88/1997 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu České republiky



Jménem České republiky



Ústavní soud České republiky rozhodl dne 2. dubna 1997 v plénu o návrhu

politické strany Demokratická unie podaném spolu s ústavní stížností na

zrušení § 49 odst. 2, 3 a 4, části § 50 odst. 1 a části § 51 odst. 2

zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o

změně a doplnění některých dalších zákonů, a části § 200n odst. 1

zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších

předpisů,



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Dne 18. července 1996 podala politická strana Demokratická unie ústavní

stížnost namířenou proti usnesení Ústřední volební komise ze dne 3.

června 1996, jímž tato komise schválila Zápis o zpracování výsledků

voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a proti

usnesení Nejvyššího soudu České republiky č. j. Ovs 5/96/Št-24 z 12.

června 1996, kterým tento soud zamítl stížnost proti vydání osvědčení o

zvolení poslancem, podanou Demokratickou unií proti 12 poslancům

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kteří získali mandát v

tzv. druhém skrutiniu.



Součástí ústavní stížnosti byl návrh na zrušení § 49 odst. 2, 3 a 4,

části § 50 odst. 1 a části § 51 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o

volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých

dalších zákonů, (dále jen "volební zákon"). Senát Ústavního soudu proto

svým usnesením z 9. října 1996 řízení přerušil a postoupil návrh na

zrušení ustanovení zákona k rozhodnutí plénu Ústavního soudu.



V návrhu na příslušný výrok Ústavního soudu upřesnila Demokratická unie

svůj požadavek takto:



a) zrušit § 49 odst. 2, 3 a 4 volebního zákona,



b) v § 50 odst. 1 zrušit slova: " ..., které postoupily do prvního

skrutinia,...",



c) § 51 odst. 2 zrušit, vyjma části poslední věty tak, aby tento

paragraf zněl: "Kandidátní listinu pro druhé skrutinium sestaví

Ústřední volební komise podle preferenčních hlasů pro jednotlivé

kandidáty této politické strany nebo koalice."



Navrhující strana má za to, že napadené normy volebního zákona odporují

čl. 18 a 19 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a že jsou rovněž

zásahem do ústavně zaručených základních práv obsažených v čl. 21 odst.

4 a čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen

"Listina"). Čl. 18 Ústavy zakotvuje principy všeobecného, rovného a

přímého volebního práva při tajném hlasování a na základě poměrného

zastoupení. Čl. 19 Ústavy zaručuje rovnost v právu být zvolen pro

všechny občany České republiky, kteří dosáhli věku 21 let a mají

aktivní volební právo. Podle čl. 21 odst. 4 Listiny mají občané za

rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a na

základě čl. 21 odst. 1 Listiny mají právo se podílet na správě

veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.



Součástí ústavní stížnosti je rovněž návrh na úpravu řízení o stížnosti

proti vydání osvědčení o zvolení tak, aby byla odstraněna slova "bez

jednání usnesením" v § 200n odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský

soudní řád, v platném znění, a to s odůvodněním, že rozhodnutí soudu

bez jednání odporuje čl. 38 odst. 2 Listiny, podle něhož má každý

právo, aby jeho věc byla projednána veřejně bez zbytečných průtahů a v

jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.



V odůvodnění ústavní stížnosti se uvádí, že politické straně

Demokratická unie nebyl v posledních volbách do Poslanecké sněmovny

přiznán žádný mandát, i když získala 169 796 hlasů a podle principu

poměrného zastoupení měla být reprezentována pěti poslanci, protože na

jeden obsazený mandát připadlo v průměru 30 296 odevzdaných platných

hlasů. Mandáty, které nebyly Demokratické unii přiznány, byly použity k

administrativnímu přidělení jiným kandidátům, které občané České

republiky ve volbách nezvolili. Tím došlo k zásahu do základních práv

kandidátů Demokratické unie, kteří splnili Ústavou předepsané podmínky,

a přesto nebylo naplněno jejich pasivní volební právo dle čl. 21

Listiny. Právě tak došlo také k zásahu do aktivního volebního práva 169

796 občanů - voličů Demokratické unie, kteří nejsou v Poslanecké

sněmovně zastoupeni svobodně zvolenými zástupci.



Demokratická unie namítá dále, že přímá volba byla vlastně nahrazena

administrativním jmenováním Ústřední volební komisí, která nepřihlížela

k výsledkům voleb, ale pouze potvrdila vůli předsedů několika

politických stran.



Uvedená porušení základních práv chápe Demokratická unie jako důsledek

zvláštního mechanismu pětiprocentní omezovací klauzule, která porušuje

zásadu rovného volebního práva zaručeného čl. 18 Ústavy. V důsledku

toho stejný počet získaných platných hlasů u některých občanů postačil

ke vzniku mandátu a u jiných nikoli. Jednoznačně tedy došlo k porušení

rovných podmínek přístupu k voleným funkcím. V takto definovaných

volbách - dovozuje Demokratická unie - nerozhodoval pouze počet hlasů,

ale povaha kandidátní listiny, pro kterou bylo příslušného počtu hlasů

dosaženo.



Ústavní soud nejprve ověřil, zda jsou splněny formální náležitosti a

podmínky stanovené pro podání návrhu na zrušení ustanovení zákona.

Shledal, že návrh má všechny formální náležitosti a splňuje podmínky §

74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle něhož spolu s

ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného

právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž

uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti,

jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem

nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem,

jedná-li se o jiný právní předpis.



Skutečnost, že Demokratická unie v posledních volbách do Poslanecké

sněmovny nezískala žádný mandát, ačkoli obdržela téměř 170 000 hlasů,

lze nepochybně připsat přímému působení ustanovení volebního zákona o

pětiprocentní uzavírací klauzuli, v důsledku níž ztrácejí nárok na

zastoupení kandidáti těch kandidátních listin, které nezískaly celkem

alespoň pět procent hlasů. Protože ani Ústřední volební komise ani

Nejvyšší soud nemohly jednat v rozporu s předpisy volebního zákona o

pětiprocentní klauzuli, obrátila se Demokratická unie s námitkou

protiústavnosti příslušných ustanovení zákona na Ústavní soud dle § 64

odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb.



Když Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost splňuje zákonem

stanovené podmínky, vyžádal si písemné stanovisko Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky. Ve stanovisku Poslanecké sněmovny z 5.

prosince 1996, které podepsal její předseda Ing. Miloš Zeman, se uvádí,

že volební zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán

příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen v přesvědčení, že je v

souladu s ústavním pořádkem České republiky. Obsahově vyjádření

Poslanecké sněmovny návrh Demokratické unie odmítá, zejména s poukazem

na tyto argumenty:



Ústava předně - dle stanoviska Poslanecké sněmovny - blíže neupřesňuje

podobu poměrného systému při volbách do Poslanecké sněmovny a ponechává

zákonodárci poměrně široké zmocnění k tomu, aby ve volebním zákoně

určil jak počet a velikost volebních obvodů, tak i volební techniku,

pomocí níž se odevzdané hlasy převedou do rozdělení mandátů. Proto

volební zákon může vzhledem k šíři zmocnění limitovat zásadu poměrného

zastoupení i tzv. uzavírací klauzulí, pomocí níž se má zabránit

přítomnosti mnoha politických stran s velmi nízkým počtem mandátů v

Poslanecké sněmovně, což by značně ztížilo její činnost a zkomplikovalo

vytvoření stabilní vlády. Dle vyjádření Poslanecké sněmovny není zásada

rovného volebního práva přitom porušena, neboť ta spočívá v tom, že

každý volič má při volbě jeden hlas a ten má stejnou váhu jako hlas

jiného voliče. Mandáty se přidělují volebním krajům v závislosti na

počtu odevzdaných hlasů v každém z nich. Uzavírací klauzulí není

porušeno ani ústavní právo občanů podílet se na správě veřejných věcí

svobodnou volbou svých zástupců. Z tohoto práva nevyplývá nárok občana

na to, aby byl zvolen kandidát, který byl právě jím vybrán. Také

Ústavou zaručený přístup občanů k voleným funkcím za rovných podmínek

není narušen, protože toto právo nezaručuje každému nárok na zvolení.

Ke zvolení může dojít při splnění pouze všech podmínek stanovených

volebním zákonem, mezi něž patří i povinnost získat určitý počet hlasů.

Dle stanoviska Poslanecké sněmovny neporušuje volební zákon ani zásadu

přímého volebního práva, která znamená, že občan volí své zástupce

bezprostředně, a nikoli prostřednictvím jiné osoby. Volič rozhoduje o

souboru kandidátů zařazených na kandidátní listině, jejichž pořadí

určují politické strany nebo jejich koalice. V tomto systému volič musí

tedy počítat s tím, že jeho volba bude započítána i jiným kandidátům,

než si sám vybral, a to podle pořadí, které je mu předem známo. Pokud

jde o námitky proti postupu při rozhodování soudu o stížnosti proti

vydání osvědčení o zvolení poslancem nebo senátorem, má Poslanecká

sněmovna za to, že jde o výjimku ze zásady ústního a veřejného jednání

před soudem, jež je odůvodněna potřebou, aby poslanec nebo senátor mohl

řádně vykonávat svůj mandát. Ústní jednání o této stížnosti by celé

řízení neúnosně prodloužilo, a tím po delší dobu zpochybnilo platnost

mandátu poslance nebo senátora.



II.



Z návrhu Demokratické unie vyplývá, že je na Ústavním soudu, aby

posoudil především ústavnost tzv. pětiprocentní klauzule. Jako důkaz

její protiústavnosti srovnává Demokratická unie v závěru své ústavní

stížnosti znění ustanovení § 8 ústavy z roku 1920 s čl. 18 Ústavy

současné. Obě ustanovení obsahují totiž shodný text, že volby do

Poslanecké sněmovny se konají podle zásady poměrného zastoupení, a obě

neuvádějí žádnou další specifikaci. Jestliže současný volební zákon

zavádí do proporcionálního systému omezující klauzuli, činí tak - dle

názoru Demokratické unie - bez opory v Ústavě, neboť Ústava shodně s

ústavou první Československé republiky zakotvila systém poměrného

zastoupení bez jakéhokoli omezení.



Je nepochybné, že volební soustava pro Poslaneckou sněmovnu první

republiky vycházela z čistého proporcionálního systému a skutečně

neobsahovala žádné významnější omezení s výjimkou nepatrné deformace

tohoto principu v důsledku nezbytnosti druhého skrutinia; krystalicky

čistá proporcionalita v zastoupení není prakticky nikdy možná, protože

mandáty jsou nedělitelné.



Vzhledem k této formulaci ústavní stížnosti je Ústavní soud nucen

položit si nejprve otázku, zda ústavní formulace principu poměrného

zastoupení, která neobsahuje žádné omezení tohoto principu, znamená pro

prováděcí volební zákon závazek nepřipouštějící žádnou úpravu, která by

poměrné zastoupení tím či oním způsobem omezila. Pokud jde o ústavu z

roku 1920, lze z jejího textu sotva dovozovat závazné důsledky pro

koncepci volebního zákona, který byl vydán na základě ústavy z roku

1993. Po první světové válce nastala totiž doba vítězného tažení

poměrného zastoupení napříč Evropou a evropské státy teprve později

získávaly zkušenosti s vlastnostmi a funkcí poměrného zastoupení. V oné

době nebyla omezovací klauzule ani teoreticky koncipována ani prakticky

prováděna. Proto formulace ústavy z roku 1920 o poměrném zastoupení je

z tohoto hlediska neutrální a neobsahuje "per definitionem" apriorně

ani omezovací klauzuli, ale ani její zákaz.



Teprve zkušenosti evropských parlamentů před druhou světovou válkou a

po ní přispěly ke hledání způsobů, jimiž lze omezit přílišnou

roztříštěnost politického spektra v parlamentu. Nebyly to pouze

zkušenosti Říšského sněmu Výmarské republiky anebo první Československé

republiky, ale zejména též zkušenosti francouzské, které zvláště

výrazně ve čtvrté republice (1946 - 1958) potvrdily, že přílišná

diverzifikace ve skladbě sněmovny a neomezené poměrné zastoupení se

mohou stát nástrojem politické destabilizace a prvkem destrukce

ústavního státu.



Teoretické přehodnocení principu poměrného zastoupení a změna politické

praxe v současných státech reprezentativní demokracie odpovídá zcela

převažujícímu názoru, že zavedení určitých závažnými důvody podmíněných

omezujících opatření do principu poměrného zastoupení není v rozporu s

charakteristikou volebního systému v ústavě či volebním zákonu jakožto

poměrného zastoupení, jestliže a pokud tato opatření neomezují poměrné

zastoupení podstatnou měrou. Demokratické státy zaváděly postupně

systém poměrného zastoupení opatřený pětiprocentní, resp. tříprocentní

klauzulí, aniž by tím považovaly princip poměrného zastoupení za

znehodnocený.



Ústava v tomto směru nenavazuje na ústavu z roku 1920, ale na

teoretický základ a institucionální řešení soudobých demokratických

států, které praktikují poměrné zastoupení většinou v tak či onak

limitované podobě. Proto také prosté srovnání obou textů ústav

nevypovídá nic o konkrétní úpravě poměrného zastoupení. Ze dvou

shodných ústavních textů, které však platily v rozdílných historických

érách, při nikoli zcela adekvátních koncepcích reprezentativní

demokracie a vlastně i ve dvou odlišných státech, nelze dovodit

nezbytnost zcela shodné konkretizace zákonodárné úpravy volebního

systému.



Demokratická unie dále namítá, že administrativní přidělení mandátů

kandidátům, kteří je získali v důsledku pětiprocentní klauzule na úkor

těch stran, jimž bylo zastoupení odepřeno, je zásahem do aktivního i

pasivního volebního práva a do principu přímosti volebního práva (čl.

18 Ústavy), jakož i porušením čl. 19 odst. 3 Ústavy, podle něhož mandát

vzniká zvolením. Demokratická unie dovozuje, že v daném případě mandáty

nevznikly zvolením, ale administrativním přidělením, přičemž v důsledku

omezovací klauzule vznikla situace, jako by část voličů byla zbavena

aktivního a potencionální kandidáti i pasivního volebního práva.



Přímost voleb byla dle názoru Demokratické unie porušena

administrativním přidělením mandátu kandidátům stran, které nezískaly

počet hlasů potřebných k jejich zvolení. K posouzení této otázky je

třeba si ujasnit pojem přímosti voleb. Princip přímých voleb má

zajistit bezprostřední vztah mezi hlasováním voliče a výsledným

obsazením mandátu, vztah, z něhož je vyloučena následná instance, která

by poslance vybírala podle své úvahy. Takovou instancí by mohli být

např. volitelé, které voliči volí za tím účelem, aby sbor volitelů

určil, kým má být volená funkce obsazena.



Princip přímé volby zabezpečuje, aby okruh zvolených byl přímo a

nezprostředkovaně určen těmi hlasy, které voliči ve volbách pro ně

odevzdali. Proto musí být volební proces uzpůsoben tak, aby každý

odevzdaný hlas mohl být přičten určitým osobám. Princip přímé volby

nebrání však, aby volba jednoho kandidáta byla odvislá od spoluvolby

dalších kandidátů, tj. nebrání volbě na základě hromadných kandidátních

listin, na nichž jednotlivé politické strany v určitém pořadí kandidují

řadu osob současně. Listinová volba splňuje podmínky přímých voleb,

protože kandidáty pro budoucí volby sice vybírá jiná instance

(politická strana), to se však děje ještě před vlastním volebním aktem.

Rozhodnutí stran o sestavě kandidátní listiny tak volbám předchází a

lze je chápat jako -- sui generis -- nabídku voličům. Pokud pak jde o

vlastní hlasování voličů, postačí pro přímost volby, jestliže je

stanovené pořadí kandidátů voličům předem známo a jestliže každý

odevzdaný hlas mohl být připsán určitým a jednoznačně zjistitelným

osobám, které na volenou funkci samy kandidovaly. Tato podmínka je

splněna, i když na základě pětiprocentní klauzule určitá strana získá

nárok na další mandát nebo mandáty nad hranici konsekventního poměrného

zastoupení. I v tomto případě musí však jít o obsazení dalšího mandátu

takovými kandidáty, kteří byli na listině strany řádně uvedeni a u

nichž mohli voliči předpokládat již při svém hlasování, že mohou

eventuálně získat mandát, jestliže straně, za niž kandidovali, nárok na

přidělení dalšího mandátu vznikne v důsledku toho, že jiné strany

podmínku pěti procent nesplnily. Tento způsob přidělení mandátu nelze

právem označit za administrativní, protože není produktem volné úvahy a

rozhodnutí určitého orgánu, ale přímým následkem výběru, který učinili

voliči za určité situace v podmínkách uvedené klauzule a u vědomí

předvídatelných důsledků volebního systému zákonem stanoveného.



Společným jmenovatelem námitek Demokratické unie a současně

nejpodstatnější výhradou je poukaz na porušení čl. 21 odst. 4 Listiny,

podle něhož mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným

veřejným funkcím, a na porušení čl. 18 odst. 1 Ústavy, podle něhož se

volby do Poslanecké sněmovny konají na základě principu rovnosti

volebního práva.



Princip rovnosti volebního práva lze posuzovat ze dvou základních

hledisek. První hledisko spočívá ve srovnání početní váhy jednotlivých

hlasů. Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při sčítání a ve výsledku

hlasování. Rovnost volebního práva vyžaduje, aby při sčítání všechny

hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu (kvantitativní

rovnost) a stejnou závažnost, a aby sčítání umožnilo přesnou početní

diferenciaci voličského sboru, tj. přesnou početní "identifikaci"

podpory voličů jednotlivým kandidátním listinám.



Druhý aspekt rovnosti volebního práva zachycuje rovnost hlasů z

hlediska demokratického principu, tj. z hlediska nároku hlasů

odevzdaných pro různé kandidátní listiny, na takovou míru volebního

úspěchu, která je přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve

volbách dosáhly. Jde tudíž o nárok na takové hodnocení výsledku

hlasování, které je založeno na rovném přístupu k posouzení nároku

kandidujících stran na úspěch, a tím nároku na proporcionální, tj.

poměru odevzdaných hlasů odpovídající, počet mandátů.



Ústavní soud chápe váhu argumentů Demokratické unie a je si vědom, že

její námitky jsou věcně opodstatněné, když tvrdí, že v posledních

volbách do Poslanecké sněmovny nezískala žádný mandát, ačkoliv obdržela

169 796 platných hlasů, což zakládá z hlediska poměrného zastoupení

nárok na pět mandátů, protože v průměru stačilo těm stranám, jež jsou v

Poslanecké sněmovně zastoupeny, k získání jednoho mandátu 30 296 hlasů.

Jde o skutečnou disproporci, která není sama o sobě spravedlivá a která

odporuje exaktní rovnosti volebního práva.



Protože tato disproporce je produktem pětiprocentní omezovací klauzule

postihující malé politické strany, zbývá otázka, zda a do jaké míry je

pětiprocentní klauzule ústavně oprávněná a zda, resp. do jaké míry je

slučitelná s obecným principem rovnosti volebního práva.



Posouzení této otázky je složitější než v případě prvého aspektu

rovnosti volebního práva. Tam platí zcela jednoznačně, že rovnost hlasů

při jejich sčítání a zjišťování početního výsledku voleb musí být

naprosto konsekventní a že jakákoli diferenciace v početním posuzování

odevzdaných hlasů je nepřípustná a protiústavní.



Pokud však jde o rovnost v nároku na to být přiměřeným

(proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je

jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a

proto přípustné. Je to především omezení, které vyplývá z praktické

nemožnosti přesnou proporci adekvátně vyjádřit, např. proto, že

technika volební reprezentace neumožňuje "adekvátní" štěpení mandátů.



Pro omezení rovnosti mohou však existovat i jiné závažné důvody, jež

vyplývají z účelu a funkce voleb v demokratické společnosti. Smyslem

hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb však

není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen

diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických

postojů voličů. Protože je lid též vykonavatelem státní moci -

především prostřednictvím parlamentu - a protože výkon státní moci

předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí, musí mít volby a volební

systém na zřeteli i schopnost taková rozhodnutí na základě vůle většiny

přijímat. Konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve

skladbě sněmovny mohla by vzniknout politická reprezentace rozštěpená

do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu

většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo.



V té fázi volebního procesu, v níž dochází k rozdělování mandátů, se

střetá s principem diferenciace princip integrace, neboť z voleb má

vzejít taková sněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické

většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou

činnost, jež jí dle Ústavy přísluší.



Proto je z hlediska principu reprezentativní demokracie přípustné

zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly tam,

kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že

neomezenou proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi

velký počet politických stran, k bezbřehému "přemnožení" politických

stran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity

parlamentního systému.



Po špatných zkušenostech s přílišnou roztříštěností parlamentní skladby

přistoupily evropské státy při aplikaci poměrného zastoupení vesměs

také k zavedení integračních stimulů, zejména pak omezovací klauzule,

která je nejčastěji pětiprocentní. Obecně se uznává právo zákonodárce

upravit diferenciaci nároku hlasů na úspěšné zastoupení při poměrné

volbě, a tím zacházet s politickými stranami různým způsobem, pokud je

to nezbytně třeba pro zajištění integrační povahy voleb při tvorbě

politické vůle lidu, v zájmu jednoty celého volebního systému a k

zajištění státněpolitických cílů sledovaných parlamentními volbami.



Existenci omezovací klauzule je třeba v každém případě podmínit pouze

závažnými důvody, přičemž stoupající hranice omezovací klauzule je

odůvodnitelná zvláště intenzivní závažností. Je třeba vůbec poznamenat,

že zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže

např. desetiprocentní klauzuli lze již považovat za takový zásah do

proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci.

Je proto třeba vždy poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního

práva je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry

integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení

zákonodárného sboru umožnilo formaci většiny nebo většin potřebných pro

přijetí rozhodnutí a pro vznik vlády opřené o parlamentní důvěru. I pro

omezovací klauzuli platí tedy zásada minimalizace státního zásahu v

poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu volebních

omezení restriktivně.



Z tohoto hlediska nemůže mít hranice omezovací klauzule absolutní

hodnotu, ale je relativní a závisí vždy od konkrétního poměru sil v

zemi a od struktury jejich diferenciace. V SRN např. někteří autoři

uvádějí, že vzhledem ke stabilitě, které časem země dosáhla, je nárok

menších, zejména nových stran, na získání mandátů ve Sněmu ohrožen

klauzulí v míře, která již ztratila povahu nezbytnosti. Zastánci

klauzule, jichž je většina, však naproti tomu namítají, že nebezpečí

roztříštěnosti je stále velmi aktuální, protože současný stabilizovaný

systém stran je v neposlední řadě také produktem klauzule, a nelze

předvídat následky, které by nastaly, např. snížením hranice omezovací

klauzule z pěti procent, např. na tři procenta.



Ve prospěch omezovací klauzule hovoří i její srovnání se soustavou

většinovou. Většinový volební systém je ústavními soudy chápán

bezpodmínečně jako demokratický, i když politické názory velké části

voličů nejsou v parlamentu vůbec zastoupeny nebo nejsou zastoupeny

úměrně své síle. Ve skutečnosti vyplývá přímo z povahy většinového

volebního systému jakási omezovací klauzule svého druhu, jež je daleko

vyšší, než je u proporcionální soustavy obvyklé. Vyplývá z toho, že

pouze hlasy pro vítězného kandidáta jsou faktorem úspěchu, zatímco

ostatní hlasy "propadají". V konečném efektu voleb ve skladbě voleného

sboru je tato výrazná diference pouze více nebo méně vyrovnávána

diverzifikací výsledků v jednotlivých obvodech tak, že se nerovnosti v

jedněch vyrovnávají opačnými nerovnostmi ve druhých obvodech. U

většinového systému je tak sice plně zachována rovnost hlasů co do

jejich početní váhy, avšak nárok jednotlivých hlasů na úspěch je ostře

diferencován; hlasy pro úspěšného kandidáta koncentrují stoprocentní

podíl na úspěchu, ostatní hlasy pak nulový podíl.



Z toho, co bylo uvedeno, lze učinit závěr, že pětiprocentní omezovací

klauzuli nelze "a limine" odmítnout jako protiústavní omezení rovného

volebního práva. Protože při posouzení této otázky se střetá princip

diferenciace s principem integrace, zbývá uvážit, zda v případě České

republiky je pětiprocentní klauzule oním minimálně nezbytným opatřením,

které je nutné pro vytvoření Poslanecké sněmovny schopné jednat,

přijímat svá rozhodnutí a plnit své zákonodárné funkce, jakož i založit

většinu, o niž by se vláda mohla politicky opřít, a zda míra zásahu do

principu proporcionality není tak vysoká, aby ohrozila demokratickou

povahu voleb.



Politické spektrum České republiky je - jak je známo - výsledkem

poměrně krátkého vývoje a není dosud zcela jasně strukturováno ani

zřetelně stabilizováno. Příznačným rysem byla v dosavadních

parlamentních volbách vůbec, ale i v prvních volbách do Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky v roce 1996 značná roztříštěnost

politických sil do velkého množství politických stran, které se

ucházely o získání mandátu ve sněmovně. I když v posledních volbách do

Poslanecké sněmovny klesl počet soutěžících stran a hnutí na 20, z

výsledků voleb vyplývá, že při plném respektování proporcionality

zastoupení by k sestavení vládní koalice, která by reprezentovala byť

chatrnou většinu voličů, musely k dosavadním třem koaličním stranám

přistoupit nejméně tři další politické strany. Avšak ani koalice jiného

složení a zabarvení by nebyla postavena před menší problémy. Zkušenosti

s podobnými koalicemi, zejména ve čtvrté Francouzské republice,

opravňují obavy a skepsi. Proto, není-li určité zkreslení

proporcionality politické reprezentace v důsledku pětiprocentní

klauzule ve svém souhrnu disproporcí, která by opravňovala pochyby o

demokratické povaze politické reprezentace, nezbývá Ústavnímu soudu než

námitky Demokratické unie zamítnout. Kromě námitek vůči omezovací

klauzuli navrhla Demokratická unie též zrušení slov "bez jednání

usnesením" v § 200n odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., ve znění zákona č.

247/1995 Sb., tak, aby tento odstavec zněl: "O stížnosti proti vydání

osvědčení o zvolení poslancem nebo senátorem rozhodne soud, a to do 10

dnů".



Ústavní soud pečlivě zvažoval argumenty pro i proti zrušení slov "bez

jednání usnesením". Je nepochybné, že pro soudní rozhodování má

principiální význam zásada, že každý má právo, aby jeho věc byla

projednána veřejně a za jeho účasti a aby se mohl vyjádřit ke všem

prováděným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny). Význam této zásady je

nepopiratelný, i když platí "cum grano salis", neboť dle čl. 96 odst. 2

Ústavy může zákon z ní stanovit výjimky.



Ústavní soud vychází též z toho, že jednání o stížnosti proti vydání

osvědčení o zvolení může poslanec nebo senátor pokládat za "jeho věc"

ve smyslu čl. 38 Listiny. V tomto směru odkazuje na odůvodnění nálezu

Ústavního soudu z 10. ledna 1996 vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č.

31/1996, kterým byl zrušen druhý odstavec § 200l občanského soudního

řádu (dále jen "o. s. ř."). Dosavadní zkušenosti se stížnostmi tohoto

druhu svědčí také o tom, že se tyto stížnosti v nemalé míře týkají

spíše osobního chování, jednání či vlastností zvolených osob než

nepořádků v organizačním provedení voleb, což podporuje nárok

napadených osob na to, aby se mohly k námitkám vyjádřit také v ústním

jednání.



Na druhé straně pak Ústavní soud zvážil též argumenty, které hovoří pro

ponechání dosavadní úpravy o. s. ř. Již samotný nález Ústavního soudu

ve věci § 200l o. s. ř. obsahuje rovněž prvky, které nesvědčí pro

zrušení slov "bez jednání usnesením" v § 200n o. s. ř. Ústavní soud

tehdy zrušil pouze odstavec 2 § 20l o. s. ř., který stanovil, že

účastníkem řízení je navrhovatel, tedy pouze ten, kdo stížnost podal.

Odkázal přitom na ustanovení § 200n o. s. ř., podle něhož v obdobném

řízení je účastníkem též napadená osoba (poslanec nebo senátor).

Současná úprava § 20l o. s. ř. přitom ponechává rozhodování krajského

soudu o stížnosti bez ústního jednání usnesením, a to s vyloučením

opravných prostředků.



V případě § 200n o. s. ř. se jedná z ústavněprávního hlediska o věc

odlišnou. Ústava uvedla do řízení o ověření volby poslance nebo

senátora Ústavní soud a jeho vstup chápe v čl. 87 odst. 1 písm. e)

Ústavy -- a stejně zákon o Ústavním soudu v § 85 -- jako rozhodování o

opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance

nebo senátora. Opravný prostředek je oprávněn podat poslanec, senátor,

případně volební strana, za niž poslanec nebo senátor kandidoval, a to

proti rozhodnutí, že nebyl platně zvolen, a dále ten, jehož volební

stížnosti podle volebního zákona bylo vyhověno, a to proti rozhodnutí

příslušné komory Parlamentu nebo jejího orgánu o ověření platnosti

volby poslance nebo senátora. Za věc, jež se týká ověření volby

poslance, lze z hlediska Ústavy pokládat i rozhodnutí Nejvyššího soudu

o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem. Dle § 86 zákona

č. 182/1993 Sb. se o takovém opravném prostředku koná před Ústavním

soudem vždy ústní jednání. Princip osobní účasti, veřejného a ústního

projednání věci je tak zaručen pro řízení před Ústavním soudem, které

jako řízení o opravném prostředku nelze oddělit od sporné věci a které

naplňuje ústavní záruky čl. 96 odst. 2 Ústavy (ústnosti a veřejnosti),

obligatorně. V důsledku toho lze mít za to, že pro tento druh soudního

řízení je princip ústnosti a veřejnosti zachován pro všechny případy, v

nichž by některý z účastníků pociťoval jeho nedostatek při jednání u

Nejvyššího soudu jako újmu.



Kdyby bylo zavedeno ústní veřejné jednání již před Nejvyšším soudem,

lze předpokládat, že by se řízení pouze podstatně zpomalilo. Návrh

Demokratické unie ponechává pro Nejvyšší soud lhůtu deseti dnů pro

rozhodnutí o stížnosti. Tato lhůta se jeví Ústavnímu soudu při

navrženém řešení jako neudržitelná. Navrhující Demokratická unie zřejmě

nezvážila časové dispozice nezbytné pro jednotlivé úkony spojené s

ústním jednáním. Nemožnost dodržení této lhůty by vnesla prvek právní

nejistoty do vlastního řízení u vědomí, že "ultra vires nemo posse

tenetur". Kromě toho lze s pravděpodobností hraničící s jistotou

předpokládat, že ti poslanci a senátoři, proti jejichž zvolení stížnost

u Nejvyššího soudu uspěla, by se nepochybně obrátili k Ústavnímu soudu.

To vše opravňuje názor, že by se celé řízení neúměrně prodloužilo.

Vznikl by jakýsi "trojinstanční" postup: ověřování mandátu sněmovnou,

řízení před Nejvyšším soudem s celou procedurou ústního jednání a pak

obdobně i projednání před Ústavním soudem. Ve srovnatelných evropských

státech s parlamentním systémem a při existenci ústavního soudu, jako

je např. Německo a Rakousko, je ověřování mandátu záležitostí sněmovny

a stížnost je přípustná pouze k jednomu soudu - a to ústavnímu soudu. V

Německu v těchto případech dokonce ústavní soud ani nemusí vždy

rozhodovat v ústním jednání.



Po srovnání argumentů pro a proti jeví se Ústavnímu soudu dosavadní

úprava jako vhodnější. Protože Ústavní soud nezjistil, že odporuje čl.

96 Ústavy ani čl. 38 odst. 2 Listiny ani Úmluvě o ochraně lidských práv

a základních svobod (čl. 6 odst. 1), nevidí důvodu ke změně § 200n

odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., v platném znění. Proto i tento návrh

Demokratické unie zamítl.



Předseda Ústavního soudu České republiky:



JUDr. Kessler v. r.