267/2011 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 16/11 dne 2. srpna 2011 v plénu
ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen
Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar
Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný,
Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu Městského soudu v Brně na
zrušení:
I.
1. ustanovení bodu 2 čl. I části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým
se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých
dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č.
143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a
v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších
předpisů, ve znění pozdějších předpisů, pokud se týká soudců okresních,
krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního
soudu, in eventum a pokud se týká soudců Ústavního soudu,
2. ustanovení bodu 3 čl. I části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým
se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých
dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č.
143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a
v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších
předpisů, ve znění pozdějších předpisů, pokud upravuje platovou
základnu soudců v letech 2011 až 2014 (§ 3b odst. 1 a 2), in eventum a
pokud upravuje platovou základnu soudců Ústavního soudu v letech 2011
až 2014 (§ 3a);
II. in eventum
1. ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 309/2002 Sb. a zákona č. 425/2010 Sb., pokud se týká
soudců okresních, krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a
Nejvyššího správního soudu, in eventum a pokud se týká soudců Ústavního
soudu,
2. ustanovení § 3b odst. 1 a 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.,
in eventum:
3. ustanovení § 3a zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 425/2010 Sb., pokud se týká soudců Ústavního soudu,
takto:
I. Ustanovení § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 425/2010 Sb., se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu
ve Sbírce zákonů.
II. Ve zbývající části se návrh odmítá.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 10. března 2011 doručen návrh Městského soudu v
Brně na zrušení částí zákona č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních
zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně
za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších
organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
pozdějších předpisů, (případně částí zákona č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.), pokud obsahují restrikce
v odměňování soudců (§ 3 odst. 3, § 3b), spolu s návrhem na přednostní
rozhodnutí v předmětné věci podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Předmětný návrh byl
doplněn podáním navrhovatele doručeným Ústavnímu soudu dne 25. května
2011.
Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o
Ústavním soudu“), a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací
činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen
„Ústava“) dospěl k závěru, že
- ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 309/2002 Sb. a zákona č. 425/2010 Sb., pokud se týká
soudců okresních, krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a
Nejvyššího správního soudu, in eventum i týká-li se soudců Ústavního
soudu, dále
- ustanovení § 3b odst. 1 a 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 425/2010 Sb.,
- in eventum ustanovení § 3a zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 425/2010 Sb., pokud se týká soudců Ústavního soudu,
jichž má být při řešení věci sp. zn. 35 C 35/2011 použito, jsou v
rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy,
příp. i čl. 83 Ústavy, dále s čl. 2 odst. 1 Ústavy, s čl. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále též jen „Listina“) a s čl. 1 Dodatkového
protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále
též jen „Protokol“).
V uvedené věci sp. zn. 35 C 35/2011 je Městským soudem v Brně
rozhodováno o žalobě, kterou se soudce Okresního soudu Brno-venkov
domáhá vůči České republice - Okresnímu soudu Brno-venkov zaplacení
částky 21 500 Kč. Jde o rozdíl mezi nárokem žalobce na plat ve smyslu §
28 až 31 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění
pozdějších předpisů, (dále také jen „zákon č. 236/1995 Sb.“, případně
„zákon o platu“ či „platový zákon“) a nárokem na víceúčelovou paušální
náhradu výdajů (dále jen „náhrada výdajů“) ve smyslu § 32 odst. 1 písm.
a) zákona č. 236/1995 Sb., a to za leden 2011, a mezi skutečně
vyplaceným platem a náhradou výdajů snížených s účinností od 1. ledna
2011 zákonem č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o
platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů
státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o
platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a
doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní
pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a
orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů.
Svoji aktivní legitimaci navrhovatel opírá o konstatování, dle něhož
při řešení předmětné věci musí aplikovat § 3b odst. 1 zákona o platu,
ve znění zákona č. 425/2010 Sb., určující platovou základnu pro rok
2011. Pro posouzení uplatněného nároku (žalobce požaduje rozdíl na
platu a náhradě výdajů, který vznikl jednak v důsledku stanovení ad hoc
základny na rok 2011, jednak v důsledku snížení platové základny
obecně) je nutno dle něj aplikovat rovněž § 3 odst. 3 zákona o platu,
ve znění zákona č. 425/2010 Sb., určující od 1. ledna 2011 způsob
stanovení platové základny. Za neudržitelný považuje takový výklad čl.
95 odst. 2 Ústavy, jenž by připustil oddělené posuzování ústavnosti §
3b odst. 1 zákona o platu (restrikce na rok 2011) od úpravy, v jejímž
důsledku došlo ke snížení relace platové základny a průměrné mzdy v
nepodnikatelské sféře (tj. úpravy obsažené v § 3 odst. 3 zákona o
platu), a jenž by ve svém důsledku vedl k nutnosti opakovaného návrhu
ze strany soudu v téže právní věci. Nadto by dle jeho přesvědčení došlo
k naplnění záměru předkladatele zákona, jenž změnu ustanovení § 3 odst.
3 koncipoval jako „pojistku před zásahem Ústavního soudu“, jak uvedl v
důvodové zprávě k tisku 133 (vládní návrh zákona, příloha č. 3).
Poukazuje i na skutečnost, že stanovení platové základny na roky
2012-2014 (zmrazení platové základny) je natolik vnitřně spjato (formou
i obsahem) s argumentací vedenou ke vztahu platové základny na rok 2011
a § 3 odst. 3 zákona o platu, že postrádá procesní logiku oddělit toto
ustanovení (§ 3b odst. 2 platového zákona) od oněch, jejichž užití je v
projednávané věci nepochybně přímější. K naplnění podmínek aktivní
legitimace odkazuje pak na právní názor Ústavního soudu obsažený v
nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/09 ze dne 29. 9. 2010 (332/2010 Sb.) a Pl.
ÚS 13/08 ze dne 2. 3. 2010 (104/2010 Sb.). Dle navrhovatele si nelze
představit existenci § 3b odst. 2 zákona o platu (tedy určení platové
základny v letech 2012-2014) poté, co by Ústavní soud shledal tento
návrh důvodným ve vztahu k § 3b odst. 1 a § 3 odst. 3 zákona o platu.
Nadto je navrhovatel přesvědčen, že jeho aktivní legitimace dopadá i na
důsledky, které napadená novelizace platového zákona má pro koncepci
vertikálních a horizontálních vztahů ústavních činitelů (a to ve vztahu
mezi složkami státní moci, ale také v hierarchii vztahů uvnitř
jednotlivých složek státní moci), a jelikož Ústavní soud jako soudní
orgán ochrany ústavnosti, začleněn v hlavě čtvrté Ústavy upravující moc
soudní, vystupuje ve své činnosti v jasné hierarchii vztahů rovněž i ve
vztahu k obecným soudům, je nutno v rámci tohoto návrhu dle Městského
soudu v Brně v širším smyslu jeho dosahu posoudit i ústavnost zásahu
zákonodárce do odměňování soudců Ústavního soudu.
S poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9.
2010 (269/2010 Sb.) ve svém návrhu Městský soud v Brně namítá vadu
legislativního procesu spočívající ve skutečnosti, že novelizace zákona
č. 236/1995 Sb., schválená oběma komorami Parlamentu a vyhlášená pod č.
425/2010 Sb., nebyla se soudní mocí projednána, soudní moc neměla
žádnou možnost v průběhu přípravy rozhodnutí vlády přednést své
argumenty a hájit svou pozici, pročež se soudcům dostalo horšího
postavení než jakémukoli zaměstnanci ve veřejné sféře, s jejichž
zástupci vláda v loňském roce dlouhodobě o otázkách platů vyjednávala,
horšího postavení než jiným skupinám zaměstnanců nespokojeným s úrovní
odměňování, s nimiž vyjednávala v roce letošním. Ministr práce a
sociálních věcí předložil do připomínkového řízení v srpnu 2010 návrh
(pod č. j. 2010/58228-52), kterým nikterak nehodlal zasáhnout do § 3
odst. 3 zákona o platu (způsobu stanovení platové základny) a restrikci
omezil na jediný rok, a to rok 2011 v konkrétní výši platové základny
51 844 Kč. Vláda však dne 6. října 2010 schválila usnesením č. 720
návrh zcela odlišný, který žádným projednáním neprošel - to ostatně
uvádí i důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona (tisk 133), který
snížil relaci platové základny a výše mzdy v nepodnikatelské sféře z
trojnásobku na 2,5násobek, vedle toho dále snížil platovou základnu ad
hoc stanovenou částkou pro rok 2011 a jinou ad hoc stanovenou částkou
na roky 2012-2014. Konstatování v důvodové zprávě, že návrh „reaguje na
výsledky připomínkového řízení ...“, považuje navrhovatel za zcela
zavádějící, neboť na stanoviska uplatněná (ovšem k jinému návrhu)
například Nejvyšším správním soudem nebo Soudcovskou unií České
republiky nereaguje nijak. Dle Městského soudu v Brně bylo tímto
postupem porušeno ustanovení § 86 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o
jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 282/2004 Sb.,
neboť součástí návrhu zákona č. 425/2010 Sb. byla důvodová zpráva,
která neobsahovala stanovisko soudní moci jako náležitost vyžadovanou
Ústavním soudem dle bodu 25 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10, přičemž dle
jeho přesvědčení tato vada nabývá ústavního rozměru s ohledem na
princip dělby státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy). Uvedené tvrzení
navrhovatel opírá i o komparativní analýzu, zejména o rozhodnutí
Ústavního soudu Lotyšské republiky ze dne 18. ledna 2010 sp. zn. 2009
11-01 a rozhodnutí kanadského Nejvyššího soudu ve věci Reference re
Remuneration of Judges of the Provincial Court (P.E.L), [1997] 3 S.C.R.
3. Z obou těchto rozhodnutí plyne závěr, dle něhož v zájmu předejití
možnosti politického ovlivňování justice musí být do procesu případných
zásahů do platu soudců zapojen nezávislý orgán, jehož vyjádření sice
není závazné, bez vyjádření takovéhoto orgánu je však jakákoliv změna v
soudcovském platu protiústavní.
Zdůvodnění hmotněprávní protiústavnosti napadených zákonných ustanovení
odvíjí navrhovatel od rekapitulace relevantní, na danou problematiku se
vztahující judikatury Ústavního soudu. Dle jeho názoru obsahuje tato
následující základní teze: - posouzení ústavnosti platových restrikcí
vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce
vymezeného principem soudcovské nezávislosti [nález Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), bod
49];
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci
zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se
vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,
z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým
restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto
restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry [nález Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 49)];
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí
být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady
proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou
finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být
zohledněna odlišnost funkce soudů a představitelů moci zákonodárné a
výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k
obavám, zda se nedotýká omezení důstojnosti soudců, např. není-li
výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na
moc soudní [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 49)];
- princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí
demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy [nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 50)];
- svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců,
v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem
jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v
první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní,
zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním.
Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního
zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich
nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné,
resp. výkonné na rozhodování soudců, jinými slovy, vyloučit svévolné
zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu
„penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy
nátlaku na jejich rozhodování [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.)];
- platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní
nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje
to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců
příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání
s jinou profesní skupinou. Usilování o takovou rovnost vybočuje z
kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně
chápaném principu rovnosti [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02
ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.)];
- za platovou restrikci je třeba považovat opatření, kdy soudci je
odňata nebo snížena nároková složka odměny, aniž by toto odnětí nebo
snížení bylo kompenzováno zvýšením jiné nárokové složky odměny [nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 55)];
- za další formu platové restrikce je třeba považovat i zmrazení
zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců nebo i jiných ústavních
činitelů, přičemž např. „trvalé“ zmrazení platu by Ústavní soud
nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný. Platové poměry
soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou,
pokud nenastanou zcela výjimečné, mimořádné okolnosti státu [nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/08 (bod 41), obdobně nález sp. zn.
Pl. ÚS 55/05 (bod 55)];
- za výrazný prvek záruky přiměřeného materiálního zabezpečení soudců z
hlediska principu dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a
soudní a požadavku jejich vzájemné vyváženosti je třeba považovat i
přímou vazbu mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na
straně jedné a platem soudců na straně druhé. Konstrukce zákona o platu
představitelů státní moci, která s pomocí jednotné platové základny a
zákonem stanovených koeficientů zaručuje, že spolu se zvýšením platu
představitelů moci zákonodárné a výkonné se ve stejném poměru
automaticky zvýší i platy soudců, tak představuje významnou, v právním
řádu vestavěnou pojistku, že poměr v materiálním zabezpečení
představitelů jednotlivých mocí bude i v budoucnu zachováván [nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (bod 59)].
Navrhovatel zdůrazňuje, že na uvedených tezích Ústavní soud setrval i
ve své nejnovější judikatuře [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 12/10 (výše) a
Pl. ÚS 22/09 ze dne 7. 9. 2010 (309/2010 Sb.), bod 40].
Ve prospěch závěru o protiústavnosti napadených zákonných ustanovení
Městský soud v Brně odkazuje i na řadu mezinárodních dokumentů. V první
řadě poukazuje na doporučení Výboru ministrů Rady Evropy ze dne 17.
listopadu 2010 o soudcích CM/Rec(2010)12 (příloha č. 5)
[http://www.coe.int], které nahradilo dřívější doporučení Ree (94)12. Z
článků 53 až 55, které se týkají odměňování soudců, vyplývá, že:
- základní pravidla pro odměňování soudců musí být stanovena zákonem,
- odměňování soudců musí vyjadřovat jejich roli a odpovědnost a být na
dostatečné úrovni,
- v době nemoci a mateřství by mělo být zajištěno udržení rozumné výše
jejich odměny,
- penze soudců by měla být v rozumném vztahu k dřívějšímu platu,
- měla by existovat speciální zákonná ustanovení bránící snižování
platu soudců.
Z dalších mezinárodních dokumentů navrhovatel upozorňuje na zprávu
Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise),
přijatou ve dnech 12. až 13. března 2010 (příloha č. 6 - část III,
článek 6) [http://www.venice.coe.int], v níž se uvádí: „Benátská komise
je toho názoru, že finanční ohodnocení soudců musí korespondovat s
důstojností jejich profese a že adekvátní hodnocení je nezbytným
předpokladem ochrany soudců před nežádoucími externími vlivy. [...]
Výše ohodnocení by měla být stanovena s ohledem na společenské poměry v
zemi a porovnána s mírou ohodnocení vyšších úředníků.“. Konečně v rámci
srovnávací analýzy argumentuje i závěry Poradního výboru soudců v rámci
aktivit Rady Evropy, Conseil consultatif de juges européens (CCJE), z
roku 2001 [stanovisko č. 1 (Avis No 1)], v nichž (body č. 61 a 62) je
zdůrazněna potřeba takových zákonných ustanovení, která budou bránit
snižování platu soudců a která zajistí faktické zvyšování platů tak,
aby byla udržena jejich hodnota ve vztahu k životním nákladům
(http://wcd.coe.int/).
V další části svého návrhu Městský soud v Brně rekapituluje vývoj
právní úpravy materiálního zabezpečení soudců, a to zejména vývoj
jejích intencí, jakož i změnu relací ve vztahu k materiálnímu
zabezpečení zaměstnanců ve veřejné správě. Materiální zabezpečení
soudců platem a víceúčelovou náhradou výdajů bylo zakotveno ve 2.
polovině 90. let v zákoně o platu, přičemž plat soudce byl konstruován
jako součin platové základny a koeficientu vyjadřujícího jeho služební
zařazení, náhrada výdajů byla určena podílem z platové základny ve výši
5,5 %. Platová základna byla odvozena z nejvyššího tarifu úředníka
ministerstva jako dvojnásobek. Navrhovatel akcentuje skutečnost, že
zásadou, jíž byla tato úprava vedena a která zazněla při projednávání
této koncepce odměňování soudců, byla mj. zásada neměnnosti platových
relací mezi jednotlivými funkcemi a zásada shodného a automatického
pohybu platů a dalších náležitostí okruhu funkcionářů státu a státních
zaměstnanců; současně byl vysloven předpoklad, že „jednou provždy
odpadne často nedůstojné a politicky zneužitelné jednání o výši platu v
Parlamentu“ (stenozáznam 34. schůze Parlamentu České republiky,
Poslanecké sněmovny 1993-1996, část 6/32 - příloha č. 9). V roce 2002
[zákon č. 309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona
o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování
těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních zxadech
(služební zákon), tzv. doprovodný zákon k návrhu služebního zákona,
vládní návrh předložen Poslanecké sněmovně jako tisk 794 - příloha č.
10] byla konstrukce platové základny změněna (s účinností od 1. ledna
2004) tak, že tvoří trojnásobek průměrného platu fyzické osoby v
nepodnikatelské sféře za předminulý rok podle zveřejněných údajů
Českého statistického úřadu (§ 3 odst. 3 zákona o platu). Navrhovatel k
této změně uvádí, že jejím důsledkem byl pokles relace platu soudce ve
vztahu k platu ve veřejné sféře, přičemž dle něj důvody, které vedly k
razantnímu snížení relace platu soudců a zaměstnanců ve veřejné sféře
(z původní relace cca 4,3 na 3,0) nebyly nikdy přesvědčivě podány a
Parlament se jimi fakticky vůbec nezabýval. Tisk 794 v důvodové zprávě
k čl. XXXV uváděl, že vazba platového tarifu zaměstnanců ministerstev a
platové základny ústavních činitelů vedla k rozdílům v přírůstcích
platu, a dále - a to zejména - poukazoval na navrhovaný služební zákon,
který měl podstatně zpřísnit podmínky výkonu služby ve státní správě a
vést k „tomu odpovídajícímu platovému ocenění úředníků“. Při zachování
dosavadního způsobu stanovení platové základny by se platy ústavních
činitelů automaticky zvýšily, „aniž by se změnily podmínky výkonu
jejich funkcí“. Proto byla navržena změna, „aby se vytvořila stabilní
vazba mezi platy ústavních činitelů a vývojem mezd v nepodnikatelské
sféře. Ve vztahu k možnostem diferenciace v platech ... je možné
považovat za přiměřenou relaci platové základny k průměrné mzdě v
nepodnikatelské sféře ve výši trojnásobku.“. Městský soud ale k tomu
poznamenává, že základní předpoklad pro snížení platové základny a
změnu její konstrukce však naplněn vůbec nebyl: služební zákon [zákon
č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o
odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních
úřadech (služební zákon)] dodnes nenabyl účinnosti a úředníkům státní
správy jsou zachovány povinnosti v intencích zákoníku práce. K
přehodnocení výše platové základny však již nedošlo. Konstrukce platové
základny jako trojnásobku průměrného platu fyzických osob v
nepodnikatelské sféře za předminulý rok (tedy s dvouletým časovým
skluzem) představovala dle navrhovatele sice podstatný zásah do úrovně
platu soudců, ovšem v situaci po velkých povodních roku 2002 se mohl
jevit akceptovatelným zásahem pro budoucí vývoj odměňování soudců.
Změna souvisela s přechodem na 16třídní systém odměňování úředníků, u
nichž nejvyšší tarify vzrostly mezi lety 2002 a 2004 z 18 570 Kč na 27
700 Kč (nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech
zaměstnanců ve veřejných službách a správě), a zachování původního
systému stanovení platové základny by vedlo k jejímu odpovídajícímu
růstu, což, jak navrhovatel uvádí, výkonná moc nechtěla akceptovat.
Proto dle něj byly platy soudců od roku 2002 ponechány na stejné
úrovni, aby platová základna potřebným způsobem poklesla, přičemž
považuje za příznačné, že v důvodové zprávě k tisku 133 se tato
restrikce nazývá „evoluční metoda nápravy chybně stanovené platové
základny“.
Navrhovatel dále předkládá argumenty ve prospěch tvrzení o nivelizaci
soudcovských platů ve srovnání s úrovní platů ve veřejné sféře.
Rekapituluje v této souvislosti intence a obsah zákona č. 427/2003 Sb.,
kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné opatření při určování výše
platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce
představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců
Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalšího platu
těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění některé
související zákony, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 261/2007
Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů,
jež zakotvily nezvyšování platové základny pro určení výše platu soudců
na roky 2002 až 2004, resp. 2008 až 2010. Dle jeho přesvědčení se celé
desetiletí po roce 2000 (o období před tímto rokem nemluvě) ve vztahu k
materiálnímu zabezpečení soudců neslo ve znamení restrikcí, a to pod
hesly „reformy veřejných financí“ či „stabilizace veřejných financí“,
přičemž takový přístup stát nezvolil k žádné skupině zaměstnanců státu;
v tomto období platy ve veřejné sféře plynule rostly, přičemž některým
skupinám osob byla poskytnuta významná zvýhodnění (například
příslušníci ozbrojených složek mají materiální zabezpečení, které
soudci nepožívají, ačkoliv charakter jejich činnosti snese v řadě
ohledů srovnání a jejich ústavní postavení by takový typ materiálního
zabezpečení obvyklý v demokratických zemích odůvodňovalo). Navrhovatel
poukazuje na ekonomickou situaci státu, nazíranou meziročním nárůstem
reálného HDP pohybujícím se v období 2003-2007 v rekordních hodnotách
3,6-6,8 % (zdroj: ČSÚ: ČR v číslech - příloha č. 15), na předpokládaný
růst HDP o 2,3 % v roce 2010, na makroekonomickou predikci České
republiky (zdroj: Ministerstvo financí, leden 2011 - příloha č. 17),
jež předvídá v letech 2010-2012 růst mezd 2,6%, 2,9% a 4,1%, jakož i na
úniky prostředků z veřejných zdrojů, z čehož dovozuje existenci
prostředků na materiální zabezpečení soudní moci na úrovni, která byla
nastavena v roce 2002 po ničivých povodních. Městský soud v Brně dále
konstatuje, že vláda jako předkladatel napadeného zákona v důvodové
zprávě (tisk 133) uvedla, že takto stanovená platová základna „je
přiměřeně vyšší než v předchozích letech“ (do 31. 12. 2010 zmrazená
základna činila 56 847 Kč, základna podle § 3 odst. 3 zákona o platu od
1. 1. 2011 činí 57 747 Kč), přičemž nepředložila žádnou analýzu vývoje
platů ve veřejné sféře a neodůvodnila nijak (kromě vyčíslení nákladů
pro státní rozpočet spojených s obnovením zákonného mechanismu platové
základny jako trojnásobku průměrného platu ve veřejné sféře), proč
považuje takovýto zásah do zákonných a dlouhodobě legitimně vnímaných
relací jako potřebný a nezbytný. Pro uvedené považuje její postup za
výraz svévole.
Zákon č. 236/1995 Sb. byl přijat mimo jiné s cílem stabilizovat situaci
v justici v souvislosti s odchodem soudců do lukrativnějších
právnických povolání. Výsledkem po 15 letech je, jak ve svém návrhu
dokládá Městský soud v Brně, propad relace platové základny a
průměrného platu ve veřejné sféře z hodnoty 4,38 v roce 1996 na 2,34 v
roce 2011, tj. o 46 %, tedy téměř o polovinu.
Zvláště pak navrhovatel akcentuje vývoj poměru platu soudců a platu
vyšších úředníků. Připomíná, že vláda v programovém prohlášení (příloha
č. 18) uvedla, že „vnímá funkci soudce jako vrchol všech právnických
profesí“ (pročež zpřísní například podmínky pro jmenování soudců). Plat
soudce, a to soudce soudu prvního stupně nikoli již v samém počátku
jeho profesní dráhy (s 8 lety praxe) nutno dle něj porovnat v relaci s
platem vyššího úředníka (jak k tomu ostatně vedou i mezinárodně
uznávané standardy); za takového úředníka považuje ředitele odboru
ústředního orgánu státní správy (či vrchního ředitele) v situaci, kdy
řídící soustava ústředních orgánů státní správy není dnes nijak
regulována. Soudce okresního soudu s osmi lety praxe má mít v roce 2011
měsíční plat ve výši 54 600 Kč, v roce 2014 57 500 Kč. Ve vztahu k
průměrnému platu ve veřejné sféře dosaženému v těchto letech půjde o
2,3 až 2,4násobek. Půjde však o plat, který po 5 letech praxe budou mít
v roce 2014 běžně absolventi vysoké školy (Lidové noviny zveřejnily 15.
února 2011 výsledek průzkumu, podle něhož plat absolventa právnické
fakulty Univerzity Karlovy v Praze se čtyř až pětiletou praxí činí v
současné době v průměru 43 049 Kč). Podle zveřejněných dat informačního
systému o průměrném výdělku, který vede Ministerstvo práce a sociálních
věcí (výňatky za roky 2003-2009), se zvýšil průměrný měsíční plat
ředitele odboru ústředního orgánu státní správy v letech 2003-2009 o 33
% a v roce 2009 činil 66 734 Kč, přičemž 9. decil představoval 88 751
Kč (to znamená, že téměř 15 % hrubých platů ředitelů odborů na
ústředních orgánech bylo vyšších než 88 751 Kč). To znamená, že soudce
ve vysoce produktivním věku pobírá přibližně pouze 2/3 platu lépe
honorovaných vyšších státních úředníků a nedosahuje ani zdaleka
průměru. V roce 2003 činil plat uvedeného soudce 47 000 Kč a průměrný
plat ředitele odboru ústředního orgánu státní správy 50 187 Kč, v roce
2009 se tento rozdíl rozevřel na 57 400 Kč (soudce) a 66 734 Kč
(ředitel odboru).
Průměrný plat ředitele odboru ústředního orgánu státní správy v roce
2009 podle shora citovaného zdroje (ISPV MPSV) představuje, jak uvádí
navrhovatel, 2,8násobek průměrného platu ve veřejné sféře v tomtéž roce
(23 099 Kč), přičemž 25 % těchto platů převyšuje 74 917 Kč (3.
kvartil), tj. 3,2násobek průměrného platu, a téměř 15 % částku 88 751
Kč, tj. 3,8násobek průměrného platu. Plat soudce okresního soudu s
téměř desetiletou praxí před 40. rokem věku (tedy v období vysoké
životní a odborné produktivity) v roce 2011 (ve výši 54 600 Kč)
představuje 2,3násobek průměrného platu (odhad výše průměrného platu:
22 869 Kč, tj. 1% pokles v roce 2011 oproti roku 2010), v roce 2012 a
následujících bude činit tento poměr cca 2,4násobek průměrného platu.
Tyto rozdíly považuje navrhovatel za zcela nedůvodné. Podle jeho názoru
vývoj předmětných relací představuje nivelizaci, která v tomto rozsahu
dosahuje neústavního rozměru. Z pohledu srovnávacího odkazuje na zprávu
Rady Evropy vydanou v roce 2010, zahrnující údaje roku 2008 [dostupná
na www.coe.int/ (Systéme judiciaires européens, édition 2010)], jež v
tabulce 11.11 (příloha č. 8) porovnává hrubý příjem soudce na počátku
kariéry s průměrnou hrubou mzdou. Dle ní průměrná relace v zemích Rady
Evropy činí 2.5, Česká republika v roce 2008 má zaznamenánu hodnotu
2.1: vyšší hodnoty mají takové státy jako Arménie, Bosna- Hercegovina,
Ázerbájdžán, Litva, Lotyšsko, Estonsko, Černá Hora, Rumunsko, Rusko,
Srbsko, Slovensko. V řadě zemí Rady Evropy pak soudci požívají různých
typů dalších výhod (speciální důchody, náhrady spojené s bydlením,
snížené daně, speciální typy životního či zdravotního pojištění, auta s
řidičem, náklady na reprezentaci či jiné typy benefitů), s nimiž 5,5%
náhradu výdajů na reprezentaci a literaturu českých soudců srovnávat
nelze. Dle navrhovatele v tomto ohledu nelze poukazovat na nižší
hodnoty tohoto ukazatele u zemí s nepřetržitým demokratickým vývojem po
II. světové válce, neboť v nich i nižší relace vůči průměrné mzdě
znamená nepochybnou příslušnost soudce ke střední společenské vrstvě.
Z pohledu ústavněprávní argumentace namítá navrhovatel - vycházeje z
nástinu vývoje materiálního zabezpečení soudců po roce 1995 - v první
řadě dotčení v legitimním očekávání. Vychází přitom z konstatování, dle
něhož ustanovení § 3 odst. 3 zákona o platu (stanovící pravidlo pro
určení platové základny jako trojnásobku průměrného platu v
nepodnikatelské sféře za předminulý rok) bylo do zákona o platu
začleněno zákonem č. 309/2002 Sb. s účinností od 1. 1. 2004, bylo jeho
součástí v této podobě po dobu sedmi let, a to jako pravidlo, které
nahradilo původní konstrukci svazující platovou základnu s nejvyšším
tarifem úředníka ministerstva. V době od přijetí zákona č. 309/2002 Sb.
tak všichni soudci (ale též ostatní ústavní činitelé) požívali
legitimního očekávání, že tato již snížená úroveň jejich příjmů je
úrovní společensky akceptovanou a že jim jako součást materiálního
zabezpečení patřícího do rámce soudcovské nezávislosti bude
poskytována. Jestliže pak byla tato úroveň po předem vymezenou dobu
suspendována, měli soudci legitimní očekávání, že uplynutím této doby
budou opět příjemci platu, který bude zaručovat onu společensky
ustálenou relaci. Poslanecká sněmovna vládní návrh předložený jí dne
12. 10. 2010 schválila dne 10. 12. 2010, tj. 20 dnů před uplynutím
tříletého moratoria, čímž snížila předmětnou relaci na 2,5násobek - v
absolutním vyjádření z částky 69 297 Kč (průměrný plat v roce 2009: 23
099 Kč x 3 = 69 297 Kč) na částku 57 747 Kč. Senát schválil návrh
zákona za šest dnů poté dne 16. 12. 2010 a prezident republiky jej
podepsal následující den po doručení 17. 12. 2010. Postup zákonodárce
dle navrhovatele dokumentuje obavy z možného opožděného přijetí tohoto
zákona. Zásah do tohoto legitimního očekávání nastal pouhých několik
dnů před uplynutím doby, po které by došlo k návratu do očekávaných
relací. Zákon byl vyhlášen 30. 12. 2010, kdy k obnovení očekávaných
relací zbýval jediný den.
Zákonodárce tak dle Městského soudu v Brně snížením relace platové
základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře zasáhl legitimní
očekávání soudců ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o
ochraně lidských práv a základních svobod, a to ve smyslu judikatury
Evropského soudu pro lidská práva [rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku (stížnost č.
31443/96, Reports 2004-V)], a čl. 1 Ústavy (z něhož plyne princip
legitimního očekávání jako součást demokratického právního státu). Na
podporu svého tvrzení uvádí navrhovatel i argument srovnávací, a to
odkazem na rozhodnutí Ústavního soudu Slovenské republiky (nález sp.
zn. PL. ÚS 12/05 ze dne 28. 11. 2007), jenž vyslovil neústavnost zákona
(zákonů), které po několik let (2003-2006) odkládaly účinnost zákona,
podle kterého soudcům náležel další plat. Učinil tak s poukazem na
princip legitimního očekávání, jasnosti, stability a právní jistoty,
vyvěrající z obecného principu právního státu, dle něhož není podle
názoru Ústavního soudu Slovenské republiky možno hovořit o
„dočasnosti“, pokud zásahy trvají několik let. V návrhu se odkazuje i
na rozhodnutí Ústavního soudu Lotyšské republiky (sp. zn. 2009-11-0 ze
dne 18. 1. 2010), jenž posuzoval zákonnou úpravu materiálního
zabezpečení soudců rovněž hlediskem principu legitimního očekávání.
Nadto je navrhovatel přesvědčen, že tento zásah nebyl dostatečně
odůvodněn veřejným zájmem. Podle důvodové zprávy a stenografických
záznamů z projednávání návrhu zákona (sněmovního tisku 133, senátního
tisku 9) byla novelizace § 3 odst. 3 do zákona o platu včleněna jako
pojistka řešící předem důsledky případného derogačního výroku Ústavního
soudu - už tento cíl považuje navrhovatel za hrubě rozporný s principem
demokratického právního státu (předkládat a přijímat zákony jako
pojistky proti případným zásahům Ústavního soudu). Skutečností je, jak
dále uvádí, že ani platová základna ve výši 2,5násobku nebude v letech
2011-2014 použita, neboť bude suspendována ad hoc základnami
stanovenými v § 3b (a § 3a) zákona o platu, a to s cílem uspořit:
důvodová zpráva k tisku 133 uvádí: „je třeba šetřit ve všech oblastech
financovaných ze státního rozpočtu“. K tomu, aby byl daný normativní
účel ústavně konformním, musí být dle navrhovatele prokázáno, že se
daný normativní prostředek shoduje s proklamovaným účelem a obstojí z
hlediska potřebnosti (možné plurality možných normativních prostředků
ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiarity z hlediska omezení
Ústavou chráněné hodnoty). Uvádí, že pokud bude pro období 2008-2014,
tj. po dobu sedmi let, platová základna udržována na úrovni průměrného
platu ve veřejné sféře v roce 2005, lze předvídat, že v roce 2015 se
bude opakovat situace roku 2011, kdy i naplnění 2,5násobku bude
vyžadovat „skokové“ navýšení platů; takový přístup nelze dle něj
hodnotit jinak než jako trvalé platové moratorium, které nemůže být
hodnoceno jako ústavně konformní. Dle Městského soudu v Brně restrikce,
má-li být skutečně jen restrikcí, a nikoli trvalým zásahem do
zabezpečení soudců, musí být relativně krátkodobá a musí, poté, co
důvody, pro které byla zavedena, odpadnou, vést k návratu k původně
nastaveným hodnotám. Náklady vyčíslené důvodovou zprávou k zákonu č.
425/2010 Sb., spojené s návratem k platové základně na úrovni
trojnásobku průměrného platu ve veřejné sféře, činí 814 mil. Kč za
všechny ústavní činitele, přičemž příjmy státního rozpočtu na rok 2011
činí 1 044 mld. Kč, výdaje 1 179 mld. Kč, schodek 135 mld. Kč. Jakkoli
dle navrhovatele nelze ekonomické potíže státu podceňovat, nejedná se o
částku, která by státní rozpočet fatálně ohrožovala. V této souvislosti
poukazuje na praxi Polské republiky, kde Ústavní soud připouští zásahy
do platu soudců až za situace, v níž polská Ústava zakazuje obecně
zadlužovat stát (tedy v situaci, kdy by veřejný dluh přesáhl 3/5
hodnoty ročního hrubého domácího produktu - rozhodnutí sp. zn. K 12/03
Ústavního soudu Polské republiky).
Navrhovatel zásah do § 3 odst. 3 platového zákona považuje za rozporný
s čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, s čl. 2
odst. 1 Ústavy, jakož i s čl. 1 Protokolu, z nichž plyne státu
povinnost zajistit soudcům i materiálně nezávislost, a to jako garanci
nestranného a spravedlivého rozhodování, z nichž dále plyne princip
legitimního očekávání a právo na dobré zákony, jakož i s čl. 1 Listiny
základních práv a svobod, který stanoví rovnost v právech, neboť
zákonodárce upravil poměry soudců s cílem přiblížit se nivelizaci ve
výsledku. Rozpor spatřuje i s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod, a to pokud soudní moc byla vyloučena z
procesu přípravy a projednání napadeného zákona, a dále i s čl. 89
odst. 2 Ústavy, tj. v souvislosti s porušením závazného účinku nálezů
Ústavního soudu.
Vyslovuje dále přesvědčení, že v předmětné věci jde o situaci obdobnou
té, již posuzoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9.
3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) a kdy usoudil, že je namístě
zrušit novelizaci zákona, přičemž důsledkem je obnovení právního stavu
před neústavním zásahem. Má za to, že ve vztahu k zásahu do § 3 odst. 3
platového zákona zákonem č. 425/2010 Sb. je nutno hovořit ne pouze o
změně zákona, nýbrž materiálně o ad hoc odklonu od obecně stanovených
pravidel jasně vymezených předchozím zněním zákona. Obecné pravidlo
platové základny totiž nemá být použito až do roku 2015, což je navíc
komplikovanou úpravou „pojištěno“ proti zásahu Ústavního soudu. To dle
navrhovatele znamená úplné vyloučení právní úpravy zajišťující vazbu na
úroveň platů ve veřejné sféře na úhrnné období 7 let (2008-2014) a její
prolomení prostřednictvím ad hoc stanovených částek. Postup analogický
postupu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 by dle něj nikterak nezavdal
příčinu ke vzniku právní nejistoty ve vztahu k jakýmkoli třetím osobám,
a to ani v případě, kdyby vykonatelnost případného nálezu Ústavního
soudu nastala jeho vyhlášením ve Sbírce zákonů. Na překážku
vykonatelnosti případného nálezu Ústavního soudu podle jeho názoru není
ani absence sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí o výši platové
základny ve Sbírce zákonů - jednak by takové sdělení mělo být okamžitě
vydáno, a pokud by se tak nestalo, lze výpočet platové základny provést
dle údajů o výši průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v
nepodnikatelské sféře, publikovaných Českým statistickým úřadem (tyto
údaje jsou k dispozici do roku 2009). Tento petit podle přesvědčení
navrhovatele zcela koresponduje i se závěry, které vyslovil Ústavní
soud v nálezu ze dne 8. 2. 2011 sp. zn. I. ÚS 1696/09, dostupném na
http://nalus.usoud.cz (zejména v bodech 36-37).
V další části svého návrhu Městský soud v Brně předkládá argumenty ve
prospěch tvrzené protiústavnosti napadeného ustanovení § 3 odst. 3
zákona o platu. Uvádí, že zákonodárce pro stanovení platové základny
soudců v roce 2011 a v letech 2012-2014 zvolil metodu výslovně
stanovené částky ad hoc pro tento účel „vypočítanou“ (pro rok 2011 jde
o 5% pokles vůči základně roku 2007 užívané až do roku 2010, tedy z 56
847 Kč na 54 005 Kč, pro roky 2012-2014 ve výši 56 849 Kč, což je
částka o 2 Kč vyšší, než platila v letech 2007-2010). Záměrem podle
důvodové zprávy (tisk 133) je snížit platy představitelů všech tří mocí
v souvislosti s nezbytnými úspornými opatřeními ve veřejných
rozpočtech; toto opatření má být přiměřené nezbytným úsporným opatřením
v jiných oblastech financovaných z veřejných zdrojů, např. platovým
restrikcím u zaměstnanců nepodnikatelské sféry. Pro soudce bylo zvoleno
„mírnější opatření“ než pro ostatní ústavní činitele [5% v roce 2011,
poté zmrazení na úrovni roku 2007 (+2 Kč) do roku 2014]. Dále důvodová
zpráva poukazuje na to, že bez tohoto opatření by „zůstala zachována
nepřiměřená disproporce ve výši platů představitelů státní moci vůči
celé nepodnikatelské sféře“, a dále tvrdí, že „úsporná opatření u
představitelů moci výkonné a zákonodárné, stejně jako u zaměstnanců
veřejných služeb a správy jsou výrazně vyšší.“. Návrh zákona „vychází
ze skutečnosti, že důsledky celosvětové ekonomické krize, které
postihují a i do budoucna postihnou všechny oblasti společnosti, jsou
výjimečné a mimořádné okolnosti státu, které odůvodňují určitou úsporu
i v platech soudců, i když výrazně nižší než u ostatních představitelů
státní moci a všech zaměstnanců, jejichž platy jsou hrazeny ze státního
rozpočtu.“. V důvodové zprávě se rovněž praví, že „navrženou úpravu
spolu s úpravou obsaženou v zákoně č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů, a v zákoně č. 418/2009 Sb., kterými byly platy ...
nejprve zmrazeny v letech 2008 a 2009 a následně sníženy v roce 2009 o
4 %, lze považovat za srovnatelné opatření s navrhovaným řešením v
oblasti odměňování ve veřejné správě a službách“. Konečně se důvodová
zpráva odvolává na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/99 ze dne 3.
7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.), který řešil odnětí tzv.
dalšího platu za II. pololetí roku 1997 - a poukázal na hodnotící
zprávu Evropské komise o České republice, ve které bylo uvedeno, že
„platy soudců jsou relativně vysoké“, přičemž v jiných oblastech, např.
pokud jde o policii a správní struktury, bylo poukázáno na nízkou
úroveň platů. K tomu důvodová zpráva dodává: „Těchto rozdílů bylo
dosaženo zejména v důsledku chybně nastaveného způsobu stanovení
platové základny [...] evoluční proces nápravy bude trvat mnoho let.
Ekonomická situace státu nikdy nedovolila výrazně zvýšit platy hrazené
ze státního rozpočtu, proto se dnešní situace, snad s výjimkou policie
a dalších ozbrojených sborů, od situace v roce 2000 příliš neliší. I u
těchto zaměstnanců navíc dojde k výraznému snížení objemu prostředků na
platy. Zmírnění dalšího odtržení úrovně platů hrazených ze státního
rozpočtu proto nelze označovat za snahy o nivelizaci, protože i z
náhledu Evropského společenství jde o zmírnění neodůvodněných rozdílů v
úrovni platů a k dosažení proporcionality při vynakládání prostředků na
platy ze shodného zdroje, tedy ze státního rozpočtu.“. Navrhovatel
považuje odkaz na hodnotící zprávu Evropské komise z roku 2000 za
nepřípadný, jelikož relace platové základny a průměrného platu soudců a
platové základny a průměrného platu ve veřejné správě představovala v
roce 1999 hodnotu 3,7, v roce 2011 již pouze hodnotu 2,34.
Navrhovatel v této souvislosti připojuje údaje o výši platů ve veřejné
správě, jež získal od Soudcovské unie České republiky, která v souladu
se zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů, požádala jednotlivá ministerstva o přehledy platů
ředitelů odborů, vrchních ředitelů a náměstků ministrů. Dle takto
získaných údajů vytváří navrhovatel přehled průměrných platů ředitelů
odborů, vrchních ředitelů a náměstků ministrů na jednotlivých
ministerstvech v roce 2010:
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
2010
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
průměrný plat počet osob průměrnýplat počet osob
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ministerstvo zemědělství Ministerstvo práce a sociálních věcí
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ředitel odboru 48 404 127 79 498 19
vrchní ředitel 77 939 15 122 192 5
náměstek ministra 100 315 8 120 264 4
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ministerstvo spravedlnosti Ministerstvo životního prostředí
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ředitel odboru 91 738 14 64 262 37
vrchní ředitel 126 964 3 86 821 1
náměstek ministra 136 898 5 89 447 4
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ministerstvo obrany Ministerstvo dopravy
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ředitel odboru 60 975 33 56 492 21
vrchní ředitel 77 800 10 72 140 6
náměstek ministra 86 391 7 81 924 5
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ministerstvo zahraničních věcí Ministerstvo pro místní rozvoj
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ředitel odboru 62 550 49 66 291 34
vrchní ředitel 84 196 14 76 421 8
náměstek ministra 100 315 7 97 655 6
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ministerstvo kultury Ministerstvo vnitra
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ředitel odboru 60 641 23 79 741 56
vrchní ředitel 85 194 3 197 258 2
náměstek ministra 91 833 9 145 541 10
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ministerstvo financí
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ředitel odboru 79 534 45
vrchní ředitel 106 322 4
náměstek ministra 100 556 11
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Úhrn 11 ministerstev
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
průměrný plat počet osob
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ředitel odboru 63 922 458
vrchní ředitel 89 072 71
náměstek ministra 105 479 76
celkem 72 094 605
vrchní ředitelé a náměstci ministrů 97 554 147
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
K obsahu uvedených údajů navrhovatel poznamenává, že ve funkcích
ředitelů odborů, vrchních ředitelů a náměstků ministrů je u shora
uvedených 11 ministerstev zaměstnáno 605 osob, přičemž na Ministerstvu
zemědělství je v těchto funkcích 150 osob, z čehož 127 ředitelů odborů
s nezvykle „nízkými“ průměrnými platy snižuje celkový průměrný plat
ředitelů odborů u všech 11 ministerstev. Tento celkový průměrný plat
ředitelů odborů je za 458 osob představován částkou cca 64 tis. Kč,
avšak bez Ministerstva zemědělství by činil 70 tis. Kč. Ve funkcích
vrchních ředitelů a náměstků působí v 11 ministerstvech celkem 147
osob, jejich průměrný plat se blíží 100 tis. Kč (97,6 tis. Kč), u 76
náměstků ministrů průměr přesahuje 100 tis. Kč (105,5 tis. Kč). Lze tak
předpokládat, že plat přesahující 80 tis. Kč dosahuje na 11
ministerstvech cca 190 osob, plat přesahující 60 tis. Kč dosahuje na 11
ministerstvech cca 400 osob. Přehledy poskytnuté jednotlivými
ministerstvy přitom dle navrhovatele ukazují, že na úrovni ředitelů
odborů nejsou výjimkami platy vysoce překračující 100 tis. Kč, na
úrovni náměstků ministrů či vrchních ředitelů přesahují platy
jednotlivců 200 tis. Kč. Z uvedených údajů vyvozuje závěr, dle něhož
plat soudce okresního soudu s téměř desetiletou praxí na úrovni 54 600
Kč nedosahuje (s výjimkou Ministerstva zemědělství, u něhož ovšem není
zřejmé, o jaké funkce přesně u 127 ředitelů odborů jde) ani průměrného
platu ředitele odboru na žádném z uvedených ministerstev.
K argumentaci obsažené v důvodové zprávě k napadeným zákonným
ustanovením poukazuje Městský soud v Brně dále na úspory plynoucí z
dlouhodobého moratoria, resp. snižování platu soudců na rozdíl od v té
době rostoucích platů ve veřejné sféře, jakož i netransparentnost
odměňování v obchodních společnostech s plnou či částečnou účastí
státu, státních fondů, tzv. veřejnoprávních institucí. Konečně
upozorňuje i na další restrikce v hmotném zabezpečení, jimž jsou soudci
podrobeni, zejména na další snížení zabezpečení v nemoci od 1. 1. 2011
(část desátá čl. XVII zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé
zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva
práce a sociálních věcí), zdanění víceúčelové náhrady a její podrobení
pojistnému na sociální zabezpečení [§ 6 odst. 10 zákona č. 586/1992
Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 346/2010 Sb., a to na rozdíl
od náhrad např. podle § 6 odst. 7 písm. c) citovaného zákona, které
požívá zaměstnanec a které nejsou předmětem daně], zvýšení tzv. stropů
na pojistném na sociální zabezpečení od roku 2010 i pro rok 2011 (§ 15b
zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku
na státní politiku zaměstnanosti, ve znění zákona č. 362/2009 Sb. a
zákona č. 347/2010 Sb.), jakož i na skutečnost, že soudce má nejvyšší
rozsah omezení v osobním životě ze všech státněslužebních pracovních
vztahů, včetně zákazu nahradit výpadek příjmů jinou pracovní činností
(jež by zakládala naplnění skutkové podstaty kárného deliktu, za nějž
hrozí soudci odvolání z funkce výrokem kárného soudu).
Navrhovatel uzavírá konstatováním, dle něhož, je-li snížení vztaženo k
platové základně, kterou soudci legitimně k 1. 1. 2011 očekávali, pak
jde o snížení o 22 %, tedy o bezprecedentní zásah do úrovně platu
každého jednotlivého soudce, přičemž 5% snížení základny v roce 2011
nebylo zasazeno do relace ani k „nově“ stanovené základně ve výši
2,5násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře: jestliže by tato
základna v roce 2011 měla činit 57 747 Kč, potom snížení pro rok 2011
činí 6,5 %. Povolání soudce ztratilo dle přesvědčení navrhovatele svou
výlučnost, o které alespoň do určité míry bylo možno hovořit po roce
1996, nemluvě o exkluzivitě, kterou by mělo požívat, aby se stalo oním
v programovém prohlášení vlády vytyčeným „vrcholem právnických
povolání“, a je velmi pravděpodobné, že tyto zásahy povedou k odchodu
dobrých právníků z justice do daleko lukrativnějších oborů soukromých
(advokát, notář, exekutor). Důsledky pro společenskou prestiž a
přináležitost soudce k tzv. středostavovské společenské vrstvě, jež je
nepochybně spjata se společenskou tradicí střední Evropy, jsou nasnadě
a budou nezvratné, přičemž se soudci nedomáhají tak výlučného a
elitního postavení, jakým disponují soudci zemí common law včetně
úrovně odměňování. Městský soud v Brně v této souvislosti odkazuje i
nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/10, podle kterého „nivelizace
ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř
středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k
ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské
prestiže“.
Napadené ustanovení § 3b zákona o platu pak považuje navrhovatel za
rozporné s principem všeobecnosti zákona, jenž plyne z principu
právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy, jelikož nesplňuje kautely, jež
ve své judikatuře Ústavní soud vytyčil pro přijímání zákonů
upravujících jedinečné případy [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 ze dne
18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.) a Pl. ÚS 29/09 ze dne 3.
11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.)]. Zákonodárce stanovící v §
3b zákona o platu konkrétní, absolutními čísly vyjádřené hodnoty
platové základny soudců dle Městského soudu v Brně materiálně vytvořil
individuální právní akt (adresáti jsou jmenovitě identifikovatelní,
výše jejich platu rovněž, a to pro časově ohraničené období 4 let). Jde
o situaci, které chtěl výslovně zákon o platu předcházet: tj. situaci,
aby zákonodárce ad hoc třeba každý rok podle momentálních politických
nálad určoval, jak odmění soudce. V předložené věci je dle navrhovatele
zřetelné, že vláda předložila návrh, jenž konvenuje rozsahu volebního
období. Pokud bude tato metoda aprobována, stanou se soudci rukojmími
toho kterého vládního uskupení, disponujícího potřebnou většinou v
Parlamentu. Tvrdí zároveň, že pro zaměstnance ve veřejné sféře v žádném
oboru nebylo přijato ad hoc platové opatření snižující každému
zaměstnanci plat o pevně určenou částku na předem stanovené čtyřleté
období, pročež nelze nalézt žádný racionální argument, proč právě pro
platy soudců má být stanoven odlišný právní režim. Záměr šetřit
prostředky státního rozpočtu a snížit úroveň platu soudců obecně a v
roce 2011 zvláště, a tím spět k zamýšlené nivelizaci či pokřiveně
vykládané zásadě rovnosti při vynakládání prostředků na platy ze
státního rozpočtu, není účelem, který je možno považovat za výraz ratia
odůvodňujícího případnou neakcesorickou nerovnost.
Poté, co JUDr. Karel Čermák v červnu 2004 v reakci na platové restrikce
vůči soudní moci rezignoval na funkci ministra spravedlnosti, v článku
„Hoden je soudce mzdy své“, publikovaném 1. 6. 2004 v Právu, napsal: „U
představitelů moci zákonodárné a výkonné snad lze říci budiž, bezpráví
se neděje tomu, kdo si je přál [...] Kompenzace zde bude probíhat v
rovině politických preferencí nebo intenzivnější vedlejší činnosti. Ale
u justice takové kompenzační možnosti neexistují.“. Tato slova platí
dle navrhovatele po sedmi letech s ještě vyšší intenzitou.
Pro uvedené shledává Městský soud v Brně ad hoc stanovenou platovou
základnu pro soudce v letech 2011 a dále též v letech 2012-2014 v
rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1
Ústavy, jež zakotvují hodnoty demokratického právního státu, jakými
jsou obecnost právní úpravy, proporcionalita zásahu, dispoziční prostor
zákonodárce, důstojné materiální zabezpečení soudců, s čl. 2 odst. 1
Ústavy, obsahujícím principy dělby státní moci ve vztahu ke způsobu
projednání restrikcí se soudní mocí, s čl. 1 Listiny, upravujícím
princip rovnosti, s čl. 1 Protokolu, stanovujícím princip legitimního
očekávání nabytí majetku, případně i s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod. Pro návrh na derogaci § 3b (odst. 1
a 2) zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., platí dle
navrhovatele obdobně argumentace uvedená k návrhu na zrušení § 3 odst.
3 předmětného zákona, tj. vyslovuje přesvědčení, že v předmětné věci
jde o situaci obdobnou té, již posuzoval Ústavní soud v nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 2/02 a kdy usoudil, že je namístě zrušit novelizaci zákona,
přičemž důsledkem je obnovení právního stavu před neústavním zásahem.
Městský soud v Brně upozorňuje i na protiústavní dopad napadených
zákonných ustanovení nejen na soudce obecných soudů, nýbrž i na soudce
Ústavního soudu. Uvádí, že soudci Ústavního soudu byli odměňováni podle
platového zákona na podkladě totožné platové základny jako soudci,
přičemž napadaná novelizace platového zákona však začlenila soudce
Ústavního soudu mezi tzv. představitele, a neposkytla jim ani zacházení
jako soudcům obecných soudů. Přitom vzájemné postavení ve vertikále
soudní moci je zřejmé. V důsledku zásahu do těchto relací pak
předsedové senátů nejvyšších soudů a předsedové kolegií těchto soudů
mají vyšší plat než soudci Ústavního soudu (v roce 2011 o 0,8 %, resp.
4,9 %, v letech 2012 až 2014 o 6,2 %, resp. 10,4 %). Takový stav je dle
něj v rozporu s tezí vyřčenou již v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.
ÚS 55/05, v němž je platová základna chráněna jako pojistka proti
zvrácení původně vybudovaných relací, dotýká se celé soudní moci v
širším slova smyslu a zakládá neústavnost v rovině čl. 1 odst. 1 Ústavy
ve spojení s čl. 81 a 83 Ústavy. V ostatním pak platí ve vztahu k
soudcům Ústavního soudu veškerá argumentace, kterou navrhovatel podal v
předchozích částech ve vztahu k soudcům obecných soudů.
Navrhovatel v závěru upozorňuje na petit formulovaný formou eventuální
a současně navrhuje, aby Ústavní soud, uzná-li předestřené argumenty
relevantními, zahrnul do okruhu osob, jichž se derogace má týkat,
rovněž soudce Ústavního soudu. Pro případ vyhovění návrhu v eventualitě
zrušení novelizace zákona č. 236/1995 Sb., provedenou zákonem č.
425/2010 Sb., jejímž důsledkem by bylo obnovení právního stavu před
neústavním zásahem, při neodložení výkonu derogačního nálezu, považuje
navrhovatel za důležité objasnění právních účinků (ex tunc, resp. ex
nunc) takového nálezu. Pro případ vyhovění návrhu v eventualitě zrušení
napadených ustanovení zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.
425/2010 Sb., navrhovatel považuje za nezbytný odklad vykonatelnosti
derogačního nálezu, jelikož pro vyplnění vzniklé mezery v zákoně by pak
byla nezbytná aktivita zákonodárce.
Městský soud v Brně současně navrhl, aby Ústavní soud v souladu s § 39
zákona o Ústavním soudu rozhodl o jím podaném návrhu přednostně, neboť
má za to, že věc je naléhavá. Důvodem je opakování platových restrikcí
ze strany zákonodárce, intenzita předmětné restrikce, jakož i podání
527 žalob soudců na doplatek platu a náhrady výdajů ke konci dubna 2011
celkem 527 soudcům, z toho u Městského soudu v Brně je v současné době
projednáváno celkem 131 žalob soudců Městského soudu v Brně, Okresního
soudu Brno-venkov, Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud
předmětný návrh Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Ve svém
vyjádření ze dne 19. dubna 2011 předsedkyně Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky Miroslava Němcová odkazuje na důvodovou
zprávu k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o
platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a
doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní
pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a
orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, v
níž vláda uvádí, že navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním
pořádkem a právním řádem České republiky a neodporuje mezinárodním
smlouvám, kterými je Česká republika vázána, protože uvedenou
problematiku neupravují, přičemž vláda si je vědoma, že nezávislému
výkonu soudní moci je poskytnuta mimořádná ústavní ochrana, ale zároveň
je třeba vyjít ze skutečnosti, že důsledky celosvětové ekonomické
krize, která postihuje všechny oblasti společnosti, jsou výjimečné a
odůvodňují určitou úsporu i na platech soudců.
K průběhu projednávání návrhu předmětného zákona se ve vyjádření
konstatuje, že návrh projednaly výbor rozpočtový a výbor ústavněprávní,
jehož pozměňovací návrhy mimo jiné měnily vládou navrhované znění § 3a
a 3b zákona č. 236/1995 Sb. Ve druhém čtení návrhu zákona konaném dne
7. prosince 2010 podalo v podrobné rozpravě své návrhy 6 poslanců
(posl. Plachý, Vilímec, Klasnová, Křeček, Peake a Opálka), žádný z nich
však nenavrhoval změnu návrhem dotčených ustanovení. V hlasování ve
třetím čtení návrhu zákona, které bylo uskutečněno dne 10. prosince
2010, Poslanecká sněmovna nepodpořila návrh ústavněprávního výboru na
nové znění ustanovení § 3a a 3b, a tato ustanovení, stejně jako
ustanovení § 3 odst. 3, byla přijata ve vládou navrhovaném znění v
konečném hlasování, ve kterém Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas se
zněním návrhu zákona, kdy z přítomných 167 poslanců 147 hlasovalo pro
návrh a 1 byl proti. Poslanecká sněmovna postoupila dne 10. prosince
2010 návrh zákona Senátu, který jej projednal a schválil na své schůzi
dne 16. prosince 2010. Prezident republiky zákon podepsal dne 17.
prosince 2010. Schválený zákon byl doručen k podpisu premiérovi a ve
Sbírce zákonů byl vyhlášen dne 30. prosince 2010.
Předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky vyslovuje
přesvědčení, dle něhož zákon č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních
zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně
za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších
organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
pozdějších předpisů, byl přijat po řádně provedeném zákonodárném
procesu, a je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem
Městského soudu v Brně na zrušení tohoto zákona posoudil jeho ústavnost
a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud
předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého
vyjádření ze dne 15. dubna 2011 jeho předseda Milan Štěch rekapituluje
průběh projednávání předmětného zákona Parlamentem. Uvádí, že návrh
napadeného zákona byl po jeho schválení v Poslanecké sněmovně doručen
Senátu dne 10. prosince 2010, kde byl projednáván jako senátní tisk č.
9 v 8. funkčním období. Návrh zákona byl projednán ve dvou výborech, a
to ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který byl výborem
garančním, a ve výboru ústavně- právním. Výbor pro hospodářství,
zemědělství a dopravu návrh zákona projednal na své 3. schůzi konané
dne 15. prosince 2010 a ve svém usnesení č. 23 doporučil Senátu
projednávaný návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou
sněmovnou. Výbor ústavně-právní projednal návrh zákona na své 3. schůzi
konané dne 15. prosince 2010 a ve svém usnesení č. 10 doporučil Senátu
projednávaný návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně Parlamentu České
republiky s pozměňovacími návrhy, které výbor přijal. Smyslem těchto
pozměňovacích návrhů bylo akceptovat navrhovanou trvalou změnu ve
snížení koeficientu pro určování platové základny (snížení z
trojnásobku na 2,5násobek v zákoně č. 236/1995 Sb., resp. z 2,7násobku
na 2,25násobek v zákoně č. 201/1997 Sb.), s tím, že v návaznosti na
tuto úpravu by jednotně pro všechny dotčené osoby byla provedena
restrikce platové základny o 5 % pouze pro období roku 2011, přičemž by
se vycházelo z platové základny vypočtené podle obecné úpravy, tedy
platové základny, která by již nebyla tzv. zmrazená. K tomuto závěru
dospěl ústavně- právní výbor po podrobné diskusi k návrhu zákona, ve
které vystoupili všichni přítomní členové výboru a v níž byl dán
prostor k prezentaci názorů také dvěma přítomným zástupcům soudní moci
(JUDr. J. Baxovi, předsedovi Nejvyššího správního soudu, a JUDr. L.
Vávrovi, předsedovi Obvodního soudu pro Prahu 1). Senát předložený
návrh zákona projednal na své 3. schůzi dne 16. prosince 2010. V
obsáhlé rozpravě byla ze strany senátorů vyslovena řada výhrad k
navrhované úpravě, z nichž předseda Senátu poukazuje na výhrady ke
stále opakovaným restrikcím platů, mnohaletému tzv. zmrazení platové
základny, k nesystémovosti, pokud bylo navrhováno dočasné zavedení
pevné částky platové základny, či výhrady z hlediska toho, že jde o
návrh další úpravy, u níž lze předpokládat její napadení u Ústavního
soudu. Uvádí dále, že v té souvislosti byla některými senátory
vyslovena podpora pozměňovacích návrhů doporučených k přijetí
ústavně-právním výborem. Poměrně značná část diskutujících však vedle
kritiky projednávaného návrhu zákona zdůraznila také své vnímání
navrhované úpravy jako vyjádření solidarity v souvislosti s úspornými
opatřeními, která byla přijata v odměňování státních zaměstnanců, resp.
úspornými opatřeními učiněnými v mnoha dalších oblastech.
Ve vyjádření se dále konstatuje, že Senát po obsáhlé rozpravě přijal
usnesení č. 67, kterým schválil návrh zákona ve znění postoupeném
Poslaneckou sněmovnou, jak doporučil ve svém usnesení garanční výbor.
Pro toto usnesení z 68 přítomných senátorů hlasovalo 46, proti byli 3 a
19 se zdrželo hlasování. Zákon byl 30. prosince 2010 vyhlášen ve Sbírce
zákonů v částce 147 pod číslem 425/2010 Sb.
V závěru vyjádření předseda Senátu vyslovuje přesvědčení, dle něhož je
na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadených zákonných
ustanovení a rozhodl.
III.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se
souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj
očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel v
podání doručeném Ústavnímu soudu dne 23. června 2011, tak i účastník
řízení v přípise předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky, doručeném Ústavnímu soudu dne 28. června 2011, a předsedy
Senátu Parlamentu České republiky, doručeném Ústavnímu soudu dne 24.
června 2011, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a
dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze
očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci
upuštěno.
IV.
Dikce ustanovení napadeného právního předpisu
Dle ustanovení § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.
425/2010 Sb.: „Od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2011 činí platová
základna pro soudce 54 005 Kč“. Dle odstavce 2 uvedeného zákonného
ustanovení: „Od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2014 činí platová
základna pro soudce 56 849 Kč“.
Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona h.
309/2002 Sb. a zákona č. 425/2010 Sb., stanoví: „Platová základna činí
od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,5násobek průměrné
nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené
podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý
kalendářní rok. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok
vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů
sdělením“.
Dle ustanovení § 3a zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010
Sb., od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2014 činí platová základna pro
představitele (tj. člena vlády, prezidenta republiky, soudce Ústavního
soudu, člena, viceprezidenta a prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu,
člena, místopředsedy a předsedy Rady pro rozhlasové a televizní
vysílání, člena, místopředsedy a předsedy Rady Ústavu pro studium
totalitních režimů) 51 731 Kč.
V.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení částí zákona č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních
zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně
za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších
organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění
pozdějších předpisů, (případně částí zákona č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.), pokud obsahují restrikce
v odměňování soudců (§ 3 odst. 3, § 3b), spolu s návrhem na přednostní
rozhodnutí v předmětné věci podle § 39 zákona o Ústavním soudu, byl
podán Městským soudem v Brně dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o
Ústavním soudu.
Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci sp. zn. 35 C 35/2011 je Městským
soudem v Brně rozhodováno o žalobě, kterou se soudce Okresního soudu
Brno-venkov domáhá vůči České republice - Okresnímu soudu Brno-venkov
zaplacení částky 21 500 Kč. Jde o rozdíl mezi nárokem žalobce na plat
ve smyslu § 28 až 31 zákona č. 236/1995 Sb. a nárokem na víceúčelovou
paušální náhradu výdajů ve smyslu § 32 odst. 1 písm. a) zákona č.
236/1995 Sb., a to za leden 2011, a mezi skutečně vyplaceným platem a
náhradou výdajů snížených s účinností od 1. ledna 2011 zákonem č.
425/2010 Sb.
Městský soud v Brně poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací
činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěl k závěru, že
ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 1 zákona o platu, ve znění zákona
č. 425/2010 Sb., a in eventum ustanovení § 3a zákona č. 236/1995 Sb.,
ve znění zákona č. 425/2010 Sb., jichž má být při řešení věci sp. zn.
35 C 35/2011 použito, je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81
a čl. 82 odst. 1 Ústavy, příp. i čl. 83 Ústavy, dále s čl. 2 odst. 1
Ústavy, s čl. 1 Listiny a s čl. 1 Protokolu, po přerušení kmenového
řízení dle § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu Ústavnímu
soudu předložil předmětný návrh na kontrolu norem.
Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3
zákona o Ústavním soudu je taková pozice zákona, příp. jeho
jednotlivého ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu
kmenového řízení, jež zakládá pro posouzení věci ze strany obecného
soudu rozhodovací důvody. Svoji aktivní legitimaci navrhovatel opírá o
konstatování, dle něhož při řešení předmětné věci musí aplikovat § 3b
odst. 1 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., určujícího
platovou základnu pro rok 2011. Pro posouzení uplatněného nároku
(žalobce požaduje rozdíl na platu a náhradě výdajů, který vznikl jednak
v důsledku stanovení ad hoc základny na rok 2011, jednak v důsledku
snížení platové základny obecně) je nutno dle něj aplikovat rovněž § 3
odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., určujícího od
1. ledna 2011 způsob stanovení platové základny.
Jak vyplývá z popisu předmětného řízení u obecného soudu, lze tudíž na
straně navrhovatele konstatovat naplnění podmínek jeho aktivní
legitimace pro řízení o kontrole norem pouze ve vztahu k ustanovení §
3b odst. 1 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.
Podmínky plynoucí z čl. 95 odst. 2 Ústavy ale návrh nesplňuje ve vztahu
k ustanovení § 3b odst. 2 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010
Sb., a ve vztahu k § 3a zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010
Sb., jakož i ve vztahu k § 3 odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č.
425/2010 Sb.
V případě prvním je to z toho důvodu, že předmětné ustanovení vymezuje
výši platové základny soudců od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2014,
čili pro platové nároky soudce na leden 2011 z něj neplynou žádné
právní důsledky, v případě druhém předmětné ustanovení stanoví výši
platové základny pro představitele, tj. i soudce Ústavního soudu -
neplynou z něj ale žádné právní důsledky pro soudce obecných soudů.
Navrhovatel v této souvislosti argumentuje právním názorem Ústavního
soudu, obsaženým v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/09 a Pl. ÚS 13/08, dle
něhož je nutno podmínku dle čl. 95 odst. 2 Ústavy „použití zákona při
řešení věci“ vyložit extenzivně. V daných věcech byla ale splněna
podmínka „nepřímého“ dopadu, resp. dopadu „v širším slova smyslu“
předmětných zákonných ustanovení na posuzovanou věc, slovy Ústavního
soudu šlo o ustanovení, jež netvořilo „přímý právní podklad, avšak
nepochybně ovlivňovalo (či mohlo ovlivňovat) celý charakter řízení
vedeného navrhovatelem“ (sp. zn. Pl. ÚS 33/09). Tato podmínka ale v
předmětné věci splněna není - jak bylo již konstatováno, ustanovení §
3b odst. 2 zákona o platu vymezuje výši platové základny soudců od 1.
ledna 2012 do 31. prosince 2014, čili pro platové nároky soudce na
leden 2011 z něj neplynou žádné - ani nepřímé či v širším slova smyslu
pojímané - právní důsledky.
Podmínky aktivní legitimace dle čl. 95 odst. 2 Ústavy nejsou naplněny
rovněž u § 3 odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.
Platová základna pro určení platu soudců je upravena jednak v § 3 odst.
3 a jednak v § 3a a 3b předmětného zákona. Jejich vztah je vztahem legi
speciali k legi generali, tj. účinnost mechanismu zakotveného v § 3
odst. 3 nastupuje až od 1. 1. 2015. Derogací ustanovení § 3b odst. 1
zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., je sice platová
základna pro určení platu soudců vymezena ustanovením § 3 odst. 3, jež
ale bez prováděcí úpravy ve stávající podobě není aplikovatelné,
jelikož jeho obsahem je zmocnění Ministerstvu práce a sociálních věcí
na základě jím stanovených hledisek platovou základnu určit a její výši
vyhlásit ve formě sdělení ve Sbírce zákonů, přičemž poslední takové
sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí bylo vydáno pod č.
582/2006 Sb. pro rok 2007 (sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí
o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých náhrad
výdajů podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění
pozdějších předpisů, v roce 2007). Jak pro svoji aplikovatelnost, tak i
pro případné posouzení jeho ústavnosti z pohledu důvodů, jež Ústavní
soud vedly k derogaci ustanovení § 3b odst. 1, je tudíž nezbytné vydání
předmětného sdělení. Ústavnost zmocňovacího ustanovení § 3 odst. 3
zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., lze tedy - jak bylo
konstatováno - z hlediska derogačních důvodů dopadajících na ustanovení
§ 3b odst. 1 posoudit toliko vzhledem ke konkrétní výši Ministerstvem
práce a sociálních věcí stanovené platové základny, pročež nelze než i
ve vztahu k němu konstatovat absenci aktivní legitimace na straně
navrhovatele v době rozhodování předmětné věci Ústavním soudem.
Uvádí-li důvodová zpráva k návrhu legislativní konstrukce promítnuté v
ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 1 a 2 zákona o platu, jež pro
případ eventuální derogace § 3b odst. 1 uvedeného zákona nálezem
Ústavního soudu zakládá účinnost ustanovení § 3 odst. 3, zakotvujícího
sníženou úroveň platové základny pro určení výše platu soudců, že jejím
účelem je zakotvit „pojistku“ pro případ, „pokud by ... Ústavní soud
dospěl po eventuální žalobě soudců k závěru, že ani takto omezená
restrikce platů soudců není ústavně konformní“, Ústavní soud je v tomto
kontextu nucen konstatovat na straně zákonodárce vybočení z rámce zásad
demokratické ústavní politické kultury.
Ze všech takto vyložených důvodů Ústavnímu soudu nezbylo než návrh na
zrušení ustanovení § 3b odst. 2, § 3a a § 3 odst. 3 zákona o platu, ve
znění zákona č. 425/2010 Sb., z důvodu podání zjevně neoprávněnou
osobou dle § 43 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním
soudu odmítnout.
VI.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený
zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis, příp.
jeho jednotlivé ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka
řízení, bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh
předmětného zákona ve 3. čtení na své 9. schůzi dne 10. prosince 2010
usnesením č. 216, kdy ze 167 přítomných poslankyň a poslanců 147
hlasovalo pro a 1 proti.
Senát na své 3. schůzi konané dne 16. prosince 2010 usnesením č. 67
uvedený návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou
schválil, kdy pro toto usnesení z 68 přítomných senátorů hlasovalo 46,
proti byli 3 a 19 se zdrželo hlasování.
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod
č. 425/2010 Sb. řádně vyhlášen v částce 147 Sbírky zákonů, která byla
rozeslána dne 30. prosince 2010, a dle čl. III nabyl účinnosti dnem 1.
ledna 2011.
K navrhovatelem namítané ústavní relevanci neprojednání návrhu
napadených zákonných ustanovení s představiteli moci soudní se Ústavní
soud vyslovil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10. Zformuloval apel, v
němž uvedl, že k přijetí napadených ustanovení došlo ze strany
zákonodárce v zásadě jednostranným úkonem, bez audiendi alterae partis,
pročež se soudci ocitli z hlediska možnosti relevantně projevit svoji
vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než ostatní profese, u
nichž se rovněž zamýšlelo provedení platových restrikcí. Vyzval
zákonodárce, aby v případě výjimečných okolností, např. tíživé finanční
situace státu, soudci nebyli takto znevýhodněni, jakož i k tomu, aby si
zákonodárce před přijetím platových restrikcí opatřil relevantní
stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí
důvodové zprávy.
Jak plyne z rekapitulace projednání a přijetí předmětného zákona (dle
důvodové zprávy „z časových důvodů nebyl obsah návrhu konzultován“),
představitelé moci soudní opět neměli možnost se k jeho obsahu
vyjádřit. Ústavní soud je v této souvislosti opakovaně konfrontován se
situací nerespektování fundamentálních principů demokratické politické
kultury, kdy ze strany zákonodárce z pohledu akceptování rozhodovacích
důvodů obsažených v judikatuře Ústavního soudu lze očekávat reakci
pouze na derogační zásah, nikoli ale morálně-politický apel. Ústavní
soud je si přitom vědom, že tento negativní stav vytváří tlak na
extenzi interpretace principů plynoucích z ústavního pořádku, tlak na
podřazení pravidel demokratické politické kultury pod
konstitucionalistický rámec.
Ústavní soud již v prvním svém nálezu přijatém v řízení o kontrole
norem sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994
Sb.) deklaroval v této souvislosti s veškerou naléhavostí a vážností:
"Legitimita politického režimu se nemůže opírat jen o formálně-právní
aspekty, protože hodnoty a principy, o které se režim opírá, nejsou jen
právní, ale především politické povahy. Takové principy naší Ústavy,
jako je svrchovanost lidu, reprezentativní demokracie, právní stát,
jsou principy politické organizace společnosti, jež nejsou normativně
beze zbytku definovatelné. Pozitivněprávní úprava z nich vychází, avšak
obsah těchto principů není normativní úpravou vyčerpán - zůstává stále
něčím víc ... Dokonce ani ve smyslu rozsahu zákonodárné kompetence v
rámci ústavního státu nelze hovořit o svrchovanosti zákona. V pojetí
ústavního státu, na kterém je založena Ústava České republiky, není
právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce, a tím ani
zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež
Ústava prohlašuje za nedotknutelné. Ústava České republiky např. v čl.
9 odst. 2 stanoví, že „změna podstatných náležitostí demokratického
právního státu je nepřípustná“. Tím jsou konstitutivní principy
demokratické společnosti v rámci této Ústavy postaveny nad zákonodárnou
kompetenci, a tím „ultra vires“ Parlamentu. S těmito principy stojí a
padá ústavní stát. Odstranění některého z těchto principů, provedené
jakýmkoli, byť i většinovým anebo zcela jednomyslným rozhodnutím
Parlamentu, by nemohlo být interpretováno jinak než jako odstranění
tohoto ústavního státu jako takového.".
Na uvedené fundamentální tezi Ústavní soud setrvává i s odstupem téměř
dvaceti let. Principy ústavního systému svobody a demokracie nejsou
normativně beze zbytku definovatelné, pozitivněprávní úprava z nich
vychází, avšak obsah těchto principů není normativní úpravou vyčerpán -
zůstává stále něčím víc. Jakkoli tedy i v předmětné věci Ústavní soud
posoudil absenci projednání platových restrikcí soudců, a tudíž určité
formy zásahu do jednoho z komponentů soudcovské nezávislosti - principu
stálosti materiálního zabezpečení soudců - bez jejich projednání s
představiteli, resp. zástupci nezávislé justice, jako porušení pravidel
demokratické politické kultury, pro budoucnost v kumulaci s dalšími
okolnostmi, ocitajícími se v rozporu s principy ústavního pořádku,
nevylučuje v této souvislosti derogační zásah.
Vycházeje z uvedených skutečností, Ústavní soud konstatuje, že zákon č.
425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých
dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č.
143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a
v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších
předpisů, ve znění pozdějších předpisů, nebyl přijat v takové intenzitě
nesouladu s ústavními kautelami týkajícími se kompetence a
legislativního procesu, jež by založily důvod jeho derogace.
VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
(ústavnost platových restrikcí vůči soudcům)
Ústavní soud se problematikou soudcovských platů v minulosti opakovaně
zabýval. Svoji starší judikaturu shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05,
na nějž odkázal ve svých dalších nálezech týkajících se problematiky
soudcovských platů, a to v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 13/08 a Pl. ÚS
12/10. Jelikož je evidentní, že účastníkům řízení je tato judikatura
známa, nepokládá Ústavní soud za potřebné ji opakovaně podrobně
rekapitulovat.
Z judikatury Ústavního soudu, jakož i z její komparace s judikaturou
evropských ústavních soudů (viz zejména rozhodnutí Ústavního soudu
Polské republiky sp. zn. P 1/94 ze dne 8. listopadu 1994, K 13/94 ze
dne 14. března 1995, P 1/95 ze dne 11. září 1995, P 8/00 ze dne 4.
října 2000, K 12/03 ze dne 18. února 2004), k otázce ústavnosti
platových restrikcí vůči soudcům plynou tyto základní zobecňující teze:
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní
období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské
nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci
zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se
vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,
z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým
restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto
restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí
být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady
proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou
finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být
zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a
výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k
obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců [viz doporučení
Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994], příp.
není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci
výkonné na moc soudní.
Dle uvedené judikatury Ústavního soudu princip nezávislého soudnictví
je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl.
9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů:
z neutrality soudců, jako garance spravedlivého, nestranného a
objektivního soudního řízení, a ze zajištění práv a svobod jednotlivců
soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována
zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž je nutno zařadit
nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami
organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících
zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od
moci zákonodárné a výkonné moci (zejména uplatněním zásady
inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost
zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli
prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty
principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273;
349/2002 Sb.).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v
tom rámci i platové restrikce, je nutno ve smyslu ustálené judikatury
Ústavního soudu do rámce chráněného principem jejich nezávislosti
podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna
jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s
jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu
nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady
Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti,
efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi „řádné pracovní podmínky“
soudců řadí i „zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s
ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení“ (Zásada III,
bod 1b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o
statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání
organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož
soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak,
aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a
všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by
mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost. V této souvislosti
Ústavní soud opakovaně poukazuje na skutečnost (viz nález sp. zn. Pl.
ÚS 12/10), že „na snižování schodků veřejných rozpočtů se již
dlouhodobě podílí profesní skupina, u níž je zákonem velmi výrazně
omezena možnost dosahování jiných příjmů než platových“. Důvodem druhým
podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců
(platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit
možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na
rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do
materiálního zajištění soudců jako eventuální formu „penalizace“ soudců
ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich
rozhodování.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08 pak Ústavní soud vyslovil tezi, jež
představuje i klíčové hledisko posouzení ústavnosti napadeného
ustanovení § 3b odst. 1 zákona o platu: "Krok zákonodárce, jímž (by)
došlo nikoliv k pozastavení tempa růstu platu soudců, nýbrž k byť i jen
částečnému odnětí již dosažené úrovně jejich materiálního zabezpečení,
stěží by mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního
státu aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto
zásadně nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové
poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných „služebníků“ státu.".
Vývoj stanovisek k problematice garancí soudcovské nezávislosti
probíhal paralelně i na úrovni evropských institucí. Výbor ministrů
Rady Evropy v doporučení CM/Rec(2010)12 ze dne 17. listopadu 2010 o
soudcích zakotvil požadavek, dle něhož odměňování soudců musí
vyjadřovat jejich roli a odpovědnost a být dostatečnou zábranou vůči
stimulům zaměřeným k ovlivnění jejich rozhodnutí, přičemž za garanci
dosažení tohoto účelu je považován stav, v němž - kromě jiného - jsou
penze soudců v rozumném vztahu k dřívějšímu platu a v němž je dána
existence speciálních zákonných ustanovení bránících snižování platu
soudců (čl. 54).
Důvodová zpráva k návrhu napadeného zákona označuje původně
zákonodárcem stanovený mechanismus určení platové základny
představitelů státní moci za „nerealistický“ a vyžadující u soudců z
hlediska principu nezávislosti „evoluční metodu nápravy“, přičemž cílem
dané zákonné novelizace je: „v souvislosti s nezbytnými úspornými
opatřeními ve veřejných rozpočtech nalézt takové řešení, které by
umožnilo snížit platy představitelů všech tří státních mocí, které jsou
hrazeny ze státního rozpočtu, avšak neodporovalo principům
proporcionality úpravy platů u soudců, kteří požívají zvýšené ústavní
ochrany“. Celý komplex změn v proporcích materiálního zabezpečení
soudců ve vztahu k zaměstnancům veřejné správy je pak v důvodové zprávě
označen jako „zmírnění neodůvodněných rozdílů v úrovni platů a k
dosažení proporcionality při vynakládání prostředků na platy ze
shodného zdroje, tedy ze státního rozpočtu. V žádném ohledu pak nelze
navržené řešení posuzovat jako omezení důstojnosti soudců ani jako
výraz ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na
moc soudní, protože platy soudců budou i po realizaci navržených
opatření vysoce nadstandardní a navržené opatření se v mnohem zvýšené
míře dotýká i představitelů moci zákonodárné a výkonné.“.
V souvislosti s komplexem změn vtělených do zákona č. 236/1995 Sb.
novelou provedenou zákonem č. 425/2010 Sb. Ústavní soud je vzhledem k
předmětu daného řízení nucen odlišit jednak snížení platu soudců
založené ustanovením § 3b odst. 1 zákona o platu a jednak snížení platu
soudců upravené ustanoveními § 3b odst. 2 a § 3 odst. 3 snížením
předchozí platové základny.
Ve vztahu k § 3b odst. 2 a § 3 odst. 3 zákona u platu, u nichž pro
posouzení jejich ústavnosti dovodil Ústavní soud absenci aktivní
legitimace na straně navrhovatele, konstatuje Ústavní soud jako obiter
dictum, že poukaz důvodové zprávy na hodnotící zprávu Evropské komise o
České republice z roku 2000, ve které bylo uvedeno, že „platy soudců
jsou relativně vysoké“, přičemž v jiných oblastech, např. pokud jde o
policii a správní struktury, bylo poukázáno na nízkou úroveň platů,
nelze než považovat za nepřípadný, jelikož relace platové základny a
průměrného platu soudců a platové základny a průměrného platu ve
veřejné správě - dle údajů navrhovatele, jež nijak nebyly účastníkem
řízení zpochybněny - představovala v roce 1999 hodnotu 3,7, v roce 2011
již pouze hodnotu 2,34. Soudce s mnoholetou praxí pobírá přibližně
pouze 2/3 platu lépe honorovaných vyšších státních úředníků a
nedosahuje ani zdaleka průměru jejich příjmů. V roce 2003 činil plat
uvedeného soudce 47 000 Kč a průměrný plat ředitele odboru ústředního
orgánu státní správy 50 187 Kč, v roce 2009 se tento rozdíl rozevřel na
57 400 Kč (soudce) a 66 734 Kč (ředitel odboru).
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 Ústavní soud na okraj uvedeného trendu
konstatoval, že „platové poměry soudců v širokém smyslu mají být
stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž
kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy
soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve
srovnání s jinou profesní skupinou“. Opuštění jakýchkoli racionálních
relací mezi úrovní platu soudců a úrovní platů ve veřejné správě se v
úpravě zákona o platu promítlo ve svých absurdních důsledcích i vůči
platům soudců Ústavního soudu, v důsledku čehož pak předsedové senátů
nejvyšších soudů a předsedové kolegií těchto soudů mají vyšší plat než
soudci Ústavního soudu (v roce 2011 o 0,8 %, resp. 4,9 %, v letech 2012
až 2014 o 6,2 %, resp. 10,4 %).
Ústavnímu soudu na okraj ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 2 zákona o
platu nezbývá než zopakovat konstatování, jež vyslovil již v nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 12/10: "soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních
„služebníků státu“ po dlouhé období i s následující zamýšlenou
perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se
pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený proces
směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších úrovní, a
tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci zákonodárné a
výkonné v minulosti učiněná „chyba“ při stanovení pravidel pro výpočty
soudcovských platů v polovině 90. let 20. století. Taková nivelizace
pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu
uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve
vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné
společenské prestiže.".
Snižování platu soudců je provázeno paradoxně rozpornými skutečnostmi:
na straně jedné je odůvodňováno zákonodárcem nutností úspor veřejných
financí a snížením disproporcionality ve vztahu k platům zaměstnanců
veřejné správy, na straně druhé je provázeno zvyšováním platů ve
veřejné správě, resp. jejich nesnižováním.
Snížení platu soudců pro rok 2011 založené ustanovením § 3b odst. 1
zákona o platu je pak v rozporu s kautelami, jež pro takovou restrikci
v ustálené judikatuře vytyčil Ústavní soud.
Nařízením vlády č. 44/2011 Sb., kterým se s účinností od 1. března 2011
mění nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců
ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, nijak
nebyla dotčena platová úroveň zaměstnanců dle § 5 odst. 2 písm. a)
nařízení vlády č. 564/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (státním
zaměstnancům dle § 303 odst. 1 zákoníku práce). Snížení objemu mzdových
prostředků pro uvedenou skupinu zaměstnanců nijak přitom nevypovídá o
reálné úrovni restrikcí v dané oblasti v celku (s ohledem na snížení
počtu těchto zaměstnanců, a to např. zrušením neobsazených míst, příp.
různými formami ukončení pracovního nebo jemu obdobného poměru) a už
vůbec neobsahuje žádnou informaci o restrikci strukturální. Naopak.
Údaje předložené navrhovatelem - a nezpochybněné účastníkem řízení -
prokazují mimořádně vysokou úroveň platů ve veřejné správě za rok 2010:
celkový průměrný plat ředitelů odborů ministerstev je u 458 osob
představován částkou cca 64 tis. Kč (bez Ministerstva zemědělství by
činil 70 tis. Kč); průměrný plat 147 vrchních ředitelů a náměstků
působících na 11 ministerstvech se blíží 100 tis. Kč (97,6 tis. Kč), u
76 náměstků ministrů průměr přesahuje 100 tis. Kč (105,5 tis. Kč).
Nadto je si Ústavní soud vědom skutečnosti, že na rozdíl od pevně
stanovené výše soudcovských platů odměňování některých zaměstnanců
veřejné správy může představovat i násobek soudcovských platů už proto,
že jejich mzdu, na rozdíl od soudců, netvoří jen pevné tarify, nýbrž i
další, buď pravidelně se opakující finanční částky (osobní ohodnocení),
a (resp. nebo) doplněné jednorázovými částkami (odměnami). Kromě toho u
řady zaměstnanců veřejné správy je otevřena možnost příjmů plynoucích z
jiných pracovních aktivit.
Aniž by tím Ústavní soud jakkoli přicházel s ambicí na hlubší analýzu
ekonomické situace v České republice, toliko k jejím dvěma parametrům -
parametru růstu a parametru zadlužení - konstatuje, že dle údajů
Českého statistického úřadu
(http://www.czso.cz/csu/csu.nsf/informace/chdp060911.doc) se hrubý
domácí produkt očištěný o cenové, sezónní a kalendářní vlivy v 1.
čtvrtletí roku 2011 zvýšil podle zpřesněného odhadu meziročně o 2,8 %,
resp. o 0,9 % ve srovnání s předchozím čtvrtletím.
Vývoj HDP v roce 2010 (v %, stálé ceny)
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Hrubý domácí produkt 1. čtvrtletí 2. čtvrtletí 3. čtvrtletí 4. čtvrtletí Rok 2010
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
K předchozímu čtvrtletí
(očištěno o sezónnost a pracovní dny) + 0,8 + 0,6 + 0,8 + 0,5 x
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ke stejnému období roku 2009
(očištěno o sezónnost a pracovní dny) + 1,2 + 2,3 + 2,6 + 2,7 + 2,2
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ke stejnému období roku 2009
(sezónně neupravené údaje) + 1,2 + 2,9 + 2,3 + 3,0 + 2,3
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
K výši deficitu veřejných financí pak Ústavní soud ze sdělení Eurostatu
č. 60/2011 ze dne 26. dubna 2011
(http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance
_statistics/in-troduction) zjišťuje, že v závěru roku 2010 byla
nejnižší kvóta zadlužení (poměr stavu veřejného dluhu k hrubému
domácímu produktu) v Estonsku (6,6%), Bulharsku (16,2%), Lucembursku
(18,4%), Rumunsku (30,8%), Slovinsku (38,0%), Litvě (38,2%), v České
republice (38,5%) a Švédsku (39,8%); čtrnáct zemí Evropské unie
vykazovalo kvótu zadlužení vyšší než 60 % hrubého domácího produktu:
Řecko (142,8%), Itálie (119,0%), Belgie (96,8%), Irsko (96,2%),
Portugalsko (93,0%), Německo (83,2%), Francie (81,7%), Maďarsko
(80,2%), Velká Británie (80,0%), Rakousko (72,3%), Malta (68,0%),
Nizozemí (62,7%), Kypr (60,8%) a Španělsko (60,1%).
Jakkoli tedy Ústavní soud před přijetím daného zákona zřetelně
zformuloval maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v
odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze
akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců za
zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity
platové restrikce vůči soudcům, zákonodárce se touto maximou v procesu
přijímání zákona č. 425/2010 Sb. neřídil. Za výše uvedených okolností
nelze akceptovat tezi o nutných úsporách veřejných výdajů cestou
restrikcí platu soudců, přičemž posuzovaná zákonná úprava postrádá
jakýkoli argument „výjimečnými okolnostmi“, jež by odůvodňovaly
prioritu principu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních
zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně
chápané nezávislosti soudců.
Za formu příjmové restrikce vůči soudcům ve smyslu ústavního principu
rovnosti, garancí nezávislosti a důstojnosti postavení soudců, jakož i
doporučení Výboru ministrů Rady Evropy CM/Rec(2010)12 lze považovat i
další momenty.
Ustanovení § 157 až 163 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů,
(přičemž dle § 1 odst. 1 citovaného zákona bezpečnostním sborem se
rozumí Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České
republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České
republiky, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a
informace) a dále ustanovení § 131 až 137 zákona č. 221/1999 Sb., o
vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, zakotvují institut
výsluhového příspěvku. Ustanovení § 110 písm. b) a § 112 až 121 zákona
č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o
odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních
úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, - přičemž dle §
254 předmětného zákona, ve znění zákona č. 381/2008 Sb., služební zákon
nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2012 - stanoví, že státním zaměstnancům
náleží sociální zajištění, které zahrnuje příspěvek za výsluhu
služebních let k důchodu.
Soudci obecných soudů a soudci Ústavního soudu (jakož i státní
zástupci) tak zůstávají jedinými „služebníky“ státu, jimž se takové
kompenzace, jakož i společenského uznání za výkon funkce nedostává.
Tento deficit zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a
státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech
a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákona o Ústavním soudu,
jakož i zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění
pozdějších předpisů, představuje neakcesorickou nerovnost, ve vztahu k
soudcům obecných soudů a soudcům Ústavního soudu pak z pohledu
doporučení Výboru ministrů Rady Evropy CM/Rec(2010)12 i omezení jedné z
garancí soudcovské nezávislosti (dle níž mají penze soudců být v
rozumném vztahu k dřívějšímu platu). Tato vnitrostátní disproporce má
svůj pandán i v disproporci mezinárodní (kupř. ve vztahu k postavení
soudců ústavních soudů s Českou republikou srovnatelných
středoevropských zemí Polska a Slovenska - viz § 16a zákona Národnej
rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z., o organizácii Ústavného
súdu Slovenskej republiky o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov,
resp. Artykul 6 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1. 8. 1997,
Dziennik Ustaw Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53,
poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz
z 2009 r. Nr 56, poz. 459). Odstranění uvedeného ústavního deficitu
vyžaduje aktivní zásah zákonodárce, a to s důsledky, jež pro danou
oblast vyplývají z judikatury Ústavního soudu ve věci protiústavnosti
mezer v právu (a to ať pravých nebo nepravých); tato judikatura ústí
buď v derogaci [viz kupř. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 14/10 ze dne 1. 7. 2010
(241/2010 Sb.), Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629;
116/2008 Sb.)], anebo v deklarování právního základu pro uplatnění
individuálních nároků a jim odpovídající povinnosti soudů
protiústavnost mezery judikatorně vyplnit [viz kupř. nálezy sp. zn. Pl.
ÚS 48/95 ze dne 26. 3. 1996 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.), I. ÚS
84/96 ze dne 24. 6. 1997 (N 81/8 SbNU 263), Pl. ÚS 23/96 ze dne 7. 5.
1997 (N 50/8 SbNU 23; 128/1997 Sb.), Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N
47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze
dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), nálezy sp. zn. Pl.
ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (242/2010 Sb.), II. ÚS 528/02 ze dne 2. 2.
2005 (N 23/36 SbNU 287), IV. ÚS 34/06 ze dne 21. 11. 2007 (N 201/47
SbNU 597), I. ÚS 663/06 ze dne 24. 6. 2009 (N 149/53 SbNU 811), II. ÚS
2326/07 ze dne 31. 3. 2011 (dostupný na http://nalus.usoud.cz)].
Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat platovou restrikci
vůči soudcům obsaženou v ustanovení § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995
Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., za rozpornou s čl. 1 odst. 1 ve
spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, pročež plénum Ústavního soudu rozhodlo
o derogaci předmětného zákonného ustanovení, jak je uvedeno ve výroku
tohoto nálezu.
Domáhá-li se navrhovatel vyslovení obdobného závěru, jaký učinil
Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/02, v němž po zrušení
derogačního ustanovení konstatoval obnovení stavu založeného
derogovanými ustanoveními, nutno konstatovat následující: Na rozdíl od
věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 v rozhodovaném případě derogace ustanovení §
3b odst. 1 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., není
derogací derogace, pročež jeho zrušením dochází výhradně k jeho
„vyřazení“ z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému
konstituování nové úpravy formou „ožívání“ předpisu již dříve
zrušeného.
Ve vztahu k bodu I návrhu Ústavní soud konstatuje, že ve své ustálené
judikatuře opakovaně zaujal právní názor, dle něhož novela právního
předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí
novelizovaného právního předpisu [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8.
10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996), Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002
(N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N
113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), I. ÚS 504/10 ze dne 21. 3. 2011, I. ÚS
1927/09 ze dne 21. 3. 2011 (oba dostupné na http://nalus.usoud.cz),
usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271),
Pl. ÚS 3/10 ze dne 20. 4. 2010, Pl. ÚS 33/08 ze dne 11. 2. 2009 (obě
dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Ústavní soud připustil posuzování
novely právního předpisu v případě, je-li namítána její protiústavnost
z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo kvůli nedodržení
ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání [srov. např.
nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399;
30/1998 Sb.), Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25;
476/2002 Sb.), Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165;
512/2004 Sb.), Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593;
283/2005 Sb.) a Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349;
37/2007 Sb.)]. Tyto právní závěry plně dopadají i na posuzovanou věc,
pročež Ústavní soud návrh Městského soudu v Brně na zrušení ustanovení
bodu 2 čl. I. části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon
č. 236/1995 Sb., a ustanovení bodu 3 čl. I části první zákona č.
425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., z důvodu zjevné
neopodstatněnosti dle § 43 odst. 2 písm. a) a b) zákona o Ústavním
soudu odmítl.
Vzhledem k bezodkladnému projednání a rozhodování v předmětné věci
považuje Ústavní soud rozhodnutí o naléhavosti věci podle § 39 zákona o
Ústavním soudu za bezpředmětné.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k odůvodnění rozhodnutí pléna
soudci Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Pavel
Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká a Eliška
Wagnerová.
