby" (§ 5 odst. 2), toto odlišné výrazivo je však z hlediska
posuzování ústavnosti irelevantní. V případě zákona č. 451/1991 Sb.
citovaná ustanovení zakládala neodůvodněnou nerovnost mezi pracovníky
dvou resortů (vnitra a obrany) a ostatními osobami dotčenými tímto
zákonem. V případě zákona č. 279/1992 Sb. naopak vzniká neodůvodněná
nerovnost mezi pracovníky resortů vnitra a spravedlnosti, jimž dosud na
jeho základě lze udělit výjimku, na jedné straně, a ostatními osobami
dotčenými lustračním zákonodárstvím, tj. zákonem č. 451/1991 Sb., v
němž ustanovení o poskytování výjimek v důsledku nálezu Ústavního soudu
ČSFR ztratila v minulosti platnost, na straně druhé.
Výrok Ústavního soudu o zrušení uvedených ustanovení malého lustračního
zákona pro jejich rozpor s Listinou a mezinárodními smlouvami o
lidských právech a základních svobodách má vliv i na některá další
ustanovení tohoto zákona, která na rušená ustanovení odkazují. Jedná se
zejména o ustanovení § 6 odst. 1, § 8 odst. 1 a § 9 odst. 5. Vzhledem k
tomu, že věcná působnost těchto ustanovení se nevyčerpává odkazem na
ustanovení, která Ústavní soud shledal jako protiústavní, a dochází
pouze k jejímu zúžení, mají uvedená ustanovení v zákoně č. 279/1992 Sb.
i nadále svůj smysl i místo. Kromě toho, skutečnost, že určité
ustanovení odkazuje na jiné ustanovení, jež bylo shledáno
protiústavním, nezakládá protiústavnost odkazujícího ustanovení.
Ústavní soud proto neshledal důvod ke zrušení uvedených odkazujících
ustanovení. Taktéž neshledal důvod ke zrušení těch částí textu zákona
č. 279/1992 Sb., které se odvolávají na obsah ustanovení zákona č.
451/1991 Sb., jež ztratila platnost v důsledku nálezu Ústavního soudu
ČSFR. Jedná se zvláště o ustanovení vztahující se k nálezům tzv.
nezávislé komise zřízené podle § 11 - 13 zákona č. 451/1991 Sb. Odkaz
na nálezy komise obsahují např. ustanovení § 6 odst. 1 in fine či § 8
odst. 1 zákona č. 279/1992 Sb. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany
ústavnosti a nepřísluší mu provádět redakční změny zákonů, jež mu byly
k posouzení předloženy. Zasáhl by tím do kompetencí zákonodárce.
Souběžně s novelizací velkého lustračního zákona byl obdobně
novelizován v r. 2000 i zákon č. 279/1992 Sb., a to zákonem č. 424/2000
Sb. Novela sleduje totožný cíl jako novela č. 422/2000 Sb. velkého
lustračního zákona, a další závěry Ústavního soudu se proto týkají
společně obou lustračních zákonů.
VIII.
Navrhovatelé svým návrhem směřují k tomu, aby velký i malý lustrační
zákon byly pro futuro "odstraněny z právního řádu České republiky".
Podstatu jejich argumentace shrnuje oddíl V. návrhu. Vycházejí z nálezu
Ústavního soudu ČSFR z r. 1992. Uvádějí: "Ústavní soud ČSFR uznal
podstatu úpravy provedené zákonem č. 451/1991 Sb. za ústavně konformní
vzhledem k situaci státu a společnosti krátce po pádu předchozího
režimu a obnovení demokracie a vzhledem k tomu, že zákonem zavedená
omezení nemají platit absolutně, nýbrž jen po přechodnou dobu, tj. do
31. prosince 1996. Obdobné stanovisko by byl Ústavní soud ČSFR patrně
zaujal i vůči zákonu ČNR č. 279/1992 Sb., kdyby se jím byl zabýval. Za
uvedených okolností a podmínek bylo Ústavním soudem ČSFR v r. 1992
uznáno, že veřejný zájem (veřejný statek) spočívající v potřebě
společnosti a státu, aby byly obměněny osoby v určitých veřejně
významných funkcích a aby byla uplatněna opatření směřující k odvrácení
rizika subverze nebo možné recidivy, má přednost ... " před základními
právy občanů, která návrh dále specifikuje. Z citovaného podstatného
hodnocení nálezu Ústavního soudu ČSFR navrhovatelé dále vyvozují závěr,
k němuž jejich návrh poskytuje různé argumenty. Tento závěr je
formulován takto: "Protože ... veřejný zájem (veřejný statek), z jehož
tehdejší existence Ústavní soud ČSFR v roce 1992 vycházel, již pominul,
pominuly i důvody omezení základních práv a svobod ... které se o
existenci tohoto veřejného zájmu opíraly." Jinými slovy, navrhovatelé
se domnívají, že časový faktor u posuzování ústavnosti lustračních
zákonů hraje klíčovou roli. Tím, že se jejich platnost a účinnost
rozšířily na dobu neurčitou, omezují základní práva i svobody v
současné době již "bez náležitého důvodu", a jsou tudíž v rozporu s
některými ustanoveními Ústavy, Listiny i mezinárodních smluv o lidských
právech a základních svobodách.
IX.
Ústavní soud přisvědčuje názoru navrhovatelů, že novelizací lustračních
zákonů, jíž byla odstraněna ustanovení o jejich omezené časové
platnosti, došlo k podstatnému zásahu do jejich obsahu. Tento zásah
nepochybně představuje výraznou změnu okolností z hlediska posuzování
ústavnosti obou lustračních zákonů. Ústavní soud proto nemůže bez
dalšího převzít všechny závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu ČSFR,
nýbrž musí nejprve odpovědět na otázku, zda při jejich vyvozování
představovalo omezení časové platnosti zákona č. 451/1991 Sb. do konce
r. 1996 pro Ústavní soud ČSFR natolik významný faktor, že ovlivnil jeho
rozhodnutí, v němž u většiny ustanovení tohoto zákona neshledal
nesoulad s Ústavou, Listinou ani mezinárodními smlouvami o lidských
právech a základních svobodách.
Ústavní soud se v tomto ohledu domnívá, že návrh nepřesně a zejména
neúplně vystihl podstatu argumentace použité Ústavním soudem ČSFR v
odůvodnění jeho nálezu, a nemůže se proto s jeho výkladem provedeným
navrhovateli ztotožnit. Je pravdou, že Ústavní soud ČSFR uznal
odůvodněnost potřeby společnosti a státu, aby byly obměněny osoby v
určitých veřejných funkcích a aby byla uplatněna opatření směřující k
odvrácení rizika subverze nebo možné recidivy totality. Zdůraznil i
relevanci časového omezení platnosti lustračního zákona.
Nález Ústavního soudu ČSFR však uvádí i jiné argumenty, které návrh
zcela pomíjí. Ústavní soud ČSFR zdůrazňuje, že ve "stabilizovaných
demokratických systémech je součástí požadavků vyžadovaných u osob
ucházejících se o zaměstnání ve službách státu, ve veřejných službách a
na pracovištích, která jsou z hlediska bezpečnosti a stability státu
považována za riziková, i splnění určitých občanských předpokladů,
signalizujících názorový konsensus a loajalitu se zájmy státu a
demokratickými principy, na nichž je stát budován". Ve světle této
maximy schvaluje postup zákonodárce, který "vycházel oprávněně z
názoru", že alespoň v potřebné míře důvodnosti nelze předpokládat, že
hodnoty demokratických ústavních principů "budou bez dalšího a
bezvýhradně uváděny v život příslušníky někdejších mocenských
struktur". Vyslovuje konečně přesvědčení, že státu nelze upřít, aby
stanovil pro výkon řídicích nebo i jinak rozhodujících funkcí podmínky
či předpoklady, v nichž "béře zřetel i na svou vlastní bezpečnost,
bezpečnost občanů a na další demokratický vývoj".
Argumentace Ústavního soudu ČSFR je tedy neskonale bohatší a
diverzifikovanější, než jak ji návrh skupiny poslanců podává. Některé
jeho argumenty se vážou k potřebám státu a společnosti v podmínkách
přechodu od totality k demokracii, jež nález v plné míře zohlednil. V
této souvislosti Ústavní soud ČSFR také poukázal na časově omezenou
platnost lustračního zákona, aniž by však sám vázal nutně konec jeho
odůvodněné platnosti na rok 1996. Časově omezenou platnost zákona pouze
konstatuje a r. 1996 označuje orientačně jako rok, "v němž se
předpokládá dovršení demokratického procesu". Přebírá tak jakousi
pracovní hypotézu o tempu dynamiky rozvoje demokracie v ČSFR. Návrh
skupiny poslanců přináší mnohé údaje, které přesvědčivě dokládají, že
vývoj demokratických přeměn po r. 1992 je bouřlivý a že - jak výslovně
uvádějí - byl "demokratický proces dovršen". Ústavní soud nicméně
považuje za potřebné k těmto údajům dodat, že určení stupně rozvoje
demokracie v určitém státě je otázkou bytostně sociální a politickou,
nikoli ústavněprávní. Ústavní soud tudíž není schopen tvrzení o
"dovršení" či naopak o "nedovršení" demokratického procesu prostředky,
které má k dispozici, přezkoumat. Může však v určité shodě s
navrhovateli potvrdit, že veřejný zájem tkvící v potřebách státu v
období přechodu od totality k demokracii ztratil od r. 1992 na své
intenzitě a naléhavosti.
Druhá, návrhem skupiny poslanců opomíjená skupina důvodů, jež uvádí
Ústavní soud ČSFR, se vztahuje k potřebě demokratické společnosti a
demokratického státu chránit svou státní správu a veřejné služby před
vstupem osob, které nesplňují určité předpoklady. Mezi těmito
předpoklady výslovně zmiňuje "loajalitu se zájmy státu a demokratickými
principy, na nichž je stát budován". Stanovení takových předpokladů
považuje za opatření, které je vlastní nejen státům v období přechodu
od totality k demokracii, nýbrž i všem "stabilizovaným demokratickým
systémům". Vyslovil konečně přesvědčení, že takovou loajalitu není
možno "bez dalšího a bezvýhradně" očekávat od "příslušníků někdejších
mocenských struktur" a od těch, kteří "byli dosazeni do významných
státních, společenských a ekonomických funkcí na základě protichůdných
hodnotových kritérií jen proto, aby jako představitelé dříve panující
ideologie sloužili k udržení mocenského monopolu vládnoucího
byrokratického aparátu".
Ústavní soud ČSFR vyslovil těmito svými argumenty podporu jinému
veřejnému zájmu (veřejnému statku), jímž je právo i povinnost
demokratického státu aktivně bránit své demokratické zřízení, a to i
omezením přístupu do státních a veřejných služeb s použitím podmínky
loajality jejich představitelů a zaměstnanců. Tento veřejný zájem
Ústavní soud ČSFR jednoznačně připisuje demokratickému státu obecně,
tedy jak ve stadiu, v němž se jeho demokratické zřízení teprve buduje,
tak ve stadiu, v němž je demokracie završena (ve "stabilizovaných
demokratických systémech").
Úkolem Ústavního soudu České republiky proto bylo vyjádřit se, zda má
uvedený veřejný statek "nadčasovou povahu", a je tudíž relevantní i
nyní, deset let po schválení zákona č. 451/1991 Sb. Ústavní soud
především konstatuje, že odůvodněnost idey "demokracie schopné bránit
se" (wehrhafte Demokratie, démocratie apte a se défendre, democracy
capable of defending itself) opakovaně uznal Evropský soud ve svých
rozhodnutích. Evropský soud považuje její realizaci za "legitimní cíl",
jehož naplňování dovoluje v přiměřených mezích státům omezit práva
zaručená v Evropské úmluvě. Současně nejednou zdůraznil, že tvůrci
Evropské úmluvy do jejího textu vědomě opomenuli právo jednotlivce na
rovný přístup do veřejných služeb států zařadit (viz např. rozsudek ve
věci Glasenapp proti Německu z r. 1986). K otázce loajality osob ve
státní správě a veřejných službách se Evropský soud vyjádřil ve svém
rozsudku ve věci Vogt proti Německu z r. 1995, a to takto: "Soud
vychází z předpokladu, že demokratický stát je oprávněn od svých
úředníků požadovat, aby byli loajální vůči ústavním principům, o něž se
opírá. V tomto ohledu bere zřetel na zkušenost Německa v době Výmarské
republiky a během hořkého období, jež následovalo po zhroucení tohoto
režimu až do přijetí Základního zákona v r. 1949. Německo si přálo
vyloučit, aby se tyto zkušenosti opakovaly, a proto založilo svůj nový
stát na myšlence demokracie schopné se bránit ... Rozumí se, že uvedené
okolnosti dodaly na váze tomuto podstatnému pojmu a jemu odpovídající
povinnosti politické loajality uložené úředníkům."
Z obou judikátů Evropského soudu tak plyne v dané otázce několik
závěrů:
1) Prosazování idey "demokracie schopné se bránit" je legitimním cílem
zákonodárství každého demokratického státu, a to v kterékoli fázi jeho
vývoje.
2) Požadavek politické loajality osob ve státní správě a veřejných
službách se považuje za nepochybnou součást konceptu "demokracie
schopné se bránit".
3) Konkrétní míra požadované loajality závisí na historických,
politických a sociálních zkušenostech každého individuálního státu i na
aktuální míře ohrožení demokracie v daném státě. V těchto souvislostech
Evropský soud v rozsudku ve věci Vogt konstatuje, že žádný stát v
Evropě v 80. letech (v době posuzovaných skutečností) nevyžadoval
loajalitu s takovou tvrdostí jako Německo, a pozastavil se nad
"absolutní povahou" tohoto požadavku v německých podmínkách, neboť
německé soudy uplatňují požadavek loajality stejně na všechny úředníky,
bez ohledu na jejich funkce a zařazení v hierarchické struktuře
veřejných služeb.
K požadavku loajality státních zaměstnanců se Evropský soud ovšem
vyjádřil i v jiných případech, v nichž stížnost směřovala proti
konsolidovanému demokratickému státu. Ústavní soud připomíná alespoň
rozsudek ve věci Pellegrin proti Francii z r. 1999, v němž Evropský
soud vyslovil přesvědčení, že stát má "legitimní zájem" požadovat od
zaměstnanců státu "zvláštní pouto důvěry a loajality", poněvadž tito
zaměstnanci jsou svým způsobem držiteli části jeho suverenity.
Na základě svého exkurzu do judikatury Evropského soudu může tedy
Ústavní soud učinit závěr: demokratický stát, a to nejen v přechodném
období po pádu totality, může vázat vstup jednotlivce do státní správy
a veřejných služeb a setrvání v nich na splnění určitých předpokladů,
zejména na splnění požadavku (politické) loajality. Prokazuje to
ostatně např. i zákonodárná či soudní praxe ve Spojených státech
amerických (viz rozhodnutí Nejvyššího soudu USA ve věci Adler v. Board
of Education).
Ústavní soud přitom vychází z toho, že pojem "loajality" je třeba
vykládat - stejně jako jiné uzlové pojmy, např. nestrannosti a
nezávislosti soudů - dvěma komplementárními způsoby. Pojem loajality
pokrývá jednak stav loajality každého jednotlivce působícího ve
veřejných službách, jednak stav loajality veřejných služeb jako celku.
Relevantní přitom není pouze to, zda jsou veřejné služby skutečně
loajální, ale i zda se jako loajální jeví veřejnosti. K tomu je třeba,
aby nevznikaly o jejich loajalitě pochybnosti. Takové pochybnosti
podrývají důvěru veřejnosti ve veřejné služby a potažmo v demokratický
stát, který tyto služby ztělesňují. Nedůvěryhodné veřejné služby a
státní správa ve svých důsledcích ohrožují demokracii a demokratický
stát je oprávněn se proti takovému ohrožení bránit tím, že zajistí, aby
se veřejné služby veřejnosti jako nedůvěryhodné nemohly jevit, tím, že
eliminuje důvody k pochybnostem.
Ústavní soud dále přistoupil k odpovědi na otázku, zda těsnou
sounáležitost jednotlivce s mocenským aparátem a represivními složkami
totalitního státu lze považovat za projev neloajality k demokratickému
státu nebo alespoň za relevantní důvod ke zpochybnění loajality v očích
veřejnosti.
Ústavní soud v prvé řadě upozorňuje na zákon č. 198/1993 Sb., o
protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, a na svůj
nález k tomuto zákonu publikovaný pod č. 14/1994 Sb. Citovaný zákon
vypočítává zločiny a další srovnatelné skutečnosti, k nimž docházelo na
území dnešní České republiky v období let 1948 - 1989, a v operativní
části svého textu za ně přisuzuje plnou spoluodpovědnost těm, "kteří
komunistický režim prosazovali jako funkcionáři, organizátoři a
podněcovatelé v politické i ideologické oblasti". V preambuli
konstatuje zvláštní odpovědnost předlistopadové KSČ, včetně jejího
vedení i členů. Je tedy zřejmé, že těsná sounáležitost jednotlivce s
předlistopadovým režimem a jeho represivními složkami je skutečností
způsobilou působit nepříznivě na důvěryhodnost veřejné funkce, kterou
tento jednotlivec v demokratickém státě zastává, neboť komunistický
režim byl Parlamentem českého demokratického státu označen za
"zločinný, nelegitimní a zavrženíhodný".
V této souvislosti Ústavní soud považuje za nepřípadnou námitku
navrhovatelů, že současná Komunistická strana Čech a Moravy je "legálně
působící stranou s nezanedbatelnou voličskou základnou". Lustrační
zákonodárství svou úpravou totiž zaujímá postoj pouze k předlistopadové
KSČ a pouze z kvalifikovaných forem zapojení do ní vyvozuje určité
následky.
Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z r. 1992 upozornil, že lustračním
zákonodárstvím disponují i jiné evropské státy, v nichž se v 80. a 90.
letech rozpadl totalitní režim monopolní moci. Vzhledem k tomu, že
žádný mezinárodní soud v otázce souladu lustračních zákonů s
mezinárodními smlouvami dosud nerozhodl, považuje Ústavní soud za
žádoucí využít ke své odpovědi na výše uvedenou otázku jiných
mezinárodních a zahraničních indikací.
Společným rysem "lustračních zákonů" schválených v Evropě v průběhu 90.
let je okolnost, že se soustřeďují na postavení a/nebo chování
jednotlivce v době totality a vyvozují z nich pro něj negativní
důsledky z hlediska jeho zapojení do veřejného života v současném
demokratickém státě. Takové zákony byly schváleny ve Spolkové republice
Německo (zákon o podkladech Stasi z 20. 12. 1991), v Bulharsku (zákon o
dodatečných podmínkách týkajících se vědeckých institucí a Vysoké
verifikační komisi z 9. 12. 1992), v Maďarsku (zákon o prověření pozadí
osob zastávajících určité klíčové funkce z 9. 3. 1994), v Albánii (dva
zákony z 22. 9. a 30. 11. 1995), v Polsku (zákon o přiznání pracovního
nebo služebního poměru osob, které zastávají veřejné funkce v
bezpečnostních složkách státu nebo spolupráce s nimi v období let 1944
- 1990 z 11. 4. 1997), v Rumunsku (zákon o přístupu občanů ke svému
osobnímu spisu vedenému Securitate a směřující k odhalení charakteru
této organizace coby politické policie z 20. 10. 1999) a v omezené míře
i v dalších státech střední a východní Evropy. Aniž by Ústavní soud
zacházel do podrobností jednotlivých zákonů, konstatuje, že prakticky
všechny uvedené zákony považují za relevantní příslušnost osob k tajné
policii totalitního státu nebo spolupráci s ní, některé z nich pak
funkce osob ve stranickém či státním aparátu (albánský či bulharský
zákon). Parlamentní shromáždění Rady Evropy ve své rezoluci č.
1096(1996) (bod 11) zásadně připouští slučitelnost lustračních zákonů s
atributy demokratického právního státu, a to za předpokladu, že jejich
cílem není trestat jimi dotčené osoby, nýbrž chránit utvářející se
demokracii.
Ústavní soud má ve světle předchozích skutečností důvod ke
konstatování, že určité chování a/nebo postavení jednotlivce v
totalitním státě je všeobecně považováno z hlediska zájmů
demokratického státu za riziko pro nestrannost a důvěryhodnost jeho
veřejných služeb, a má proto omezující vliv na možnosti a způsoby
zapojení "pozitivně lustrovaných" osob do nich.
Dále si Ústavní soud položil otázku, zda určité chování a/nebo
postavení jednotlivce v bývalém totalitním státě představuje z hlediska
zájmů demokratického státu, jenž se konstituoval na jeho místě,
"nadčasové" či naopak jen dočasné riziko. Ústavní soud si je vědom
toho, že postoje jednotlivce k demokratickému zřízení určují především
jeho reálné činy. Čím delší období od zhroucení totalitního režimu
uplynulo, tím více a důkladněji prověří postoj jedince k demokratickému
státu jeho každodenní interakce s ním a s demokratickou společností.
Jinými slovy, s postupujícím časem relativní význam postojů a postavení
osob v totalitním státě sice zajisté nemizí, určitě se však zmenšuje. V
tomto ohledu v Evropě zjevně existuje konsenz. Časová působnost
jednotlivých lustračních zákonů nebo individuálních opatření na jejich
základě je v Evropě obecně omezena, a to buď dočasnou platností zákona
(albánského - do konce r. 2002), nebo stanovením období, v němž mohou
být individuální lustrace prováděny, což je podle dostupných údajů v
Maďarsku do konce r. 2004, v Německu do konce r. 2006, v Rumunsku do
konce šestileté existence lustračního orgánu zřízeného na základě výše
citovaného zákona v r. 2000, tj. do r. 2006 (s možností prodloužení
Parlamentem), nebo konečně omezením časových účinků individuálních
lustračních opatření. Tak je tomu v Polsku, kde účinky příslušného
rozhodnutí soudu trvají deset let. I když je Ústavní soud přesvědčen o
dočasnosti lustračního zákonodárství, konstatuje současně, že ve velké
většině ostatních evropských států, které v minulém desetiletí řešily
stejný problém, lustrační zákony dosud platí a jsou účinné.
X.
Poté, když Ústavní soud odpověděl na všechny otázky, které si vytyčil
jako předběžné, přistoupil k posouzení ústavnosti zákonů č. 451/1991
Sb. a č. 279/1992 Sb., a to výlučně ve světle jejich novel č. 422/2000
Sb. a č. 424/2000 Sb., jež jim odňaly dočasnou časovou platnost.
Ústavní soud nesdílí právní názor navrhovatelů, podle něhož veřejný
zájem (veřejný statek), z jehož tehdejší existence Ústavní soud ČSFR v
r. 1992 vycházel, již pominul a pominuly i důvody omezení základních
práv a svobod, které se o existenci tohoto veřejného zájmu opíraly.
Velký i malý lustrační zákon dosud chrání existující veřejný zájem, či
- jinak řečeno - sledují legitimní cíl, jímž je aktivní ochrana
demokratického státu před nebezpečím, jež by mu mohly přivodit
nedostatečně loajální a málo důvěryhodné veřejné služby. Oba zákony
sledují svůj legitimní cíl tím, že stanoví určité předpoklady pro výkon
některých funkcí ve státních orgánech a organizacích, v Policii ČR a ve
Sboru nápravné výchovy ČR. Zákonodárné opatření tohoto druhu není v
současné době v Evropě výjimkou a výslovně ho připouští např.
doporučení č. (2000)6 Výboru ministrů Rady Evropy, v němž zasedá i
Česká republika. Toto doporučení upravuje postavení představitelů
veřejné moci (public officials, agents publics). V preambuli doporučení
se připomíná, že veřejná správa hraje v demokratických společnostech
podstatnou roli a že osoby v ní podléhají zvláštním povinnostem i
závazkům z toho důvodu, že slouží státu. V bodě 4 se explicitně
připouští, že pro přístup k veřejným funkcím mohou existovat jak
obecné, tak specifické předpoklady, za předpokladu, že jsou stanoveny
zákonem.
Oba lustrační zákony stanoví zvláštní předpoklady pro přístup pouze k
některým (zásadně jen řídicím či významným) funkcím ve státních či
veřejných službách. I tato metoda výběru funkcí, jejichž výkon je vázán
na zvláštní předpoklady, je v demokratickém státě běžná, a v České
republice se uplatňuje např. v souvislosti se zákonem č. 148/1998 Sb.,
na který se navrhovatelé sami odvolávají.
Specifické předpoklady, které lustrační zákony zavedly, reflektují
postavení jednotlivce v období totalitního zřízení 1948 - 1989. Pokud
toto postavení splňuje znaky uvedené v lustračních zákonech, znemožňuje
to přístup lustrovaného jednotlivce k veřejným funkcím jimi
vyjmenovaným. Těsnou sounáležitost osob s totalitním režimem a jeho
represivními složkami považuje Ústavní soud ČR ve shodě se svým
československým předchůdcem stále za relevantní okolnost, jež může
zpochybnit politickou loajalitu a poškodit důvěryhodnost veřejných
služeb demokratického státu a potažmo ohrozit takový stát i jeho
zřízení. Obdobně pohlížejí na tento aspekt minulosti svých veřejných
zástupců a úředníků v současné době i další nově demokratické evropské
státy.
Ústavní soud považuje za nepochybné, že relevance uvedeného předpokladu
se s postupem času od pádu totalitního zřízení snižuje, a proto pokládá
lustrační zákonodárství za dočasné, stejně jako tomu je ve Spolkové
republice Německo a v různých státech střední a východní Evropy. Klade
se proto otázka, zda jsou omezení některých práv v nich zavedená dosud
"nezbytná v demokratické společnosti", jinými slovy, zda jsou tato
omezení ještě přiměřená k legitimnímu cíli, který sledují.
Ústavní soud při svém hodnocení vychází z toho, že lustrační
předpoklady se vztahují pouze na omezený okruh zásadně významných
funkcí a že naopak neomezují přístup jednotlivce k většině funkcí ve
státní správě a veřejných službách. Bere na vědomí i klesající tendenci
uplatňování lustračních zákonů v praxi. Jak vyplývá z vyjádření
Ministerstva vnitra, které si Ústavní soud vyžádal, bylo za prvních osm
měsíců r. 2001 na jejich základě vydáno zhruba 5 800 osvědčení, z nichž
asi 2 % byla pozitivní. V praxi tedy lustrační zákony omezily v období
leden - srpen 2001 přístup k vyjmenovaným veřejným funkcím přibližně
120 jednotlivcům.
Ústavní soud však především konstatuje, že dosud nebyl naplněn
imperativ vtělený do čl. 79 odst. 2 Ústavy, podle něhož "Právní poměry
státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech
upravuje zákon". Součástí českého právního řádu se dosud nestal zákon o
státní službě. Oba lustrační zákony tak v omezené míře a stanovením
specifického předpokladu pro působení ve státní službě suplují absenci
klíčového zákona požadovaného Ústavou, a jejich existence je tedy za
daného stavu v české demokratické společnosti nadále nezbytná. S
výjimkou určitých zákonů, např. č. 483/1991 Sb., o České televizi, č.
6/1993 Sb., o České národní bance, č. 335/1991 Sb., o soudech a
soudcích, č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně
některých zákonů, a č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání
(živnostenský zákon), regulují přístup k voleným, jmenovaným a
ustanovovaným funkcím specifikovaným v lustračních zákonech ostatně
právě jen tyto lustrační zákony.
Ústavní soud však nepovažuje tento současný stav za optimální.
Zákonodárce by měl urychleně upravit předpoklady přístupu k veřejným
funkcím v celém rozsahu a zakotvit v normě s takto obecnou působností
osobní předpoklady přímo ve vztahu k demokratické společnosti, nikoli
pouze zprostředkovaně a negativně - s odkazem na minulou přílišnou
loajalitu k totalitnímu státu a jeho represivním složkám. Tak je tomu
např. ve Spolkové republice Německo (čl. 7 § 1 odst. 2
Bundesbeamtengesetz). Ústavní soud v těchto souvislostech upozorňuje i
na důvodovou zprávu k zákonu č. 422/2000 Sb., podle níž "by platnost
současného zákona č. 451/1991 Sb. měla být ukončena až přijetím zákona
o státní službě". Tento příslib důvodové zprávy Ústavní soud vítá,
přičemž schválení obecných předpokladů pro přístup k veřejným funkcím
považuje vzhledem k dočasné a subsidiární povaze specifických
předpokladů stanovených lustračními zákony za naléhavé.
Ústavní soud považuje vzhledem k argumentaci návrhu za nepochybné, že
navrhovatelé nenamítali samostatně rozpor s Listinou ani s
mezinárodními smlouvami o lidských právech v případě novelizovaného §
20 zákona č. 451/1991 Sb. a jemu odpovídajícího § 10a v zákoně č.
279/1992 Sb. (z působení lustračních zákonů jsou vyňati občané narození
po 1. 12. 1971). Tato ustanovení totiž působnost obou zákonů zužují a
jejich účel tak svým způsobem sleduje směr, který v mnohem širší
(absolutní) míře sledují i sami navrhovatelé. Proto nepovažuje za
potřebné se k § 20 velkého lustračního zákona a k § 10a malého
lustračního zákona dále vyjadřovat.
XI.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud zrušil § 3 odst. 1 písm. d)
a § 3 odst. 3 zákona č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech
pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním
příslušníků Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné
výchovy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, pro jejich
rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 4
Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech,
dále zrušil § 3 odst. 4 a § 5 odst. 2 téhož zákona č. 279/1992 Sb. pro
jejich rozpor s čl. 1 Listiny, a zbývající část návrhu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
zaujal k první části výroku rozhodnutí pléna soudce JUDr. Antonín
Procházka.
