229/2009 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl dne 12. května 2009 v plénu složeném ze soudců

Stanislava Balíka, Vlasty Formánkové, Františka Duchoně, Vojena

Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar

Lastovecké, Jana Musila (soudce zpravodaj), Jiřího Nykodýma, Miloslava

Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu Nejvyššího

správního soudu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1

zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o

změně některých zákonů, ve znění zákona č. 217/2002 Sb., za účasti

Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků

řízení



takto:



Návrh na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona č.

326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně

některých zákonů, ve znění zákona č. 217/2002 Sb., se zamítá.



Odůvodnění



I.



1. Dne 10. března 2008 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Nejvyššího

správního soudu podaný podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky

(dále jen „Ústava“) na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst.

1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o

změně některých zákonů, ve znění zákona č. 217/2002 Sb., (dále též jen

„zákon o pobytu cizinců“). Navrhovatel tak učinil poté, co v řízení o

kasační stížnosti V. S., občana Ukrajiny (v řízení o kasační stížnosti

a dále v textu odůvodnění tohoto nálezu též jen „stěžovatel“), vedené

pod sp. zn. 2 As 22/2006, dospěl k závěru, že napadené ustanovení,

jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s čl. 1 Ústavy a s

čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a že tento

rozpor nelze překlenout ani ústavně konformním výkladem.



II.



Okolnosti případu



2. Stěžovatel byl v trestním řízení, vedeném Okresním soudem v Kladně,

odsouzen k trestu vyhoštění (rozsudek ze dne 16. listopadu 1999 č. j. 1

T 69/1999-203), tento trest však nebyl vykonán a stěžovatel se nadále

zdržoval na území České republiky. Poté rozhodnutím Policie České

republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie

Praha ze dne 28. listopadu 2003 č. j. SCPP-465/PH-OPK4-SV bylo

stěžovateli uloženo správní vyhoštění, a to přes již zmíněné rozhodnutí

Okresního soudu v Kladně. Ani poté však stěžovatel území České

republiky neopustil.



3. Dne 4. dubna 2005 vydalo Oblastní ředitelství služby cizinecké a

pohraniční policie Praha pod č. j. SCF-I63/PH-OPK4- SV-2005 rozhodnutí

o zajištění stěžovatele podle ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu

cizinců.



4. Stěžovatel se téhož dne před policií k věci vyjádřil tak, že byl již

v trestním řízení odsouzen k trestu vyhoštění, území České republiky

však neopustil, byl bez cestovního dokladu, a proto si vymyslel nové

jméno V. P., které používal. Požádal o azyl, avšak ten mu nebyl udělen.

Z území České republiky neodcestoval, protože nechtěl. Dále uvedl, že v

České republice má dítě, s jehož matkou nežije ve společné domácnosti.

O dítě se nestará a ani na něj neplatí. V rodném listě dítěte je

uvedeno smyšlené jméno otce V. P., neboť toto jméno udával v azylovém

řízení.



5. V odůvodnění rozhodnutí Oblastního ředitelství služby cizinecké a

pohraniční policie Praha ze dne 4. dubna 2005 o zajištění stěžovatele

podle ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se uvádí, že

stěžovatel do České republiky přicestoval v roce 1999 a do dnešního dne

toto území neopustil a ani se nepokusil svůj pobyt zlegalizovat. Byl si

vědom toho, že zde pobývá neoprávněně, a to v rozporu s výše uvedeným

rozsudkem a rozhodnutím o správním vyhoštění. Z těchto důvodů má

policie za to, že je dáno nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo

ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění.



6. Toto rozhodnutí Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční

policie Praha ze dne 4. dubna 2005 stěžovatel napadl žalobou, ve které

uvedl, že má na území České republiky dítě, o které se chce starat, a

vzhledem k délce zajištění by dítě nemělo zajištěnu dostatečnou péči,

což by bylo v rozporu se zásadou 6 Deklarace práv dítěte.



7. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. září 2005 č. j. 7 Ca

187/2005-38 žalobu V. S. zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí

konstatoval, že z obsahu správního spisu plyne, že Oblastní ředitelství

služby cizinecké a pohraniční policie Praha postupovalo v souladu se

zákonem a řádně zhodnotilo, že by stěžovatel mohl ztěžovat výkon

rozhodnutí o správním vyhoštění, neboť se na území České republiky

zdržoval neoprávněně. Soud dodal, že stěžovatel navíc vůči státním

orgánům vystupoval pod smyšleným jménem. K žalobnímu tvrzení

stěžovatele, že se v době zajištění nebude moci starat o svého syna,

městský soud uvedl, že tyto skutečnosti zákon o pobytu cizinců v

případě zajištění cizince nezohledňuje (na rozdíl od samotného

správního vyhoštění). Dále bylo poukázáno na fakt, že samo zajištění

cizince je rozhodnutím pouze dočasným a námitky stran příbuzných v

České republice jsou řešeny až v případném rozhodnutí o správním

vyhoštění. Městský soud dále dodal, že sám stěžovatel do policejního

protokolu uvedl, že se o dítě nestará a neplatí na něj, a z toho důvodu

jeho poukaz na Úmluvu o právech dítěte působí silně účelově.



8. Proti rozhodnutí Městského soudu v Praze podal stěžovatel kasační

stížnost. V kasační stížnosti stěžovatel uváděl, že správnímu orgánu

ani správnímu soudu nepřísluší posuzovat důvody uloženého trestu

vyhoštění v trestním řízení vedeném Okresním soudem v Kladně (č. j. 1 T

69/1999-203), nicméně lze dovodit, že manželství se státním občanem

České republiky, popř. jiný příbuzenský poměr v přímé linii, je

důvodem, pro který se trest vyhoštění neuděluje. Pakliže je i přesto

takový trest uložen, má odsouzený právo požádat po uplynutí tří let o

upuštění od výkonu zbytku uloženého trestu. Stěžovatel dále uvedl, že

Oblastní ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha svým

rozhodnutím ze dne 28. listopadu 2003 č. j. SCPP-465/PH-OPK4-SV

rozhodlo o uložení správního vyhoštění, a to přes již zmíněné

rozhodnutí Okresního soudu v Kladně vydané v trestní věci. Stěžovatel

dále konstatoval, že je v příbuzenském poměru k nezletilému V. P.,

který je občanem České republiky, což platilo i v době správního

rozhodování, a tudíž byl důvod, aby správní vyhoštění nebylo uloženo.

Správní vyhoštění je pak svou povahou nadbytečné, stejně jako

rozhodnutí o zajištění cizince podle ustanovení § 124 odst. 1 zákona o

pobytu cizinců. Stěžovatel dále uvedl, že se na území České republiky

již nezdržuje a není mu umožněn styk s jeho nezletilým synem. Proto

požaduje, aby bylo rozhodnuto o tom, že jeho správní vyhoštění v roce

2003 a jeho následné zajištění podle zákona o pobytu cizinců bylo

nezákonné. Důvodnost kasační stížnosti pak spatřuje v ustanovení § 103

odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,

(dále jen „s. ř. s.“). Z těchto důvodů stěžovatel navrhl rozsudek

městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Zároveň

požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.



9. Řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnutím Nejvyššího správního

soudu ze dne 21. 12. 2007 č. j. 2 As 22/2006-88 přerušeno, protože

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zákonné ustanovení, jehož má

být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, a proto

věc podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil Ústavnímu soudu a navrhl, aby

ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců bylo zrušeno.



10. Ze spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 7 Ca 187/2005 se dále

zjišťuje (č. l. 51), že podle sdělení Oblastního ředitelství služby

cizinecké a pohraniční policie Praha ze dne 13. 12. 2005 č. j.

SCPP-14-5711/PH-XIII-C-2005 byl stěžovatel dne 22. října 2005 z České

republiky vyhoštěn s platností správního vyhoštění do 26. září 2015. V

současné době se pravděpodobně zdržuje na území Ukrajiny.



III.



Argumentace navrhovatele



11. Nejvyšší správní soud při projednávání věci zaujal názor, že

zákonné ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců v rozhodném

znění, jež mělo být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním

pořádkem České republiky, neboť omezení osobní svobody na základě

předmětných ustanovení je v rozporu s ústavními imperativy rovnosti a

proporcionality. Nejvyšší správní soud má v prvé řadě za to, že omezení

osobní svobody podle ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců

zakládá racionálně neodůvodněnou nerovnost. I v případě, že by Ústavní

soud dospěl k závěru, že princip rovnosti předmětnou zákonnou úpravou

porušen nebyl, považoval by Nejvyšší správní soud tuto úpravu za

neslučitelnou s principem proporcionality. Dále Nejvyšší správní soud

poukazuje na skutečnost, že tento rozpor není pouze akademickou

otázkou, ale má řadu negativních důsledků, které zásadním způsobem

zasahují do práv zajištěných osob.



12. Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že není dán ani důvod k

zastavení řízení o návrhu na zrušení předmětného zákonného ustanovení,

byť nikterak nezpochybňuje, že novelizací provedenou zákonem č.

428/2005 Sb. došlo ke změně ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu

cizinců. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v daném případě jde o

postup přímo podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, který je pojmově založen na

funkčním odlišení obecného a ústavního soudnictví. Obecný soud je v

ústavním systému České republiky vázán zákonem, který ve své

rozhodovací činnosti aplikuje, a je povinen jej vždy interpretovat a

aplikovat ústavně konformním způsobem. Zároveň nemůže být sporu o tom,

že soud je vázán rovněž ústavním pořádkem, tzn. systémem norem

nadzákonné právní síly. Pokud tedy nastane situace, kdy obecný soud

dospěje k přesvědčení, že zákon nebo jeho část, kterou je povinen v

konkrétní věci aplikovat, nelze vyložit ústavně konformně, a protože v

podmínkách demokratického právního státu není myslitelné, aby soud

vědomě postupoval podle protiústavních norem, představuje jeho jedinou

možnost předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti

konkrétního zákona s tím, že následný právní názor vyslovený Ústavním

soudem je pro obecný soud závazný.



13. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že procesně srovnatelnou

situaci řešil Ústavní soud v nálezu ze dne 10. ledna 2001 sp. zn. Pl.

ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.^*; tento nález, jakož i všechna

dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná v elektronické

databázi na webové adrese http://nalus.usoud.cz), kdy rozhodoval rovněž

o návrhu obecného soudu, brojícím proti některým zákonným ustanovením v

době rozhodování Ústavního soudu již novelizovaným. Protože situace

vzniklá v nyní projednávané věci je srovnatelná s dříve vysloveným

právním názorem Ústavního soudu, obsaženým v citovaném nálezu, odkazuje

Nejvyšší správní soud na přímou aplikovatelnost čl. 95 odst. 2 Ústavy a

navrhuje vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona o

pobytu cizinců v aplikovaném znění, tzn. ve znění před novelizací

provedenou zákonem č. 428/2005 Sb. a zákonem č. 379/2007 Sb., zcela v

intencích tohoto nálezu. Nejvyšší správní soud má proto za to, že

Ústavní soud v tomto případě z důvodů, které přesvědčivě vyslovil v

citovaném nálezu, není oprávněn postupovat podle ustanovení § 67 odst.

1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tzn. usnesením zastavit

řízení. Mezi základní zásady právního státu totiž patří zákaz

retroaktivního působení právních předpisů, čehož přímým důsledkem je

mimo jiné i povinnost všech orgánů aplikujících právo (včetně obecných

soudů) používat vždy právní předpisy v takové podobě, v jaké platily v

době, kdy došlo k rozhodným právním skutečnostem. Jakkoliv tedy právní

předpis může být v době rozhodování Ústavního soudu již změněn či

dokonce bez náhrady zrušen, musí být i nadále aplikován na právní

vztahy dřívější, nastalé ještě za doby jeho platnosti a působnosti.

Pokud by v těchto případech Ústavní soud odepřel meritorní posouzení

ústavnosti těchto předpisů s poukazem na jejich pozdější derogaci,

vyvolal by tím situaci vědomého porušování ústavně zaručených

základních práv a svobod účastníků řízení, jelikož soudům by nezbylo

nic jiného než podle těchto zákonů, o jejichž protiústavnosti by byly

přesvědčeny, rozhodovat i nadále.



14. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že osobní svoboda, jež je

chráněna čl. 8 Listiny, je jednou ze základních lidských svobod, což je

reflektováno nejen Listinou, nýbrž i mezinárodními smlouvami o lidských

právech.



15. Zajištění cizince je upraveno zejména v ustanoveních § 124 až 129

zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o

změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Podle ustanovení

§ 124 tohoto zákona v rozhodném znění je policie oprávněna zajistit

cizince, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním

vyhoštění, je-li nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu,

závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat

výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Doba zajištění přitom nesmí

překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody. V

případě cizince mladšího 18 let nesmí doba zajištění překročit 90 dnů

(ustanovení § 125 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb.). O zajištění cizince

rozhoduje orgán policie, přičemž jeho rozhodnutí nabývá právní moci

doručením nebo poté, co cizinec rozhodnutí odmítne převzít. Po právní

moci rozhodnutí může policie cizince zajistit. Zajištění musí být bez

zbytečného odkladu ukončeno po zániku důvodu pro zajištění. Zda důvody

pro zajištění trvají, je přitom policie povinna zkoumat po celou dobu

trvání zajištění. Dále se zajištění ukončuje, rozhodne-li soud ve

správním soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince,

nařídil-li soud v řízení podle zvláštního právního předpisu (ustanovení

§ 200o až 200u zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění

pozdějších předpisů, dále též jen „o. s. ř.“) propuštění cizince, je-li

cizinci udělen azyl nebo doplňková ochrana či je-li cizinci povolen

dlouhodobý pobyt za účelem ochrany na území. Co se týče přezkumu

zajištění, je proti rozhodnutí o zajištění možno podat správní žalobu.

Správní soud poté rozhodne o zákonnosti rozhodnutí orgánu policie.

Navíc je možné postupovat podle občanského soudního řádu. Na návrh

cizince se zahajuje řízení podle § 200o až 200u o. s. ř., ve kterém

soud zkoumá, zda trvají podmínky jeho zajištění.



16. Zákonná úprava zajištění cizince nalézá svůj ústavní výraz v čl. 8

odst. 2 Listiny, který stanoví, že nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven

svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Toto

ustanovení zakládá obecnou výjimku z pravidla, že osobní svoboda je

zaručena (čl. 8 odst. 1 Listiny), přičemž dovoluje zbavit někoho osobní

svobody z důvodů stanovených zákonem způsobem, který je rovněž stanoven

zákonem.



17. Z hlediska Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále

jen „Úmluva“) je situace jiná. Omezení osobní svobody musí nastat pouze

z důvodů předvídaných Úmluvou. Omezení osobní svobody z jiných důvodů

by bylo s Úmluvou v rozporu. Institut zajištění cizince je zařaditelný

pod ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy, které umožňuje „zákonné

zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu

nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o

vyhoštění nebo vydání“. Zajištění cizince je sice předvídáno Úmluvou a

důvody i způsob zajištění jsou upraveny zákonem, avšak v souladu s

ústavním pořádkem a Úmluvou je institut zajištění podle názoru

navrhovatele pouze prima facie. Přezkum ústavnosti napadených

ustanovení nelze redukovat pouze na posouzení naplnění formálních

znaků. Samotný fakt, že úprava je provedena zákonem, a splňuje tak

požadavky izolovaně čteného čl. 8 odst. 2 Listiny, nepostačuje k tomu,

aby byla úprava shledána ústavně konformní. V prvé řadě je třeba vyjít

z čl. 4 odst. 4 Listiny, který stanoví, že při používání ustanovení o

mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a

smyslu. Ustanovení čl. 8 odst. 2 Listiny je přitom zjevně ustanovením o

mezích základní svobody. Dále musí být, kromě naplnění formálních

znaků, zákonná úprava v souladu s ústavními principy, mezi které patří

mimo jiné rovnost a proporcionalita. Pokud dotčená zákonná úprava s

těmito principy v souladu není, musí být podle ustálené judikatury

Ústavního soudu zrušena [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl.

ÚS 25/97 ze dne 13. 5. 1998 (N 53/11 SbNU 25; 159/1998 Sb.) či nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/2000 ze dne 31. 1. 2001 (N 22/21 SbNU

195; 77/2001 Sb.)]. S oběma těmito principy je napadená úprava podle

názoru Nejvyššího správního soudu v rozporu.



18. Podle názoru Nejvyššího správního soudu úprava ustanovení § 124 a

násl. zákona o pobytu cizinců porušuje princip rovnosti. Princip

rovnosti je zakotven zejména v čl. 1 Listiny, který praví, že lidé jsou

svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Rovnost je jedním ze

základních právních principů a nalézá vyjádření v řadě ustanovení

ústavních i podústavních předpisů (mj. preambule Ústavy, čl. 1 Ústavy a

čl. 3 odst. 1 Listiny). Princip rovnosti je nepochybně též jednou z

náležitostí právního státu. Rovnost v pojetí českého ústavního pořádku

i v pojetí jiných moderních ústav však není kategorií abstraktní a

absolutní. Rovnost osob před zákonem je chápána jako rovnost relativní,

která požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. Je věcí státu,

aby rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné, avšak musí

prokázat, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Jinými

slovy, je věcí zákonodárce, zda některé skupině osob poskytne více práv

než jiné, avšak pokud tak učiní, je nutné, aby toto rozlišení

respektovalo určitá pravidla a bylo racionálně zdůvodněno. Podobný

závěr byl vysloven již federálním Ústavním soudem [srov. nález

Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS

22/92 ze dne 8. 10. 1992 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu

ČSFR, svazek 1, ročník 1992, str. 38; dostupný též na

http://usoud.cz/)] a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze dne

7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.). Rovnost tak není vnímána

jako právo samo o sobě, nýbrž jako relativní kategorie vztahující se

vždy ke konkrétnímu právu.



19. V tomto případě je právem zasaženým předmětnou zákonnou úpravou

osobní svoboda, zaručená čl. 8 Listiny a čl. 5 Úmluvy. Ačkoliv

zákonodárce může na základě čl. 8 odst. 2 Listiny stanovit důvody a

způsob omezení osobní svobody zákonem, musí ctít ústavní imperativ

rovnosti. Formální rovnost de iure (či též „rovnost před zákonem“)

implikuje, že zákonodárce je povinen ke stejným situacím přistupovat

stejně, ke srovnatelným srovnatelně a k odlišným odlišně. To samozřejmě

neznamená, že je povinen přistupovat ke všem stejně.



20. Nerovnost v tomto případě spatřuje Nejvyšší správní soud ve faktu,

že srovnatelné případy omezení osobní svobody jsou řešeny jinak, a to

nepoměrně výhodněji, pro ostatní skupiny osob omezovaných na svobodě.

První otázkou je, které případy omezení osobní svobody lze považovat za

srovnatelné. Zvolení vhodného komparátoru je v tomto případě velmi

obtížné. Lze však vycházet z toho, že účelem této administrativní

detence je ochrana společnosti před škodlivými jevy, tedy před

narušením veřejného pořádku, ohrožením bezpečnosti státu či ztěžováním

výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění (§ 124 odst. 1 zákona o pobytu

cizinců). Ochrana společnosti je též účelem institutů vazby a zadržení

či „klasického“ zajištění. Určitou podobnost lze vysledovat i v

převzetí a držení v ústavní zdravotnické péči, jelikož důvodem omezení

osobní svobody podle čl. 8 odst. 6 Listiny je často ochrana okolí či

života a zdraví (srov. § 23 odst. 4 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o

zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů). Nejde ovšem jen o důvod a

účel zajištění. Ustanovení čl. 8 Listiny i čl. 5 Úmluvy zaručují osobní

svobodu všem. Jde o právo (svobodu) každé fyzické osoby. Většinu

případů, zejména pokud se shodují i důvody a účel omezení osobní

svobody, lze tedy mít za srovnatelnou. To přirozeně neznamená, že by

každý případ omezení osobní svobody musel být řešen stejně, je však

nutné, aby pro odlišnosti existoval racionální důvod. Je tak například

zcela legitimní, že osoba může být vzata do vazby na různě dlouhou dobu

podle toho, z jakého trestného činu je obviněna. Vážnost činu a jeho

nebezpečnost pro společnost je zcela legitimním důvodem výraznějšího

zásahu do osobní svobody.



21. Dále Nejvyšší správní soud provedl srovnání zajištění cizince a

jeho přezkumu s výše zmíněnými srovnatelnými případy omezení osobní

svobody a rovněž zkoumal, zda existují racionální důvody, které by

odůvodňovaly konkrétní odlišnosti.



22. Nejvyšší správní soud především srovnává instituty zajištění

cizince a vazby. Podle čl. 8 odst. 5 Listiny nesmí být nikdo vzat do

vazby, leč z důvodů a na dobu stanovenou zákonem a na základě

rozhodnutí soudu. O vzetí do vazby tak musí být rozhodnuto pouze

soudem, a nikoliv správním orgánem. Řízení ve věci vazby je upraveno v

zákoně č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve

znění pozdějších předpisů, (dále též jen „tr. ř.“). I během trvání

vazby je zaručen periodický přezkum.



23. Proti výše zmíněným rozhodnutím o vazbě je možno podat stížnost (§

74 tr. ř.). Ve vazebních věcech je tak zaručeno dodržování práv osoby

omezené na svobodě jednak tím, že o vzetí do vazby rozhoduje soud, a

dále tím, že o ponechání ve vazbě musí být periodicky rozhodováno

státním zástupcem (v přípravném řízení) či soudem (v řízení před

soudem). Jak státní zástupce, tak soud jsou orgány, jejichž postavení

zajišťuje vyšší míru nezávislosti než v případě orgánu policejního.

Toto srovnání tak ukazuje, že zajištění cizince je mnohem méně

kontrolováno soudem, a je tedy větším zásahem do práv osoby omezené na

svobodě. Rozhodnutí správního orgánu neposkytuje takovou záruku

nezávislosti a respektu k lidským právům jako rozhodnutí soudu. Přezkum

navíc neprobíhá vždy, ale pouze tehdy, je-li podán návrh.



24. Kromě faktu, že k zahájení řízení ve správním soudnictví i k

zahájení řízení podle o. s. ř. je nutný návrh cizince, neobeznámeného s

českým právním řádem, vzbuzuje otazníky i to, že přezkum probíhá

dvoukolejně. Jde o nekoncepční řešení, přičemž jeho nevhodnost se

projevuje právě ve srovnání s vazbou. V případě vazby rozhoduje o vzetí

do vazby stejný soud, který rozhoduje o důvodech jejího trvání po

podání obžaloby. V přípravném řízení sice o důvodech jejího trvání

rozhoduje státní zástupce, avšak o stížnosti proti jeho rozhodnutí

rozhoduje opět příslušný soud.



25. Nejvyšší správní soud dále srovnává zajištění cizince a převzetí do

ústavní zdravotnické péče podle zákona o péči o zdraví lidu. Pokud jde

o držení v ústavní péči, je soudní přezkum nastartován okamžitě a

proběhne velmi rychle: soud vždy rozhodne do osmi dnů od počátku

omezení osobní svobody. I v tomto případě je zřejmé, že omezení

základní svobody je vždy pod soudním dohledem. Automatický soudní

přezkum tak může vyloučit excesy správních orgánů. Role soudu v tomto

řízení je považována za velmi důležitou, ba esenciální, i Ústavním

soudem [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 23/97 ze dne

30. 9. 1997 (N 117/9 SbNU 89; 299/1997 Sb.)]. Zajištění cizince tedy i

z tohoto srovnání vychází jako závažnější a méně kontrolovatelný zásah

do osobní svobody.



26. Pokud jde o zadržení podle trestního řádu, je velmi limitována doba

omezení osobní svobody, což vychází již z čl. 8 odst. 3 Listiny. Osoba

zadrženého obviněného nebo podezřelého z trestného činu musí být ihned

seznámena s důvody zadržení, vyslechnuta a nejpozději do 48 hodin

propuštěna na svobodu nebo odevzdána soudu. Soudce musí zadrženou osobu

do 24 hodin od převzetí vyslechnout a rozhodnout o vazbě nebo ji

propustit na svobodu. Je tedy zřejmé, že v případě zadržení lze osobu

omezit na svobodě bez souhlasu soudu pouze na velmi krátkou dobu (ještě

patrnější je rozdíl mezi zajištěním cizince a zajištěním podle § 14

zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších

předpisů). Fakticky tak může být osoba omezena na svobodě 72 hodin (48

+ 24), což je šedesátkrát méně než v případě zajištění cizince.

Důvodem, proč se podobné omezení nevztahuje i na zajištění cizince, je

(jak přiznává i důvodová zpráva) fakt, že povinnost předvést

zajištěného cizince před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou

zákonem k výkonu pravomoci podle Úmluvy se nevztahuje na tento případ

(cizinec nebyl zatčen za účelem předvedení před příslušný soudní orgán

pro důvodné podezření ze spáchání trestného činu). Z materiálního

hlediska přitom není důvodu, aby se s obviněným či podezřelým z

trestného činu zacházelo nesrovnatelně mírněji než s osobou, u níž

hrozí nebezpečí, že by mohla ohrozit bezpečnost státu, závažným

způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon

rozhodnutí o správním vyhoštění, či je evidována v evidenci nežádoucích

osob.



27. Skutečnost, že mezi zajištěním cizinců a např. vazbou či držením v

ústavní zdravotnické péči činí rozdíl i Úmluva (čl. 5 odst. 1), není

podle názoru Nejvyššího správního soudu rozhodující. Jednak je prý

nutno mít na paměti, že Listina by vzhledem k tomu, že je o více než 40

let mladším dokumentem než Úmluva a zaručuje vyšší standard ochrany

lidských práv, měla poskytovat vyšší ochranu osobám omezeným na

svobodě. K postavení cizinců je třeba poznamenat, že právě v této

oblasti prý učinilo právo v posledních desetiletích (zejména v

souvislosti s rozvojem mezinárodního práva) obrovský pokrok a cizinci

mají v mnoha ohledech stejná práva jako občané státu. Ačkoliv je na

jedné straně obvyklé a legitimní, že stát mezi cizinci a občany

rozlišuje, pokud jde o politická práva či sociální práva, rozlišování v

oblasti základních práv (zejména právo na život, právo nebýt mučen,

osobní svoboda, zákaz nucené práce) by mělo být co nejvíce

minimalizováno. Dále prý je třeba říci, že samotné rozlišení v Úmluvě

neznamená, že je možné úpravu provést libovolně. Úmluva tak sice pro

případy vazby stanoví vyšší standard ochrany, avšak mezi držením v

ústavní zdravotnické péči a zajištěním cizinců rozdíl nečiní. Přesto

byly zvoleny pro posledně jmenované případy omezení osobní svobody

diametrálně odlišné modely. Otázkou prý je, zda existuje racionální

důvod, proč zákonodárce zvolil v případě zajištění cizinců tak

nepoměrně méně výhodný model než v ostatních případech omezení osobní

svobody. Jediným patrným rozdílem mezi zajištěním cizinců a ostatními

srovnávanými případy je to, že zajištění cizinců se vztahuje pouze na

cizince. Ačkoliv rozlišování na základě státní příslušnosti může být v

některých případech odůvodněno (například u některých politických či

sociálních práv), má Nejvyšší správní soud za to, že zde racionální

důvod dán není a kritérium státní příslušnosti je zde diskriminační.

Nelze samozřejmě po zákonodárci požadovat, aby zvolil stejný model

přezkumu pro všechny případy omezení osobní svobody, avšak je prý třeba

trvat na tom, že důvody rozlišování musejí být racionálně odůvodněny.

Pokud je zvolen zcela jiný model omezení osobní svobody, délky tohoto

omezení a jeho přezkumu, je nutné, aby pro to existoval racionální

důvod a aby mezi tímto důvodem a zvoleným řešením existovalo spojení.

To, že byl zákonodárce veden toliko formálními kritérii ústavnosti,

vyplývá prý i z důvodové zprávy k zákonu (důvodová zpráva ze dne 28.

dubna 1999, PSP, tisk 204), která je tradičně skoupá na argumentaci

týkající se souladu s ústavním pořádkem. Lze tak uzavřít, že

zákonodárce v rozporu s principem rovnosti a bez racionálního důvodu

zvolil v případě zajištění cizinců model omezení osobní svobody, který

jde jednoznačně k tíži zajištěných osob. Ve vztahu ke srovnatelným

případům omezení osobní svobody je zajištění cizince buď nepřiměřeně

dlouhé (zadržení, zajištění), či postrádá automatický a efektivní

soudní přezkum (jako je tomu v případě vazby či držení v ústavní

zdravotnické péči).



28. Úprava ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců, uvedl

Nejvyšší správní soud, porušuje také princip proporcionality.

Důležitost uplatňování tohoto principu při posuzování zásahů do

základních práv je přitom enormní, což potvrzuje i nález Ústavního

soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/97 ze dne 13. 5. 1998 (N 53/11 SbNU 25;

159/1998 Sb.). Ke zkoumání, zda je zákonná úprava v souladu s principem

proporcionality, doporučuje Nejvyšší správní soud použít standardní

test proporcionality v podobě používané Ústavním soudem.



29. Navrhovatel uznává, že zákonnou úpravou je sledován legitimní cíl,

který je nezbytný ve svobodné demokratické společnosti. Cílem institutu

zajištění cizince je ochrana společnosti před škodlivými jevy, tedy

před narušením veřejného pořádku, ohrožením bezpečnosti státu či

ztěžováním výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.



30. Navrhovatel uznává, že je dáno racionální spojení mezi cílem a

prostředky vybranými k jeho prosazení, neboť zajištění skutečně může

účinně odvrátit hrozby, jimž má bránit, tj. narušení veřejného pořádku,

ohrožení bezpečnosti státu a ztěžování výkonu rozhodnutí o správním

vyhoštění.



31. Nejvyšší správní soud se však domnívá, že zákonná úprava nemůže

uspět ve třetím kroku testu proporcionality, protože existují

alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do

základního práva méně intenzivní, popř. jej zcela vyloučilo. To je prý

zcela patrné z toho, že existují vhodnější alternativy přezkumu, než je

přezkum ex post na návrh zajištěného. Jde například o model podobný

modelu vazebnímu, kdy soud vyslovuje souhlas s omezením osobní svobody

a po určitém čase zkoumá, zda podmínky omezení trvají, či model podobný

postupu podle čl. 8 odst. 6 Listiny, kdy soud musí v určité lhůtě

vyslovit souhlas s omezením osobní svobody. Úloha soudu v těchto

modelech poskytuje vyšší záruky respektování základních práv a svobod

zajištěného, a tyto alternativy jsou tak z hlediska principu

proporcionality vhodnější. Nelze samozřejmě po zákonodárci požadovat,

aby zvolil stejný model přezkumu pro všechny případy omezení osobní

svobody, avšak je třeba trvat na tom, že důvody rozlišování musejí být

racionálně odůvodněny a zvolený způsob zásahu do zaručených práv musí

být nejmírnější z těch, které stále postačují ke splnění stanoveného

legitimního cíle, či by se měl alespoň pohybovat v určitém rozumném

rámci. Jelikož je prý prokázáno, že takové způsoby existují a že reálně

fungují, musí je (nebo podobné způsoby) zákonodárce použít. Samotná

volba prostředků je přirozeně na něm, ale nesmí být natolik excesivní

jako v tomto případě. Současná zákonná úprava zajištění cizince je tedy

prý v rozporu s principem proporcionality, neboť existují alternativní

způsoby dosažení sledovaného cíle, jejichž využití by učinilo zásah do

osobní svobody méně intenzivním.



32. Nejvyšší správní soud se tedy domnívá, že předmětné ustanovení,

které je ve věci aplikováno, je v rozporu s ústavním pořádkem České

republiky, jelikož porušuje principy rovnosti a proporcionality, a

tento rozpor nelze překlenout ani ústavně konformním výkladem. Ústavně

konformní výklad by totiž v tomto případě musel nutně spočívat nejen ve

stanovení nových povinností správním orgánům, ale i ve vytvoření nového

druhu řízení před soudem včetně stanovení lhůt, způsobu projednání,

rozhodování a účinků rozhodnutí. Tím by se soud dostal mimo své

kompetence, neboť úprava takovýchto záležitostí je úlohou zákonodárce.



33. Nejvyšší správní soud dále podotýká, že nesoulad institutu

zajištění cizince s ústavním pořádkem není pouze akademickým tématem.

Nevhodnost a nepřiměřenost zvoleného řešení má za následek existenci

mnoha praktických problémů. Bez automatické kontroly soudy není

dostatečně zajištěno dodržování práv zajištěných, kteří sice mají

možnost podat návrh na přezkum rozhodnutí i trvání podmínek zajištění,

avšak této možnosti prý téměř nevyužívají. Důvodem může být jejich

nedostatečná jazyková vybavenost i fakt, že policejní orgány neplní své

povinnosti podle zákona o pobytu cizinců (srov. např. zprávu ombudsmana

z návštěv zařízení pro zajištění cizinců ze dne 14. června 2007,

www.ochrance.cz). Tato povinnost je přitom v rámci zajištění cizince

zcela klíčovou, neboť při absenci automatického soudního dohledu tvoří

pojistku, že cizinec nebude zajištěn bezdůvodně.



34. V této souvislosti se prý nelze ubránit pochybnostem o plnění

dalších povinností ze strany policejních orgánů, a to zejména poučovací

povinnosti podle ustanovení § 126 písm. b) zákona o pobytu cizinců.

Pokud by tato povinnost byla plněna pouze formálně, tedy bez toho, aby

byl cizinec o možnostech přezkumu a jejich uplatnění skutečně důkladně

informován, znamenalo by to při soustavném neplnění kontrolní

povinnosti podle ustanovení § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců

efektivní znemožnění přezkumu soudy.



35. Jedním z navazujících problémů je i to, že cizinci z rozvojových

zemí často neznají řeč, ve které musejí být poučeni o možnosti soudního

přezkumu. Zatímco vnitřní řád zařízení musí být vydán v devíti

cizojazyčných mutacích (ustanovení § 138 odst. 3 zákona č. 326/1999

Sb., ve znění zákona č. 428/2005 Sb.), zákonné požadavky poučení o

možnosti soudního přezkumu zákonnosti zajištění počítají již jen s osmi

cizojazyčnými verzemi, a to bez znění hindského [ustanovení § 126 písm.

b) zákona č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (pozn. red. -

správně: vietnamského)]. Nejvyšší správní soud si je vědom, že může být

často velmi obtížné poučit cizince v jazyce, kterému rozumí, ale

nemožnost tohoto poučení nesmí být cizinci na újmu a nesmí mu bránit v

efektivní obraně proti omezení osobní svobody. O tom, že soudní přezkum

rozhodnutí není častý, svědčí prý i fakt, že Nejvyšší správní soud

vynesl za celou dobu své existence pouze osm rozhodnutí o kasační

stížnosti týkající se zajištění cizince, což je ve srovnání např. se

stovkami stížností s azylovou problematikou velice nízké číslo.



36. Je tedy prý zřejmé, že za současného stavu je uplatňování práv

zajištěných bez aktivní součinnosti správních orgánů pouze iluzorní. O

plnění těchto povinností pak lze mít s odkazem na zprávu ombudsmana

vážné pochybnosti. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že tento stav

je důsledkem nevhodně, nepřiměřeně a protiústavně zvoleného způsobu

institutu zajištění a jeho přezkumu. Náprava situace je přitom bez

zapojení soudů do procesu zajištění a jeho přezkumu velice

nepravděpodobná. V případě, že se Ústavní soud rozhodne napadené

zákonné ustanovení zrušit, navrhuje Nejvyšší správní soud, aby byla

odložena vykonatelnost zrušujícího nálezu, neboť určitou (avšak ústavně

konformní) úpravu detence cizinců pokládá za nutnou. Je tedy třeba dát

zákonodárci dostatek času k projednání a přijetí nové, ústavně

konformní úpravy.



37. Vzhledem k výše uvedeným důvodům Nejvyšší správní soud navrhl, aby

Ústavní soud nálezem rozhodl, že citované zákonné ustanovení je v

rozporu s ústavním pořádkem.



IV.



Vyjádření účastníků



38. Ústavní soud si podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním

soudu vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České

republiky jako účastníků řízení k podanému návrhu. Dále Ústavní soud

podle ustanovení § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu požádal o

vyjádření ministra vnitra MUDr. Mgr. Ivana Langera a veřejného ochránce

práv JUDr. Otakara Motejla. K podanému návrhu se dále vyjádřil i plk.

JUDr. Jindřich Urban, ředitel Ředitelství služby cizinecké policie

Policie České republiky.



39. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing.

Miloslav Vlček ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 25.

dubna 2008 poukázal na to, že ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu

cizinců upravuje oprávnění Policie České republiky zajistit po zahájení

řízení o správním vyhoštění cizince, u kterého je nebezpečí, že by mohl

ohrozit bezpečnost státu, veřejný pořádek nebo mařit či ztěžovat výkon

rozhodnutí o správním vyhoštění. Toto ustanovení bylo od počátku

součástí původního zákona č. 326/1999 Sb. a o 2 roky později bylo

doplněno novelou tohoto zákona, která byla ve Sbírce zákonů publikována

pod číslem 217/2002 Sb. Zákon č. 326/1999 Sb. byl v Poslanecké sněmovně

projednáván ve 3. volebním období pod číslem tisku 204. Listina v čl. 8

odst. 2 jednoznačně umožňuje, aby byl cizinec zbaven svobody i

rozhodnutím Policie České republiky, pokud se toto opírá o zákon.

Soulad je shledáván i s Úmluvou, která každému, kdo byl zbaven svobody

zatčením nebo jiným způsobem, přiznává právo podat návrh na řízení, ve

kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti zbavení svobody a nařídil

propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné. Povinnost předvést

zajištěného cizince před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou

zákonem k výkonu pravomoci podle Úmluvy se nevztahuje na tento případ

(cizinec nebyl zatčen za účelem předvedení před příslušný soudní orgán

pro důvodné podezření ze spáchání trestného činu).



40. Tisk 204 byl v Poslanecké sněmovně v I. čtení dne 8. června 1999

přikázán Výboru pro obranu a bezpečnost a Výboru pro evropskou

integraci. Během projednávání tisku 204 ve zmíněných výborech nebyl

podán žádný pozměňovací návrh týkající se předmětného ustanovení § 124

odst. 1. Takový návrh nepadl ani v průběhu II. čtení tohoto tisku,

které proběhlo dne 13. října 1999. Návrh zákona byl posléze schválen ve

III. čtení dne 21. října 1999. Tentýž den byl postoupen Senátu, Senát

vrátil dne 11. listopadu 1999 návrh zpět Poslanecké sněmovně s

pozměňovacími návrhy. O návrhu zákona ve znění Senátu bylo v Poslanecké

sněmovně hlasováno dne 30. listopadu 1999 a návrh byl v tomto znění

přijat, přičemž se z přítomných 172 poslanců 171 vyslovilo pro a 1 byl

proti. Po podpisu prezidenta republiky dne 14. prosince 1999 byl zákon

dne 23. prosince 1999 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 326/1999 Sb.



41. Tisk 1164 týkající se novely zákona č. 326/1999 Sb. byl v

Poslanecké sněmovně v I. čtení dne 7. prosince 2001 přikázán Výboru pro

obranu a bezpečnost a Výboru pro evropskou integraci. Během

projednávání tisku 1164 ve zmíněných výborech nebyl podán žádný

pozměňovací návrh týkající se předmětného ustanovení § 124 odst. 1.

Takový návrh nepadl ani v průběhu II. čtení tohoto tisku, které

proběhlo dne 13. března 2002. Návrh zákona byl posléze schválen ve III.

čtení dne 26. března 2002. Dne 9. dubna 2002 byl schválený návrh

postoupen Senátu. Senát dne 3. května 2002 návrh schválil ve znění

postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Po podpisu prezidenta republiky dne

15. května 2002 byl tento zákon dne 27. května 2002 vyhlášen ve Sbírce

zákonů pod číslem 217/2002 Sb.



42. Z výše uvedeného vyplývá, že oba zákony byly schváleny potřebnou

většinou poslanců a senátorů, byly podepsány příslušnými ústavními

činiteli a byly řádně vyhlášeny.



43. Předseda Senátu Parlamentu České republiky MUDr. Přemysl Sobotka ve

svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 24. dubna 2008 k podanému

návrhu uvedl, že ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb.

upravuje policejní zajištění (internaci) cizince za účelem správního

vyhoštění, a to v případech, kdy cizinec představuje ohrožení

bezpečnosti státu, veřejného pořádku nebo riziko maření předmětného

rozhodnutí. Obsahová podstata tohoto ustanovení je od přijetí

„cizineckého zákona“ v roce 1999 zachována, i když jeho text byl v

jednotlivostech doplněn novelami č. 217/2002 Sb., č. 428/2005 Sb. a č.

379/2007 Sb. Z dalších ustanovení o zajištění vyplývá, že doba

zajištění nesmí překročit 180 dnů. Policie má povinnost poučit

zajištěného v jazyce, ve kterém je schopen se dorozumět, o možnostech

soudního přezkumu. Proti rozhodnutí o zajištění lze podat správní

žalobu. Na návrh cizince soud (tentokrát v řízení podle občanského

soudního řádu) rovněž přezkoumá, zda trvají podmínky zajištění. Toto

velmi spěšné řízení o propuštění může zajištěný iniciovat každé tři

týdny. Listina v čl. 8 odst. 2 jednoznačně umožňuje, aby byl cizinec

zbaven svobody i rozhodnutím policie, pokud se toto opírá o zákon. Nový

„cizinecký zákon“ byl na konci devadesátých let v Senátu představen

jako reakce na evropskou imigrační realitu vyrovnávání se s nemalými

počty pobytů cizinců bez povolení a pronikání organizovaného zločinu,

tedy jako reakce na vážná bezpečnostní rizika. Cizinecké právo bylo v

evropském kontextu zasaženo tendencí zpřísňovat imigrační regulaci,

zjednodušovat či zkracovat procedury rozhodování, zvyšovat efektivnost

vykonatelnosti rozhodnutí apod.



44. Návrh předmětného zákona byl v příslušném legislativním procesu

Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 27. října 1999. Senát

postoupený návrh zákona (senátní tisk č. 111) předepsaným způsobem

projednal ve svých výborech a poté na své 11. schůzi 2. funkčního

období dne 11. listopadu 1999 o něm rozhodl. Senát na doporučení

jednoho ze tří výborů, kterým byl návrh přikázán, vrátil Poslanecké

sněmovně předmětný zákon s pozměňovacími návrhy svým usnesením č. 179

ze dne 11. listopadu 1999. Senátem přijaté pozměňovací návrhy však

nesměřovaly k danému ustanovení § 124 odst. 1 a rovněž rozprava při

projednávání návrhu zákona ve výborech Senátu ani při jeho plenárním

zasedání se předmětné problematiky nedotkla.



45. Sledované ustanovení § 124 odst. 1 bylo po přijetí „cizineckého

zákona“ dále zákonodárnou činností obsahově měněno celkem třikrát, a to

v rozsahu dílčích modifikací jeho vlastností. Zákonem č. 217/2002 Sb.

byly v předmětném ustanovení konkretizovány důvody pro zajištění

cizince, a to připojením relativně konkrétního, demonstrativně

uspořádaného výčtu případů nelegálního chování cizince v minulosti

(jakási podmínka stejnorodé recidivy) nebo jeho úředního zaznamenání.

Jedná se např. o politický extremismus, jednání nebezpečné pro veřejné

zdraví, opakované maření výkonu rozhodnutí, ilegální překročení hranic,

figurování v evidenci nežádoucích osob (národní evidence nebo

Schengenský informační systém). Touto změnou byl výrazně zúžen prostor

pro rozhodování cizinecké policie o zajištění cizince. Důvody zajištění

tak víceméně ztrácejí dosavadní diskreční potenciál.



46. Zákonem č. 428/2005 Sb. bylo sledované ustanovení § 124 odst. 1

zákona o pobytu cizinců pozměněno v tom, že byl ze zajištění výslovně

vyloučen cizinec mladší 15 let. Daná novela se věnovala mimo jiné

zlepšení poměrů v internačním zařízení pro zajištění cizinců za účelem

výkonu jejich správního vyhoštění nebo předání do ciziny (ustanovení §

130 až 149). Zařízení se mělo stát svým uspořádáním přiměřenějším

účelu, kterému slouží. Navrhovatel to nazval humanizací (odklon od

vězeňského „trestajícího“ typu). Zvláštní ohledy se měly nově vztahovat

na nezletilce. Kromě uvedeného pravidla o přípustnosti internace až od

15 let se stanoví režim ustanovování opatrovníka u dětí bez doprovodu,

garantuje se povinná školní docházka dětí apod. Doba zajištění

nezletilce nesmí překročit 90 dnů (oproti 180 dnům u dospělých).

Zpřísněný režim internace je limitován 30 dny. Zlepšují se podmínky pro

návštěvy zajištěných. Policie má nadále zabezpečovat pouze ostrahu

internačního zařízení a bezpečnostní režim. Provozování (vlastní

správu) podle novely přebírá civilní organizační složka státu zřízená

Ministerstvem vnitra. Ministerstvo vnitra má podle novely vykonávat nad

internačním zařízením „dozor“. Humanizace byla inspirována kritikou

Evropského výboru pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu

zacházení nebo trestání vyjádřenou při jeho návštěvě České republiky v

roce 2002.



47. Konečně pak bylo předmětné ustanovení § 124 odst. 1 „cizineckého

zákona“ novelizováno zákonem č. 379/2007 Sb. Formálně je tato změna

úplným nahrazením dosavadního znění, avšak obsahově nedoznalo dané

ustanovení v zásadě změny žádné. Cílem zákonodárce zde byl pouze

legislativně-technický přepis (uspořádání) ve prospěch lepší

srozumitelnosti ustanovení. Z okruhu pravidel vztahujících se k

zajištění je třeba připomenout novelou zaváděný motivační nástroj ke

zjednodušení výkonu vyhoštění. Cizinec, který má být vyhoštěn, může

požádat o dobrovolný návrat do zahraničí. Ministr vnitra při

předkládání zákona v Senátu akcentoval myšlenku, že novela je

příspěvkem k pečlivé vyváženosti dvou stránek imigrační politiky, totiž

vlídnosti k těm, kteří potřebují pomoc proti pronásledování, a tvrdosti

vůči cizincům, kteří chtějí jen zneužívat výhod poskytovaných

hostitelskou zemí.



48. Ministr vnitra ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 24.

dubna 2008 v úvodu poukázal na skutečnost, že Nejvyšší správní soud

napadá ústavnost ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., ve

znění zákona č. 217/2002 Sb., tedy znění zákona účinné do 23. listopadu

2005. Od této doby však došlo k výrazné novelizaci tohoto ustanovení, a

to zákony č. 428/2005 Sb. a č. 379/2007 Sb., v důsledku čehož byla

posílena ochrana práv zajištěného cizince. V této souvislosti však

nezpochybňuje názor Nejvyššího správního soudu, podle něhož je Ústavní

soud povinen rozhodovat i o ústavnosti právních předpisů, které byly v

době rozhodování Ústavního soudu již zrušeny nebo změněny, avšak jsou

stále ještě aplikovatelné. Ministerstvo vnitra, jako předkladatel

návrhu zákona o pobytu cizinců na území České republiky, od samého

počátku zastávalo názor, že úprava zajištění cizince (ustanovení § 124

až 129) je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. V této

souvislosti bylo konstatováno, že Listina podle čl. 8 odst. 2 umožňuje,

aby byl cizinec zbaven svobody i rozhodnutím policie, pokud se to opírá

o zákon. Tímto zákonem je zákon o pobytu cizinců, který vymezuje

konkrétní důvody, kdy je možno cizince za použití institutu zajištění

omezit na jeho osobní svobodě. Soulad byl shledán i s Úmluvou.



49. Z hlediska zajištění právní ochrany zajištěného cizince jsou

významná zejména ustanovení § 124 odst. 4 a 5, § 125, 126, 127, 128 a

148 zákona o pobytu cizinců. Dle těchto ustanovení je mj. policie

povinna neprodleně po zajištění poučit zajištěného cizince v jazyce, ve

kterém je cizinec schopen se dorozumět, o možnosti soudního přezkumu

zákonnosti zajištění a po celou dobu zajištění je povinna zkoumat, zda

důvody zajištění i nadále trvají. Zajištěný cizinec je oprávněn podle

občanského soudního řádu podat návrh na zrušení svého zajištění a pokud

soud rozhodne o propuštění cizince, je zajištění neprodleně ukončeno.



50. Ministr vnitra uvádí, že ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu

cizinců se opírá o několik východisek: neexistuje subjektivní ústavně

zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky - je věcí

suverénního státu, za jakých podmínek připustí vstup a pobyt cizinců na

svém území. Správní vyhoštění nemá trestní charakter ve smyslu čl. 6

odst. 1 Úmluvy po přijetí Protokolu č. 7 (čl. 1), ale je svou povahou

specifickým opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví. Správní

vyhoštění a zajištění cizince má jediný účel, a to zajistit, aby

cizinec, který na území České republiky nepobývá v souladu s jejím

právním řádem, území České republiky opustil pokud možno co nejdříve.

Vzhledem k tomu, že ne vždy cizinec vycestuje dobrovolně, je nezbytné

zajistit vycestování cizince z území České republiky nucené, tj. za

asistence Policie České republiky, a za tím účelem omezit osobní

svobodu cizince, aby nemohl zmařit účel správního vyhoštění.



51. Ministr vnitra dodává, že nikoli každý vyhošťovaný cizinec je

zajišťován, neboť skutečnost, že s cizincem bylo zahájeno řízení o

správním vyhoštění, nemůže sama o sobě odůvodnit zajištění cizince.

Rozhodnutí o zajištění cizince je omezením jeho osobní svobody, a proto

musí být řádně a konkrétně zdůvodněno. O faktickém použití institutu

zajištění svědčí statistické údaje Ředitelství služby cizinecké policie

- v roce 2007 vydaly útvary služby cizinecké policie celkem 5 438

rozhodnutí o správním vyhoštění. Z tohoto počtu bylo v tomto období do

zařízení pro zajištění cizinců umístěno pouze 524 cizinců. Průměrná

doba zajištění činila 103,5 dnů (nejkratší doba činila 3 dny, nejdelší

180 dnů). Délka doby, po kterou může být cizinec zajištěn v zařízení

(tj. 180 dnů), byla podle ministra vnitra stanovena záměrně a důvodně.

V zařízení pro zajištění cizinců totiž nejsou umísťováni pouze cizinci,

u nichž již bylo o jejich vyhoštění pravomocně rozhodnuto a kteří de

facto pouze čekají na výkon tohoto rozhodnutí, ale i cizinci, u kterých

je důvodná obava, že mohou svým pobytem na území České republiky

ohrozit bezpečnost státu nebo narušit veřejný pořádek, a kterým bylo

teprve doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění. V

takovém případě je nutné, aby nejdříve proběhlo řízení o správním

vyhoštění a po dobu jeho konání byl cizinec zajištěn podle ustanovení §

124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.



52. Ministr vnitra zdůrazňuje, že policie je povinna neprodleně po

zajištění poučit zajištěného cizince v jazyce, ve kterém je cizinec

schopen se dorozumět, o možnosti soudního přezkumu zákonnosti zajištění

a po celou dobu zajištění je povinna zkoumat, zda důvody zajištění i

nadále trvají. Soudní ochrana práv zajištěného cizince je zajištěna, a

to dokonce dvěma způsoby. Zajištěný cizinec je jednak oprávněn podat

správní žalobu proti rozhodnutí správního orgánu o zajištění cizince,

jednak je oprávněn podle občanského soudního řádu podat návrh soudu,

aby nařídil jeho propuštění na svobodu z důvodu, že nejsou splněny

podmínky pro trvání jeho zajištění. Tímto je tedy zajištěna dvojí

ochrana, což je řešení sice do jisté míry nekoncepční, ale svým

způsobem také nadstandardní, neboť dává zajištěnému cizinci možnost

vybrat si způsob domáhání se jeho práv způsobem, který mu v dané

situaci nejvíce vyhovuje. Také nevládní organizace toto právo ve

prospěch zajištěného cizince využívají.



53. K návrhu Nejvyššího správního soudu na zavedení automatického

soudního přezkumu omezení osobní svobody všech cizinců, jimž bylo podle

ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb. doručeno sdělení o

zahájení řízení o správním vyhoštění nebo o jejichž správním vyhoštění

již bylo pravomocně rozhodnuto, zaujímá ministr vnitra odmítavý postoj.

Vzhledem k tomu, že doba zajištění některých cizinců trvá pouze několik

dní, bylo by nutno v případě soudního přezkumu zavést taková pravidla,

která by zajistila rozhodování soudů v lhůtách dní nebo desítek hodin,

což by vzhledem k počtu zajištěných cizinců znamenalo významnou a

neopodstatněnou zátěž soudů.



54. Dále ministr vnitra uvádí, že v současné době je v rámci Evropské

unie připravována Směrnice Evropského parlamentu a Rady o minimálních

standardech a postupech členských států v případě návratu nelegálně

pobývajících příslušníků třetích zemí. Návrh předpokládá, že rozhodnutí

o zajištění by vydávaly nejen soudní, ale i správní orgány. V případě

rozhodnutí o zajištění cizince správním orgánem je navrhováno, aby měl

cizinec právo podat návrh soudu na přezkoumání tohoto rozhodnutí.

Soudní přezkum rozhodnutí by měl být proveden ve zrychleném řízení.

Návrh tohoto ustanovení vychází z dokumentu Rady Evropy ze dne 4.

května 2005 „Dvacet pravidel pro nucený návrat“, který ve svém článku 9

- soudní opravné prostředky - stanoví, že zajištěný cizinec má právo

žádat soud o přezkoumání zákonnosti zajištění. Rozhodnutí soudu bude

vydáno rychle (tedy není stanovena konkrétní lhůta). Na přípravě

konečného návrhu citované směrnice a na vypracování stanovisek české

strany v této věci Ministerstvo vnitra úzce spolupracuje s

Ministerstvem spravedlnosti.



55. Pokud Nejvyšší správní soud spatřuje protiústavnost ustanovení §

124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců rovněž v porušení principu

proporcionality, uvádí ministr vnitra, že sice existují obecně i jiné

způsoby, pomocí nichž by bylo možno uvedeného cíle, tedy omezení osobní

svobody cizince představujícího riziko pro bezpečnost státu, veřejný

pořádek nebo řádný výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, dosáhnout,

ale ministerstvo není přesvědčeno, že takové metody by byly stejně

efektivní a spolehlivé vzhledem ke stanovenému cíli.



56. Se zřetelem ke shora uvedenému zastává Ministerstvo vnitra názor,

že ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je v souladu s

ústavním pořádkem a nelze v něm spatřovat porušování Ústavou

garantovaného principu rovnosti ani principu proporcionality.



57. Ředitel Ředitelství služby cizinecké policie plk. JUDr. Jindřich

Urban ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 14. dubna 2008

poukázal na to, že na základě doporučení veřejného ochránce práv

přistoupila Policie České republiky, služba cizinecké policie a

pohraniční policie ještě v roce 2006 k řadě opatření vedoucích ke

zvýšení informovanosti zajištěných cizinců. Celé řízení o zajištění

cizince je v současné době vedeno v jazyce, ve kterém je cizinec

schopen se dorozumět, a za účasti tlumočníka ustanoveného v souladu se

zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

Rozhodnutí o zajištění obsahuje, v souladu s ustanovením § 124 odst. 5

zákona č. 326/1999 Sb., poučení, ve kterém je cizinec informován o

možnosti podání návrhu podle ustanovení § 200o a násl. o. s. ř., v němž

soud rozhodne o trvání zajištění nebo nařídí propuštění, jestliže

zákonné důvody trvání zajištění pominuly. Dále poučení obsahuje

informaci o možnosti podat proti rozhodnutí o zajištění žalobu ve

správním soudnictví podle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. Text

zmíněného poučení má útvar policie v zařízení k dispozici ve 33

jazykových mutacích.



58. Ředitel dr. Urban dále uvádí, že útvar policie, který rozhodl o

zajištění cizince, po celou dobu zajištění zkoumá, zda důvody zajištění

trvají. Zaniknou-li důvody pro zajištění cizince v zařízení, útvar

policie, který rozhodl o zajištění cizince, bez zbytečného odkladu

zajištění v souladu s ustanovením § 127 zákona o pobytu cizinců ukončí.

Z hlediska možnosti uplatnění práv cizince je třeba dále doplnit, že

zařízení pro zajištění cizinců jsou pravidelně navštěvována nevládními

organizacemi, jako je např. Sdružení občanů zabývající se emigranty

(SOZE) nebo Organizace pro pomoc uprchlíkům (OPU), jejichž pracovníci

poskytují zajištěným cizincům právní pomoc a poradenství.



59. Dle názoru Ředitelství služby cizinecké policie Nejvyšší správní

soud ve svém návrhu neadekvátně porovnává počty kasačních stížností

zajištěných cizinců s počty kasačních stížností v azylové problematice.

V řízení ve věci mezinárodní ochrany podle zákona č. 325/1999 Sb., o

azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve

znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších

předpisů, je rozhodováno o přiznání této ochrany a o právu pobytu na

území České republiky. Zájmem cizince v azylovém řízení je tedy využít

jakékoliv možnosti, která prodlouží jeho pobyt na území České

republiky, proto je počet podávaných kasačních stížností vyšší. Zásadní

rozdíl je pak v účincích podaných opravných prostředků. V azylovém

řízení je cizinec oprávněn pobývat na území České republiky po dobu

celého řízení včetně řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud

vycházel pouze z jedné z forem opravného prostředku, další v návrhu

nehodnotí ani je statisticky nevyjadřuje. V této souvislosti je třeba

uvést, že v průběhu zajištění v zařízení je cizinec oprávněn podat

souběžně dva návrhy soudům, a to návrh na ukončení zajištění pro

pominutí důvodu a návrh na přezkoumání zákonnosti důvodů zajištění.

Souběžně může probíhat řízení o žalobě proti rozhodnutí o správním

vyhoštění.



60. Pro ilustraci uvádí ředitel dr. Urban údaje za rok 2007, ve kterém

podali cizinci celkem 1 878 žádostí o azyl, bylo vydáno celkem 5 438

rozhodnutí cizincům o správním vyhoštění z území České republiky a

celkem zajištěno 524 cizinců podle ustanovení § 124 odst. 1 zákona č.

326/1999 Sb. Na základě uvedených údajů lze konstatovat, že srovnání

Nejvyššího správního soudu nevyjadřuje stav věci komplexně. V roce 2007

bylo do zařízení pro zajištění cizinců zajištěno útvary cizinecké

policie podle ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb. 524

cizinců, což je cca 10 % cizinců, kterým bylo v roce 2007 vydáno útvary

cizinecké policie rozhodnutí o správním vyhoštění z území České

republiky. Z uvedeného vyplývá, že cca 90 % cizinců s vydaným

rozhodnutím o správním vyhoštění mohlo z území České republiky

vycestovat dobrovolně, ve stanovené lhůtě. Do zařízení pro zajištění

cizinců byli v roce 2007 podle ustanovení § 124 odst. 1 zákona č.

326/1999 Sb. umisťováni zejména cizinci, kteří překročili státní

hranice v úkrytu nebo se o takové jednání pokusili, překročili státní

hranice mimo hraniční přechod, nebo cizinci, kteří by mařili anebo

stěžovali výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Tito cizinci před

zajištěním pobývají na území České republiky bez platného víza či bez

platného oprávnění k pobytu a navíc nejsou držiteli platného cestovního

dokladu. Zajištění cizinci v řízení o správním vyhoštění a zajištění

často záměrně uvádějí ke své osobě nepravdivé údaje týkající se jejich

identity a tím se prodlužuje doba jejich zajištění v zařízení pro

zajištění cizinců.



61. Po zhodnocení celého materiálu a stavu věci Ředitelství služby

cizinecké policie konstatuje, že Nejvyšší správní soud při zpracování

návrhu nevycházel z aktuálních údajů a současně nezhodnotil novelu

zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem č. 379/2007 Sb., která

upravila znění ustanovení § 124 odst. 1 citovaného zákona.



62. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl ve svém vyjádření

Ústavnímu soudu doručeném dne 20. listopadu 2008 uvedl, že návrh

Nejvyššího správního soudu podporuje a souhlasí s argumenty Nejvyššího

správního soudu. Zároveň poukazuje na problematičnost ustanovení § 124

odst. 1 zákona o pobytu cizinců i z pohledu ústavních a

mezinárodněprávních záruk pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany.

Za deficitní považuje veřejný ochránce práv tehdejší právní úpravu

(tzn. znění ustanovení § 124 odst. 1 před novelizací provedenou zákonem

č. 428/2005 Sb.) i z pohledu vyloučení aplikace tehdejšího správního

řádu [zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), v tehdy

platném znění]. Před přijetím nového správního řádu (zákon č. 500/2004

Sb.) totiž ustanovení § 168 zákona o pobytu cizinců vylučovalo v

případě řízení o zajištění aplikaci tehdejšího správního řádu jako

celku, aniž by ovšem právní úprava řízení o zajištění obsahovala

komplexní úpravu řízení odpovídající minimálně základním zásadám

správního řízení, a to za situace, kdy rozhodnutí o zajištění

naplňovalo definiční znaky správního řízení ve smyslu tehdejšího

ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb.



63. JUDr. Motejl zdůrazňuje, že zajištění představuje závažný zásah do

práva na svobodu pohybu. Ochranu osobní svobodě poskytuje čl. 8

Listiny, zároveň jde o základní lidské právo, které se přiznává všem

osobám bez rozdílu, tedy i cizincům, a lze se ho dovolávat přímo,

nikoli až v mezích zákonů toto ustanovení provádějících. Zároveň ve

smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny musí být při používání ustanovení o mezích

základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu a tato

omezení nesmějí být používána k jiným účelům, než pro které byla

stanovena. Na řízení dle ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu

cizinců zároveň plně dopadá čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy, ve znění

pozdějších protokolů. Právo na svobodu a osobní bezpečnost, obsažené v

čl. 5 Úmluvy, je vedle práva na život druhým nejdůležitějším právem,

které katalog práv zakotvených v Úmluvě zná. Výjimky z práva na svobodu

a osobní bezpečnost obsažené v čl. 5 odst. 1 Úmluvy jsou taxativní, a

pouze zužující (restriktivní) výklad těchto výjimek je v souladu se

smyslem tohoto ustanovení tak, aby nikdo nebyl nezákonně zbaven svobody

(viz např. Vasileva proti Dánsku, rozsudek ESLP z 25. září 2003, § 33).

Zároveň dle konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva

jedině takové zbavení svobody, které probíhá v souvislosti s

probíhajícím řízením o vyhoštění nebo vydání, je považováno za

opodstatněné ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy. Pokud takové

řízení není vedeno s náležitou péčí, přestává být přípustné podle čl. 5

odst. 1 písm. f) Úmluvy.



64. Je zapotřebí si dále uvědomit, uvádí veřejný ochránce práv, že

rozhodnout o zajištění cizince, a tím ho zbavit svobody pohybu, a

fakticky tak derogovat jedno ze základních lidských práv, umožňuje

ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců cizinecké policii už v

okamžiku doručení sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění,

nikoli tedy až v okamžiku, kdy bylo alespoň nepravomocně o správním

vyhoštění policií rozhodnuto. Jinými slovy, k omezení základního

lidského práva cizince může dojít ještě před tím, než je rozhodnuto o

správním vyhoštění, které pro toto omezení zakládá jediný, výlučný

důvod (zajištění je institut k efektivní realizaci vyhoštění cizince).



65. JUDr. Motejl považuje za ještě závažnější to, že o správním

vyhoštění nemusí být rozhodnuto, a to ani nepravomocně, po celou

maximální 180denní dobu zajištění. A přestože zákon o pobytu cizinců

ukládá policii rozhodnout o správním vyhoštění do sedmi dnů od zahájení

řízení, tato lhůta nemusí být definitivní. Zákon umožňuje policii v

případě, že nemůže v této sedmidenní lhůtě rozhodnout, tuto lhůtu

prodloužit a pouze o tom zajištěného cizince s uvedením důvodů

uvědomit. Zákon o pobytu cizinců tak umožňuje citelně zasáhnout do

práva na svobodu pohybu, aniž by bylo rozhodnuto, a to alespoň

nepravomocně, zda vůbec došlo ze strany cizince k jednání zakládajícímu

důvod pro správní vyhoštění, resp. zajištění.



V.



Upuštění od ústního jednání



66. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní

soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj

očekávat další objasnění věci. Protože jak navrhovatel ve svém návrhu,

tak i účastníci řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního

jednání a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud měl za to, že od

jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v

předmětné věci upuštěno.



VI.



Aktivní legitimace navrhovatele



67. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel

oprávněn návrh na vyslovení protiústavnosti napadeného ustanovení

podat. Dospěl k závěru kladnému. Je totiž zřejmé, že obecný soud musí

napadené ustanovení aplikovat na svůj postup v daném soudním řízení a

že aplikovaná právní úprava přímo zasahuje do práv stěžovatele. Uvedený

návrh souvisí s rozhodovací činností obecného soudu, který je tedy

oprávněným navrhovatelem (ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním

soudu).



68. Nyní projednávaným návrhem navrhovatel splnil podmínky čl. 95 odst.

2 Ústavy, neboť se jím domáhá vyslovení protiústavnosti ustanovení §

124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České

republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 217/2002 Sb.,

které bylo v předmětné věci aplikováno, a v řízení o kasační stížnosti

bude navrhovatel správnost této aplikace přezkoumávat.



69. Podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je sice dán

důvod zastavení řízení, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich

jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou

platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem; jak však Ústavní

soud uvedl již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44

SbNU 279; 84/2007 Sb.), dále i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20.

5. 2008 (355/2008 Sb.), podle právního názoru plynoucího z nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), na

který se odkazuje i v odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28.

3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), dojde-li soudce obecného

soudu k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito - tedy

nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak

ještě aplikovatelný - je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen

předložit věc Ústavnímu soudu. Pokud by Ústavní soud odmítl poskytnout

pomoc obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti

aplikovatelného zákona, vznikla by neřešitelná situace umělého právního

vakua; rozhodnutí obecného soudu samotného o protiústavnosti

aplikovaných ustanovení by bylo v rozporu se zásadou koncentrovaného

ústavního soudnictví.



70. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (viz výše) se Ústavní soud zabýval

otázkou, zda postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, který otevírá prostor

pro posuzování dřívějších právních skutečností dle pozdější, avšak již

ústavně konformní právní úpravy, vykazující znaky pravé retroaktivity,

je souladný s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy); rozlišil

případy vertikálního a horizontálního působení základních práv a

zformuloval závěr, podle kterého pravá retroaktivita v případě

vyslovení protiústavnosti již zrušeného zákona a posouzení předchozích

skutkových jednání ústavně konformní právní úpravou s účinky ex tunc na

straně veřejné moci nezakládá porušení principu ochrany důvěry občanů v

právo, případně zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní

soud je podle čl. 95 odst. 2 Ústavy povinen meritorně přezkoumat

ústavnost napadeného ustanovení, i když bylo již zrušeno (změněno), za

podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti je veřejná moc.

Tak tomu je i v projednávaném případě (kdy napadené ustanovení bylo

později novelizováno), a proto v kontextu právních názorů vyjádřených

ve shora uvedených nálezech jsou splněny podmínky pro meritorní

projednání podaného návrhu.



VII.



Ústavní konformita legislativního procesu



71. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu zkoumal, zda zákon, jehož ustanovení je posuzováno z hlediska

ústavnosti, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a

ústavně předepsaným způsobem.



72. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vady legislativního

procesu, Ústavní soud toliko přihlédl k vyjádřením předloženým

Poslaneckou sněmovnou a Senátem a konstatuje, že zákon o pobytu cizinců

včetně jeho novely byl přijat ústavně předepsaným způsobem, v mezích

Ústavou stanovené kompetence a při dodržení pravidel stanovených v čl.

39 odst. 1 a 2 Ústavy.



VIII.



Dikce napadeného ustanovení



73. Ustanovení § 124 odst. l zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců

na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č.

217/2002 Sb., znělo:



„Policie je oprávněna zajistit cizince, jemuž bylo doručeno sdělení o

zahájení řízení o správním vyhoštění, je-li nebezpečí, že by mohl

ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek

nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění,

zejména je-li zjištěno, že cizinec se v minulosti dopustil jednání

uvedeného v § 119 odst. 1 písm. a) nebo písm. b) bodu 6 anebo 7, je

evidován v evidenci nežádoucích osob (§ 154), nebo je nežádoucí osobou

zařazenou do informačního systému smluvních států.“.



74. Důvody uvedené v ustanovení § 119 odst. 1 písm. a) nebo písm. b)

bodu 6 nebo 7 citovaného zákona jsou následující:



- je-li důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl při pobytu na území

ohrozit bezpečnost státu užitím síly při prosazování politických cílů,

prováděním činnosti ohrožující základy demokratického státu nebo

směřující k narušení celistvosti území anebo jiným obdobným způsobem,

nebo



- je-li důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl při pobytu na území

závažným způsobem narušit veřejný pořádek, nebo



- jestliže cizinec opakovaně úmyslně porušuje právní předpisy nebo maří

výkon soudních nebo správních rozhodnutí, nebo



- překročí-li cizinec státní hranice v úkrytu nebo se o takové jednání

pokusí, nebo



- překročí-li cizinec státní hranice mimo hraniční přechod.



75. Pro úplnost je třeba uvést, že novelou zákona č. 326/1999 Sb.

provedenou zákonem č. 217/2002 Sb. bylo ustanovení § 124 odst. 1

novelizováno tak, že na konci odstavce 1 byla doplněna tato slova: „ ,

zejména je-li zjištěno, že cizinec se v minulosti dopustil jednání

uvedeného v § 119 odst. 1 písm. a) nebo písm. b) bodu 6 anebo 7, je

evidován v evidenci nežádoucích osob (§ 154), nebo je nežádoucí osobou

zařazenou do informačního systému smluvních států“.



76. Je možno dodat, že i po přijetí zákona č. 217/2002 Sb. byl zákon o

pobytu cizinců ještě několikrát novelizován. Ke dni, kdy je Ústavním

soudem rozhodováno, je platné znění ustanovení § 124 odst. 1 zákona č.

326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, následující:



„Policie je oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo

doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění nebo o jehož

správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto, je-li nebezpečí, že

by mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný

pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním

vyhoštění, zejména je-li zjištěno, že cizinec



a) se dopustil jednání uvedeného v § 119 odst. 1 písm. a) nebo písm. b)

bodu 6 anebo 7,



b) je evidován v evidenci nežádoucích osob (§ 154), nebo



c) je nežádoucí osobou zařazenou do informačního systému smluvních

států.“.



77. Ústavní soud však v nynějším řízení, týkajícím se konkrétní

kontroly ústavnosti, posuzuje zákonný text ve znění rozhodném pro

rozhodování správních orgánů a obecných soudů v konkrétní kauze V. S.

Tímto relevantním zněním je předchozí text § 124 odst. 1 zákona č.

326/1999 Sb. po novelizaci provedené zákonem č. 217/2002 Sb.



IX.



Hodnocení Ústavního soudu



78. Podle napadeného ustanovení je policie oprávněna zajistit cizince,

jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění,

je-li nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem

narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o

správním vyhoštění.



79. Uvedené ustanovení je reakcí na vážná bezpečnostní rizika a má

zajistit, aby cizinci, kteří na území České republiky pobývají v

rozporu s jejím právním řádem a čekají na výkon rozhodnutí o správním

vyhoštění, kterým však teprve bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o

správním vyhoštění, nemohli zmařit účel správního vyhoštění a aby území

opustili co nejdříve. Je třeba podotknout, že uvedené ustanovení

zakotvuje oprávnění policie, neukládá jí však povinnost tímto způsobem

postupovat. To znamená, že je na uvážení policie, zda v konkrétním

případě dospěje k závěru, že je dána důvodná obava, že by cizinec svým

pobytem na území České republiky mohl ohrozit bezpečnost státu nebo

závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat

výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, a rozhodne o zajištění cizince.



80. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 289/2000 ze dne 27. 11. 2000 (N 177/20 SbNU

249) Ústavní soud vyslovil, že osobní svoboda představuje jedno ze

základních lidských práv chráněných Listinou i mezinárodními smlouvami

o lidských právech. Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění je

zásahem do jeho osobní svobody, a proto může být provedeno pouze v

souladu se zákony, Ústavou a Listinou a v neposlední řadě s Úmluvou,

jíž je Česká republika vázána.



81. Ustanovení čl. 8 odst. 1 Listiny zní: „Osobní svoboda je

zaručena.“.



Ustanovení čl. 8 odst. 2 Listiny zní: „Nikdo nesmí být stíhán nebo

zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon.

Nikdo nesmí být zbaven svobody pouze pro neschopnost dostát smluvnímu

závazku.“.



82. Ustanovení čl. 14 Listiny zní:



„(1) Svoboda pohybu a pobytu je zaručena.



(2) Každý, kdo se oprávněně zdržuje na území České a Slovenské

Federativní Republiky, má právo svobodně je opustit.



(3) Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné

pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo

ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu

ochrany přírody.



(4) Každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské

Federativní Republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti.



(5) Cizinec může být vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem.“.



83. Ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy zní: „Každý má právo na

svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě

následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením

stanoveným zákonem: -



f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo

jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá

řízení o vyhoštění nebo vydání.“.



84. Ustanovení čl. 5 odst. 2 Úmluvy zní: „Každý, kdo je zatčen, musí

být seznámen neprodleně a v jazyce jemuž rozumí, s důvody svého zatčení

a s každým obviněním proti němu.“.



85. Ustanovení čl. 5 odst. 4 Úmluvy zní: „Každý, kdo byl zbaven svobody

zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém

by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil

propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.“.



86. V čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě je zakotvena svoboda pohybu:



„1. Každý, kdo se právoplatně zdržuje na území některého státu, má na

tomto území právo svobody pohybu a svobody zvolit si místo pobytu.



2. Každý může svobodně opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní.



3. Žádná omezení nemohou být uvalena na výkon těchto práv kromě těch,

která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu

národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, udržení veřejného pořádku,

předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv

a svobod jiných.



4. Práva uvedená v odstavci 1 mohou v určitých oblastech podléhat

omezením stanoveným podle zákona a odůvodněným veřejným zájmem v

demokratické společnosti.“.



87. V čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě jsou zakotveny procesní záruky

týkající se vyhoštění cizinců:



„1. Cizinec, který má povolen pobyt na území některého státu, může být

vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se

zákonem a musí mít možnost:



a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění;



b) dát přezkoumat svůj případ;



c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před

osobou nebo osobami tímto úřadem určenými.



2. Cizinec může být vyhoštěn před výkonem práv uvedených v odstavci 1

a), b) a c) tohoto článku, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu

veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.“.



88. Listina jako součást ústavního pořádku České republiky zaručuje

osobní svobodu. V čl. 8 odst. 2 Listiny se umožňuje zbavení osobní

svobody, pokud se tak stane za podmínek stanovených zákonem. Tímto

zákonem je v projednávané věci právě zákon o pobytu cizinců. Institut

zajištění upravoval v rozhodné době dále zákon č. 283/1991 Sb., a to

zejména v ustanovení § 14 odst. 1 (nyní zákon č. 273/2008 Sb., o

Policii České republiky). Právní úprava tedy v rozhodné době umožňovala

(a rovněž v současné době umožňuje), aby cizinec byl zbaven svobody i

rozhodnutím policie, pokud se rozhodnutí opírá o zákon č. 283/1991 Sb.

(ustanovení § 14 odst. 1) a o ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu

cizinců.



89. Právní úprava institutu zajištění cizince za účelem správního

vyhoštění není v rozporu s Úmluvou, která v čl. 5 odst. 1 písm. f)

zakotvuje možnost zbavení osobní svobody zatčením nebo jiným způsobem

toho, proti němuž probíhá řízení o vyhoštění. Každý, kdo je zatčen,

musí být seznámen neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, s důvody svého

zatčení a s každým obviněním proti němu (čl. 5 odst. 2 Úmluvy). Úmluva

dále stanoví, že kdo byl zbaven osobní svobody zatčením nebo jiným

způsobem, může podat návrh na zahájení řízení, ve kterém by soud

urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil

propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné (čl. 5 odst. 4 Úmluvy).

Právní úprava zajištění cizince obsažená v zákoně o pobytu cizinců (v

rozhodném znění) stanoví podmínky zajištění, jeho důvody, dobu

zajištění, informační povinnosti policie, povinnosti policie po celou

dobu zajištění cizince, důvody ukončení zajištění a též soudní přezkum

rozhodnutí o zajištění cizince.



90. Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle ustanovení §

124 a násl. zákona o pobytu cizinců je možné jen za podmínek a z

důvodů, které stanoví tento zákon. Zákon o pobytu cizinců stanoví, že

doba zajištění nesmí překročit 180 dní a počítá se od okamžiku omezení

osobní svobody. Policie je povinna neprodleně po zajištění poučit

zajištěného cizince v jazyce, ve kterém je cizinec schopen se

dorozumět, o možnosti soudního přezkumu zákonnosti zajištění. Nelze-li

tento jazyk zjistit a nelze-li toto seznámení provést ani jiným

způsobem, policie cizince poučí předáním písemně vyhotoveného poučení v

jazycích českém, anglickém, francouzském, německém, čínském, ruském,

arabském a španělském o možnosti soudního přezkumu zákonnosti

zajištění. Policie je povinna po celou dobu zajištění cizince zkoumat,

zda důvody zajištění trvají. Zajištění musí být bez zbytečného odkladu

ukončeno po zániku důvodu pro zajištění, rozhodne-li soud ve správním

soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince nebo nařídil-li

soud v řízení podle zvláštního právního předpisu propuštění cizince

nebo je-li cizinci udělen azyl.



91. Soudní ochrana práv zajištěného cizince je zajištěna, a to dokonce

dvěma způsoby. Zajištěný cizinec je jednak oprávněn proti rozhodnutí

správního orgánu o zajištění cizince podat správní žalobu podle

ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. a požádat soud o přezkum zákonnosti

zajištění, jednak je proti rozhodnutí správního soudu přípustná kasační

stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Dále je zajištěný cizinec

oprávněn podle ustanovení § 200o a násl. o. s. ř. podat návrh soudu,

aby nařídil jeho propuštění na svobodu z důvodu, že nejsou splněny

podmínky pro trvání jeho zajištění stanovené zákonem o pobytu cizinců.

Soud přezkoumá, zda trvají podmínky zajištění, a rozhodne o trvání

zajištění nebo nařídí propuštění, jestliže zákonné důvody trvání

zajištění pominuly. Toto řízení může zajištěný iniciovat každé tři

týdny od právní moci rozhodnutí. 92. Skutečnost, že cizinci v praxi

využívají svého práva na soudní přezkum relativně zřídka a že k

zahájení soudního řízení je nutný návrh cizince, není argumentem

svědčícím o protiústavnosti napadeného ustanovení.



93. Ve svém návrhu se Nejvyšší správní soud domáhá vyslovení

protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve

znění zákona č. 217/2002 Sb., též pro jeho údajný rozpor s čl. 1 Ústavy

a s čl. 1 Listiny.



94. V čl. 1 Ústavy se uvádí:



„(1) Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát

založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.



(2) Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z

mezinárodního práva.“.



95. V čl. 1 Listiny se uvádí:



„Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a

svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a

nezrušitelné.“.



96. V podaném návrhu Nejvyšší správní soud srovnává právní úpravu

zajištění cizince za účelem jeho vyhoštění s právní úpravou vazby v

trestním řízení a dále s právní úpravou řízení o vyslovení přípustnosti

vzetí a držení v ústavu zdravotnické péče dle občanského soudního řádu

a dovozuje, že napadené ustanovení zákona o pobytu cizinců (v rozhodném

znění) porušuje ústavní princip rovnosti.



97. Nejvyšší správní soud nenapadá samotný institut zajištění cizince,

který je upraven ustanovením § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. To,

proti čemu brojí, je spíše nedostatek podrobnější právní úpravy,

nedostatek automatického, pravidelného a efektivního soudního přezkumu.

Dalším důvodem namítané protiústavnosti má být délka pobytu cizince v

zařízení pro zajištění cizinců (zajištění cizince je podle navrhovatele

nepřiměřeně dlouhé).



98. Ústavní soud podotýká, že úkolem Ústavního soudu je ochrana

ústavnosti, nikoli běžné zákonnosti. V souladu s čl. 87 Ústavy a s

ustanovením § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud rozhoduje

o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, jsou-li v rozporu s

ústavním pořádkem. Ústavní soud tak plní funkci negativního

zákonodárce, je oprávněn zrušit protiústavní právní předpisy a jejich

jednotlivá ustanovení. Ústavní soud však již není oprávněn zrušené

zákony a jiné právní předpisy nahrazovat novými, tedy vlastní

normotvornou činností vyplňovat mezery v platném právním řádu.



99. Argumentace Nejvyššího správního soudu, namítající porušení

principu rovnosti, je zavádějící. Srovnávat ve smyslu principu

rovnosti, zakotveného v čl. 1 Listiny, lze toliko práva a povinnosti

osob ve srovnatelných situacích (např. s ohledem na tradičně zapovězená

kritéria rozlišování - srov. čl. 3 Listiny). Srovnání právní úpravy

dvou či více institutů, uplatňujících se v odlišných situacích, nelze

vydávat za záležitost rovnosti mezi osobami.



100. Dle čl. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a

demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a

občana. Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i

v právech. Ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny zakotvuje rovnost ve vztahu

k zárukám základních práv a svobod. Podle čl. 4 odst. 3 Listiny musí

zákonná omezení základních práv a svobod platit stejně pro všechny

případy, které splňují stanovené podmínky. Zásadu rovnosti v právech je

přitom třeba vnímat i v návaznosti na čl. 26 Mezinárodního paktu o

občanských a politických právech, podle něhož jsou si všichni před

zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli

diskriminace, přičemž zákon má zakázat jakoukoli diskriminaci a zaručit

všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoli

důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství,

politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního

původu, majetku a rodu.



101. Ústavní princip rovnosti, zakotvený v čl. 1 Listiny, dle něhož

jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i právech, a komplementárně

vyjádřený čl. 3 Listiny, zakotvujícím zákaz diskriminace v přiznaných

základních právech, interpretuje Ústavní soud ve své judikatuře z

dvojího pohledu [např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze

dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), Pl. ÚS 36/93 ze dne

17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11.

1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N

16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8

SbNU 163; 185/1997 Sb.), Pl. ÚS 9/99 ze dne 6. 10. 1999 (N 135/16 SbNU

9; 289/1999 Sb.), Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (291/2008 Sb.)].

První je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při

odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhý pak požadavkem

ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování, tj. nepřípustnosti

dotčení některého ze základních práv a svobod odlišováním subjektů a

práv ze strany zákonodárce.



102. Ve své judikatuře Ústavní soud zastává jednak koncepci rovnosti

akcesorické, tzn. rovnosti ve vztahu k jinému základnímu právu nebo

svobodě, jednak koncepci rovnosti neakcesorické, tj. všeobecné rovnosti

před zákonem. Přitom chápe rovnost nikoli absolutně, nýbrž relativně:

zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět tak, že právní rozlišování

mezi subjekty v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle

[srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994

(N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N

24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3

SbNU 209; 168/1995 Sb.), Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU

205; 6/1996 Sb.), Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107;

107/1996 Sb.), Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163;

185/1997 Sb.), Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79;

40/2003 Sb.)].



103. Rovnost je z definice kategorií relativní i v jiném smyslu:

uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma

osobami ve stejném, resp. srovnatelném postavení [srov. nález Ústavního

soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (viz výše)]. Určit skupiny osob, které

lze z hlediska zachování principu rovnosti srovnávat, patří přitom k

nejobtížnějším úkolům při používání této argumentace [srov. nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/95 ze dne 2. 4. 1996 (N 25/5 SbNU

209; 122/1996 Sb.)]. Základním vodítkem je výčet objektivizovaných

přívlastků, na jejichž základě je nepřípustné jakékoliv rozlišování

nebo odlišné zacházení (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny a obdobná

antidiskriminační ustanovení v mnoha mezinárodních instrumentech o

lidských právech).



104. Ústavní soud poznamenává, že navrhovatel zaměňuje kategorii

rovnosti ve výše naznačeném pojetí, které se vztahuje důsledně k

subjektům práva, za „rovnost“ mezi právními instituty. Vychází totiž z

předpokladu, že mezi právní úpravou zajištění cizince za účelem

vyhoštění na straně jedné a právní úpravou vazby v trestním řízení a

právní úpravou řízení o vyslovení přípustnosti vzetí a držení v ústavu

zdravotnické péče dle občanského soudního řádu na straně druhé jsou

neopodstatněné rozdíly. Srovnávat tyto právní instituty je však v

kontextu principu rovnosti nepřípadné.



105. Argumentace navrhovatele ohledně těchto institutů, jejichž obsah a

podmínky aplikace jsou podstatně rozdílné, se nadto pohybuje toliko v

rovině vhodnosti zvoleného legislativního řešení ve vztahu k té či oné

situaci, v níž vyvstává potřeba omezení osobní svobody. Ústavnímu soudu

nepřísluší posuzovat zákonnou úpravu podle referenčního kritéria

vhodnosti.



106. Napadené ustanovení nepředstavuje zásah do ústavně chráněného

principu rovnosti, neboť nejde o rozlišování mezi právy a povinnostmi

jednotlivců vzhledem k tradičně zodpovězeným kritériím (viz čl. 3 odst.

1 Listiny) ani vzhledem k jinému postavení. „Nelze namítat nerovnost

tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty, které lze zahrnout pod

osobní rozsah právního předpisu, stejné podmínky nároku.“ (viz nález

sp. zn. Pl. ÚS 47/95). Z hlediska principu rovnosti je podstatné, že

všichni cizinci mají podle zákona stejné podmínky, pokud jde o jejich

pobyt na našem území, resp. mají stejná práva a povinnosti bez ohledu

na své pohlaví, rasu, barvu pleti, jazyk, víru a náboženství, politické

či jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k

národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod nebo jiné obdobné

postavení. Obdobně se k otázce rovnosti vyjádřil Ústavní soud ve svém

nálezu ze dne 28. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (N 72/40 SbNU 703;

280/2006 Sb.).



107. Nad rámec řečeného je třeba k projednávané věci podotknout, že

mezi zajištěním cizinců podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy a např.

vazbou [čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy] či držením v ústavní

zdravotnické péči [čl. 5 odst. 1 písm. e) Úmluvy] činí rozdíl jak

Listina, tak i Úmluva. Listina i Úmluva obviněnému nebo podezřelému ze

spáchání z trestného činu při zbavení osobní svobody poskytují vyšší

míru právní ochrany, zejména zajišťují automatický a pravidelný soudní

přezkum.



108. V Úmluvě je ve vztahu k obviněnému či podezřelému ze spáchání

trestného činu (tedy kromě právní úpravy obsažené v čl. 5 odst. 2 a 4

Úmluvy, které platí pro oba druhy řízení, tj. pro řízení o správním

vyhoštění i pro trestní řízení) zakotvena řada dalších variant

zákonného omezení osobní svobody: zákonné uvěznění po odsouzení

příslušným soudem; zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby

proto, že se nepodrobila rozhodnutí vydanému soudem podle zákona, nebo

proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem; zákonné

zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby za účelem předvedení před

příslušný soudní orgán pro důvodné podezření ze spáchání trestného činu

nebo jsou-li oprávněné důvody k domněnce, že je nutné zabránit jí ve

spáchání trestného činu nebo v útěku po jeho spáchání; jiné zbavení

svobody nezletilého na základě zákonného rozhodnutí pro účely

výchovného dohledu nebo jeho zákonné zbavení svobody pro účely jeho

předvedení před příslušný orgán.



109. Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce,

jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu

(čl. 5 odst. 2 Úmluvy). Každý, kdo je zatčen nebo jinak zbaven svobody

v souladu s ustanovením odstavce 1 písm. c) tohoto článku, musí být

ihned předveden před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k

výkonu soudní pravomoci a má právo být souzen v přiměřené lhůtě nebo

propuštěn během řízení. Propuštění může být podmíněno zárukou, že se

dotčená osoba dostaví k přelíčení (čl. 5 odst. 3 Úmluvy). Každý, kdo

byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh

na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho

zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné

(čl. 5 odst. 4 Úmluvy).



110. Evropský soud pro lidská práva (dále též jen „Soud“) vyslovil, že

zbavení osobní svobody podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy lze

ospravedlnit pouze probíhajícím vyhošťovacím nebo vydávacím řízením.

Pokud takové řízení není vedeno s náležitou pečlivostí, vazba přestává

být v souladu s tímto ustanovením (věc Chahal proti Spojenému

království, § 112, 1996). V každém soudem zkoumaném období musí vazba

odpovídat čl. 5 odst. 1 Úmluvy, chránícímu jednotlivce před svévolným

zbavením osobní svobody, a úkolem soudu je zjistit, že vnitrostátní

právo je v souladu s Úmluvou a se zásadami, které jsou v ní obsaženy

(věc Shamsa proti Polsku, 2003).



111. V této souvislosti je nutno poukázat na věc Čonka a další proti

Belgii (2002), ve které byla předmětem stížnosti vyhošťovací vazba. V

této věci stěžovatelé zpochybňovali, zda jejich zatčení s cílem jejich

vyhoštění z belgického území bylo nezbytné. Soud v této věci

poznamenal, že mezi účastníky řízení není sporu o tom, že k

inkriminovanému zatčení došlo s cílem vyhostit stěžovatele z belgického

území, takže je v projednávaném případě aplikovatelný. Soud uvedl, že

ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy nevyžaduje, aby zbavení

svobody osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění, bylo nezbytné,

například proto, aby jí bylo zabráněno ve spáchání trestného činu nebo

v útěku; v tomto ohledu čl. 5 odst. 1 písm. f) nepředpokládá stejnou

ochranu jako čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy. Vskutku vyžaduje pouze, aby

„probíhalo řízení o vyhoštění“ (viz Chahal proti Spojenému království,

1996; viz též Kaya proti Rumunsku, 2006).



112. Ve věci Nasrullojev proti Rusku (2007) Soud poznamenal, že se obě

strany shodnou na tom, že stěžovatel byl ve vazbě za účelem vydání z

Ruska do Tádžikistánu. Ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy je

proto na tento případ aplikovatelné. Toto ustanovení nepožaduje, aby

vazba osoby, u níž se rozhoduje o vydání, musela být shledána nezbytnou

s ohledem např. na předcházení páchání trestného činu nebo vyhýbání se

řízení. V této souvislosti poskytuje čl. 5 odst. 1 písm. f) jiný stupeň

ochrany než čl. 5 odst. 1 písm. c): pododstavcem písmeno f) je

vyžadováno, aby „probíhalo řízení o vyhoštění nebo vydání“ (viz též

Chahal proti Spojenému království, § 112).



113. Soud dále zdůraznil, že má za úkol prozkoumat, zda byla

stěžovatelova vazba „zákonná“ pro účely čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy

se zvláštním ohledem na záruky poskytované vnitrostátním systémem. Tam,

kde je posuzována „zákonnost“ vazby včetně otázky, zda bylo postupováno

„v souladu s řízením stanoveným zákonem“, tam se Úmluva dovolává

vnitrostátního práva a zakládá povinnost vyhovět hmotným a

procedurálním pravidlům vnitrostátního práva. Vyžaduje navíc, že

jakékoli zbavení svobody by mělo probíhat s ohledem na účel čl. 5

Úmluvy, což je ochrana před svévolí (viz Amuur proti Francii, § 50).



114. Soud dále vyslovil, že pokud jde o „zákonnost“ zbavení svobody,

včetně dodržení „řízení stanoveného zákonem“, Úmluva v zásadě odkazuje

na povinnost dodržovat hmotněprávní a procesní normy vnitrostátní

legislativy, ale navíc vyžaduje i slučitelnost jakéhokoli zbavení

svobody s cílem čl. 5 Úmluvy: chránit jednotlivce proti svévoli (viz

mezi jinými Bozano proti Francii, 1986, Chahal proti Spojenému

království, § 112).



115. Soud ponechal smluvním státům širokou autonomii při rozhodování o

vyhoštění cizince a výslovně potvrdil, že se právo na přístup k soudu,

obsažené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, na rozhodování o vyhoštění cizince

neuplatňuje (viz Maaouia proti Francii nebo Mamatkulov a Askarov proti

Turecku).



116. Podle mezinárodního práva má stát na základě své suverenity právo

kontrolovat vstup a pobyt cizinců na svém území. Také je zavedeným

pravidlem, že u členských států Úmluvy se předpokládá, že omezí

svobodný výkon svých práv dle obecného mezinárodního práva do té míry a

v mezích svých povinností, k nimž se zavázaly dle Úmluvy (viz věc Saadi

proti Spojenému království, 2006).



117. Ústavní soud se v minulosti jednoznačně vyjádřil k tomu, že

Listina poskytuje soudní ochranu pouze tomu právu, které právní řád

garantuje [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU

175; 132/1994 Sb.), usnesení sp. zn. IV. ÚS 85/04 ze dne 13. 5. 2004].

Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně vyslovil, že subjektivní

ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky

neexistuje, neboť je věcí suverénního státu, za jakých

(nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území

[usnesení sp. zn. IV. ÚS 85/04 ze dne 13. 5. 2004, usnesení sp. zn.

III. ÚS 99/04 ze dne 29. 4. 2004, usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04 ze

dne 23. 6. 2004 (U 39/33 SbNU 591), usnesení sp. zn. III. ÚS 260/04 ze

dne 9. 6. 2004]. Na udělení víza není dle výslovného znění zákona

právní nárok (ustanovení § 51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Žádné z

práv zakotvených v Listině nezakládá nárok cizinců na pobyt na území

České republiky. Takové právo je dáno pouze občanům České republiky (po

vstupu České republiky do Evropské unie též unijním občanům), a to čl.

14 odst. 4 Listiny, zatímco odstavec 2 téhož článku, který se vztahuje

na ostatní cizince, zakládá pouze jejich právo svobodně území České

republiky opustit.



118. Je třeba především poukázat na to, že v trestním řízení zadržený

či obviněný ze spáchání trestného činu je omezen na osobní svobodě

proti své vůli a nemá možnost volby, zatímco cizinec zajištěný za

účelem jeho správního vyhoštění může dobrovolně ze země pobytu kdykoli

vycestovat.



119. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud uzavírá, že nelze

srovnávat zbavení osobní svobody při zajištění cizince za účelem jeho

správního vyhoštění a zbavení osobní svobody vazbou v rámci

probíhajícího trestního řízení; rozdíl mezi oběma řízeními činí jak

Listina, tak i Úmluva.



120. V této souvislosti je nutno poznamenat, že odkazy na judikaturu

Evropského soudu pro lidská práva, obsažené v podáních účastníků

řízení, které se týkají zbavení osobní svobody v souvislosti s vazbou v

trestním řízení, nelze bezvýhradně aplikovat na problematiku omezení

osobní svobody v průběhu řízení o vyhoštění cizinců.



121. Nejvyšší správní soud dále namítá, že napadené ustanovení porušuje

princip proporcionality. Ústavní soud však dospívá k závěru, že

argumentace navrhovatele, dožadující se provedení testu

proporcionality, není korektní. I kdyby takový test byl proveden,

napadené ustanovení by v něm obstálo.



122. Navrhovatel sám uznává, že touto zákonnou úpravou je sledován

legitimní cíl, který je nezbytný ve svobodné demokratické společnosti.

Cílem institutu zajištění cizince je ochrana společnosti před

škodlivými jevy, tedy před narušením veřejného pořádku, ohrožením

bezpečnosti státu či ztěžováním výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.



123. Také na druhou otázku testu proporcionality, zda je dáno

racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení,

sám navrhovatel odpovídá kladně a uznává, že zajištění skutečně může

účinně odvrátit hrozby, jimž má bránit. Zajištěný cizinec nemůže

narušit veřejný pořádek, bezpečnost státu ani ztěžovat výkon rozhodnutí

o správním vyhoštění.



124. Pochybnost vyslovuje navrhovatel ohledně odpovědi na třetí otázku

testu proporcionality, zda totiž existují alternativní způsoby dosažení

cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně

intenzivním, popř. jej zcela vyloučilo. Navrhovatel se domnívá, že na

tuto otázku je odpověď kladná, přičemž argumentuje úpravou podmínek

omezení osobní svobody a úpravou procesního postupu při rozhodování o

vazbě v trestním řízení či úpravou postupu při držení v ústavní

zdravotnické péči.



125. Ústavní soud však tento navrhovatelův názor nesdílí. Podle názoru

Nejvyššího správního soudu méně omezující alternativa má spočívat v

tom, že o omezení osobní svobody rozhodne jiný orgán (soud namísto

policejního orgánu) a pro navrhovatele ve vhodnějším procesním režimu.

Uvedené však nelze považovat za méně omezující alternativu, neboť stále

jde o totéž opatření - omezení osobní svobody zajištěním. Argumentace

Nejvyššího správního soudu se totiž vztahuje k režimu následné právní

ochrany, nikoli k otázce, zda nějakou méně omezující alternativou

můžeme dosáhnout toho, aby osobní svoboda cizince nebyla omezena vůbec

nebo v menším rozsahu nebo jiným způsobem, k čemuž má hledání méně

omezujících alternativ směřovat.



126. Ústavní soud navíc připomíná, že při zvažování této otázky má

zcela zásadní význam ta skutečnost, že je zcela v dispozici samotného

cizince, zda se chce vyhnout svému zajištění tím, že z území České

republiky dobrovolně vycestuje. Pokud tak neučiní, dává zřetelně

najevo, že je ochoten strpět omezení osobní svobody zajištěním, a to za

podmínek stanovených tuzemským právním řádem.



127. Ústavní soud konstatuje, že právo na soudní kontrolu zákonnosti

zbavení svobody, garantované čl. 5 odst. 4 Úmluvy, je v případě

zajištění cizince podle ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu

cizinců dostatečně zaručeno jednak institutem správní žaloby podle

ustanovení § 65 a násl. s. ř. s., jednak možností obrátit se na soud s

návrhem na propuštění na svobodu podle ustanovení § 200o o. s. ř.



128. Ústavní soud konečně uvádí, že je mu znám rozsudek Evropského

soudu pro lidská práva ve věci Rashed proti České republice ze dne 27.

listopadu 2008 (stížnost č. 298/07), který se vyjadřuje k otázce, zda

česká právní úprava poskytovala stěžovateli - žadateli o mezinárodní

ochranu, umístěnému v přijímacím středisku v tranzitní zóně

mezinárodního letiště, účinný právní prostředek nápravy, jímž by mohl

napadnout nezákonnost svého zbavení osobní svobody. Z hlediska čl. 5

odst. 4 Úmluvy Soud poté, co konstatoval, že stěžovatel měl právo na

urychlený a účinný soudní přezkum, i když byl zbaven svobody ex lege na

základě § 73 zákona o azylu, aniž jakýkoli orgán vydal formální

rozhodnutí o jeho umístění, dospěl k závěru, že stěžovatel neměl k

dispozici prostředek nápravy vyhovující požadavkům čl. 5 odst. 4

Úmluvy. V nyní posuzované věci se však nejedná o tento případ, neboť

skutkové okolnosti případu zde byly odlišné a bylo postupováno a

rozhodováno o zajištění stěžovatele podle ustanovení § 124 odst. 1

zákona o pobytu cizinců, a nikoli podle zákona o azylu.



129. Ústavní soud poukazuje na to, že ve své rozhodovací činnosti je

vázán petitem návrhu. Ustanovení § 125 ani 168 zákona o pobytu cizinců

předmětným návrhem napadena nejsou, a proto se Ústavní soud ústavností

uvedených ustanovení při posuzování tohoto návrhu zabývat nemohl.



130. Závěrem Ústavní soud dodává, že zamítnutí podaného návrhu však

nevylučuje, že pro futuro bude vhodné se účelností a efektivností

stávající právní úpravy zabývat a hledat nová xešení, která budou

citlivěji přistupovat k omezení či zbavení osobní svobody cizinců v

souvislosti s probíhajícím řízením o správním vyhoštění, např.

zavedením automatického soudního přezkumu zajištění v určitých časových

intervalech.



131. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud návrh na vyslovení

protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o

pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve

znění zákona č. 217/2002 Sb., podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o

Ústavním soudu zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



v z. JUDr. Holländer v. r.



místopředseda



*Pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález

č. 5, str. 29, vyhlášen pod č. 78/2001 Sb.