83/1999 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 31. března 1999 v plénu o návrhu stěžovatelky
O. Z. na zrušení § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních
rehabilitacích,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
Rozsudkem Okresního soudu Praha-západ ze dne 22. dubna 1996 sp. zn. 4 C
814/95 bylo ve věci stěžovatelky (žalobkyně) proti žalovaným F. a E. E.
(dále jen "žalovaní") rozhodnuto, že žalovaní jsou povinni vydat
stěžovatelce dům č. p. 67 v K. P. se stavební parcelou č. kat. 172 a
zahradou č. kat. 548/8, to vše v katastrálním území K. P.
Rozsudkem ze dne 16. ledna 1997 č. j. 28 Co 623/96-65 změnil Krajský
soud v Praze citovaný rozsudek okresního soudu tak, že žalobu na vydání
stavební parcely č. kat. 172 a zahrady č. kat. 548/8, to vše v
katastrálním území K. P., zamítl. Jinak byl rozsudek soudu prvního
stupně potvrzen.
Rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. listopadu 1997 č. j. 2 Cdon
1109/97-83 bylo zamítnuto dovolání stěžovatelky proti té části rozsudku
Krajského soudu v Praze, jíž byl rozsudek soudu prvního stupně změněn.
V odůvodnění svého rozsudku Nejvyšší soud zejména poukázal na § 8 odst.
4 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, podle něhož
pozemek, k němuž bylo zřízeno právo osobního užívání, se oprávněné
osobě nevydává. Pokud je podle zákona č. 119/1990 Sb., o soudní
rehabilitaci, ve znění pozdějších předpisů, zrušen trestní rozsudek,
včetně výroku o trestu propadnutí majetku - jak k tomu došlo v souzené
věci - získává rehabilitovaná osoba nároky vyplývající ze zmiňovaných
zrušených výroků. Nedochází tím však k takové obnově vlastnického práva
k věci původního vlastníka, která by mu umožňovala "ujmout se svého
vlastnického práva" a z "titulu vlastníka" požadovat vydání odňaté věci
podle obecného právního předpisu (§ 126 - dříve § 132 - občanského
zákoníku). I v takovém případě prý totiž jde o restituční nárok, jenž
musí být uplatněn způsobem a za podmínek upravených zvláštním
"restitučním" zákonem, na který zákon č. 119/1990 Sb. odkazuje. Přitom
vydání majetku podle restitučního zákona nelze vynutit, jestliže
podmínky tohoto zákona nebyly splněny.
Podle názoru Nejvyššího soudu § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb.
nerozeznává mezi zastavěným a nezastavěným pozemkem - jak tvrdí
stěžovatelka - a domněnka, že zákonodárce měl v tomto případě na mysli
toliko nezastavěný pozemek (poznámka: v souzené věci byla zamítnuta
žaloba stěžovatelky na vydání zastavěné stavební parcely a zahrady),
proto nemá právní oporu, a to ani s přihlédnutím k logickému nebo
historickému výkladu, jímž nelze gramatický výklad překlenout. Citované
ustanovení se tedy vztahuje na všechny pozemky, k nimž bylo v minulosti
zřízeno právo osobního užívání, byť jsou nyní v důsledku transformace
tohoto práva v právo vlastnické ve vlastnictví žalovaných.
V ústavní stížnosti proti uvedenému rozsudku Nejvyššího soudu
stěžovatelka zejména uvedla, že jím byla porušena její ústavní práva
vyplývající z čl. 11 a z čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále
jen "Listina") a z čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Stěžovatelka zastává názor, že § 8 odst. 4 zákona č. 87/ /1991 Sb. měl
své opodstatnění a smysl pouze v době, kdy právo osobního užívání
existovalo. Novelou občanského zákoníku provedenou zákonem č. 509/1991
Sb. s účinností ode dne 1. ledna 1992 však došlo ke zrušení institutu
osobního užívání pozemku a k jeho nahrazení institutem vlastnictví.
Podle § 872 odst. 1 občanského zákoníku tím výslovně nebyl dotčen § 8
odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a
jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
"zákon o půdě"), jenž předpokládal, že budou vydány i zemědělské
pozemky, na nichž bylo zřízeno právo osobního užívání. Nebyl tedy žádný
rozumný důvod svědčící pro to, aby při aplikaci zákona č. 87/1991 Sb.
nebyly vydávány pozemky, k nimž bylo kdysi zřízeno právo osobního
užívání, a aby naopak byly vydávány pozemky tohoto druhu podle zákona o
půdě, jestliže obě kategorie měly společné to, že fyzické osoby nabyly
tyto pozemky od státu v rozporu s tehdy platnými předpisy.
Stěžovatelka dále poukazuje na to, že zákonodárce - ve snaze o co
nejrychlejší provedení mimosoudních restitucí - formuloval § 8 odst. 4
zákona č. 87/1991 Sb. velmi stručně a nemohl brát v úvahu dalekosáhlou
přeměnu osobního užívání pozemků ve vlastnictví, k níž došlo později
zmíněnou novelou občanského zákoníku. Názor Nejvyššího soudu je prý
proto nesprávný, neboť upřednostňuje "pozitivistický výklad" a
nepřihlíží k tomu, že "svým rozhodnutím vědomě zakládá protismyslný a
naprosto nežádoucí vztah mezi restituentem domu a vlastníkem stavebního
a okolního pozemku, který všechny nemovitosti získal v rozporu s
tehdejšími předpisy". Valná část majetkových restitucí obdobného druhu
prý byla provedena mimosoudními dohodami a restituentům byly vydány
domy i se stavebními pozemky a zahradami; rovněž podle některých
judikátů obecných soudů byly vydávány nejen stavby, nýbrž i pozemky ke
stavbám přináležející.
Proto stěžovatelka navrhla, aby byl napadený rozsudek Nejvyššího soudu
zrušen, a současně navrhla, aby byl zrušen § 8 odst. 4 zákona č.
87/1991 Sb. z důvodu "usnadnění mimosoudní a zvláště soudní praxe".
Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 28. dubna 1998 sp. zn. I. ÚS
118/98 bylo řízení o ústavní stížnosti podle § 78 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přerušeno a návrh na zrušení tohoto
ustanovení uvedeného zákona byl postoupen plénu Ústavního soudu k
rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Ústavní soud se
nejdříve zabýval otázkou, zda jsou splněny formální předpoklady
platnosti napadeného ustanovení zákona č. 87/1991 Sb. V tomto směru
bylo ze zprávy o 13. společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů
(VI. volební období, 3. část, str. 905 a 906) a ze zprávy o 6. schůzi
Sněmovny národů (VI. volební období, 21. února 1991, str. 28) zjištěno,
že dne 21. února 1991 byl zákon o mimosoudních rehabilitacích schválen
potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění, a to 86 poslanci
ve Sněmovně lidu (proti bylo 25 poslanců a 13 poslanců se zdrželo
hlasování) a 96 poslanci ve Sněmovně národů (proti bylo 24 poslanců a 9
poslanců se zdrželo hlasování). Poté byl podepsán příslušnými ústavními
činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. Uvedený zákon byl tedy
přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.). To ostatně
zjistil Ústavní soud již v nálezu vyhlášeném ve Sbírce zákonů pod č.
164/1994 Sb. (Pl. ÚS 3/94) a v nálezu vyhlášeném ve Sbírce zákonů pod
č. 153/1998 Sb. ( Pl. ÚS 24/97).
K výše uvedenému návrhu se podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyjádřil
účastník řízení -- Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. Podle § 48 odst.
2 a § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud požádal o
vyjádření i Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že zrušení napadeného § 8
odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. by znamenalo zásadní průlom do stávající
právní úpravy mimosoudních rehabilitací. Vzhledem k novele občanského
zákoníku provedené zákonem č. 509/1991 Sb., jež právo osobního užívání
pozemku povýšila na právo vlastnické, pak podaný návrh znamená "zrušení
jednoho vlastnického práva na úkor práva druhého". To by údajně vedlo k
faktické negaci právní jistoty vlastnického práva k nemovitostem.
Předmětný návrh je prý protiústavní, neboť podle čl. 11 Listiny je
vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné jen ve
veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Návrh stěžovatelky
rovněž údajně překračuje rámec logiky právní úpravy mimosoudních
rehabilitací, jejichž smyslem je částečné zmírnění majetkových a jiných
křivd spáchaných v rozhodném období komunistickým režimem.
Zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, byl podle sdělení
Poslanecké sněmovny schválen potřebnou většinou poslanců Federálního
shromáždění ČSFR dne 29. dubna 1991 (poznámka: ve skutečnosti byl tento
zákon schválen již 21. února 1991), byl podepsán příslušnými ústavními
činiteli a řádně vyhlášen.
Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad ve svém vyjádření
uvedlo, že napadený § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. - na rozdíl od
zákona o půdě - doslovně nevylučuje případy, kdy právo osobního užívání
nabyla fyzická osoba v rozporu s tehdy platnými předpisy nebo za cenu
nižší než cenu odpovídající tehdy platným cenovým předpisům či na
základě protiprávního zvýhodnění nabyvatele. Otázkou prý je, zda
skutečnost, že napadený § 8 odst. 4 uvedeného zákona doslovně neuvádí
okolnosti protiprávního či nezákonně zvýhodňujícího práva osobního
užívání, vylučuje možnost vydání takového pozemku oprávněné osobě,
pokud by bylo soudem zjištěno, že došlo k popsanému způsobu nabytí
práva osobního užívání ze strany nabyvatele či osoby jemu blízké. Podle
§ 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb. je totiž možné, aby povinnými osobami
byly též fyzické osoby, jež nabyly věc od státu, který získal oprávnění
s ní nakládat za okolností uvedených v § 6 tohoto zákona, a to tehdy,
když tyto osoby nabyly věc buď v rozporu s tehdy platnými předpisy,
nebo na základě protiprávního zvýhodnění osoby nabyvatele. Toto
ustanovení tedy hovoří o nabytí věci od státu, "aniž by pojem nabytí
byl vztažen toliko k právu vlastnickému". Rozdíl v přístupu k pozemkům
v osobním užívání a nemovitostem ve vlastnictví fyzických osob je
údajně založen na skutečnosti, že předmětné pozemky byly ke dni
účinnosti zákona č. 87/1991 Sb. ve vlastnictví státu.
Podle vyjádření Ministerstva zemědělství - Ústředního pozemkového úřadu
právo osobního užívání (zrušené zákonem č. 509/1991 Sb.) bylo zcela
odlišné od jiných užívacích práv a mělo mnoho atributů vlastnického
práva. Bylo podrobeno obdobnému režimu jako právo vlastnické k
nemovitostem "přiděleným státem do vlastnictví fyzických osob": např.
bylo časově neomezené, dědičné, bylo získáváno za náhradu a odejmuto
mohlo být rovněž pouze za náhradu za podmínek platných pro vyvlastnění.
V případě získání práva osobního užívání pozemku pro stavbu či zřízení
zahrady prý nelze vyloučit případy, že se tak stalo ve vztahu k
nabyvateli za okolností stanovených v § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb.
Proto by ochrana práva osobního užívání pozemků podle § 8 odst. 4 cit.
zákona neměla být absolutní, nýbrž by měly být vzaty v úvahu okolnosti
protiprávního zvýhodnění nabyvatele obdobně jako v případě zákona o
půdě. Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad však zrušení §
8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. nicméně nedoporučilo, "neboť by tak
mohlo dojít k nedůvodnému odnětí ochrany práva nabytého poctivě, v
souladu s tehdy platnými právními předpisy".
Vlastní rozbor věci:
Stěžovatelka se podaným návrhem domáhá zrušení § 8 odst. 4 zákona č.
87/1991 Sb. Podle tohoto ustanovení "pozemek, k němuž bylo zřízeno
právo osobního užívání, se oprávněné osobě nevydává". Ústavní soud při
rozhodování podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy vychází zejména z
principu ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů.
To znamená, že "v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu
umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními
zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a druhá je s nimi
v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci
je úkolem všech státních orgánů interpretovat dané ustanovení ústavně
konformním způsobem" (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96, Ústavní
soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 6, C. H. Beck, Praha, 1997, str.
203 - nález byl vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.).
V souzené věci tedy Ústavní soud zkoumal, zda napadené ustanovení lze
interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem, takže jeho
zrušení není nezbytné, či zda naopak jeho ústavně konformní
interpretace a aplikace možná není. V tomto případě by Ústavnímu soudu
nezbylo, než napadené ustanovení zrušit.
Navrhovatelka zejména namítá, že napadené ustanovení mělo smysl pouze v
době, kdy právo osobního užívání existovalo, a že neexistuje rozumný
důvod pro to, aby byly vydávány pozemky - k nimž bylo kdysi zřízeno
právo osobního užívání - podle zákona o půdě, a nikoliv podle zákona č.
87/1991 Sb., jestliže fyzické osoby tyto pozemky nabyly od státu v
rozporu s tehdy platnými předpisy.
Tento názor Ústavní soud nesdílí.
Je pravda, že pokud by skutečně mezi zákonem o půdě a zákonem č.
87/1991 Sb. existoval takový rozpor (jejž napadá stěžovatelka), který
by spočíval v tom, že podle zákona o půdě by nemovitost, k níž bylo
zřízeno právo osobního užívání, bylo možno oprávněné osobě vydat (za
předpokladu, že " ... fyzická osoba nabyla nemovitost buď v rozporu s
tehdy platnými předpisy, nebo na základě protiprávního zvýhodnění" - §
8 odst. 1 zákona o půdě), zatímco podle zákona č. 87/1991 Sb. by
napadený § 8 odst. 4 představoval absolutní překážku pro vydání
takového pozemku, k němuž bylo zřízeno právo osobního užívání, jednalo
by se o rozpor protiústavní. Podle čl. 11 odst. 1 Listiny totiž
vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu, což
znamená, že ústavodárce výslovně zakotvil princip rovnosti vlastnického
práva. Je pravda, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu chrání
článek 11 Listiny toliko vlastnické právo již konstituované,
existující, a nikoliv pouze tvrzený nárok na ně. Nelze však
přehlédnout, že § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. se verbis expressis
nevztahuje k existenci vlastnického práva, nýbrž pouze k otázce vydání
pozemku, na jehož vydání by za jiných okolností nárok byl. To znamená,
že toto ustanovení představuje toliko překážku vlastního vydání pozemku
spočívající v tom, že původní vlastník se nemůže ujmout svého
vlastnického práva, ale že mu náleží toliko finanční náhrada (§ 8 odst.
5 cit. zákona).
Za těchto okolností se Ústavní soud zabýval otázkou, zda uvedený
rozpor, na nějž stěžovatelka upozorňuje, je skutečný, či toliko
zdánlivý, to znamená, zda jej lze překlenout ústavně konformní
interpretací, či nikoliv.
V této souvislosti Ústavní soud konstatuje, že podle § 4 odst. 2 zákona
č. 87/1991 Sb. (na nějž ve svém vyjádření ostatně odkazuje i
Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad) "povinnými osobami
jsou též fyzické osoby, jež nabyly věc od státu, který získal oprávnění
s ní nakládat za okolností uvedených v § 6 zákona, a to v případech,
kdy tyto osoby nabyly věc buď v rozporu s tehdy platnými předpisy, nebo
na základě protiprávního zvýhodnění osoby nabyvatele, dále i osoby
blízké těchto osob, pokud na ně věc byla těmito osobami převedena".
Rovněž podle názoru Ústavního soudu je toto ustanovení nutno
interpretovat tak, že se netýká pouze těch osob, které za uvedených
podmínek nabyly vlastnické právo k věci, nýbrž i těch, které k věci
(pozemku) nabyly právo osobního užívání. V § 4 odst. 2 uvedeného zákona
se totiž nehovoří výslovně o omezení nabývacích titulů toliko na nabytí
vlastnictví; mimo to nelze přehlédnout, že právo osobního užívání k
pozemkům bylo zcela odlišné od jiných užívacích práv a mělo mnoho
atributů práva vlastnického. Zároveň je při interpretaci tohoto
ustanovení třeba mít neustále na zřeteli samotný smysl restitučních
předpisů, jenž spočívá ve zmírnění následků některých majetkových a
jiných křivd. V tomto duchu je také nutno restituční předpisy vykládat;
to znamená, že je třeba volit takový způsob interpretace, který bude
orientován na snahu o navrácení věcí původním vlastníkům (oprávněným
osobám) ve všech případech, kdy by tím nevznikly křivdy nové.
Z tohoto obecného východiska Ústavní soud dovozuje, že je v souladu se
smyslem zákona č. 87/1991 Sb., a to zejména v kontextu s restitučními
předpisy jinými, pokud bude napadené ustanovení vykládáno tak, že
pozemek, k němuž bylo zřízeno právo osobního užívání, se oprávněné
osobě vydá také tehdy, jestliže jej má v držení fyzická osoba, která
právo osobního užívání k němu získala právě v souvislosti s nabytím
vlastnického práva ke stavbě na pozemku stojící, za podmínek uvedených
v § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb.
Z uvedeného je tedy zřejmé, že § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. nelze
interpretovat izolovaně, nýbrž pouze v souvislosti s ustanoveními
dalšími, zejména s § 4 odst. 2 tohoto zákona. Ústavně konformní
interpretací lze proto dospět k závěru, že pozemek, k němuž bylo
zřízeno právo osobního užívání, se sice oprávněné osobě nevydá, leč
pouze tehdy, pokud by jeho vydáním mohlo dojít ke vzniku křivdy nové,
tedy pokud by věc měla vydat fyzická osoba, jež ji nenabyla od státu v
rozporu s tehdy platnými předpisy, či na základě protiprávního
zvýhodnění osoby nabyvatele, či pokud by věc měly za těchto podmínek
vydat osoby blízké těchto osob, jestliže na ně byla těmito osobami
převedena. Za případy protiprávního zvýhodnění či nabytí v rozporu s
tehdy platnými předpisy je však vždy třeba - jak již bylo uvedeno -
považovat takové případy, kdy k získání práva osobního užívání pozemku
došlo v souvislosti s nabytím vlastnického práva ke stavbě na pozemku
stojící a vlastnické právo ke stavbě vzniklo za podmínek uvedených v §
4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb.
Naopak nepochybně nebylo úmyslem zákonodárce chránit práva těch
fyzických osob, jež nabyly věc v rozporu s tehdy platnými předpisy nebo
na základě protiprávního zvýhodnění podle § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991
Sb. V praxi tedy orgány veřejné moci nemohou § 8 odst. 4 zákona č.
87/1991 Sb. chápat jako "absolutní" překážku pro vydání pozemku, nýbrž
pouze jako překážku obecnou, která však - v konkrétním případě - nemůže
bránit vydání věci při splnění podmínek § 4 odst. 2 cit. zákona.
Pokud jde o námitku navrhovatelky, že napadené ustanovení mělo smysl
pouze v době, kdy právo osobního užívání existovalo, Ústavní soud
usuzuje, že není důvodná. Je sice pravda, že podle § 872 odst. 1
občanského zákoníku se právo osobního užívání pozemku ex lege ke dni 1.
ledna 1992 změnilo na vlastnictví fyzické osoby (poznámka: i tato
skutečnost svědčí o značné materiální blízkosti vlastnického práva a
práva osobního užívání pozemku, jak je uvedeno na jiném místě), leč z
toho nelze dovodit, že napadené ustanovení je protiústavní. Ustanovení
§ 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. tedy Ústavní soud ani z uvedeného
důvodu protiústavním neshledal, neboť sice hovoří o pozemku, k němuž
bylo zřízeno právo osobního užívání (jež se ex lege stalo právem
vlastnickým), nicméně jeho dikce ani smysl nevyvolávají pochybnosti,
protože je zřejmé, že se vztahuje na ty pozemky, k nimž bylo v
minulosti zřízeno právo osobního užívání, přestože v současnosti jsou
již v režimu práva vlastnického.
Protože tedy existuje možnost ústavně konformního výkladu napadeného
ustanovení, Ústavní soud návrh na zrušení § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991
Sb. zamítl (§ 82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Odlišné stanovisko v této věci zaujal podle § 14 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, soudce JUDr. Pavel Varvařovský.