77/2014 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl.ÚS 43/13 dne 25. března 2014 v
plénu složeném z předsedy soudu a soudce zpravodaje Pavla Rychetského a
soudců Stanislava Balíka, Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana
Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila,
Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Milady
Tomkové, Jiřího Zemánka a Michaely Židlické o návrhu skupiny 21
senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. Milanem
Čichoněm, advokátem se sídlem v Ostravě - Porubě, Hlavní třída 1196, na
zrušení vyhlášky č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro
lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost,
eventuálně na zrušení § 2 odst. 2 uvedené vyhlášky, za účasti
Ministerstva zdravotnictví jako účastníka řízení a Mgr. Anny Šabatové,
Ph.D., veřejné ochránkyně práv jako vedlejší účastnice řízení,
takto:
Vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 267/2012 Sb., o stanovení
Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé,
děti a dorost, se ruší uplynutím dne 31. prosince 2014.
Odůvodnění
I.
Shrnutí návrhu
1. Dne 23. srpna 2013 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 21
senátorů (dále jen "navrhovatel"), za kterou jedná senátor MUDr. Mgr.
Vladimír Plaček, na zrušení vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č.
267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou
rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost (dále jen "napadená
vyhláška"), eventuálně na zrušení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky.
2. Navrhovatel má za to, že Indikační seznam pro lázeňskou léčebně
rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost (dále též jen "indikační
seznam") měl být upraven zákonem, resp. formou přílohy zákona.
Poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče totiž spadá do rámce
práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního
pojištění ve smyslu čl. 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina"), z něhož vyplývá, že stanovení rozsahu, v jakém je tato péče
hrazena z veřejného zdravotního pojištění, je vyhrazeno zákonu,
schvalovanému v rámci parlamentní demokratické debaty, a nemůže být
předmětem toliko podzákonného právního předpisu.
3. Ve vztahu k ustanovení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky, podle které se
poslední léčebný pobyt ve vymezeném období před nabytím účinnosti této
vyhlášky považuje za základní léčebný pobyt, a tudíž všechny další
léčebné pobyty odpovídající stejné indikaci za pobyt opakovaný,
navrhovatel namítá nesoulad nejen s čl. 79 odst. 3 Ústavy České
republiky (dále jen "Ústava"), ale také se zásadami předvídatelnosti
práva, legitimního očekávání a právní jistoty. Je přesvědčen, že
napadené ustanovení upravuje právní vztahy vzniklé před jeho účinností
ústavně nekonformním způsobem, neboť zasahuje do legitimního očekávání
pacientů, u kterých dochází k dalšímu, resp. opakovanému, léčebnému
pobytu. Ti se již nemohou spolehnout na to, že jim tento pobyt bude
hrazen z veřejného zdravotního pojištění a jsou nuceni si jej hradit z
vlastních zdrojů, což se nutně promítá do jejich majetkové sféry.
4. Výrazné omezení zejména možnosti opakované léčby, k němuž došlo v
důsledku napadené vyhlášky, je podle navrhovatele příčinou poklesu
využitelnosti lázeňských zařízení a s tím spojeného snížení kvality
lázeňské péče. Tento stav přitom může mít negativní vliv na zdraví
občanů, neboť pozitivní efekt mají léčebné procedury právě až s
odstupem času při dlouhodobé a opakované aplikaci. Z tohoto důvodu se
domnívá, že napadená vyhláška se svou úpravou dotýká samotné existence
nebo skutečné realizace (esenciálního obsahu) práva na ochranu zdraví a
práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění,
pročež je v rozporu s čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 31 Listiny. Je
přesvědčen, že předmětné omezení tohoto základního práva neobstojí z
hlediska zásady proporcionality a že mu lze přiznat diskriminační
charakter. Porušení zároveň konstatuje i ve vztahu k právu na podnikání
podle čl. 26 Listiny.
II.
Průběh řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
Ústavním soudu") zaslal návrh Ministerstvu zdravotnictví (dále též
"ministerstvo") jako účastníkovi řízení a veřejnému ochránci práv,
který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník řízení.
II./a
Vyjádření Ministerstva zdravotnictví
6. Z vyjádření ministra zdravotnictví MUDr. Martina Holcáta, MBA, ze
dne 3. října 2013 se podává, že Ministerstvo zdravotnictví vydalo
napadenou vyhlášku podle čl. 79 odst. 3 Ústavy na základě § 33 odst. 2
zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a
doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 369/2011
Sb., (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"). Možnost
poskytnutí lázeňské péče jakožto hrazené služby plyne již z uvedeného
zákonného ustanovení, přičemž napadená vyhláška určuje pouze její
indikační předpoklady, jež jsou odborně medicínské povahy. Samotná
vyhláška ale nestanoví meze základních práv a svobod. Netýká se
bezprostředně práva na ochranu zdraví, nijak nereguluje podmínky, za
nichž lze získat oprávnění k poskytování zdravotních služeb, ani
nebrání poskytovatelům tyto služby nabízet, ať už jde o služby hrazené
nebo nehrazené z veřejného zdravotního pojištění. V případě, že
zdravotní stav pojištěnce vyžaduje poskytnutí lázeňské péče, je mu na
tuto péči vystaven návrh, přičemž až poté, co jej revizní lékař
příslušné zdravotní pojišťovny potvrdí, je možné ji hradit ze
zdravotního pojištění. Vzhledem k průběhu přípravy a schvalování
napadené vyhlášky, včetně příslušného připomínkového řízení, které
ministr podrobně shrnul, by nemělo obstát tvrzení, že její přijetí
provázela absence demokratické debaty.
7. K námitce retroaktivity ministr uvedl, že napadená vyhláška nově
rozlišuje mezi základním a opakovaným léčebným pobytem, přičemž
pacienti musí absolvovat nejprve základní pobyt a teprve poté případný
pobyt opakovaný, resp. opakované pobyty. Protože předchozí vyhláška č.
58/1997 Sb., kterou se stanoví Indikační seznam pro lázeňskou péči o
dospělé, děti a dorost, tyto pojmy neznala, bylo nezbytné zajistit
kontinuitu rozhodování o návrzích na lázeňskou léčebně rehabilitační
péči. Právě za tímto účelem tak přechodné ustanovení § 2 odst. 2
napadené vyhlášky, jehož zrušení se navrhovatel domáhá svým eventuálním
petitem, definovalo základní léčebný pobyt již ve vztahu k dříve
absolvovaným pobytům. Skutečnost, že se toto ustanovení vztahuje na
období let 2009 až 2012, má přitom reflektovat nejdelší lhůtu
stanovenou v indikačním seznamu jako podmínku pro nástup na opakovaný
pobyt, kterou je v indikaci I/1 (zhoubné nádory) lhůta 36 měsíců.
Pacient, který protinádorovou léčbu ukončil např. v roce 2010 a
následně absolvoval lázeňskou léčbu podle dřívějších předpisů, tak bude
moci absolvovat i opakovaný pobyt, protože jeho předchozí pobyt se na
základě uvedeného ustanovení bude považovat za základní podle nové
vyhlášky. Pokud by toto ustanovení bylo naopak zrušeno, resp. by ve
vyhlášce ani dříve nebylo obsaženo, musel by tento pacient nejprve
naplnit podmínky stanovené pro základní pobyt, včetně nástupu na léčbu
do 12 měsíců po ukončení komplexní protinádorové léčby, což by však s
ohledem na vzniklý časový odstup již nemuselo být možné. V takovém
případě by byl pacient novou vyhláškou poškozen. Ministr dodává, že
použitý právně technický způsob, resp. legislativně technická reflexe
postavení pojištěnce podle nové právní úpravy, není v českém právním
řádu něčím neobvyklým [srov. např. § 98 odst. 1 zákona o vysokých
školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách)
nebo § 59 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii], přičemž jeho smyslem je
posílení principu právní jistoty v rámci úhradových vztahů v systému
veřejného zdravotního pojištění. Nejde o porušení zákazu pravé
retroaktivity.
8. Indikační seznam představuje důležitý odborný prvek pro
poskytovatele zdravotních služeb při předepisování lázeňské péče
pojištěncům, přičemž důvody pro jeho přijetí byly ryze odborné. Smyslem
nové úpravy, jež nahradila předchozí vyhlášku č. 58/1997 Sb., bylo
zejména promítnutí současných medicínských poznatků a postupů, včetně
možností farmakoterapie, dále zajištění efektivního poskytování
lázeňské léčebně rehabilitační péče, efektivní využívání financí z
prostředků zdravotního pojištění, vyhrazení finančních prostředků pro
léčení těch pojištěnců, kde je předpoklad výrazného přínosu pro
zlepšení či udržení zdraví, vymezení rozsahu komplexní lázeňské léčebně
rehabilitační péče na stavy po závažných úrazech, operacích a léčení
závažných onemocnění a rozšíření péče příspěvkové. V akutní péči jsou
dnes k dispozici miniinvazivní operační postupy šetrné pro pacienta,
řadu onemocnění lze včasně zachytit pomocí moderních diagnostických
technologií a následně také včas léčit, případně jejich rozvinutí brání
moderní farmaka. Potřeba následné lázeňské léčebně rehabilitační péče
se tak u řady onemocnění změnila, a to jak z hlediska délky léčení, tak
opakování léčebných pobytů.
9. Ministr dále podotýká, že napadená vyhláška byla zpracována na
principu stanovení jednotných podmínek pro poskytování lázeňské léčebně
rehabilitační péče. Ve vymezených lázeňských místech je k dispozici
místní příslušný přírodní léčivý zdroj, který má určité chemické a
fyzikální vlastnosti, díky nimž má příznivé účinky na léčbu onemocnění
s konkrétní diagnózou. Všechna místa, kde je k dispozici osvědčený
zdroj s danými léčivými vlastnostmi a u nichž ministerstvo vydalo
povolení k užívání zdroje podle zákona č. 164/2001 Sb., o přírodních
léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních
léčebných lázních a lázeňských místech a o změně některých
souvisejících zákonů (lázeňský zákon), ve znění pozdějších předpisů,
jsou v indikačním seznamu zařazena. Tím se má docílit objektivního,
rovného a transparentního přístupu k poskytování zdravotních služeb. V
řadě míst byl navíc rozšířen okruh onemocnění, která se zde mohou
léčit. Ve svém vyjádření ministr vysvětluje důvody odborné povahy, jež
vedly ke stanovení základní doby léčebného pobytu u dospělých právě na
21 dnů, a upozorňuje na možnost jejího prodloužení k návrhu lékaře a s
ohledem na zdravotní stav pacienta v případě většiny indikačních
podskupin. Je tedy dána možnost individuálního stanovování délky
léčebného pobytu pacienta s ohledem na jeho konkrétní zdravotní stav, a
tím rovněž účelného vynakládání finančních prostředků na jeho adekvátní
léčbu. V případě opakovaného léčebného pobytu byla jeho délka stanovena
na 14 až 21 dnů. Tento pobyt je poskytován v návaznosti na pobyt
základní s tím, že se nejedná již o závažné stavy, například přímo
navazující na akutní lůžkovou péči. V případě dětských pacientů je
minimální doba léčebného pobytu stanovena na 28 dnů.
10. Argument o nenaplněných lázeňských zařízeních nepovažuje ministr za
relevantní z toho důvodu, že účelem indikačního seznamu není jejich
naplňování, ale odborné definování předpokladů a podmínek pro
poskytnutí lázeňské péče hrazené ze systému veřejného zdravotního
pojištění. Úbytek počtu pacientů je ovlivněn více nezpochybnitelnými
faktory, mezi něž patří platební schopnost obyvatel, vliv pracovního
trhu, který výdělečně činným skupinám neumožňuje vždy absolvovat dlouhý
lázeňský pobyt v rámci pracovní neschopnosti nebo dovolené, a posílení
prvku efektivity léčby při schvalování návrhů ze strany zdravotních
pojišťoven. K jeho vzniku docházelo postupně již v minulých letech,
přičemž je věcí všech zúčastněných subjektů (včetně zdravotních
pojišťoven, lékařů, kteří lázeňskou léčebně rehabilitační péči
navrhují, a samotných jejích poskytovatelů), aby na něj reagovaly.
Navzdory uvedenému je předmětná péče i nadále dostupná všem pacientům,
kterým byla léčba navržena a schválena. Ministerstvo nemá žádné
signály, že by se tito pacienti do lázní "nedostali" nebo že by na ně
museli čekat. Nelze zároveň přehlédnout, že rehabilitační péče je
poskytována i mimo lázeňství, např. v odborných léčebných ústavech nebo
formou ambulantní péče u specialistů. Je na ošetřujícím lékaři, jakou
formu péče pro pacienta navrhne vzhledem k jeho aktuálnímu a celkovému
zdravotnímu stavu. Vždy je zásadní individuální přístup ke konkrétnímu
pacientovi. Závěrem svého vyjádření ministr odmítl diskriminační povahu
napadené vyhlášky. Těm, kdo spadají do stejné indikační skupiny, či
podskupiny je poskytnuta stejná péče. Z návrhu není nijak zřejmé ani
to, v čem má spočívat porušení čl. 26 Listiny.
II./b
Vyjádření veřejného ochránce práv
11. Dne 12. září 2013, tedy ve stanovené desetidenní lhůtě, obdržel
Ústavní soud sdělení tehdejšího veřejného ochránce práv JUDr. Pavla
Varvařovského, že podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu vstupuje
do tohoto řízení jako vedlejší účastník. Ve svém následném vyjádření ze
dne 30. září 2013 pak uvedl, že se ztotožňuje s argumentací
navrhovatele. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu nemůže
podzákonný právní předpis zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, tedy
stanovit primární práva a povinnosti, což však napadená vyhláška
nerespektuje. Tím, že stanoví, co se považuje za péči hrazenou a co
nikoliv, přesahuje rámec podzákonného předpisu. Pokud jde o její § 2
odst. 2, veřejný ochránce práv zastává názor, že toto ustanovení
upravuje právní vztahy vzniklé před účinnosti napadené vyhlášky, tudíž
mu lze přiznat nepřípustnou zpětnou účinnost. Nejenže je v rozporu se
zásadami předvídatelnosti práva a právní jistoty, ale v případě prvního
čerpání léčebného pobytu za účinnosti nové vyhlášky, které však není
prvním v pořadí, dochází na jeho základě také k zásahu do legitimního
očekávání pojištěnců, kterým již lázeňská léčebně rehabilitační péče
není hrazena z veřejného zdravotního pojištění. Z těchto důvodů
navrhuje, aby Ústavní soud napadenou vyhlášku zrušil.
II./c
Replika navrhovatele
12. Uvedená vyjádření byla zaslána navrhovateli, který na ně reagoval
svou replikou ze dne 29. října 2013. Předně uvedl, že na svém návrhu
nadále trvá a považuje ho za důvodný. Podle jeho názoru nelze systém
základního a opakovaného léčebného pobytu označit za výhodný pro
občany. Vyhláška sice umožňuje prodloužení pobytu, ovšem tato možnost
je v praxi revizními lékaři využívána jen ve velmi malém rozsahu.
Skutečnost, že v oblasti léčebných postupů dochází k neustálému
vylepšování, nemění nic na tom, že lázeňský léčebně rehabilitační pobyt
má efekt právě při opakované a dlouhodobé aplikaci. K té však nemůže
dojít při citelném úbytku pacientů ohrožujícím další fungování
lázeňských zařízení, jehož příčinou je podle vyjádření těchto zařízení
publikovaných v médiích právě napadená vyhláška. Kromě toho dochází v
jejím důsledku také k prolomení zásady legitimního očekávání občanů,
protože ti se v rámci nově zavedeného systému základního a opakovaného
léčebného pobytu nemohou spolehnout na to, že jejich léčba bude hrazena
ze zdravotního pojištění. Ministerstvo mělo tento systém zavést tak,
aby se nedotýkal právních vztahů zpětně. To je základní a stěžejní
faktor v celé věci. Jeho argumentace, že zrušením přechodných
ustanovení dojde k poškození práv stávajících pacientů, kteří bez
stanovení základního léčebného pobytu nebudou moci absolvovat opakované
léčebné pobyty, je vlastně potvrzením retroaktivního působení napadené
vyhlášky. Navrhovatel se domnívá, že zrušení uvedeného ustanovení
nebude vést k porušení práv pacientů, neboť zákon o Ústavním soudu
umožňuje odložit vykonatelnost případného vyhovujícího nálezu.
Ministerstvo tak bude mít čas zpracovat právní předpis nebo jeho část
takovým způsobem, aby byl ústavně konformní. V závěrečné části svého
vyjádření navrhovatel zopakoval své tvrzení, že napadená vyhláška
omezuje právo na ochranu zdraví ve smyslu čl. 31 Listiny a že indikační
seznam měl být součástí přílohy zákona a neměl být součástí pouze
prováděcího právního předpisu.
13. Podáním ze dne 23. prosince 2013 doplnil navrhovatel svou
argumentaci o memorandum Sdružení lázeňských míst České republiky a
Svazu léčebných lázní České republiky, které podle jeho názoru
prokazuje jím tvrzené skutečnosti.
II./d
Ústní jednání
14. Ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci
bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo lze očekávat další
objasnění věci.
III.
Posouzení, zda byla vyhláška vydána na základě a v mezích zákona
15. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání předmětného
návrhu, který byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem [§ 64 odst. 2
písm. b) zákona o Ústavním soudu], je přípustný a splňuje všechny
zákonem stanovené náležitosti. Mohl tedy přistoupit k věcnému přezkumu
napadené vyhlášky, přičemž v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu se nejdříve zabýval otázkou, zda byla přijata a vydána ústavně
konformním způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
16. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy svěřuje ministerstvům a jiným
správním úřadům pravomoc k vydávání podzákonných právních předpisů, k
jejíž realizaci však může dojít jen na základě a v mezích zákona,
jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Uvedené ustanovení je třeba vykládat
restriktivně v tom smyslu, že toto zmocnění musí být konkrétní,
jednoznačné a jasné [srov. nález ze dne 21. června 2000 sp. zn. Pl. ÚS
3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, Ústavní
soud zkoumá, zda byl podzákonný právní předpis vydán státním orgánem k
tomu oprávněným a v mezích jeho kompetence, tedy zda se při výkonu této
pravomoci pohyboval v mezích a na základě zákona (
secundum et intra legem
), a nikoliv mimo zákon (
preater legem
). Zjednodušeně řečeno jde o to, aby v případě, kdy má být podle zákona
X, tento předpis nestanovil, že má být Y, ale že má být X1, X2, X3. Ze
zmocňovacího ustanovení musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad
zákonný standard. Ani v takovém případě však podzákonný právní předpis
nesmí zasahovat do věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonem (tzv.
výhrada zákona) [srov. nález ze dne 18. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03
(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), nález ze dne 22. října 2013 sp. zn.
Pl. ÚS 19/13 (396/2013 Sb.)].
III./a
Zákonné zmocnění podle § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním
pojištění
17. Z úvodní věty napadené vyhlášky vyplývá, že byla vydána na základě
§ 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který zmocňuje
Ministerstvo zdravotnictví stanovit vyhláškou indikační seznam pro
lázeňskou léčebně rehabilitační péči, tedy nemoci, u nichž lze
lázeňskou léčebně rehabilitační péči poskytnout, indikační předpoklady,
odborná kritéria pro poskytnutí komplexní nebo příspěvkové lázeňské
léčebně rehabilitační péče u jednotlivých nemocí, délku léčebného
pobytu a indikační zaměření lázeňských míst.
18. Smyslem indikačního seznamu je podrobně vymezit, za jakých podmínek
a v jakém rozsahu je lázeňská léčebně rehabilitační péče zdravotní
službou hrazenou z veřejného zdravotního pojištění [§ 13 odst. 2 písm.
a) zákona o veřejném zdravotním pojištění]. Jde o doplnění (rámcové)
zákonné úpravy obsažené v § 33 zákona o zdravotním pojištění, podle
jehož odstavce 1 je tato péče hrazenou službou v případě, že je
poskytována jako nezbytná součást léčebného procesu a že její
poskytnutí doporučil ošetřující lékař pacienta a potvrdil revizní lékař
příslušné zdravotní pojišťovny.
19. Lázeňská léčebně rehabilitační péče se podle § 33 odst. 3 poskytuje
a hradí jako komplexní nebo příspěvková. Komplexní lázeňská léčebně
rehabilitační péče je definována v odstavci 4 jako navazující na
lůžkovou péči nebo specializovanou ambulantní zdravotní péči, přičemž
je zaměřena na doléčení, zabránění vzniku invalidity a nesoběstačnosti
nebo na minimalizaci rozsahu invalidity. Je plně hrazena zdravotní
pojišťovnou. K jejímu nástupu předvolá pojištěnce na návrh lékaře
registrujícího poskytovatele nebo při hospitalizaci ošetřujícího lékaře
zařízení lázeňské péče podle pořadí naléhavosti. Pojištěnec v prvém
pořadí naléhavosti je k nástupu předvolán nejpozději do jednoho měsíce
od data vystavení návrhu, případně po dohodě ošetřujícího, revizního a
lázeňského lékaře je přeložen do zdravotnického zařízení poskytovatele
lázeňské léčebně rehabilitační péče přímo ze zdravotnického zařízení
poskytovatele lůžkové péče. V druhém pořadí naléhavosti je pacient
předvolán nejpozději do tří měsíců, děti a dorost do šesti měsíců ode
dne vystavení návrhu. Příspěvkovou lázeňskou léčebně rehabilitační péči
vymezuje odstavec 5, podle něhož je poskytována především pojištěncům s
chronickým onemocněním, nejsou-li splněny podmínky uvedené v odstavci
4, tedy pro poskytnutí komplexní lázeňské léčebně rehabilitační péče. V
případě této příspěvkové lázeňské léčebně rehabilitační péče je z
veřejného zdravotního pojištění hrazeno pouze vyšetření a léčení
pojištěnce, nikoliv však další náklady, tedy ubytování a stravování
pacienta v lázeňském zařízení. Poskytnuta může být jednou za dva roky,
nerozhodne-li revizní lékař jinak. Dětem a dorostu do 18 let se
lázeňská léčebně rehabilitační péče poskytuje podle odstavce 4, pokud
není na žádost rodičů poskytována podle odstavce 5. U nemocí z povolání
a jiných poškození na zdraví z práce se tato péče poskytuje podle
odstavce 4, jestliže ji doporučil nebo indikaci potvrdil příslušný
odborník pro nemoci z povolání.
20. Pro posouzení toho, zda napadená vyhláška nevybočila z mezí
zákonného zmocnění, je žádoucí shrnout její obsah, aniž by současně
muselo být citováno celé její rozsáhlé znění. Indikační seznam pro
lázeňskou léčebně rehabilitační péči, jenž je obsažen v její příloze,
je tvořen obecnou částí (část I přílohy) a dvěma dílčími indikačními
seznamy, z nichž první se týká péče o dospělé (část II přílohy) a druhý
péče o děti a dorost (část III přílohy). Oba se člení do jedenácti
indikačních skupin a ty zase do indikačních podskupin, které fakticky
tvoří určitý uzavřený seznam nemocí (kupř. skupina nemoci onkologické
obsahuje podskupinu zhoubné nádory; skupina nemoci oběhového ústrojí
zase sestává z více podskupin, mezi které patří symptomatická
ischemická choroba srdeční nebo stav po infarktu myokardu).
Prostřednictvím jednotlivých podskupin je tak stanoven výčet nemocí, k
jejichž léčbě lze pacientům poskytnout lázeňskou léčebně rehabilitační
péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění.
21. Napadená vyhláška rozlišuje mezi základním a opakovaným léčebným
pobytem. Ačkoliv tyto pojmy dále nedefinuje, ze způsobu, jakým je
používá, lze vyvodit, že jejich smyslem je odlišení prvního a
případných dalších léčebných pobytů při stejné indikaci, a to z důvodu
stanovení rozdílných podmínek, za nichž budou tyto pobyty hrazeny. K
nástupu pacienta na základní léčebný pobyt musí dojít v časovém období
odvíjejícím se typicky od stanovení příslušné diagnózy, provedení
zákroku či ukončení léčby ve zdravotnickém zařízení. V případě
opakovaného léčebného pobytu je pak nezbytné, aby se nástup uskutečnil
ve stanovené lhůtě od ukončení základního pobytu nebo opakovaného
lázeňského pobytu. Pro úplnost je třeba dodat, že v některých případech
není tato lhůta stanovena, což znamená, že indikační seznam podmiňuje
léčebný pobyt pouze trváním předmětné indikace.
22. Základní i opakovaný léčebný pobyt mohou mít formu komplexní
lázeňské léčebně rehabilitační péče (v napadené vyhlášce označované
jako K) nebo příspěvkové lázeňské léčebně rehabilitační péče (v
napadené vyhlášce označované jako P). Napadená vyhláška ve svých
obecných ustanoveních (část I přílohy bod 2) stanoví, že délka
základního léčebného pobytu činí u dospělých 21 dnů a u dětí a dorostu
28 dnů, přičemž je-li lázeňská léčebně rehabilitační péče při konkrétní
indikaci poskytnuta jako komplexní, může vedoucí lékař zdravotnického
zařízení poskytovatele této péče u indikací vyznačených v indikačním
seznamu podle konkrétního stavu pojištěnce navrhnout její prodloužení.
Prodloužení i jeho délka podléhají souhlasu revizního lékaře příslušné
zdravotní pojišťovny. Délka opakovaného léčebného pobytu formou
komplexní lázeňské léčebně rehabilitační péče je stanovena stejným
způsobem, jako v případě základního léčebného pobytu, včetně možnosti
prodloužení (část I přílohy bod 3). Má-li však opakovaný léčebný pobyt
formu příspěvkové lázeňské léčebně rehabilitační péče, je jeho délka
stanovena podle návrhu lékaře, který péči doporučuje, na 14 nebo 21
dnů. Je-li poskytnuta v délce 14 dnů, může vedoucí lékař zdravotnického
zařízení poskytovatele lázeňské léčebně rehabilitační péče podle
konkrétního stavu pojištěnce navrhnout její prodloužení na 21 dnů. Toto
prodloužení podléhá souhlasu revizního lékaře příslušné zdravotní
pojišťovny.
23. Z uvedeného vyplývá, že indikační seznam v případě každé indikační
podskupiny určuje, zda bude základní nebo opakovaný léčebný pobyt
pojištěnce hrazen z veřejného zdravotního pojištění v rozsahu komplexní
nebo příspěvkové lázeňské léčebně rehabilitační péče (tedy zda bude
hrazen pobyt jako celek, nebo toliko vyšetření a léčení), kdy musí za
tímto účelem být tento pobyt nastoupen, jaká má být jeho délka a zda
může dojít k jejímu prodloužení. Tím se ale v něm obsažená právní
úprava nevyčerpává. Jako další podmínky, na jejichž splnění závisí
úhrada lázeňské léčebně rehabilitační péče z veřejného zdravotního
pojištění, napadená vyhláška ve vztahu k jednotlivým indikačním
skupinám nebo podskupinám stanoví, jaké vyšetření má předcházet
vystavení návrhu na léčebný pobyt, jakož i další odborná kritéria pro
poskytnutí lázeňské léčebně rehabilitační péče (specializace
ošetřujícího lékaře, který péči doporučuje, a zabezpečení zdravotní
péče ve zdravotnickém zařízení poskytovatele lázeňské léčebně
rehabilitační péče). Ty jsou přitom vymezeny i negativně
prostřednictvím kontraindikací, výčtem stavů pacienta nebo jiných
okolností, které vylučují efektivní poskytnutí příslušné péče (jejich
obecné vymezení je obsaženo v části I bodu 7). Pro jednotlivé indikační
skupiny stanoví indikační seznam přírodní léčivé zdroje a určuje vhodné
lázeňské místo. Napadená vyhláška nakonec upravuje i náležitosti návrhu
na lázeňskou léčebně rehabilitační péči (část I bod 6 indikačního
seznamu), což souvisí právě s tím, že rozsah v něm obsažených údajů se
odvíjí právě od podmínek stanovených v indikačním seznamu.
24. Ústavní soud na základě uvedených zjištění dospěl k závěru, že k
vydání napadené vyhlášky došlo na základě a v mezích zákonného zmocnění
obsaženého v § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Je
zřejmé, že stanovení seznamu nemocí, u nichž se poskytnutá lázeňská
léčebně rehabilitační péče hradí z veřejného zdravotního pojištění,
včetně dalších podmínek, jež k nároku na tuto úhradu musí být splněny,
a jejího rozsahu, spadají pod obsah indikačního seznamu pro lázeňskou
léčebně rehabilitační péči, resp. pod jednotlivé položky, které jsou
výslovně uvedeny v předmětném zmocňovacím ustanovení. Tato skutečnost
nebyla nijak rozporována ani ze strany navrhovatele. Uvedený závěr
ovšem ještě neznamená, že napadená vyhláška byla vydána v souladu s čl.
79 odst. 3 Ústavy. Za meze stanovené zákonem je totiž nezbytné
považovat i případnou výhradu zákona vyplývající přímo z ústavního
pořádku, která brání tomu, aby některé právní vztahy byly předmětem
podzákonné právní úpravy.
III./b
Výhrada zákona podle čl. 31 Listiny
25. Podle druhé věty čl. 31 Listiny mají občané na základě veřejného
pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za
podmínek, které stanoví zákon. Jde o základní právo mající povahu práva
sociálního, což znamená, že smyslem jeho ústavního zakotvení není
vymezení prostoru svobody jednotlivce, do kterého veřejná moc není
oprávněna zasahovat, nýbrž naopak garance, že stát bude v určitých
případech aktivně jednat, aby zajistil podmínky pro jeho důstojný život
a rovnost šancí. Ústavně zaručená sociální práva nepůsobí bezprostředně
ve vztahu k jednotlivcům. Jejich obsahem je povinnost státu, aby na
úrovni podústavního práva upravil efektivní prostředky k dosažení
určitého účelu, který tvoří podstatu a smysl (neboli esenciální obsah)
sociálního práva, a následně jej prostřednictvím svých orgánů také
realizoval. Je to až podústavní právní úprava, která ve skutečnosti
dává odpověď na otázku, čeho a za jakých podmínek se může jednotlivec
na základě tohoto základního práva domáhat, tedy jaké jsou meze tohoto
základního práva. Tomuto závěru přitom odpovídá i znění čl. 41 odst. 1
Listiny, podle něhož se lze některých základních práv obsažených v
hlavě čtvrté Listiny (tj. hospodářská, sociální a kulturní práva), mezi
nimi i práva podle jejího čl. 31, domáhat pouze v mezích zákonů, které
tato ustanovení provádějí. Jiné řešení by s ohledem na jejich obecnou
povahu ani nebylo možné.
26. Z ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny vyplývá, že meze základních práv
a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze
zákonem. Účelem takto formulovaného výlučného zmocnění zákonodárce je
znemožnit výkonné moci "realizaci vlastních představ o tom, jak a jak
mnoho lze omezit základní práva. Tím, že toto oprávnění bylo uděleno
demokraticky legitimovanému parlamentu, má být zajištěno, že k omezení
základních práv dojde až po demokratickém parlamentním diskursu, a
navíc získává omezení základního práva i následnou demokratickou
zpětnou vazbu." (Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I.
a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters
Kluwer ČR, a.s., 2012, s. 128). I v případě sociálních práv je tak
právě zákonodárce povolán stanovit, čeho se na jejich základě může
jednotlivec domoci. Jeho uvážení však v tomto směru není bezbřehé,
protože jeho meze vyplývají již ze samotného ústavního vymezení
sociálních práv, kterým jsou definovány jejich podstata a smysl, jichž
musí být zákonem šetřeno (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zákon nesmí toto
právo popřít nebo vyprázdnit. Jakýkoliv zásah do samotné podstaty
sociálního práva musí obstát z hlediska principu proporcionality.
27. Výhrada zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny nevylučuje, aby zákonem
provedené vymezení sociálního práva, v jehož rámci se jej může
jednotlivec domáhat, bylo dále upraveno podzákonným právním předpisem
podle čl. 78 Ústavy nebo na základě zákonného zmocnění podle čl. 79
odst. 3 Ústavy. Tímto způsobem však nemůže dojít k zúžení nebo
rozšíření jeho ze zákonné úpravy vyplývajícího obsahu. Ústavní soud ve
svém nálezu ze dne 16. října 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU
79; 410/2001 Sb.) vyslovil, že se nejedná o porušení výhrady zákona
podle čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, pokud podzákonný právní předpis
"konkretizuje problematiku, upravenou v základních rysech již samotným
zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv
povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním
důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i
primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je
vymezení určitých práv a povinností adresátů normy." Co se rozumí
těmito základními rysy, závisí stejně jako míra přípustnosti takovéto
konkretizace na povaze předmětné povinnosti, resp. jí odpovídajícího
práva. Ústavodárce nadto v některých případech stanovil pro určení mezí
základního práva zvláštní výhradu zákona, kterou buď zpřísnil uvedená
obecná pravidla pro úpravu mezí základních práv podzákonným právním
předpisem, nebo takovouto jejich úpravu dokonce vyloučil [srov. např.
nález ze dne 23. července 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (259/2013 Sb.),
body 27 a 28].
28. Podstatou ústavně zaručeného práva na bezplatnou zdravotní péči je
povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho
prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných
nerovností vylučující způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené
kvality [srov. usnesení ze dne 5. května 1999 sp. zn. Pl. ÚS 23/98 (U
33/14 SbNU 319)]. Všichni pojištěnci by na základě tohoto systému měli
mít nárok na taková ošetření a léčby, jež odpovídají objektivně
zjištěným potřebám a požadavkům náležité úrovně a lékařské etiky [srov.
nález ze dne 4. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 14/02 (N 82/30 SbNU 263;
207/2003 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 52].
29. Stanovení podmínek, které vymezují obsah práva na bezplatnou
zdravotní péči na základě veřejného pojištění, vyhrazuje druhá věta čl.
31 Listiny zákonu, v důsledku čehož je vyloučeno, aby zákonodárce za
tímto účelem zplnomocnil orgán moci výkonné k vydání podzákonného
právního předpisu nižší právní síly než zákon. Jak přitom Ústavní soud
v minulosti opakovaně uvedl, mezi tyto podmínky patří také rozsah
zdravotní péče, na jejíž poskytnutí toto právo zakládá nárok, a způsob
jejího poskytování [srov. nález ze dne 10. července 1996 sp. zn. Pl. ÚS
35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), nález ze dne 20. června 2013 sp.
zn. Pl. ÚS 36/11 (238/2013 Sb.)].
30. Lázeňská léčebně rehabilitační péče je jednou z forem zdravotní
péče [§ 13 odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění], a
tudíž právo na její poskytnutí spadá do rámce druhé věty čl. 31
Listiny. I v jejím případě by proto odpověď na otázku, zda má občan
nárok na její poskytnutí bezplatně na základě veřejného zdravotního
pojištění nebo zda si ji musí hradit sám, měl dát po zjištění
příslušného skutkového stavu (zejména zdravotního stavu pojištěnce)
přímo prováděcí zákon. Podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících
zákonů, ve znění pozdějších předpisů, lze tuto péči považovat za
hrazenou službu v případě, že
- odpovídá zdravotnímu stavu pojištěnce a účelu, jehož má být jejím
poskytnutím dosaženo, tedy doléčení, zabránění vzniku invalidity a
nesoběstačnosti nebo minimalizaci rozsahu invalidity, a je pro
pojištěnce dostatečně bezpečná [§ 13 odst. 1 písm. a), § 33 odst. 4],
- je v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy [§ 13
odst. 1 písm. b)],
- existují důkazy o její účinnosti vzhledem k účelu jejich poskytování
[§ 13 odst. 1 písm. c)] a
- a jde o nezbytnou součást léčebného procesu (§ 33 odst. 1),
což jsou všechno podmínky, jejichž posouzení závisí na odborném
lékařském posouzení a jež z praktického hlediska vyžadují další
upřesnění. Výhrada zákona podle čl. 31 Listiny samozřejmě nebrání tomu,
aby právě za tímto účelem podzákonný právní předpis blíže konkretizoval
situace, kdy lze považovat uvedené podmínky za splněné, a tím umožnil
dosáhnout mezi účastníky souvisejících právních vztahů, tedy pacienty,
lázeňskými zařízeními a zdravotními pojišťovnami, větší právní jistoty
ohledně rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační
péče. Zmocnění podle § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním
pojištění jde ovšem v některých směrech dál a opravňuje Ministerstvo
zdravotnictví stanovit podzákonným právním předpisem další podmínky
realizace předmětného ústavně zaručeného sociálního práva, které ve
srovnání se zákonnou úpravou tento rozsah dále zužují. Ve výsledku tak
musí být k tomu, aby byla lázeňská léčebně rehabilitační péče hrazena z
veřejného zdravotního pojištění, splněny nejen podmínky stanovené
zákonem, nýbrž také ty, které nad jejich rámec, byť na základě a v
mezích zákonného zmocnění, stanoví vyhláška.
31. Do posledně uvedené skupiny podmínek jednoznačně spadá omezení
délky léčebného pobytu a možnosti jeho prodloužení nebo opakování,
jakož i omezení časového období, dokdy musí pacient tento pobyt
nastoupit, resp. dokdy musí nastoupit případný opakovaný pobyt. Tato
omezení jsou upravena zvlášť pro každou indikační podskupinu a jejich
důsledkem je, že léčebný pobyt není v rozsahu, který překračuje uvedené
parametry, hrazen veřejnou zdravotní pojišťovnou. Nestanoví-li přitom
vyhláška jinak, nelze lázeňskou léčebně rehabilitační péči bezplatně
poskytnout nad tento rozsah, a to bez ohledu na názor ošetřujícího nebo
revizního lékaře, zda jsou splněny obecné zákonné podmínky podle § 13
odst. 1 a § 33 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších
předpisů. Stejný důsledek má také nenastoupení základního nebo
opakovaného léčebného pobytu ve stanovené lhůtě.
32. Zmíněná časová omezení nelze zcela zjevně považovat za pouhou
konkretizaci podmínek obsažených v § 13 odst. 1 a § 33 odst. 1 zákona o
veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, jež musí
být splněny, má-li být zdravotní péče poskytnuta bezplatně na základě
veřejného zdravotního pojištění, a jež mají povahu ryze odborných
kritérií, k jejichž posouzení je povolán ošetřující lékař, příp. také
revizní lékař. Jejich účelem je totiž dosažení takové regulace
poskytování této péče, která umožní nalézt rovnováhu mezi požadavky
jednak na účinnost léčby, tedy aby hrazený pobyt v lázeňském zařízení
skutečně plnil svou předpokládanou léčebnou funkci, jednak na její
efektivnost a ekonomickou únosnost, a to s ohledem na jiné dostupné
možnosti léčby a celkový objem finančních prostředků ve zdravotnictví.
Ústavní soud zdůrazňuje, že zájem na nalezení této rovnováhy je plně
legitimní. Její dosažení však vyžaduje poměřování nejen medicínských,
ale také ekonomických hledisek, jemuž je třeba přiznat povahu
politického rozhodování, v jehož rámci je posuzována účelnost
jednotlivých v úvahu přicházejících variant řešení za účelem výběru
jedné z nich. Jedná se tedy o jiné meze práva na bezplatnou zdravotní
péči na základě veřejného zdravotního pojištění (přesněji řečeno o meze
stanovené za jiným účelem) než ty, jež vyplývají z výše uvedených
ustanovení zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů. K
jejich stanovení proto může dojít v souladu s výhradou zákona podle čl.
31 Listiny pouze na základě rozhodnutí Parlamentu, což napadená
vyhláška nerespektuje.
33. Skutečnost, že Ministerstvo zdravotnictví při stanovení délky
léčebného pobytu a možnosti jeho nastoupení učinilo právě předmětné
politické rozhodnutí ohledně rozsahu bezplatně poskytované lázeňské
péče, lze názorně ilustrovat na tom, že přijetím napadené vyhlášky
došlo bez jakékoliv změny zákonné úpravy k výraznému zkrácení základní
délky léčebného pobytu z 28 na 21 dnů. V době rozhodování Ústavního
soudu v projednávané věci zase ministerstvo uvažovalo o návratu k
původní délce lázeňského pobytu, přičemž jako jeden z veřejně
prezentovaných důvodů tohoto kroku uvádělo skutečnost, že lázně jsou
významným regionálním zaměstnavatelem a ponechání stavu podle napadené
vyhlášky by eskalovalo nárůstem nezaměstnanosti (Vláda premiéra Sobotky
přijme opatření pro záchranu českého lázeňství, tisková zpráva vlády ze
dne 21. února 2014, zveřejněná na www.vlada.cz). Ohlášená změna
podmínek hrazení lázeňské léčebně rehabilitační péče by tedy měla
zohledňovat účely, jejichž dosažení prostřednictvím podzákonné
normotvorby zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o
změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, vůbec nepředpokládá.
34. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška
stanoví nad rámec zákona meze, v jakých se lze domáhat základního práva
na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění, v důsledku
čehož je v rozporu s výhradou zákona podle čl. 31 Listiny a současně se
zmocněním podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Zjištěný derogační důvod je
přitom třeba vztáhnout na celé její znění, neboť části, na které se
vztahuje, nelze oddělit od ostatních částí vyhlášky bez toho, aby tím
Ústavní soud změnil podmínky pro uplatnění práva na bezplatnou
zdravotní péči.
35. Kromě opodstatněnosti návrhu shledal Ústavní soud také důvod pro
odklad vykonatelnosti svého nálezu. V případě okamžitého zrušení
napadené vyhlášky by zanikly v ní obsažené ekonomické nástroje regulace
poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče, což by se mohlo
nepředvídatelným způsobem promítnout do souvisejících požadavků na
prostředky z veřejného zdravotního pojištění a v extrémním případě vést
i k destabilizaci tohoto sektoru zdravotní péče. Zároveň by se významně
snížila míra právní jistoty ohledně rozsahu, v jakém je poskytování
této péče hrazeno z veřejného zdravotního pojištění. Za situace, kdy
zákonodárce v § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění
zjevně vyjádřil vůli k tomu, aby takováto další regulace existovala,
považuje Ústavní soud za žádoucí vytvořit mu k její nové úpravě
přiměřený prostor. Odklad vykonatelnosti do 31. prosince 2014 lze
považovat za dostatečný k tomu, aby Parlament mohl reagovat na právní
závěry uvedené v tomto nálezu a aby případně ve standardních lhůtách
projednal návrh zákona, který by pro meze základního práva stanovené
napadenou vyhláškou, budou-li jím tyto nadále shledány účelnými,
vytvořil v souladu s čl. 31 Listiny adekvátní právní základ. Tento
závěr samozřejmě platí i pro případná jiná omezení rozsahu bezplatně
poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče, která by vylučovala
její hrazení z veřejného zdravotního pojištění navzdory tomu, že by k
tomu jinak (podle odborného lékařského posouzení) byly splněny obecné
zákonné podmínky podle § 13 odst. 1 a § 33 odst. 1 zákona č. 48/1997
Sb., ve znění pozdějších předpisů. Pokud by přitom zákonodárce dospěl k
závěru o potřebě nového vymezení zmocnění podle § 33 odst. 2 zákona o
veřejném zdravotním pojištění, bylo by žádoucí, aby si za účelem
předejití případnému nesouladu s čl. 31 Listiny vyžádal, nebude-li
předložen spolu s návrhem zákona, také návrh prováděcího předpisu (§ 86
odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).
36. Odklad vykonatelnosti nelze interpretovat v tom smyslu, že po dobu
jeho trvání není dán nesoulad napadené vyhlášky s ústavním pořádkem;
tato skutečnost však nemá vliv na její další aplikaci, neboť její
vyloučení by z hlediska povinnosti státu naplnit účel základního práva
na bezplatnou zdravotní péči podle čl. 31 Listiny vedlo ke stavu, který
by byl ve svém celku pro pacienty méně příznivý, než je tomu podle
současné právní úpravy. Ústavní soud si je vědom, že tento nález se
nijak nedotýká platnosti zmocňovacího ustanovení § 33 odst. 2 zákona o
veřejném zdravotním pojištění, a tedy nelze vyloučit, že vyhláškou
Ministerstva zdravotnictví dojde ještě před dnem vykonatelnosti tohoto
nálezu ke změně nebo nahrazení napadené vyhlášky. K tomu nakonec mohou
existovat podstatné a legitimní důvody. Jestliže by však k takovémuto
kroku došlo, nelze předpokládat, že by Ústavní soud v případném novém
řízení rozhodl o odkladu vykonatelnosti automaticky stejným způsobem.
Zejména by tak nemusel učinit za situace, kdy by nová vyhláška
stanovila meze uvedeného základního práva přísněji než ta dosavadní.
37. Protože v důsledku odkladu vykonatelnosti tohoto nálezu zůstává
napadená vyhláška po přechodnou dobu účinnou, Ústavní soud přistoupil
také k projednání dalších námitek navrhovatele, jež směřovaly proti
jejímu obsahu. Případné zjištění dalšího derogačního důvodu by totiž v
závislosti na jeho povaze mohlo vést k tomu, že by se odklad
vykonatelnosti v případě některých částí napadené vyhlášky neuplatnil
[srov. nález ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU
137; 119/2011 Sb.)].
IV.
Námitka nesouladu § 2 odst. 2 napadené vyhlášky se zákazem
retroaktivity a ochranou legitimního očekávání
38. Navrhovatel se domáhá zrušení přechodného ustanovení § 2 odst. 2
napadené vyhlášky, neboť jej považuje za jsoucí v rozporu se zákazem
retroaktivity a ochranou legitimního očekávání. Toto ustanovení zní:
"Poslední léčebný pobyt pojištěnce uskutečněný podle dosavadních
právních předpisů v období od 1. října 2009 do dne nabytí účinnosti
této vyhlášky se považuje za základní léčebný pobyt podle této
vyhlášky. Další léčebný pobyt odpovídající indikaci, na základě které
byl uskutečněn léčebný pobyt podle věty první, se považuje za pobyt
opakovaný podle této vyhlášky."
39. Citované ustanovení určuje pravidla pro klasifikaci léčebného
pobytu, který se uskutečnil na základě návrhu vystaveného za účinnosti
předchozí vyhlášky č. 58/1997 Sb., jako základního nebo opakovaného
léčebného pobytu ve smyslu části I bodů 2 a 3 přílohy napadené
vyhlášky. Tato klasifikace, kterou předchozí vyhláška neznala, je ve
vztahu k již uskutečněným pobytům žádoucí (nebo dokonce nezbytná),
neboť umožňuje odvíjet lhůtu pro nastoupení opakovaného pobytu od
posledního léčebného pobytu při stejné indikaci bez ohledu na to, zda
se uskutečnil podle předchozí nebo napadené vyhlášky. Nemůže tedy
nastat situace, kdy se k tomuto pobytu nepřihlíží, což pro velký počet
pojištěnců, kteří v minulosti léčebný pobyt nastoupili, znamená, že se
na ně nevztahuje z jejich hlediska nesplnitelná dodatečná podmínka, aby
další léčebný pobyt nastoupili ve lhůtě pro základní pobyt podle
napadené vyhlášky, typicky se odvíjející již od stanovení příslušné
diagnózy, provedení zákroku či ukončení léčby ve zdravotnickém
zařízení. Lze proto souhlasit s argumentací Ministerstva zdravotnictví,
že absence předmětného přechodného ustanovení by v řadě případů
znamenala ztížení nebo dokonce znemožnění přístupu pacientů k lázeňské
léčebně rehabilitační péči.
40. Zákaz retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem i zásada
právní jistoty jsou pojmovou součástí principu právního státu podle čl.
1 odst. 1 Ústavy [srov. nález ze dne 8. června 1995 sp. zn. IV. ÚS
215/94 (N 30/3 SbNU 227), nález Ústavního soudu České a Slovenské
Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992 sp. zn. Pl. ÚS 78/92
(nález č. 15, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha:
Linde Praha, a.s., 2011, s. 92]. Ústavní soud ve svých dosavadních
rozhodnutích definoval rozdíl mezi pojmy pravé a nepravé retroaktivity
a v obecné rovině vymezil podmínky, za nichž lze zpětné působení určité
právní normy považovat za přípustné. V případě pravé retroaktivity
působí právní norma vznik právních vztahů před její účinností za
podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo zakládá změnu právních
vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností
nového právního předpisu. Nepravá retroaktivita naopak předpokládá, že
nový zákon právní následky pro minulost nezakládá, v minulosti nastalé
skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního
následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle
dřívějších předpisů [k vymezení těchto pojmů srov. zejména nález ze dne
4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), nález
ze dne 12. března 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002
Sb.) nebo nález ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61
SbNU 137; 119/2011 Sb.), body 144 až 149; dále také Tilsch, E. Občanské
právo. Všeobecná část. Praha: Všehrd, 1925, s. 72-79, Procházka, A.
Základy práva intertemporálního se zřetelem k § 5 obč. zák. Brno:
Barvič & Novotný, 1928, s. 70].
41. Ústavní soud konstatuje, že § 2 odst. 2 napadené vyhlášky nezakládá
ani nemění se zpětnou účinností právní vztahy vzniklé v minulosti v
souvislosti s poskytováním lázeňské léčebně rehabilitační péče. Právní
fikce, že se v minulosti uskutečněný léčebný pobyt považuje za základní
nebo opakovaný ve smyslu nového zákona, má právní význam pouze do
budoucna, a to pro hodnocení nároku na bezplatné poskytnutí této péče
na základě návrhu vystaveného za účinnosti napadené vyhlášky. Z tohoto
důvodu se v případě předmětného ustanovení o pravou retroaktivitu zcela
zjevně nejedná.
42. Pokud jde o retroaktivitu nepravou, je třeba uvést, že přechodné
ustanovení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky nijak nevymezuje rozsah
lázeňské léčebně rehabilitační péče, na kterou mají pojištěnci nově
nárok, což znamená, že na jeho základě nemohlo dojít ani ke změně
souvisejících právních vztahů. Lze-li proto uvažovat o účincích nepravé
retroaktivity, nelze je spojovat s tímto ustanovením, ale s novým
indikačním seznamem jako celkem, respektive s jednotlivými v něm
uvedenými položkami, které vedly v případě celé řady indikací ke změně
(resp. k zúžení) rozsahu hrazené péče. Ani v jejím případě by však
námitka navrhovatele nemohla být považována za důvodnou.
43. Na rozdíl od pravé retroaktivity, která je za předpokladu, že je s
ní současně spojen zásah do principů důvěry v právo, právní jistoty,
resp. ochrany nabytých práv, zásadně nepřípustná, [srov. nález sp. zn.
Pl. ÚS 21/96, nález ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000 (N
42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.), nález ze dne 6. února 2007 sp. zn. Pl.
ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)], lze v případě nepravé
retroaktivity konstatovat její obecnou, byť nikoliv bezvýjimečnou,
přípustnost [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 147, nález ze dne
15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.),
bod 53]. Její soulad se zásadou ochrany důvěry v právo je přitom dán
vždy tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného
cíle a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a
naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov.
rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2
BvL 14/02, bod 58). Podle názoru Ústavního soudu jsou tyto podmínky
nepochybně splněny i v případě napadené vyhlášky. Nárok na poskytnutí
lázeňské léčebně rehabilitační péče pojištěncům totiž vyplývá z jejich
povinné účasti na veřejném zdravotním pojištění, a co do rozsahu se
vždy odvíjí od platné právní úpravy. Jednotliví pojištěnci si proto
museli být vědomi, že v budoucnu může ze strany příslušného normotvůrce
(ať zákonodárce nebo ministerstva) dojít k jeho změně, v důsledku čehož
nemohli mít ani legitimní očekávání ohledně trvání předmětného nároku v
nezměněné podobě ani důvěru v zachování dosavadní právní úpravy.
V.
Námitka nepřípustného zásahu do samotné podstaty práv podle čl. 31 a
čl. 26 odst. 1 Listiny
44. Ostatní námitky navrhovatele lze stručně shrnout v tom smyslu, že
významné omezení hrazené lázeňské léčebně rehabilitační péče, k němuž
došlo na základě napadené vyhlášky, se z ekonomického hlediska
negativně (nebo dokonce existenčně) dotýká poskytovatelů lázeňské péče,
a tím také samotné možnosti realizace práva na bezplatné poskytování
zdravotní péče. Z tohoto důvodu tak mělo být nepřípustným způsobem
zasaženo do esenciálního obsahu základních práv podle čl. 26 a čl. 31
Listiny.
45. Ústavní soud předně konstatuje, že napadená vyhláška přinesla
oproti předchozí vyhlášce č. 58/1997 Sb. v mnoha směrech snížení
rozsahu lázeňské léčebně rehabilitační péče, která je hrazena z
veřejného zdravotního pojištění. Za zásadní změnu lze označit především
snížení základní délky lázeňského pobytu z 28 na 21 dnů, jakož i
omezení časových intervalů, v jejichž rámci je možné nastoupit
opakovaný lázeňský pobyt. Přesto je třeba zdůraznit, že uvedené změny
samy o sobě nezakládají nesoulad s právem na bezplatnou zdravotní péči
ve smyslu čl. 31 Listiny nebo právem na podnikání podle čl. 26 Listiny.
Těchto práv se lze totiž domáhat pouze v mezích zákonů, které je
provádějí, přičemž zákonodárce má při nich relativně širokou dispozici
pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace, včetně možnosti
jejich změn (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 49).
46. V rámci posouzení, zda byla porušena uvedená práva, Ústavní soud
standardně aplikuje tzv. test rozumnosti [k tomuto testu srov. nález ze
dne 5. října 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.),
nález ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629;
116/2008 Sb.), nález ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N
84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13,
body 50 a 51], v jehož prvních dvou krocích zkoumá, zda nedošlo k
zásahu do jejich podstaty neboli esenciálního obsahu. Důvody pro
takovéto konstatování v projednávané věci nicméně neshledal, neboť
předmětné snížení rozsahu lázeňské léčebně rehabilitační péče, která se
hradí z veřejného zdravotního pojištění, ani neznemožňuje podnikání v
oblasti poskytování lázeňské péče, ani nečiní přístup k ní pacientům
nedostupným. Skutečnost, že se tato změna projevila ve vztahu k
jednotlivým lázeňským zařízením v různé intenzitě, na uvedeném závěru
nic nemění. Žádné konkrétní tvrzení opodstatňující opačný závěr neuvedl
ani navrhovatel. Napadená vyhláška zároveň sledovala cíl přehodnocení
rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče s
ohledem na současné medicínské poznatky a postupy a efektivnější
využívání financí z prostředků zdravotního pojištění, tedy cíl, jejž
nelze z hlediska uvedených základních práv považovat za nelegitimní
(byť k takovémuto přehodnocení nemůže docházet formou podzákonného
právního předpisu, aniž by pro něj byly vytvořeny zákonné podmínky), a
protože v ní obsaženou úpravu nelze označit za nerozumnou, obstála také
ve třetím a čtvrtém kroku testu rozumnosti.
47. Zákonodárce je v rámci svého uvážení oprávněn rozšířit nebo zúžit
rozsah, v jakém mají občané na základě veřejného pojištění právo na
bezplatnou zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny, lázeňskou péči
nevyjímaje (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/02), přičemž stejně tak může
změnit i podmínky pro podnikání v oblasti jejího poskytování, k čemuž v
důsledku omezení rozsahu hrazené lázeňské péče nepochybně došlo.
Uvedená práva proto nelze vykládat tak, že z nich vyplývá garance
zachování sítě lázeňských zařízení v její současné podobě a že postupem
času nemůže docházet k nahrazování lázeňské péče jinými odbornými
metodami, které se ukáží být z hlediska žádaných účinků efektivnější.
Zbývá dodat, že existence důvodů pro takovouto změnu, jakož i naopak
pro větší podporu lázeňských zařízení, mezi které může patřit např.
tradice lázeňství, rozvoj cestovního ruchu nebo zaměstnanost v
příslušném regionu, představuje otázku politickou, pročež je k jejímu
zodpovězení příslušný v první řadě Parlament České republiky a vláda, a
nikoliv Ústavní soud, jenž není oprávněn z těchto hledisek
přehodnocovat jejich rozhodnutí.
VI.
Závěr
48. Ústavní soud závěrem podotýká, že jím provedený přezkum obsahu
napadené vyhlášky se vedle otázky jejích případných retroaktivních
účinků (čl. 1 odst. 1 Ústavy) omezil na posouzení jejího souladu se
základními právy podle čl. 26 a 31 Listiny, a to výlučně z hlediska
navrhovatelem uplatněné obecné námitky. Výše uvedené závěry proto nelze
vykládat v tom smyslu, že do budoucna vylučují možnost úspěšného
uplatnění případných námitek jiných, které by byly způsobilé odůvodnit
její rozpor s posledně uvedenými ustanoveními.
49. Vzhledem k tomu, že napadená vyhláška byla vydána v rozporu s čl.
79 odst. 3 Ústavy a čl. 31 Listiny, vyhověl Ústavní soud podle § 70
odst. 1 zákona o Ústavním soudu předmětnému návrhu a rozhodl, že se
tato vyhláška ruší uplynutím dne 31. prosince 2014.
Předseda Ústavního soudu
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci
Stanislav Balík, Vladimír Kůrka a Michaela Židlická a k jeho odůvodnění
soudce Jan Filip.
