475/2006 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 1. srpna 2006 v plénu ve složení Vlasta
Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Jiří Mucha, Jan
Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška
Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu ministra vnitra Mgr. Františka
Bublana na zrušení nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře
takto:
I. Ustanovení článku 3 bodu 3 nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o
stavební uzávěře, znějící: "Výjimku z omezení uvedených v odst. 1. může
v odůvodněných případech udělit na žádost rada obce Pozlovice.", se
dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
II. V ostatních částech se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále
jen "Ústava"), § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním
soudu") a podle § 127 a § 124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
obcích"), doručeným Ústavnímu soudu 13. března 2006, se ministr vnitra
Mgr. František Bublan (dále též "navrhovatel") domáhal vydání nálezu,
podle něhož se nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře
dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
2. Navrhovatel konstatoval, že napadené nařízení bylo schváleno Radou
obce Pozlovice na jejím zasedání dne 30. června 2004 a že všechny
zákonem předepsané podmínky jeho platnosti a účinnosti byly splněny.
Krajský úřad Zlínského kraje (dále též "krajský úřad") učinil výzvu ze
dne 15. února 2005 č. j. KUZL 3165/2005/LPO-Kr obci Pozlovice ke
zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že napadené
nařízení je v rozporu se zákonem, a proto opatřením ze dne 25. srpna
2005 č. j. ODK-977/1-2005 zahájilo správní řízení o pozastavení jeho
účinnosti. Obec Pozlovice se vyjádřila dne 29. září 2005 přípisem č. j.
30/05/Če-1 tak, že nesouhlasí s možnými rozpory nařízení se zákonem a
nehodlá zjednat nápravu, a Ministerstvo vnitra rozhodnutím, č. j.
ODK-977-5/1-2005, ze dne 22. února 2006 účinnost nařízení obce
pozastavilo.
3. Navrhovatel uvedl, že podle § 11 odst. 1 zákona o obcích obec může v
přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení
obce, je-li k tomu zákonem zmocněna. Dle § 61 odst. 2 zákona o obcích
se obec při vydávání nařízení obce řídí zákony a jinými právními
předpisy, mezi něž patří i právní předpisy obcí, tj. obecně závazné
vyhlášky a nařízení. Při vydávání nařízení musí respektovat meze
zákonného zmocnění. Tyto zákonné meze lze v daném případě dovodit ze
zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů, a dalších zvláštních právních
předpisů, relevantních pro předmětnou problematiku. Podle navrhovatele
z toho vyplývá, že nařízení obce musí být v souladu i s ostatními již
vydanými právními předpisy obce a při vydávání musí respektovat
požadavky na obsahové vymezení stavební uzávěry, neboť nařízení vydané
na základě zákonného zmocnění (§ 33 odst. 3 stavebního zákona) je třeba
považovat za druh územního rozhodnutí dle stavebního zákona. Tento
závěr vyplývá jak ze stavebního zákona, tak i z nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 9/04 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen
"Sbírka rozhodnutí"), svazek 36, nález č. 13; vyhlášen pod č. 90/2005
Sb.]. Ze skutečnosti, že nařízení obce o stavební uzávěře je zvláštním
druhem územního rozhodnutí předpokládaného stavebněprávními předpisy,
vyplývá však také skutečnost, že požadavky na obsahové náležitosti
nařízení je třeba dovodit nejen z ustanovení právních předpisů
upravujících rozhodnutí o stavební uzávěře, nýbrž i z celkového
kontextu právní úpravy územního řízení, přesně vymezující a odlišující
jednotlivé druhy územních rozhodnutí.
4. Obec Pozlovice přitom napadeným nařízením stanovila podmínky pro
umisťování staveb a jejich realizaci. Regulace těchto podmínek je však
podle stavebního zákona předmětem jiného územního rozhodnutí, a sice
rozhodnutí o umístění stavby. Obsah rozhodnutí o umístění stavby
upravuje § 4 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen "prováděcí vyhláška"). Podle § 4 odst. 1
písm. d) tohoto ustanovení obsahuje rozhodnutí o umístění stavby určení
stavebního pozemku, podmínky pro umístění stavby na něm a pro
zpracování projektové dokumentace, včetně rozsahu a podrobností jejího
zpracování. V podmínkách pro umístění stavby podle odstavce 2 tohoto
ustanovení se pak mimo jiné stanovují požadavky na ochranu zdraví,
životního prostředí, na ochranu urbanistických a architektonických
hodnot v území včetně určení druhu a barvy vnějších staveb (krytiny,
omítek, nátěrů apod.), a požadavky na výškové a polohové umístění
stavby. Vzhledem k tomu, že předmětné nařízení obsahuje podmínky pro
realizaci staveb, stanoví výšku staveb a technologie provádění a
umístění staveb, vybočila obec jeho vydáním z mezí zákonem svěřené
věcné působnosti, neboť tyto podmínky je oprávněn stanovit pouze
příslušný stavební úřad ve správním (územním) řízení. Tento závěr
navrhovatele je podpořen též stanoviskem Ministerstva pro místní rozvoj
jako ústředního správního úřadu pro oblast územního plánování a
stavebního řádu ze dne 22. července 2005 č. j. 21813/05-63/1527. I z
tohoto stanoviska mj. vyplývá, že přijetím napadeného nařízení bylo
porušeno ustanovení § 33 odst. 3 stavebního zákona ustanovením čl. 3
bodu 1 písm. a) a b) nařízení obce. V daném případě se navíc jedná o
výkon přenesené působnosti obce, tj. státní správy, a obec se proto
musí striktně pohybovat v mezích příslušných právních předpisů, neboť
dle čl. 2 odst. 3 Ústavy lze státní moc uplatňovat jen v případech, v
mezích a způsoby, které stanoví zákon.
5. V čl. 3 odst. 3 nařízení stanoví, že výjimku z omezení uvedených v
odst. 1 může v odůvodněných případech udělit na žádost rada obce
Pozlovice. Navrhovatel k tomu uvádí, že pravomoc daná radě překračuje §
99 odst. 1 zákona o obcích, neboť podle tohoto ustanovení v oblasti
přenesené působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li tak
zákon. Z tohoto důvodu je také ustanovení nařízení v rozporu se
zákonem.
6. Navrhovatel poukázal na výše uvedené skutečnosti, že ustanovení,
která nebyla shledána nezákonnými, postrádají sama o sobě právní
relevanci; proto navrhl, aby Ústavní soud nálezem nařízení obce
Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce
zákonů zrušil.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků
7. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán
účastníku řízení. Obec Pozlovice ve svém vyjádření ze dne 21. dubna
2006 vznesla návrh, aby Ústavní soud návrh zamítl.
8. Obec Pozlovice v prvé řadě potvrdila tvrzení navrhovatele, že byly
splněny všechny zákonné podmínky pro platnost a účinnost napadeného
nařízení a že toto nařízení je stále v platnosti ve znění přijatém 30.
června 2004. K argumentaci ministra vnitra obec uvedla, že nesouhlasí s
tvrzením o údajné nezákonnosti nařízení obce, že by jeho vydáním údajně
"vybočila z mezí zákonem svěřené věcné působnosti", neboť v předmětném
nařízení prý "stanovila podmínky pro umisťování staveb a jejich
realizaci", přičemž takovéto podmínky je oprávněn stanovit pouze
příslušný úřad v územním řízení, resp. v územním rozhodnutí o umístění
stavby.
9. Dále obec Pozlovice upozornila na nedostatky při doručování
jednotlivých písemností. Po celou dobu řízení byla zastoupena
advokátem, který byl při doručování opomenut, a argumentovala
judikaturou Ústavního soudu (sp. zn. III. ÚS 138/2000, sp. zn. II. ÚS
157/03 - Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 53; svazek 33, nález č.
57). Rozhodnutí ministerstva o pozastavení účinnosti právního předpisu
má formální vadu v tom, že neobsahuje poučení o rozkladu [§ 47 odst. 1
a 4 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), a § 179
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád].
10. Nařízení obce v čl. 1 stanoví, že jeho účelem je ochrana území před
umisťováním a realizací staveb výrazně narušujících krajinný ráz,
vytváření podmínek pro trvale udržitelný rozvoj území, zejména
lázeňství a cestovního ruchu v území soustředění rekreace. Tento účel
nařízení nijak nevybočuje z mezí stanovených v 32 odst. 1 písm. d)
stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky. Vychází ze znění platného
územního plánu obce Pozlovice a dle něj "v lázeňském místě mohou být
povoleny pouze takové stavby, provozovny a zařízení, které neporušují
lázeňské klima, vegetaci, hydrologické podmínky, klid a estetický
vzhled lázeňského místa" (bod 3.8, str. 35 textové zprávy územního
plánu).
11. V této souvislosti obec dále uvedla, že Zastupitelstvo obce
Pozlovice schválilo svým usnesením č. 21/I/2005/ZO ze dne 10. února
2005 záměr pořízení nového územního plánu sídelního útvaru Pozlovice,
jehož cílem je mimo jiné zpřesnit podmínky ochrany krajinného rázu, a
tím i rekreačního charakteru obce. Nařízení o stavební uzávěře tedy
omezuje stavební činnost, která by mohla znemožnit budoucí využití
území nebo jeho organizaci podle připravovaní územně plánovací
dokumentace, což je plně v souladu s vymezením cíle zákazu nebo omezení
činnosti prostřednictvím institutu stavební uzávěry podle § 7 odst. 1
písm. c) prováděcí vyhlášky. Obec Pozlovice vyslovila přesvědčení, že
napadené nařízení obsahuje všechny náležitosti stanovené v ustanovení.
Odkázala na čl. 3 bod 1 a) a b) nařízení, kde zcela určitým,
jednoznačným a srozumitelným způsobem určila omezení (podmínky) pro
stavební činnost, jež by mohla znemožnit budoucí využití území nebo
jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace.
12. Obec Pozlovice poukázala na skutečnost, že ministr vnitra ve svém
návrhu, shodně jako ministerstvo v rozhodnutí o pozastavení účinnosti
nařízení obce, zcela přehlíží, že územní rozhodnutí o umístění stavby,
jehož náležitosti jsou vymezeny v ustanovení § 4 vyhlášky, vždy stanoví
podmínky pro umístění zcela konkrétní jednotlivé stavby vymezené
návrhem na vydání územního rozhodnutí (který musí obsahovat veškeré
údaje dle § 3 prováděcí vyhlášky). Územní rozhodnutí či nařízení obce o
stavební uzávěře naproti tomu stanoví obecná pravidla či zákazy
týkající se určitého typu případné budoucí stavební činnosti v území.
Tak je tomu i v případě předmětného nařízení obce. Toto nařízení
nestanoví podmínky pro umisťování jakékoliv konkrétní stavby (což je
skutečně vyhrazeno územnímu rozhodnutí o umístění stavby), ale jako
obecně závazný právní předpis obce, vydaný na základě zmocnění (§ 33
odst. 3 stavebního zákona), vymezuje obecně závazná pravidla pro případ
určitého typu budoucí stavební činnosti ve vymezeném území.
13. Z výše uvedených důvodů, zejména proto, že ministr vnitra přehlíží
rozdíl mezi obsahem nařízení obce o stavební uzávěře týkající se
neurčitého počtu případných staveb určitého typu v budoucnu a obsahem
územního rozhodnutí, považuje obec argumentaci obsaženou v návrhu
ministra vnitra za nesprávnou.
14. V té části návrhu, ve které ministr napadá jako nezákonné znění čl.
3 bodu 1 nařízení obce z důvodu překročení kompetence rady obce podle
ustanovení § 99 odst. 1 zákona o obcích, považuje obec za nepochybné,
že rada obce je oprávněna rozhodnout o změně jakéhokoliv jí vydaného
nařízení. Obsahem takovéhoto nařízení může být taková změna nařízení o
stavební uzávěře, která z obsahového hlediska odpovídá pojmu "výjimka z
omezení". K vydání takového nařízení může dát podnět jakákoliv osoba,
například potenciální stavebník. Obec připustila, že formulace obsažená
v čl. 3 bodu 3 nařízení je nepřesná, neboť ke změně nařízení a tím
případně de facto k udělení výjimky může dojít pouze popsaným způsobem
(schválením nového nařízení obce), a nikoli např. formou rozhodnutí
rady ve správním řízení. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem, jakož i
k vymezení pravomocí rady obce v zákoně o obcích se však obec domnívá,
že ani předmětné ustanovení výjimky není nezbytné rušit, neboť existuje
možnost jeho zákonného a tím i ústavně konformního výkladu (odkaz na
nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/98, Sbírka rozhodnutí, svazek
13, nález č. 48; vyhlášen pod č. 83/1999 Sb., nebo sp. zn. Pl. ÚS 4/99,
Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 93; vyhlášen pod č. 192/1999
Sb.).
15. Nad rámec odůvodnění návrhu ministra vnitra obec Pozlovice
upozornila na skutečnost, že na rozdíl od "právního posouzení nařízení
obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře" a stanoviska Ministerstva
pro místní rozvoj ze dne 22. července 2005 č. j. 21813/05-63/1527
neargumentuje ministr vnitra v návrhu podaném Ústavnímu soudu údajným
rozporem nařízení s cíli a záměry územního plánování, vyjádřenými v
územním plánu územního plánu VÚC Zlínské aglomerace (resp. nařízení
vlády č. 87/1994 Sb., kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu
velkého územního celku Zlínské aglomerace, ve znění pozdějších
předpisů), konkrétně s v tomto územním plánu obsaženými koridory nových
vedení VVN. Obec upozornila na skutečnost, že nařízení v žádném případě
uskutečnění těchto vedení neznemožňuje (nevylučuje), pouze se pro
jejich výstavbu stanoví omezující podmínky za účelem ochrany rozvoje
jejího území. Věcná správnost postupu obce Pozlovice ve věci ochrany
krajinného rázu proti stavbám takovýchto vedení, pokud nesplňují v
nařízení obce uvedené omezující podmínky, má oporu i v rozhodnutí
Správy CHKO Bílé Karpaty ze dne 30. srpna 2005 č. j.
BK/1526/2003/roz-II, které bylo potvrzeno rozhodnutím Ministerstva
životního prostředí ze dne 21. března 2006 č. j. 570/2703/05/06-Do. Z
těchto rozhodnutí a v nich citovaných podkladech zároveň vyplývá, že
existují technicky realizovatelné varianty energetických vedení, které
vyhovují omezením obsaženým v nařízení obce a zároveň koridoru
vymezenému v územním plánu VÚC Zlínské aglomerace.
16. Obec Pozlovice vyjádřila přesvědčení, že napadené nařízení č.
2/2004 bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem a v zákonem vyžadované
formě, v mezích zákonem vymezené věcné působnosti a v souladu s účelem,
k němuž jí tato působnost byla svěřena (nález Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 63/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 61; vyhlášen pod
č. 210/2005 Sb.). Vznesla návrh, aby Ústavní soud zamítl návrh ministra
vnitra na pozastavení účinnosti napadeného nařízení (sic - pozn. red.).
17. Podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán též
veřejnému ochránci práv, který však Ústavnímu soudu sdělil, že
nevstupuje do řízení; vedlejším účastníkem řízení se proto nestal.
18. Ústní jednání ve věci se s ohledem na souhlasy všech účastníků i
vedlejšího účastníka s upuštěním od jednání nekonalo (§ 44 odst. 2
zákona o Ústavním soudu).
III.
Dikce napadeného právního předpisu (včetně písařských nepřesností)
"NAŘÍZENÍ OBCE POZLOVICE č. 2/2004 O STAVEBNÍ UZÁVĚŘE
Rada obce Pozlovice vydává podle § 33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o
územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších právních
předpisů a podle §§ 11 odst. 1 a 102 odst. 2 písm. d) zákona č.
128/2000 Sb., o obcích ve znění pozdějších platných předpisů a na
základě svého usnesení č. 174/2004 ze dne 30. 6. 2004 toto nařízení:
článek 1
Úvodní ustanovení
1. Nařízení stanoví rozsah stavební uzávěry v katastrálním území
Pozlovice, obci Pozlovice.
2. Účelem stavební uzávěry je ochrana území před umísťováním a
realizací staveb výrazně narušujících krajinný ráz, vytváření podmínek
pro trvale udržitelný rozvoj území, zejména rozvoj lázeňství a
cestovního ruchu v území soustředěné rekreace.
článek 2
Vymezení území
Stavební uzávěrou jsou dotčeny tyto pozemky v k.ú. a obci Pozlovice
parc. č. dle PK: 2242/1, 876, 877, 878, 2193/1, 908/1, 908/2, 908/3,
908/4, 910, 908/5, 908/8, 907/1, 907/2, 915, 967/8, 967/6, 967/5,
967/4, 967/3, 967/2, 967/1, 1011, 1008, 1005, 1006, 1009, 1000, 1003,
998, 995, 987/2, 985/1, 1088/1, 2158, 2157, 2136, 2135, 2132, 2137,
2102, 2100, 2174, 2105, 2096, 2093, 2092, 2091, 2089, 2090, 2176, 2045,
2047/1, 2047/3, 2026, 2022/1, 2021, 2020, 2019, 2015, 2014, 2011, 2010,
2008, 2007, 1997, 1996/2, 1093, 1092/1, 1112/1, 1100/1, 1118, 1114,
1128, 1127, 1142/1, 1143, 1144, 1146, 1152/1, 1153/2, 1248/1, 1246/1,
1246/2, 1246/3, 1246/4, 1245/1, 1245/2, 1243, 1250, 1252, 1242/2, 1254,
1239/16, 1239/15, 1241, 1256/1, 1256/2, 1259, 1260, 1261, 1263, 1264,
1267, 1270/1, 2189, 1304/3, 1304/2, 1304/2, 1305/3,1305/2, 1307, 1308,
1309, 1312/3, 2185, 1313/6, 318/4, 318/5, 318/6, 318/7, 318/8, 318/9,
311/10, 311/9, 311/7, 314/16, 314/15, 314/14, 314/13, 311/6,
311/5,318/2, 2231/1, 314/4, 2184/1, 300, 299, 298, 293/1, 293/4, 293/2,
276, 294, 297, 296, 295, 271, 270, 2179/2, 235, 240, 238, 188, 185.
článek 3
Rozsah zákazu nebo omezení stavební činnosti
1. Ve výše vymezeném území se omezuje provádění staveb energetických
vedení technologiemi narušujícími krajinný ráz.. Tyto stavby je možné
na výše uvedeném území umísťovat pouze při splnění následujících
podmínek:
a) na zalesněných pozemcích nesmí být podpěrné body energetického
vedení vyšší než 15 m
b) ve volné krajině se stavby energetického vedení umísťují pod zem
2. Stavební uzávěrou není zakázáno ani omezeno provádění udržovacích
prací.
3. Výjimku z omezení uvedených v odst. 1. může v odůvodněných případech
udělit na žádost rada obce Pozlovice.
článek 4
Závěrečná ustanovení
Toto nařízení s ohledem na naléhavý obecný zájem nabývá účinnosti a
platnosti dnem jeho vyhlášení.
článek 5
Zrušovací ustanovení
Zrušuje se nařízení Obce Pozlovice č. 1/2004 o stavební uzávěře.
místostarosta starostka
kulaté razítko"
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
19. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel -
ministr vnitra - oprávněn návrh na zrušení napadených ustanovení podat.
Prima facie dospěl k závěru kladnému. Podle § 64 odst. 2 písm. g)
zákona o Ústavním soudu je ministr vnitra oprávněn podat návrh na
zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení
podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, jde-li o návrh na zrušení
právního předpisu obce.
20. Návrhu ministra vnitra předcházelo řízení ve věci dozoru podle
hlavy VI zákona o obcích. Krajský úřad Zlínského kraje vyzval 15. února
2005 obec Pozlovice pod č. j. 3165/2005/LPO-Kr ke zjednání nápravy.
Krajský úřad shledal v rozporu se zákonem zejména ustanovení regulující
rozsah zákazu nebo omezení stavební činnosti. Vzhledem k tomu, že
účastník řízení na výzvu krajského úřadu nezjednal nápravu, podal
krajský úřad dne 11. května 2005 Ministerstvu vnitra návrh na
pozastavení účinnosti nařízení.
21. Na základě předložených dokladů Ministerstvo vnitra dospělo k
závěru, že napadené nařízení je v rozporu se zákonem, a proto opatřením
ze dne 25. srpna 2005 č. j. ODK-977/1-2005 zahájilo správní řízení ve
věci pozastavení jeho účinnosti; oznámení o zahájení řízení bylo obci
doručeno dne 29. srpna 2005. Protože obec Pozlovice nápravu nezjednala,
Ministerstvo vnitra rozhodnutím č. j. ODK-977-5/1-2005 ze dne 20. února
2006 účinnost nařízení obce pozastavilo; rozhodnutí bylo obecnímu úřadu
doručeno 23. února 2006 a tímto dnem nabylo právní moci. Podle § 124
odst. 3 a § 127 odst. 1 zákona o obcích měl ministr vnitra nejpozději
do 15 dnů od pozastavení účinnosti nařízení obce podat návrh na její
zrušení Ústavnímu soudu. Lhůta podle tohoto ustanovení uplynula dnem
10. března 2006, ministr vnitra příslušný návrh podal včas, neboť dne
10. března 2006 zásilka byla podána k poštovní přepravě a Ústavnímu
soudu byl návrh doručen 13. března 2006.
22. Návrh na zrušení předmětného nařízení obce tedy byl podle § 124
odst. 3 a § 127 odst. 1 zákona o obcích a § 64 odst. 2 písm. b) zákona
o Ústavním soudu podán oprávněnou osobou.
V.
Ústavní a zákonná konformita legislativního procesu
23. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje
Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu
z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný
právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v
mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ustanovení čl. 79 odst. 3 a čl. 104 Ústavy přitom svěřuje postup při
vydávání právních předpisů obce zákonné úpravě.
24. V tomto směru ze zápisu z jednání rady obce Pozlovice konané dne
30. června 2004 Ústavní soud zjistil, že na zasedání bylo přítomno 5
členů rady a že napadené nařízení bylo schváleno jednomyslně. Protože
rada obce tehdy měla 5 členů, z nichž byli všichni přítomni, lze
konstatovat, že napadené nařízení bylo přijato kvalifikovaným způsobem
(§ 101 odst. 2 zákona o obcích). Dále Ústavní soud zjistil, že napadené
nařízení bylo řádným způsobem vyvěšeno na úřední desce Obecního úřadu
Pozlovice dne 2. července 2004 a sejmuto dne 20. července 2004, takže
nabylo účinnosti dne 2. července 2004 (§ 12 odst. 2 zákona o obcích).
Ústavní soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat a vydán
v souladu se zákonem o obcích, tzn. ústavně předepsaným způsobem.
VI.
Hodnocení Ústavního soudu
25. Poté se již Ústavní soud mohl zabývat meritem věci, tj. zkoumal,
zda obsah předmětného nařízení napadeného návrhem je či není v souladu
s platným právním předpisem obce a zda je oprávněn právní předpis obce
pro nesoulad s jiným právním předpisem zrušit.
26. Ústavní soud poznamenává, že podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy
má pravomoc rozhodovat o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich
jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo
zákonem.
27. Pokud jde o právní předpisy vydávané orgány územní samosprávy
(obcemi a kraji), je třeba dále rozlišovat, zda jde o výkon státní
správy nebo zda je právní předpis projevem ústavního práva na územní
samosprávu. Ústava v čl. 105 umožňuje, aby zákon svěřil orgánům územní
samosprávy i výkon státní správy; tu pak obec vykonává v tzv. přenesené
působnosti. Pravomoc obce vydávat právní předpisy ve sféře přenesené
působnosti je založena již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle § 11 odst. 1
zákona o obcích tak obec činí ve formě nařízení obce. Podle § 61 odst.
2 písm. a) zákona o obcích se přitom obec řídí zákony a jinými právními
předpisy, z čehož vyplývá, že nařízení obce musí být se zákony a jinými
právními předpisy v souladu. Vedle toho pravomoc vydávat právní
předpisy ve sféře působnosti samostatné ve formě obecně závazných
vyhlášek je založena jiným ustanovením Ústavy, čl. 104 odst. 3 (srov.
též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/95, Sbírka rozhodnutí,
svazek 4, nález č. 85, str. 301; vyhlášen pod č. 14/1996 Sb.). Podle §
35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při vydávání obecně
závazných vyhlášek řídí pouze zákonem, a nikoli již jinými právními
předpisy. V oblasti samostatné působnosti se přitom uplatňuje tzv.
výhrada zákona (čl. 104 odst. 1 Ústavy): samostatnou působnost obcí a
krajů tak lze ústavně konformním způsobem regulovat právním předpisem,
který má minimálně sílu zákona, nikoli normou nižší právní síly.
28. Pro Ústavní soud z toho plyne jednoznačný závěr, že by nemohl být
příslušným pro posouzení souladu obecně závazné vyhlášky obce s jiným
právním předpisem, který má nižší právní sílu než zákon, a nemohl by
pro případný rozpor s podzákonným právním předpisem obecně závaznou
vyhlášku zrušit.
29. V daném případě se jedná o výkon přenesené působnosti obce, tj.
státní správy, a obec se proto musí striktně pohybovat v mezích
příslušných právních předpisů, neboť dle čl. 2 odst. 3 Ústavy lze
státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon. Napadeným právním předpisem je však nařízení obce^1.
Podle navrhovatele je napadené nařízení obce v rozporu s § 33 odst. 3
stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky, kterou se provádějí některá
ustanovení stavebního zákona. Dle znění ustanovení § 33 odst. 3
stavebního zákona "obec a kraj může chráněné území nebo stavební
uzávěru vyhlásit nařízením obce nebo nařízením kraje". Nařízení obce o
stavební uzávěře musí respektovat požadavky na obsahové vymezení
stavební uzávěry, neboť nařízení vydané na základě zákonného zmocnění §
33 odst. 3 stavebního zákona je třeba považovat za druh územního
rozhodnutí dle stavebního zákona.
30. Z ustanovení § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a § 7
prováděcí vyhlášky, vyplývá, že smyslem institutu stavební uzávěry je
především chránit důležité zájmy v území, resp. budoucí využití území
nebo jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace. Z
tohoto základního vymezení, jakož i z úpravy náležitostí územního
rozhodnutí o stavební uzávěře dle ustanovení § 7 prováděcí vyhlášky a
tím i mezí přípustného obsahu stavební uzávěry je dle názoru obce nutno
vycházet i v případě vyhlášení stavební uzávěry formou nařízení obce
podle § 33 odst. 3 stavebního zákona, protože žádný právní předpis
neobsahuje v tomto směru speciální úpravu. Dále lze odkázat na nález
Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 9/04, Sbírka rozhodnutí, svazek
36, nález č. 13; vyhlášen pod č. 90/2005.
31. Článek 1 odst. 2 tohoto nařízení napadeného návrhem stanoví, že
účelem stavební uzávěry je ochrana území před umisťováním a realizací
staveb výrazně narušujících krajinný ráz, vytváření podmínek pro trvale
udržitelný rozvoj území, zejména rozvoj lázeňství a cestovního ruchu v
území soustředěné rekreace. Tento účel nařízení nijak nevybočuje z mezí
stanovených v ustanovení § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a § 7
prováděcí vyhlášky. Vychází ze znění platného územního plánu obce
Pozlovice, dle kterého v lázeňském místě mohou být povoleny pouze
takové stavby, provozovny a zařízení, které neporušují lázeňské klima,
vegetaci, hydrologické podmínky, klid a estetický vzhled lázeňského
místa (čl. III., opatření související s výstavbou lázeňského místa, bod
8, str. 35 textové části územního plánu). Zastupitelstvo obce Pozlovice
schválilo svým usnesením č. 21/1/2005/ZO ze dne 10. února 2005 záměr
pořízení nového územního plánu sídelního útvaru Pozlovice, jehož cílem
je mimo jiné zpřesnit podmínky ochrany krajinného rázu, a tím i
rekreačního potenciálu obce, a to ve smyslu obsahu předmětné stavební
uzávěry. Nařízení o stavební uzávěře tedy omezuje stavební činnost,
která by mohla znemožnit budoucí využití území nebo jeho organizaci
podle připravované územně plánovací dokumentace, což je plně v souladu
s vymezením cíle zákazu nebo omezení činnosti prostřednictvím institutu
stavební uzávěry podle ustanovení § 7 prováděcí vyhlášky.
32. Navrhovatel ve svém návrhu přehlíží, stejně jako ministerstvo v
rozhodnutí o pozastavení účinnosti nařízení obce, že územní rozhodnutí
o umístění stavby, jehož náležitosti jsou vymezeny v ustanovení § 4
prováděcí vyhlášky, vždy stanoví podmínky pro umístění zcela konkrétní
jednotlivé stavby vymezené návrhem na vydání územního rozhodnutí, který
musí obsahovat veškeré údaje uvedené v § 3 prováděcí vyhlášky. Územní
rozhodnutí či nařízení obce o stavební uzávěře naproti tomu stanoví
obecná omezení či zákazy týkající se určitého typu případné budoucí
stavební činnosti v území. Tak je tomu i v případě předmětného nařízení
obce. Toto nařízení nestanoví podmínky pro umisťování jakékoli
konkrétní stavby, ale jako obecně závazný právní předpis obce, vydaný
na základě zákonného zmocnění dle § 33 odst. 3 stavebního zákona,
vymezuje obecně závazná pravidla, pro případ určitého typu budoucí
stavební činnosti ve vymezeném území.
33. Ústavní soud uvádí, že obec může v přenesené působnosti vydávat na
základě zákona a v jeho mezích nařízení obce dle ustanovení § 11 odst.
1 zákona o obcích, je-li k tomu zákonem zmocněna. Dle § 61 odst. 2
zákona o obcích se obec při vydávání nařízení obce řídí zákony a jinými
právními předpisy, mezi něž patří i právní předpisy obcí, tj. obecně
závazné vyhlášky a nařízení. Při vydávání nařízení musí respektovat
meze zákonného zmocnění. Tyto zákonné meze nutno v daném případě
dovodit ze stavebního zákona a dalších zvláštních právních předpisů
relevantních pro předmětnou problematiku. Rozhodnutí či nařízení o
stavební uzávěře musí podrobně a přesně stanovit rozsah omezení nebo
zákaz stavební činnosti; tento závěr plyne ze skutečnosti, že nařízení
obce o stavební uzávěře je zvláštním druhem územního rozhodnutí
předpokládaného stavebněprávními předpisy a vyplývá z něj také to, že
požadavky na obsahové náležitosti nařízení je třeba dovodit nejen z
ustanovení právních předpisů upravujících rozhodnutí o stavební
uzávěře, nýbrž i z celkového kontextu právní úpravy územního řízení
přesně vymezujícího a odlišujícího jednotlivé druhy územních
rozhodnutí.
34. Ústavní soud však dospěl k závěru, že napadené nařízení obce
Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře [čl. 3 bod 1 písm. a) a b)] není
tedy s § 33 odst. 3 stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky v
rozporu. Ústavní soud musí přisvědčit obci Pozlovice, že nařízením
vyhlášená stavební uzávěra se od cílů a záměrů územního plánování
neodchyluje. Bylo by popřením smyslu stavební uzávěry, pokud by musela
být obsahově stejně vymezena již v územním plánu. Stavební uzávěru lze
dokonce stanovit i pro území, v němž územní plán výstavbu povoluje,
např. jako dočasné opatření do doby schválení podrobnější územně
plánovací dokumentace pro dané území. Mezi nařízením o stavební uzávěře
a obecně závaznou vyhláškou obce tedy není vztah právního předpisu
nižší právní síly a právního předpisu vyšší právní síly. Metody právní
regulace v obou případech nejsou totožné. Při vyhlašování stavební
uzávěry je třeba zkoumat, zda stavební uzávěra ve světle cílů a záměrů
územního plánování obstojí. Hodnocení souladu s cíli a záměry územního
plánování v daném území se nevyčerpává vydáním územního rozhodnutí.
Tento soulad je třeba hodnotit i nadále při rozhodování na nižších
patrech abstraktnosti. Např. i při rozhodování o vydání stavebního
povolení ke stavbě konkrétní stavby se musí stavební úřad zabývat
otázkou, zda lze takovou stavbu povolit vzhledem k cílům, záměrům a
dokumentaci územního plánování, tj. i vzhledem k obecně závazné
vyhlášce, kterou byl schválen územní plán.
35. Ústavní soud rozhodl částečně vyhovět návrhu ministra vnitra a
zrušit napadené ustanovení čl. 3 bodu 3 nařízení obce pro rozpor s čl.
79 odst. 3 Ústavy, podle něhož obce mohou vydávat nařízení, jen jsou-li
k tomu výslovně zmocněny zákonem a v mezích takového zákona. Bez
konkrétního zmocnění v zákoně nemůže obec vydat nařízení v přenesené
působnosti. Vydávání nařízení obce se svěřuje radě obce a podle § 102
odst. 2 písm. d) zákona o obcích jde o vyhrazenou pravomoc. V čl. 3
bodě 3 nařízení obce stanoví, že výjimku z omezení uvedených v odst. 1
může v odůvodněných případech udělit na žádost rada obce Pozlovice.
Ústavní soud souhlasí s navrhovatelem, že pravomoc daná radě překračuje
§ 99 odst. 1 zákona o obcích, neboť podle tohoto ustanovení v oblasti
přenesené působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li tak
zákon. Ústavní soud konstatuje, že nařízením obce v čl. 3 bodě 3 obec
nepřípustně rozšířila své oprávnění. V daném případě se navíc jedná o
výkon přenesené působnosti obce, tj. státní správy, a obec se proto
měla pohybovat v mezích příslušných právních předpisů, neboť dle čl. 2
odst. 3 Ústavy lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a
způsoby, které stanoví zákon. Z tohoto důvodu je také citované
ustanovení nařízení v rozporu se zákonem a Ústavní soud se rozhodl čl.
3 bod 3 nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o vyhlášení stavební uzávěry
pro část katastrálního území Pozlovice zrušit dnem vyhlášení nálezu ve
Sbírce zákonů.
36. Tvrzené formální nedostatky v řízení jež namítala obec Pozlovice
jako účastník řízení vůči navrhovateli, nemohou odůvodnit závěr o
nezákonnosti napadeného řízení a rozhodnutí, neboť nedosahují
ústavněprávní roviny; z těchto důvodů je Ústavní soud dále
nepřezkoumával.
37. Ústavní soud proto konstatuje, že napadené nařízení v ostatních
částech není v rozporu s § 33 odst. 3 stavebního zákona, § 7 prováděcí
vyhlášky ani čl. 2 odst. 3 Ústavy. Po provedeném řízení tedy Ústavní
soud uzavírá, že nejsou dány důvody ke zrušení nařízení obce Pozlovice
č. 2/2004 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území
Pozlovice, a proto návrh dílem podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu zamítl a dílem podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil
ustanovení uvedené ve výroku I.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
1 Zákon zmocňuje obec a kraj k vyhlášení stavební uzávěry nařízením
obce nebo nařízením kraje, tj. ve formě právního předpisu (§ 33 odst. 3
stavebního zákona). Jinak je stavební uzávěra územním rozhodnutím
vydaným v územním řízení příslušným stavebním úřadem podle § 32 a násl.
stavebního zákona. Pokud by stavební uzávěra měla formu územního
rozhodnutí, je přezkoumatelná ve správním řízení a následně soudní
mocí. Má-li však stavební uzávěra formu právního předpisu, osoby,
jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich
mohou být stavební uzávěrou přímo dotčena, mají výrazně ztíženou
možnost, jak se proti takovému zásahu do svých práv bránit. Ústavní
soud na okraj poznamenává, že se v tomto řízení nemůže ústavností § 33
odst. 3 stavebního zákona zabývat, neboť toto ustanovení napadeno
nebylo.
