387/2009 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 3. listopadu 2009 v plénu složeném z předsedy
soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně,
Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů,
Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího
Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické
podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky o návrhu skupiny senátorů
Senátu Parlamentu České republiky společně zastoupené senátorem Jiřím
Oberfalzerem, právně zastoupené advokátem Jaroslavem Kubou, na
posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské
unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem,
za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky,
vlády České republiky a prezidenta České republiky, právně zastoupeného
advokátem Alešem Pejchalem,
takto:
I. Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o
založení Evropského společenství
- jako celek,
- čl. 7, čl. 8, čl. 9, čl. 10 odst. 1, čl. 13 odst. 1, čl. 14 odst. 2,
čl. 17 odst. 1 a 3, čl. 19 odst. 1, čl. 20, čl. 21 odst. 2 písm. h),
čl. 42 odst. 2, čl. 47 a čl. 50 odst. 2 až 4 obsažených ve Smlouvě o
Evropské unii,
- v čl. 3, v čl. 78 odst. 3, čl. 79 odst. 1 a čl. 83 obsažených ve
Smlouvě o fungování Evropské unie
a její ratifikace nejsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
II. Návrh, aby Ústavní soud posoudil soulad Smlouvy o Evropské unii
(navrhovatelem označené jako „Maastrichtská smlouva“) jako celku a
Smlouvy o založení Evropského společenství (navrhovatelem označené jako
„Římská smlouva“) jako celku s ústavním pořádkem, se odmítá.
III. Návrh, aby Ústavní soud posoudil soulad čl. 2, čl. 4 a čl. 216
Smlouvy o fungování Evropské unie s ústavním pořádkem, se odmítá.
IV. Návrh, aby Ústavní soud konstatoval, že „rozhodnutí hlav států nebo
předsedů vlád zasedajících v Evropské radě ve vztahu k obavám irského
lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy, kterým ve dnech 18. a 19. června
2009 doplnila některá ustanovení Lisabonské smlouvy, je mezinárodní
smlouvou podle článku 10a Ústavy a jako takové vyžaduje souhlas obou
komor Parlamentu daný ústavní většinou, jinak není ve vztahu k České
republice aplikovatelné“, se odmítá.
V. Návrh, aby Ústavní soud s tímto návrhem na zahájení řízení o souladu
Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o
založení Evropského společenství s ústavním pořádkem spojil návrh
skupiny senátorů na zrušení vybraných ustanovení jednacích řádů obou
komor Parlamentu, vedený pod sp. zn. Pl. ÚS 26/09, se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
A.
Návrh ze dne 28. září 2009
1. Ústavní soud obdržel 29. září 2009 návrh skupiny senátorů společně
zastoupené senátorem Jiřím Oberfalzerem (dále též „navrhovatel“) na
posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské
unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem
podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky, v platném znění (dále jen
„Ústava“).
2. Petit návrhu je rozdělen do čtyř bodů, kterým odpovídají i
následující části odůvodnění návrhu.
3. V
bodu I petitu návrhu
navrhovatel zpochybňuje soulad „Lisabonské smlouvy jako celku,“
„Maastrichtské smlouvy jako celku,“ a „Římské smlouvy jako celku“ s čl.
1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny; ve skutečnosti má navrhovatel
na mysli Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské unii a
Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen „Lisabonská
smlouva“), resp. Smlouvu o Evropské unii (dále též „SEU“), někdy
skutečně označovanou jako „Maastrichtská smlouva“, ve znění Lisabonské
smlouvy, resp. Smlouvu o fungovaní Evropské unie (dále též „SFEU“),
tedy Smlouvu o založení Evropského společenství, která byla pozměněna a
přejmenována Lisabonskou smlouvou a někdy bývá označována jako „Římská
smlouva“.
4. K tomuto bodu petitu návrhu se váže rozsáhlá argumentace obsažená v
bodech 11 až 100. Nejprve v bodech 11 až 59 návrhu navrhovatel vymezuje
východiska své argumentace, kterou zpochybňuje soulad Lisabonské
smlouvy s ústavním pořádkem České republiky. Podává vlastní definici a
vymezení podstatných náležitostí „právního státu“ (bod 14 až 26
návrhu), „demokratického právního státu“ (bod 27 a 28 návrhu),
„demokratického státu“ (bod 29 až 38 návrhu), a konečně též
„svrchovaného demokratického právního státu“ (bod 39 až 59 návrhu).
5. Poté navrhovatel v bodech 60 až 96 předestírá argumenty, proč podle
něj Lisabonská smlouva odporuje výše vymezeným charakteristikám, a v
bodech 97 až 100 návrhu je shrnuje.
6. Za prvé podle navrhovatele je
Lisabonská smlouva jako celek
v rozporu s
čl. 1 odst. 1 Ústavy
, resp. s charakteristikou České republiky jako právního státu. Důvodem
má být, že nevyhovuje požadavkům dostatečné srozumitelnosti a
přehlednosti právního předpisu (především s ohledem na absenci
„autentického konsolidovaného znění“ SEU a SFEU a s ohledem na rozsah
změn, které Lisabonská smlouva zavádí - viz body 61 až 70 návrhu) a
potenciálně i principu zákazu retroaktivity (s ohledem na „možnost
orgánů Evropské unie, odpovědných za vydávání jejího Úředního věstníku,
provádět v Lisabonské smlouvě ještě dodatečně a během jejího
schvalování změny za účelem napravení chyb, »které budou v Lisabonské
smlouvě nebo ve stávajících smlouvách nalezeny«“ na kterou navrhovatel
upozorňuje v bodu 71 návrhu). Tyto principy podle navrhovatele vesměs
patří k základním znakům právního státu (bod 97 návrhu tento argument
shrnuje a odkazuje na další body návrhu, které jej mají podle názoru
navrhovatele podporovat).
7. K tomu navrhovatel dodává, že tzv. „vázanému mandátu“, tedy
předběžnému souhlasu Parlamentu s hlasováním zástupce České republiky v
Radě EU, musí podléhat všechna hlasování, která se kryjí s pravomocí
Parlamentu na vnitrostátní úrovni. Navrhovatel se domnívá, že tzv.
vázaný mandát by měl podléhat kontrole Ústavního soudu v obdobném
rozsahu jako vnitrostátní rozhodování. Podle navrhovatele „do doby
přijetí [úpravy] vázaného mandátu v uvedeném rozsahu by ratifikace
Lisabonské smlouvy byla nepřípustná, protože její provádění by se
dostalo do rozporu s principem dělby moci, který je jedním z nezbytných
předpokladů demokratického právního státu“ (bod 82 návrhu; bod 100
návrhu tento argument shrnuje a odkazuje na další body návrhu, které
jej mají podle názoru navrhovatelů podporovat).
8. Za druhé se navrhovatel domnívá, že je
SEU jako celek
v rozporu s
čl. 1 odst. 1 Ústavy
(charakteristikou České republiky jako demokratického státu),
respektive s
čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“) . Navrhovatel poukazuje na článek 3 SFEU, jenž
vymezuje cíle Evropské unie, a tvrdí, že „takto vymezené cíle odporují
principu politické neutrality, protože předem omezují možná rozhodnutí
většiny, tj. vládu lidu“ (bod 87 návrhu). Zároveň podle navrhovatele
SEU jako celek nevyhovuje požadavku politické neutrality, který patří k
základním znakům demokratického státu (bod 98 návrhu tento argument
shrnuje a odkazuje na další body návrhu, které jej mají podle názoru
navrhovatele podporovat).
9. Za třetí se navrhovatel domnívá, že
jak SEU jako celek, tak SFEU jako celek
jsou v rozporu s
čl. 1 odst. 1 Ústavy
(charakteristikou České republiky jako svrchovaného státu). Důvodem
podle navrhovatele je, že tyto smlouvy připouštějí jako dílčí cíl
evropské integrace vznik společné evropské obrany, přičemž vlastní
obrana je pravomoc, která musí podle názoru navrhovatele vždy zůstat
svrchovanému státu zachována, má-li zůstat svrchovaným. Dalším důvodem
předestřeným navrhovatelem je též to, že tyto smlouvy jako konečný cíl
evropské integrace nevylučují vznik společného evropského federálního
státu (bod 99 návrhu tento argument shrnuje a odkazuje na další body
návrhu, které jej mají podle názoru navrhovatele podporovat).
10. V
bodu II petitu návrhu
navrhovatel zpochybňuje soulad vybraných ustanovení SEU s vybranými a v
petitu vymezenými ustanoveními Ústavy, resp. Listiny.
11. Za prvé se navrhovatel zaměřuje na
čl. 7 SEU
, který mj. upravuje možnost pozastavení práv, která pro členský stát
vyplývají z použití Smluv, v případě závažného a trvajícího porušení
hodnot uvedených v čl. 2 SEU. Navrhovatel zpochybňuje soulad tohoto
ustanovení jako celku a zejména v něm obsažených slovních spojení
„zřejmé nebezpečí“, „závažně poruší“ a „určitá práva“ a formulace
„přitom přihlédne k možným důsledkům takového pozastavení pro práva a
povinnosti fyzických a právnických osob“ s
čl. 1 odst. 1 Ústavy
, konkrétně s principy přiměřené obecnosti a dostatečné srozumitelnosti
právního předpisu, jež navrhovatel považuje za neopominutelné
komponenty právního státu. Podle navrhovatele odporuje čl. 7 SEU rovněž
ustanovení
čl. 2 odst. 3 Ústavy
. Uvádí, že „budou-li pozastavena členská práva, s předpokládanými
důsledky dokonce i pro soukromé osoby, pak česká státní moc fakticky
nebude moci svým občanům sloužit, protože bude dočasně zbavena určitých
práv, bez kterých se služba občanům neobejde“ (bod 105 návrhu).
Podrobněji svoji argumentaci rozvádí navrhovatel v bodech 102 až 106
návrhu.
12. Za druhé se navrhovatel zaměřuje na
čl. 8 SEU
. Ten stanoví v odstavci 1, že „Unie rozvíjí se zeměmi ve svém
sousedství výsadní vztahy s cílem vytvořit prostor prosperity a dobrých
sousedských vztahů, založený na hodnotách Unie a vyznačující se úzkými
a mírovými vztahy spočívajícími na spolupráci.“. Podobně jako u
předchozího ustanovení SEU navrhovatel zpochybňuje jeho soulad jako
celku a zejména pokud jde o slovní spojení „výsadní vztahy“ a „úzké
vztahy“ s
čl. 1 odst. 1 Ústavy
, konkrétně s principy přiměřené obecnosti a dostatečné srozumitelnosti
právního předpisu, jež navrhovatelé považují za neopominutelné
komponenty právního státu. Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel
rozvádí v bodech 107 až 109 návrhu.
13. Za třetí se navrhovatel zaměřuje na
čl. 10 odst. 1 SEU
, který stanoví, že „Fungování Unie je založeno na zastupitelské
demokracii.“. Podle navrhovatele „Evropská unie, má-li zůstat
mezinárodní organizací, nemůže být založena na zastupitelské
demokracii. Založena musí zůstat i nadále na svrchované rovnosti svých
členských států a zastupitelská demokracie musí zůstat pouze jejím
nezbytným a současně luxusním doplňkem“ (bod 111 návrhu). Navrhovatel
tvrdí, že „pokud by byla zastupitelská demokracie základem EU,
znamenalo by to, že EU je sama státem, a to by odporovalo principu, že
Česká republika smí přenést na mezinárodní organizaci nebo instituci
jen některé pravomoci svých orgánů, ale nikoli svou svrchovanost samu“
(bod 113 návrhu). Ustanovení čl. 10 odst. 1 SEU tedy podle
navrhovatelova názoru odporuje
čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 10a Ústavy
. Podrobněji svoji argumentaci rozvádí navrhovatel v bodech 110 až 113
návrhu.
14. Za čtvrté se navrhovatel zaměřuje na
čl. 17 odst. 1 a odst. 3 SEU
, týkající se postavení Komise. První odstavec podle navrhovatele
„svými nejasnými formulacemi odporuje požadavkům přiměřené obecnosti a
dostatečné srozumitelnosti právních předpisů a jako takový odporuje
principu právní jistoty, která podmiňuje existenci právního státu“. V
důsledku toho podle navrhovatele odporuje
čl. 1 odst. 1 Ústavy
. Třetí odstavec dotčeného ustanovení mj. stanoví, že jsou členové
Komise vybíráni „podle celkové způsobilosti a evropanství z osob, které
poskytují veškeré záruky nezávislosti. “. Podle navrhovatele „toto
ustanovení fakticky brání každému, kdo by měl nekonformní názory na
evropskou integraci, aby se stal členem Komise“ (bod 118 návrhu).
Navrhovatel proto v bodech 120 a 121 tvrdí, že je toto ustanovení
„nejen vágní, ale nadto i extrémně ideologicky podbarvené a
diskriminační“. Proto podle navrhovatele odporuje „nejen principům
přiměřené obecnosti a dostatečné srozumitelnosti právního předpisu, ale
i principu politické neutrality“ (bod 120 návrhu). Z těchto důvodů má
být čl. 17 odst. 3 SEU v rozporu s
čl. 1 odst. 1 Ústavy
a rovněž s
čl. 2 odst. 1 Listiny
, podle kterého se stát nesmí vázat na žádnou výlučnou ideologii.
Navrhovatel se rovněž domnívá, že toto ustanovení odporuje
čl. 1 odst. 1 Listiny
(sic), podle kterého jsou si lidé rovni v právech, a
čl. 21 odst. 4 Listiny
, podle něhož mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným
veřejným funkcím. Podle navrhovatele spočívá neústavní nerovnost ve
stanovení podmínky dostatečného evropanství. Podrobněji svoji
argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 114 až 121 návrhu.
15. Za páté se navrhovatel zaměřuje na
čl. 20 SEU
, který upravuje posílenou spolupráci mezi členskými státy EU. Podle
navrhovatele brání podmiňování posílené spolupráce souhlasem orgánů EU
výkonu určitých pravomocí jak na evropské úrovni, tak na úrovni
členských států, a jako takové podle něj odporuje principu vlády lidu
zakotvenému v
čl. 1 odst. 1 Ústavy
. Dále podle navrhovatelova názoru „odporuje omezování spolupráce
členských států v oblastech, kde Unie zatím nevykonala svou působnost,
i principu svrchovanosti České republiky“ (bod 127 návrhu), a tudíž
čl. 10a Ústavy
. Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 122 až 128
návrhu.
16. Za šesté se navrhovatel zaměřuje na
čl. 21 odst. 2 písm. h) SEU
. Podle tohoto ustanovení „Unie vymezuje a provádí společné politiky a
činnosti a usiluje o dosažení vysokého stupně spolupráce ve všech
oblastech mezinárodních vztahů ve snaze [...] podporovat mezinárodní
systém založený na posílené mnohostranné spolupráci a na řádné správě
věcí veřejných v celosvětovém měřítku.“. Podle navrhovatele toto
ustanovení odporuje „principu dostatečné srozumitelnosti právního
předpisu, a v důsledku toho principu právní jistoty, která podmiňuje
existenci právního státu [...], a dále odporuje principu politické
neutrality Ústavy“ (bod 130 návrhu). Navrhovatel se proto domnívá, že
je dotčené ustanovení v rozporu s
čl. 1 odst. 1 Ústavy
a s
čl. 2 odst. 1 Listiny
, podle kterého se stát nesmí vázat na žádnou výlučnou ideologii.
Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 129 a 130
návrhu.
17. Za sedmé se navrhovatel zaměřuje na
čl. 42 odst. 2 SEU
. Podle tohoto ustanovení „Společná bezpečnostní a obranná politika
zahrnuje postupné vymezení společné obranné politiky Unie. Ta povede ke
společné obraně, jakmile o tom Evropská rada jednomyslně rozhodne. V
tomto případě doporučí členským státům přijetí takového rozhodnutí v
souladu s jejich ústavními předpisy. “. Podle názoru vyjádřeného
navrhovatelem Česká republika „vůbec nesmí usilovat o společnou
evropskou obranu - porušila by tím vlastní Ústavu již nyní“ (bod 135
návrhu). Podle navrhovatele „pouhé smluvní připuštění možnosti vzniku
evropské federace s Českou republikou jako jedním z jejích subjektů
odporuje principu, že Česká republika je svrchovaným státem. Totéž
platí i pro závazek usilovat o společnou evropskou obranu, protože bez
vlastní obrany by Česká republika přestala být svrchovaným státem“ (bod
135 návrhu). Proto má být dotčené ustanovení v rozporu s
čl. 1 odst. 1
a
čl. 10a Ústavy
. Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 131 až 136
návrhu.
18. Konečně za osmé se navrhovatel zaměřuje na
čl. 50 odst. 2 až 4 SEU
. Tato ustanovení upravují možnost vystoupení členského státu z EU.
Podle navrhovatele je tato úprava „v rozporu s principem
svrchovanosti“, zakotveným v
čl. 1 odst. 1 Ústavy
, a rovněž podle něj odporuje „principům retroaktivity a legitimních
očekávání, tedy základnímu principu právního státu, že každá pravidla
musí být známa dopředu“ (bod 143 návrhu). Podle navrhovatele neurčitost
budoucích podmínek vystoupení z EU odporuje i
čl. 10a Ústavy
, jelikož „přenos pravomocí musí být určitý, a určitý musí být i způsob
zpětvzetí přenesených pravomocí na národní úroveň. Zpětvzetí pravomocí
nesmí podléhat ani faktické nutnosti souhlasu ze strany EU“ (bod 144
návrhu). Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 137
až 145 návrhu.
19. V
bodu III petitu návrhu
navrhovatel zpochybňuje soulad vybraných ustanovení „Římské smlouvy“
(tedy SFEU), konkrétně jejího
čl. 78 odst. 3 a čl. 79 odst. 1
[s ústavním pořádkem]. V samotném petitu návrhu sice navrhovatel
neuvádí, s jakými ustanoveními ústavního pořádku by dotčená ustanovení
SFEU měla být v rozporu, seznatelné je to však z dalšího textu návrhu,
konkrétně z bodů 147 až 150.
20. Ustanovení čl. 78 odst. 3 SFEU stanoví: „Ocitnou-li se jeden nebo
více členských států ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních
příslušníků třetích zemí, může Rada na návrh Komise přijmout ve
prospěch dotyčných členských států dočasná opatření. Rada rozhoduje po
konzultaci s Evropským parlamentem.“. Ustanovení čl. 79 odst. 1 SFEU
pak říká, že „Unie vyvíjí společnou přistěhovaleckou politiku, jejímž
cílem je ve všech etapách zajistit účinné řízení migračních toků,
spravedlivé zacházení pro státní příslušníky třetích zemí oprávněně
pobývající v členských státech, jakož i předcházení nedovolenému
přistěhovalectví a obchodu s lidmi a posílení boje proti těmto
činnostem.“. Podle navrhovatele z těchto ustanovení vyplývá, že „o
složení a počtu uprchlíků na svém území již nebude vždy rozhodovat jen
Česká republika. Evropská unie tak získá pravomoc podílet se na
rozhodnutích, která mohou poměrně významným způsobem ovlivnit složení
obyvatelstva České republiky a jeho kulturní a společenský charakter“
(bod 148 návrhu). Podle navrhovatele to odporuje zásadě, která je podle
jeho názoru obsažena v
čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy
, a sice že „pravomoci, které se týkají rozhodování v záležitostech
mimořádného kulturního anebo společenského dopadu, jsou nepřenosné a
musí vždy zůstat zcela v působnosti orgánů České republiky. Jejich
přenos na mezinárodní organizaci nebo instituci by odporoval charakteru
České republiky jako svrchovaného státu“ (bod 148 návrhu). Vedle toho
navrhovatel uvádí, že tato ustanovení SFEU vymezují pouze vágně
podmínky, „za kterých může Rada EU jednat a co vlastně smí činit“ (bod
149 návrhu). Proto podle názoru navrhovatele čl. 78 odst. 3 SFEU
„odporuje i principům přiměřené obecnosti, potažmo dostatečné
srozumitelnosti právního předpisu, a v důsledku toho se dostává do
rozporu s principem právní jistoty jakožto nezbytným předpokladem
existence právního státu“ (bod 149 návrhu). Podrobněji svoji
argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 147až 150 návrhu.
21. V
bodu III petitu návrhu
si navrhovatel dále „vyhrazuje
právo doplnit petit
i o návrh na posouzení dalších vybraných článků Římské smlouvy“; v bodu
146 svého návrhu pak uvádí, že „z časových důvodů jsou zatím uvedena
pouze dvě ustanovení, navrhovatelé však jsou připraveni tuto část
doplnit“. Důvodem podle navrhovatele je, že nechce „bránit Ústavnímu
soudu, aby se tímto návrhem mohl zabývat již nyní.“.
22. V
bodu IV petitu návrhu
nejprve navrhovatel „žádá, aby Ústavní soud konstatoval, že rozhodnutí
hlav států nebo předsedů vlád zasedajících v Evropské radě ve vztahu k
obavám irského lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy, kterým ve dnech
18. a 19. června 2009 doplnila některá ustanovení Lisabonské smlouvy,
je mezinárodní smlouvou podle článku 10a Ústavy a jako takové vyžaduje
souhlas obou komor Parlamentu daný ústavní většinou, jinak není ve
vztahu k České republice aplikovatelné. “. Takto formulovaný petit pak
navrhovatel rozvádí v bodech 151 až 165 návrhu.
23. Konečně se navrhovatel odvolává na svůj předchozí návrh na zrušení
vybraných ustanovení jednacích řádů obou komor Parlamentu (sp. zn. Pl.
ÚS 26/09) , cituje z jeho petitu a s odvoláním se na ustanovení § 63
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve spojení s ustanovením §
112 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, „navrhovatel žádá, aby
Ústavní soud oba návrhy
spojil ke společnému řízení
“.
B.
Doplnění návrhu ze dne 15. října 2009
24. Dne 15. října 2009 obdržel Ústavní soud dokument nazvaný „Doplnění
návrhu skupiny senátorů na posouzení souladu Lisabonské smlouvy
pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského
společenství, resp. jejich vybraných ustanovení, s ústavním pořádkem“
(dále jen „doplnění“), předložené senátorem Jiřím Oberfalzerem jako
zástupcem skupiny senátorů. V doplnění se navrhuje, „aby Ústavní soud
rovněž posoudil soulad následujících článků Smlouvy o fungování
Evropské unie, ve znění Lisabonské smlouvy [...]: článků 2, 3 a 4;
článku 83; a článku 216 s článkem 1 odst. 1 a s článkem 10a Ústavy“.
25. V argumentační části doplnění, která se váže k výše uvedeným
zpochybněným ustanovením SFEU, jsou nejprve připomenuta východiska pro
přezkum Lisabonské smlouvy, jak je uvádí původní návrh („Exkurs:
Základní náležitosti svrchovaného, demokratického právního státu“, body
3 až 6 doplnění).
26. Poté doplnění uvádí v bodu 7, že „sdílené pravomoci navrhovatelé
považují za velmi široce a příliš obecně vymezené - v důsledku toho je
lze cestou extenzivního výkladu dále rozšiřovat“. Podle navrhovatele
„objem přenesených, resp. potenciálně přenesených pravomocí, není
přesně určitelný“, a proto má být podle jeho názoru v rozporu s
„principem přiměřené obecnosti právních předpisů [...] a se zásadou, že
Česká republika smí podle článku 10a své Ústavy přenést jen část
pravomocí svých orgánů, nikoli všechny (a to ani potenciálně)“.
Doplnění tak v tomto směru uzavírá, že vymezení sdílených pravomocí
provedené
čl. 4 SFEU
je v rozporu s
čl. 1 odst. 1 a s čl. 10a Ústavy
.
27. V bodu 8 doplnění se uvádí, že
čl. 2 odst. 4 SFEU
„nadto konstatuje, že společná zahraniční a bezpečnostní politika má
vést k vymezení společné obranné politiky. I to samo o sobě je [podle
názoru uvedeného v doplnění] v rozporu“ s
čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy
- podle navrhovatele zde platí „stejná argumentace, která platí pro čl.
42 SEU (ve znění Lisabonské smlouvy)“. Doplnění odkazuje na body 131 až
136 návrhu.
28. Bod 9 doplnění zpochybňuje soulad
čl. 3 SFEU s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy
. Uvádí se v něm:
„Problematická je i výlučná pravomoc Unie. Navrhovatelé nezpochybňují
přenesení [čl. 3 SFEU] vyjmenovaných pravomocí na EU. Problém
shledávají v tom, že EU sice tyto pravomoci má, resp. je získá, ale
není bez dalšího povinna je vykonávat, popř. se jí nepodaří shodnout se
na vhodné právní úpravě; současně členské státy tyto pravomoci ztrácí,
tj. nesmějí je vykonávat, a to právě i v situaci, kdy se Unie
nedokázala shodnout, jaká pravidla mají v určité oblasti platit. Může
proto nastat i situace, že v oblastech výlučné působnosti Unie nebudou
platit žádná pravidla. A to je v příkrém rozporu se samou podstatou
právního státu, kterou je existence pravidel, tj. dát jednotlivcům i
jejich různým skupinám alespoň relativní jistotu, jaké následky bude
jejich chování mít, a tím jim usnadnit rozhodování a vzájemnou
koexistenci“.
29. Podle názoru formulovaného v bodu 10 doplnění „výlučná pravomoc EU
obecně odporuje čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. V souladu s nimi je
pouze takový přenos pravomoci, kde výsledkem je sdílená pravomoc, tedy
situace, kdy nehrozí, že by nějaká oblast zůstala zcela bez věcné
právní úpravy. Přenos pravomocí ve smyslu čl. 3 a 4 SFEU není
ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý“.
30. V bodech 11 až 14 je zpochybňován soulad
čl. 83 SFEU s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy
. Podle názoru vyjádřeného v doplnění „rozhodování o tom, co je
trestným činem a jaké tresty mají být za trestné činy uloženy, patří k
těm pravomocem orgánů státu, které nemohou být přeneseny podle článku
10a Ústavy“ (bod 11 doplnění, odkazuje se na bod 54 návrhu, resp. bod 6
doplnění); „z textu [zpochybňovaného ustanovení] je zřejmé, že Evropské
unii se má dostat vlastní trestněprávní pravomoci“, což má „samo o
sobě“ odporovat jmenovaným ustanovením Ústavy (bod 13 doplnění).
Konečně se uvádí, že „tato pravomoc nemá jasné kontury, Rada spolu s
Evropským parlamentem může oblast své trestní jurisdikce dále
rozšiřovat. I přenos pravomocí ve smyslu [čl. 83 SFEU] proto není
ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý“ (bod 14 doplnění).
31. V bodech 15 až 20 doplnění je zpochybňován soulad
čl. 216 SFEU s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy
. Doplnění uvádí, že „přesto, že tento článek byl napaden již návrhem
Senátu, navrhovatelé se domnívají, že zde jsou další okolnosti, na
které Senát v roce 2008 výslovně nepoukázal, a Ústavní soud se s nimi
proto nevypořádal, přestože se jich sám dotkl“ (bod 16). Rekapitulují
se argumenty uvedené Senátem i relevantní část nálezu sp. zn. Pl. ÚS
19/08 ze dne 26. 11. 2008 (446/2008 Sb.) - bod 182, doslovně citovány
jsou body 183 a 186 nálezu.
32. Závěrem se v bodu 21 doplnění uvádí:
„Navrhovatelé se nemohou zbavit dojmu, že Ústavní soud při posuzování
Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem byl zatím vždy v případě
jakýchkoli pochybností spíše na straně Lisabonské smlouvy než na straně
ústavního pořádku. Ústavní soud má značnou míru výkladové volnosti a
snahu postupovat účelově tak, aby Lisabonská smlouva mohla být
prohlášena za neodporující ústavnímu pořádku, nelze Ústavnímu soudu
bohužel upřít. To a též některá veřejná vystoupení soudců Ústavního
soudu budí dojem, že je rozhodnuto už předem“.
33. Doplnění cituje z ústního vyjádření prezidenta republiky z řízení
ve věci Pl. ÚS 19/08 a „vyzývá“ Ústavní soud, aby „buď vysvětlil, proč
princip, že rozhodování v případě mezinárodních smluv má dát v případě
jakýchkoli pochybností vždy přednost ústavnímu pořádku před mezinárodní
smlouvou, neplatí, nebo se jím řídil při posuzování návrhu a tohoto
jeho doplnění“ (bod 23 doplnění).
34. Na samý závěr doplnění je shrnut „návrh na posouzení souladu
Lisabonské smlouvy, jak vyplývá z tohoto doplnění“.
35. Na ústním jednání dne 27. října 2009 předložil navrhovatel další
doplnění svého návrhu, jehož obsah je rekapitulován v bodech 78 až 90
tohoto nálezu.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení
36. Podle § 71c zákona o Ústavním soudu jsou účastníky řízení o souladu
mezinárodních smluv s ústavními zákony vedle navrhovatele též
Parlament, prezident republiky a vláda. Ústavní soud proto podle § 42
odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zahájení
řízení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky,
prezidentu republiky a vládě České republiky s tím, že mají možnost se
k návrhu ve stanovené lhůtě vyjádřit.
A.
Vyjádření Poslanecké sněmovny
37. Dne 8. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky podepsané jejím předsedou
Miloslavem Vlčkem. Vyjádření především shrnuje průběh schvalování
Lisabonské smlouvy Poslaneckou sněmovnou. Předseda Poslanecké sněmovny
k němu však dodává i „svůj osobní názor týkající ke vztahu předchozího
řízení u Ústavního soudu [v němž Ústavní soud rozhodl nálezem sp. zn.
Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 (446/2008 Sb. )] k návrhu předloženému
skupinou senátorů“. Domnívá se, že již v tomto nálezu Ústavní soud
„dospěl implicitně k závěru, že ratifikací Smlouvy nebude dotčena Česká
republika jako demokratický svrchovaný právní stát ve smyslu Ústavy a
Listiny základních práv a svobod. Opačný závěr by pak [podle předsedy
Poslanecké sněmovny] nutně vyvolával nejasnosti ohledně závěrů
obsažených ve výroku a v odůvodnění nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS
19/08“. Závěrem vyjádření předseda Poslanecké sněmovny konstatuje, že
návrh týkající se rozhodnutí hlav států nebo předsedů vlád zasedajících
v Evropské radě ve vztahu k obavám irského lidu týkajícím se Lisabonské
smlouvy nelze z formálních ani obsahových důvodů považovat za
mezinárodní smlouvu, a proto je třeba považovat návrh „na vyslovení
zřejmě interpretativního výroku ze strany Ústavního soudu za
bezpředmětný“.
B.
Vyjádření Senátu
38. Dne 14. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření Senátu
Parlamentu České republiky podepsané jeho předsedou Přemyslem Sobotkou.
Vyjádření nejprve v části I. a II. shrnuje obsah návrhu a pokračuje v
části III. informacemi z průběhu schvalování ratifikace Lisabonské
smlouvy Senátem. Konstatuje, že „po roce a čtvrt dlouhém procesu
projednávání Lisabonské smlouvy na půdě horní komory Parlamentu byl dne
6. května 2009 Senátem dán souhlas k její ratifikaci“. Poté se
vyjádření v části IV. obrací k otázce souladu Lisabonské smlouvy s
ústavním pořádkem. Té, jak vyjádření uvádí, byla věnována během celého
projednávání smlouvy Senátem značná pozornost, jak před podáním návrhu
Senátu na její přezkum (řízení Pl. ÚS 19/08), tak i po něm, kdy se
senátoři „zaměřili zejména na analýzu uvedeného rozhodnutí, a to jak z
hlediska formálního, tak materiálního“. Dále pak vyjádření přehledně
uvádí, jak byly jednotlivé námitky proti souladu Lisabonské smlouvy s
ústavním pořádkem, které nyní navrhovatelé vznášejí, předmětem rozpravy
v Senátu za jejich aktivní účasti (vyjádření uvádí otázky míry přenosu
pravomocí a zachování suverenity, demokratického deficitu v Evropské
unii, otázku „připuštění vzniku jakési evropské federace s Českou
republikou jako jejím členem“, vymezení cílů Evropské unie, otázku
vystoupení členského státu z Evropské unie a konečně výhrady proti
„extrémní nepřehlednosti a nesrozumitelnosti“ Lisabonské smlouvy) .
Část IV. uzavírá, že se Senát „Lisabonskou smlouvou dopodrobna a
důkladně zabýval, a to nejen třikrát na své schůzi, ale i ve všech
orgánech, které uvedený dokument projednávaly, a přestože zaznívaly
nejrůznější názory vyjadřující jak kladná, tak i negativní stanoviska k
projednávané mezinárodní smlouvě, většinový názor byl vyjádřen dne 6.
května 2009 usnesením, kterým Senát dal souhlas k její ratifikaci“. Na
úplný závěr vyjádření pak předseda Senátu konstatuje, že je „zasílá s
vědomím, že je zcela na Ústavním soudu, aby ve smyslu čl. 87 odst. 2
Ústavy a oddílu druhého zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu,
rozhodl o návrhu skupiny senátorů“.
C.
Vyjádření vlády
39. Dne 15. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření vlády České
republiky (přijaté téhož dne usnesením vlády č. 1295). Podrobně se
vyjadřuje k jednotlivým bodům návrhu skupiny senátorů.
40. Na úvod svého vyjádření vláda považuje „za nezbytné zdůraznit, že
Ústavní soud se již jednou posouzením souladu Lisabonské smlouvy s
ústavním pořádkem zabýval [v nálezu Pl. ÚS 19/08], kterým vyslovil, že
Lisabonská smlouva v konkrétních ustanoveních zpochybněných [Senátem] a
Listina základních práv Evropské unie nejsou v rozporu s ústavním
pořádkem“. Podle vlády „přestože výrok lisabonského nálezu zahrnuje
pouze některá ustanovení Lisabonské smlouvy, vychází vláda z toho, že
Ústavní soud neposuzoval tato ustanovení izolovaně, nýbrž v jejich
vzájemných souvislostech s jinými částmi Lisabonské smlouvy i v
kontextu její celkové koncepce. [...] Tuto skutečnost je třeba podle
názoru vlády vzít náležitě v úvahu zejména při posuzování části I.
návrhu“ (bod 2 vyjádření vlády). Dále vláda uvádí, že „přípustnost
dalšího návrhu na přezkum Lisabonské smlouvy by měla být spíše
výjimečná“ (bod 3 vyjádření vlády). Vláda se rovněž domnívá, že „tuto
otázku bude třeba ve vztahu k návrhu skupiny senátorů blíže vyjasnit,
neboť v některých částech návrhu jsou zjevně napadána již přezkoumaná
ustanovení Lisabonské smlouvy či jsou používány argumenty, které
Ústavní soud již v lisabonském nálezu odmítl“ (bod 3 vyjádření vlády).
41. K výhradě navrhovatele rozšířit případně své podání o návrh na
posouzení dalších ustanovení SFEU (viz bod 21 tohoto nálezu) vláda
uvádí:
„Ústavní soud by měl především posoudit, zda taková výhrada, jež má
de facto
charakter blanketního návrhu na zahájení řízení, neodporuje smyslu a
účelu řízení o přezkumu souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem
ČR. V případě, že Ústavní soud nedospěje k tomuto závěru, má vláda za
to, že takový postup by mohl být případně posuzován i ve světle § 118b
občanského soudního řádu, který by bylo možné vhledem k absenci
výslovné úpravy v § 71d zákona o Ústavním soudu subsidiárně využít na
základě § 63 citovaného zákona [zde vláda odkazuje na usnesení sp. zn.
I. ÚS 288/2000 ze dne 23. 1. 2001 (U 4/21 SbNU 471)]. Vláda se domnívá,
že Ústavní soud by měl zvážit, zda na základě přiměřeného použití již
citovaného § 118b občanského soudního řádu neomezuje navrhovatele v
možnosti rozšíření původního návrhu zásada koncentrace řízení, a pokud
ano, k jakému okamžiku se toto omezení váže“ (bod 5 vyjádření vlády).
42. K návrhu na spojení řízení v této věci s řízením sp. zn. Pl. ÚS
26/09 vláda odkazuje na odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/09 ze dne
6. 10. 2009, dostupné na http://nalus. usoud. cz o odmítnutí návrhu v
této věci.
43. K
bodu I petitu
návrhu vláda nejprve uvádí, že je podle jejího názoru nesprávně
formulován, když zpochybňuje „ústavněprávní konformitu nejen Lisabonské
smlouvy jako celku, ale zároveň i [SEU] a [SFEU] jako celku. Lisabonská
smlouva [podle názoru vlády] nepochybně představuje zásadní novelu
stávajících zakládacích smluv, přesto některá ustanovení platného znění
obou Smluv zůstávají touto novelou nedotčena, a neměla by být proto
předmětem přezkumu Ústavním soudem v rámci řízení o souladu Lisabonské
smlouvy s ústavním pořádkem. Vláda je přesvědčena, že v rámci tohoto
přezkumu nelze přezkoumávat již v současnosti platné normy primárního
práva“ (bod 4 vyjádření vlády; srov. rovněž bod 8). Vláda rovněž uvádí,
že v této části návrh „postrádá ústavněprávně relevantní argumentaci a
v některých bodech spíše vyvolává dojem, že navrhovatelé se pouze snaží
přesvědčit Ústavní soud o svých právně-politických úsudcích“ (bod 8
vyjádření vlády). Pokud by tomu tak skutečně bylo, pak by k projednání
těchto částí návrhu Ústavní soud nebyl podle názoru vlády příslušný
(bod 9 vyjádření vlády).
44. Věcně k bodu I petitu návrhu vláda uvádí, že „nemůže být
jakýchkoliv pochyb o tom, že souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy
byl Parlamentem ČR dán platně, v souladu se všemi pravidly plynoucími z
Ústavy a právního řádu ČR“ (bod 11 vyjádření vlády). Podle vlády je
Lisabonská smlouva „novelizací zakládacích smluv a předmětem ratifikace
jsou tedy tzv. novelizační body. Tento postup je ostatně užíván i v
případech novelizací zákonných norem v českém legislativním procesu“
(bod 11 vyjádření vlády). Navíc podle vlády „absence oficiálního
konsolidovaného znění zakládacích smluv se zapracovanými změnami podle
Lisabonské smlouvy závěr navrhovatelů nepodporuje, ale naopak se jeví
jako zcela logická, neboť předmětem ratifikace v členských státech je
právě Lisabonská smlouva měnící zakládací smlouvy. Pokud by oficiální
konsolidované znění existovalo, vznikla by naopak nejistota v tom
smyslu, co má být předmětem ratifikace ve všech členských státech, a
který z obou textů má přednost v (hypotetickém) případě jejich rozporu.
Vláda uvádí, že neoficiální konsolidované znění zakládacích smluv se
zapracovanými změnami podle Lisabonské smlouvy, které slouží pro lepší
orientaci v textu, existuje a bylo publikováno v Úředním věstníku EU i
v českém jazyce“ (bod 12 vyjádření vlády s odkazem na Úř. věst. C 115,
9.5.2008, s. 1). K navrhovatelem tvrzenému porušení principu zákazu
retroaktivity (viz bod 6 tohoto nálezu) vláda uvádí, že „tato možnost
dodatečných oprav, [...] je zcela v souladu s mezinárodním právem.
Jedná se o tzv. korigenda, čili o opravy chyb, jež vznikly při
překladech textu z původního jazyka, resp. jazyků, do ostatních
úředních jazyků Unie, a nikoliv o změny věcné povahy. Tento postup
podléhá pravidlům stanoveným v čl. 79 Vídeňské úmluvy o smluvním právu
[vyhlášena pod č. 15/1988 Sb. , dále jen ‚Vídeňská úmluva‘]“ (bod 13
vyjádření vlády, odkazy vypuštěny). Vláda rovněž oponuje tvrzení
navrhovatele, že Lisabonská smlouva odporuje základní charakteristice
České republiky jako svrchovaného a demokratického právního státu
zakotvené v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, potažmo v čl. 2 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod s ohledem na další tvrzené důvody shrnuté v
bodech 6 a 7 tohoto nálezu.
45. Dále se vláda vyjadřuje k jednotlivým důvodům, ve kterých
navrhovatel spatřuje rozpor určitých ustanovení Lisabonské smlouvy s
ústavním pořádkem a které navrhovatel uvádí
v bodu II petitu návrhu
.
46. V bodech 18 až 23 svého vyjádření vláda argumentuje, že
čl. 7 SEU
není v rozporu s čl. 1 odst. 1 ani s čl. 2 odst. 3 Ústavy (k tomuto
navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním
pořádkem viz bod 11 nálezu). Připomíná, že toto ustanovení již bylo
předmětem posuzování ze strany Ústavního soudu, který v nálezu Pl. ÚS
19/08 neshledal jeho rozpor s ústavním pořádkem. Dále vláda mj. uvádí,
že výrazy, jejichž nepřiměřenou obecnost navrhovatel namítá,
„nevybočují z mezí přiměřené obecnosti, a to nejen v rámci standardů
norem mezinárodního smluvního práva, ale i v rámci standardů norem
práva vnitrostátního, jež jsou zřejmě ve srovnání s prve uvedenými
vyšší“ (bod 20 vyjádření vlády, které odkazuje na bod 186 nálezu Pl. ÚS
19/08).
47. V bodech 24 až 31 svého vyjádření vláda argumentuje, že
čl. 8 SEU
není podle jejího názoru v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy (k tomuto
navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním
pořádkem viz bod 12 nálezu). Zde např. vláda poukazuje na skutečnost,
že „významu sporných pojmů se lze dobrat běžnými výkladovými
prostředky, jež jsou pro výklad mezinárodních smluv stanoveny v čl. 31
Vídeňské úmluvy. Podle tohoto ustanovení je nutné výrazy v textu
mezinárodní smlouvy nevykládat izolovaně, nýbrž ve vzájemné
souvislosti, vykládat je v dobré víře a připisovat jim obvyklý smysl, a
konečně, přihlížet přitom i k předmětu a účelu smlouvy tak, aby výklad
přispěl k efektivnímu provádění smlouvy“ (bod 25 vyjádření vlády).
Vláda pak takový výklad provádí v následujících bodech svého vyjádření.
48. V bodech 32 a 33 se vláda zabývá pochybnostmi navrhovatelů
vyjádřenými v souvislosti s
čl. 10 odst. 1 SEU
a rovněž konstatuje, že není v rozporu s čl. 1 odst. 1, ani s čl. 10a
Ústavy (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské
smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 13 nálezu). Vláda v bodu 32 svého
vyjádření uvádí, že toto ustanovení SEU je
„především konstatováním skutečnosti, že zastupitelská demokracie patří
ke společným ústavním tradicím sdíleným členskými státy. Právě
prostřednictvím zastupitelské demokracie na národní úrovni se
uskutečňuje svěření pravomocí, jejichž originárními nositeli zůstávají
členské státy, Unii a jejím orgánům. Tato základní linie zastupitelské
demokracie je pak Lisabonskou smlouvou ještě akcentována přiznáním
zvláštní úlohy vnitrostátních parlamentů při kontrole výkonu takto
svěřených pravomocí. Skutečnost, že Evropský parlament, volený přímo
občany členských států Unie na základě principu tzv. degresivní
proporcionality, vykonává na unijní úrovni některé, nikoli však všechny
funkce imanentní zastupitelským sborům národním, a to především funkce
kontrolní a legislativní, vypovídá o tom, že tento orgán hraje
doplňkovou roli v posílení transparentnosti a demokratické struktury
rozhodovacího procesu, a nikoliv že Unie sama se jeho prostřednictvím
stává státem nebo že by na něj byla přenesena práva parlamentů
vnitrostátních. Evropská unie je tedy systémem sui generis, ve kterém
je prvek demokratické reprezentace založen na legitimačním řetězu mezi
národními parlamenty a Radou a doplněn o horizontální prvek zastoupení
v Evropském parlamentu“.
49. V bodech 34 až 41 svého vyjádření vláda argumentuje pro závěr
formulovaný v bodu 41, že
čl. 17 SEU
„není podle jejího názoru v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ani s
Listinou základních práv a svobod“ (k tomuto navrhovatelem tvrzenému
důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 14
nálezu). K otázce namítané vágnosti pojmu „evropanství“ vláda poukazuje
na znění tohoto pojmu v jiných jazykových verzích. Vláda uvádí, že „v
českém překladu možná poněkud nevhodně zvolený výraz evropanství je
tedy třeba chápat v této souvislosti spíše jako »evropskou
angažovanost«, tedy volně řečeno bazální loajalitu vůči hodnotám a
obecným cílům integrace“ (bod 39 vyjádření vlády). Obdobně vláda
argumentuje s ohledem na údajný rozpor požadavku evropanství s
principem politické neutrality.
50. V bodech 42 až 44 svého vyjádření vláda argumentuje pro závěr
formulovaný v bodu 44, že „nesdílí názor navrhovatelů, že institut tzv.
posílené spolupráce“ upravený v
čl. 20 SEU
„odporuje principu svrchovanosti České republiky, a je s ohledem na
shora uvedené přesvědčena, že čl. 20 SEU není v rozporu s čl. 1 odst. 1
ani s čl. 10a Ústavy ČR“ (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu
rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 15 nálezu).
Vláda v bodu 42 svého vyjádření uvádí, že
„smyslem posílené spolupráce je umožnit některým členským státům
integrovat se v rámci Unie rychleji a přitom zajistit, že tato
spolupráce bude ostatním členským státům v případě jejich pozdějšího
zájmu kdykoliv za předem jasně stanovených podmínek otevřena. Z těchto
důvodů je zcela logické, že Lisabonská smlouva, podobně jako již platná
Smlouva o EU, podmiňuje navázání posílené spolupráce mezi skupinou
členských států splněním stanovených podmínek a schválením ze strany
Rady. Pokud si budou některé členské státy EU přát navázání spolupráce
mimo oblast působnosti Unie a bez využití jejích institucionálních
struktur, přičemž taková spolupráce nebude v rozporu se závazky těchto
států plynoucími z jejich členství v Unii, Lisabonská smlouva jim v
tomto žádné omezení neklade. Narozdíl od posílené spolupráce ve smyslu
čl. 20 SEU však v tomto případě Unie nemůže ostatním členským státům
zaručit, že jim zúčastněné státy umožní se k takové spolupráci mimo
rámec EU připojit“.
51. Vláda v tomto ohledu doplňuje, že „v oblasti sdílených pravomocí
platí zásada, že v rozsahu, v jakém určitou pravomoc nevykonala Unie
nebo se ji rozhodla přestat vykonávat, náleží její výkon členským
státům“ (vyjádření vlády bod 43). Podle názoru vlády mohou členské
státy tyto Unií dosud nevykonané pravomoci vykonávat jednotlivě, popř.
i společně, za podmínky, že se výkon těchto pravomocí nedostane do
rozporu se závazky těchto členských států plynoucích z jejich členství
v EU. Jak však vláda dále vysvětluje,
„v případě posílené spolupráce ve smyslu čl. 20 SEU se však již jedná o
kvalitativně jinou situaci, neboť tato spolupráce se uskutečňuje v
rámci cílů a působnosti Unie a v rámci unijního integračního procesu,
který tak může být touto cestou prohlubován a posilován i mezi užší
skupinou (nejméně devíti) členských států. Členské státy zapojené do
posílené spolupráce totiž vykonávají nevýlučné pravomoci Unie, nikoli
pravomoci vlastní, jak je výslovně a jasně uvedeno v čl. 20 odst. 1
SEU. Pokud budou v rámci této kvalifikované posílené spolupráce
přijímány právní akty, budou mít kvalitu unijního práva se všemi
příslušejícími atributy“ (bod 43 vyjádření vlády).
52. V bodech 45 až 51 svého vyjádření vláda argumentuje pro závěr
formulovaný v bodu 51, že „
čl. 21 odst. 2 písm. h) SEU
není v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR ani s čl. 2 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod“ (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu
rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 16 nálezu),
přičemž odkazuje na argumentaci uplatněnou ohledně obdobných argumentů
navrhovatelů a doplňuje ji srovnávacím jazykovým výkladem, s pomocí
něhož vláda dospívá k přesvědčení, že „členské státy Unie neměly při
sjednávání Lisabonské smlouvy na mysli řádnou správu věcí veřejných ve
smyslu zodpovědného výkonu veřejné moci vůči podřízeným subjektům,
který se účinně realizuje pouze uvnitř státu, jak se mylně navrhovatelé
domnívají, jako spíše zodpovědné přijímání politických rozhodnutí vůči
rovnocenným partnerům, které má vést k vytvoření a udržení
celosvětového řádu“ (bod 48 vyjádření vlády).
53. V bodech 52 až 58 svého vyjádření vláda argumentuje pro závěr
formulovaný v bodu 58, že možnost vytvoření společné obrany EU,
zakotvená v
čl. 42 odst. 2 pododst. 1 SEU
, není v rozporu s čl. 1 odst. 1 ani s čl. 10a Ústavy (k tomuto
navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním
pořádkem viz bod 17 nálezu). Vláda předně považuje za nezbytné oponovat
tvrzení navrhovatele (obsaženému v bodu 131 návrhu), že „nový text
Maastrichtské smlouvy jinou alternativu než vznik společné obrany
nepřipouští“. Podle vlády je toto tvrzení „v přímém rozporu se zněním
čl. 42 SEU“. Podle vlády je „zřejmé, že z právního hlediska je
zakotvena možnost jednomyslně rozhodnout o společné obraně, avšak je
ponecháno na politické úvaze zástupců členských států v Evropské radě,
zda bude takové rozhodnutí přijato. V žádném případě se nejedná o
právní závazek, jehož nesplnění by znamenalo porušení smluvní
povinnosti. Jinak řečeno, společná obrana vznikne, pokud o tom Evropská
rada v blíže neurčeném budoucím časovém okamžiku rozhodne, výlučně na
základě své politické úvahy, aniž by k tomu byla právně zavázána“ (obě
citace z bodu 53 vyjádření vlády). Dále vláda upozorňuje na nutnost
schválení takového rozhodnutí všemi členskými státy v souladu s jejich
předpisy (bod 54 vyjádření vlády). Vláda je rovněž přesvědčena, že
„tvrzení navrhovatelů ohledně nemožnosti přenést jakékoliv pravomoci
týkající se obrany na mezinárodní organizaci je neudržitelné. Pokud by
záležitosti týkající se obrany byly skutečně základním atributem
svrchovanosti ČR, jejíž zachování by neumožňovalo učinit obranu
předmětem mezinárodních závazků, postrádalo by celé ustanovení čl. 43
Ústavy ČR smyslu. Je totiž evidentní, že jak plnění mezinárodních
smluvních závazků o společné obraně proti napadení (čl. 43 odst. 1
Ústavy ČR), tak účast ČR v obranných systémech mezinárodní organizace,
jíž je ČR členem (čl. 43 odst. 2 Ústavy ČR), jakož i pobyt ozbrojených
sil jiných států na území ČR (čl. 43 odst. 3 Ústavy ČR), jednoznačně
představují sdílení pravomocí v oblasti obrany, samozřejmě na základě
platných mezinárodních smluvních závazků přijatých ČR jako svrchovaným
státem při splnění Ústavou ČR stanovených postupů. Přijetí takovýchto
smluvních závazků výslovně umožňuje čl. 49 písm. b) Ústavy ČR, který
jako jednu z kategorií tzv. »prezidentských smluv« stanoví kategorii
smluv »spojeneckých, mírových a jiných politických«“ (bod 55 vyjádření
vlády).
54. V té souvislosti vláda upozorňuje na členství České republiky v
Organizaci Severoatlantické smlouvy (North Atlantic Treaty Organization
- NATO - Severoatlantická smlouva [Washington, D. C. , 4. dubna 1949].
Pro Českou republiku vstoupila v platnost v souladu se zněním článku 10
smlouvy dne 12. března 1999 a byla vyhlášena pod č. 66/1999 Sb.) a
důsledky z toho vyplývající, i s ohledem na čl. 42 odst. 7 pododst. 2
SEU.
55. V bodech 59 až 61 svého vyjádření vláda argumentuje pro závěr
formulovaný v bodu 61, že
čl. 50 odst. 2 až 4 SEU
„upravující postup při vystoupení členského státu z Unie není v rozporu
s čl. 1 odst. 1 ani s čl. 10a Ústavy“ (k tomuto navrhovatelem tvrzenému
důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 18
nálezu). Vláda v té souvislosti připomíná závěry Ústavního soudu,
vyjádřené v bodu 106 jeho nálezu Pl. ÚS 19/08, že „explicitní
artikulace [možnosti vystoupení z Unie] v Lisabonské smlouvě je
nesporným potvrzením principu States are the Masters of the Treaty a
trvající svrchovanosti členských států“. Podle vlády „úprava postupu
pro vystoupení je pak vyjádřením společné vůle členských států řešit
budoucí vzájemné vztahy smluvně, konsensuálně a komplexně (což je v
případě takového integračního celku nepochybně žádoucí)“ (bod 59
vyjádření vlády).
56. K tvrzeným důvodům rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem,
které navrhovatel uvádí v
bodu III petitu návrhu
(k tomuto bodu petitu návrhu viz bod 19 nálezu), vláda upozorňuje, že
navrhovatelé napadají ustanovení
čl. 78 odst. 3 SFEU a čl. 79 odst. 1 SFEU
, „aniž by věnovali pozornost systematickému výkladu těchto ustanovení,
ať již jde o samotný koncept prostoru svobody, bezpečnosti a práva,
mezinárodní závazky v oblasti azylové politiky, prostupnost vnitřních
hranic, ochranu vnějších hranic a navazující vízovou politiku či snahu
o komplexní řešení legální a nelegální migrace. Pomíjejí přitom i ta
ustanovení SFEU, která jejich argumentaci vyvracejí, i doslovný text
uvedených ustanovení“ (bod 62 vyjádření vlády). K ustanovení čl. 78
odst. 3 SFEU vláda uvádí, že je třeba mít na paměti, „že jsou to právě
členské státy, které v Radě o takových opatřeních rozhodují, a to ve
prospěch dotčeného či dotčených členských států. Toto ustanovení je
třeba vykládat i v kontextu uplatňování zásady solidarity a
spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na
finanční úrovni“ (bod 63 vyjádření vlády). K ustanovení čl. 79 odst. 1
SFEU pak vláda „pokládá za nezbytné především poukázat na odstavec 5
téhož článku, který navrhovatelé zcela pominuli.“. Podle vlády „toto
ustanovení členským státům zaručuje právo stanovit objem vstupů
státních příslušníků třetích zemí přicházejících na jejich území s
cílem hledat práci či podnikat jako samostatně výdělečná osoba. Jedná
se o zvlášť důležitý regulační mechanismus, který by měl zůstat
ochranou vnitřního pracovního trhu proti nežádoucímu (nezvladatelnému)
přílivu cizích státních příslušníků pohybujících se již volně za prací
v rámci společného pracovního trhu Unie“ (bod 64 vyjádření vlády). Na
základě uvedeného „se vláda domnívá, že tvrzení navrhovatelů uvedená v
části III návrhu jsou zjevně neopodstatněná. Čl. 78 odst. 3 a čl. 79
odst. 1 SFEU podle názoru vlády nejsou v rozporu s čl. 1 odst. 1
Ústavy“ (bod 65 vyjádření vlády).
57. K
bodu IV petitu návrhu
vláda uvádí, že „Ústavní soud není k projednávání tohoto návrhu věcně
příslušný, a to jednak z toho důvodu, že v případě Rozhodnutí se
nejedná o kategorii mezinárodní smlouvy, která podléhá předběžnému
přezkumu ústavnosti [...], a dále proto, že Ústavní soud je zde pouze
žádán, aby autoritativně konstatoval pravdivost určitého právního
názoru“ (bod 66 vyjádření vlády).
D.
Vyjádření prezidenta republiky
58. Dne 16. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření prezidenta
republiky. Člení se do pěti částí označených písmeny A až E.
59. V
části A
, nazvané „Preambule“, prezident republiky připomíná
společensko-politické souvislosti schvalování Lisabonské smlouvy, vítá
návrh skupiny senátorů a konstatuje, že „ačkoliv se Ústavní soud ve
věci Lisabonské smlouvy již vyjadřoval, bylo to pouze k jejím
jednotlivostem, a nikoli ke smlouvě jako celku“. Podle názoru
prezidenta republiky „dřívější posuzování dílčích pasáží Lisabonské
smlouvy není zárukou, která by mohla vyvrátit pochybnosti o
kompatibilitě Lisabonské smlouvy s naším ústavním pořádkem. Dnešní úkol
Ústavního soudu je zcela jiný, a proto neporovnatelný s tím, který měl
na podzim minulého roku“. K předchozímu přezkumu Lisabonské smlouvy se
prezident republiky ještě vrací v posledním odstavci první části svého
vyjádření:
„Vzhledem k tomu, že předchozí zkoumání souladu Lisabonské smlouvy s
ústavním pořádkem ČR bylo založeno na specifickém přístupu, kdy Ústavní
soud posuzoval jen ta ustanovení, která tehdy Senát napadl, a
neposuzoval Lisabonskou smlouvu komplexně a celistvě, nebyly seriózně
posouzeny a zváženy ani mé argumenty, které jsem uvedl ve svém
stanovisku z června 2008. Na mé obsáhlé vyjádření odpověděl tehdy
Ústavní soud jedinou větou. Současné podání senátorů, které je rozsahem
napadených ustanovení mnohem širší, dává příležitost zamyslet se nad
problematikou Lisabonské smlouvy komplexněji a otevírá tím i
příležitost vrátit se k mým předchozím argumentům.“.
60. V
části B
prezident republiky rekapituluje své vyjádření z června 2008 (učiněné v
rámci řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/08). Prezident republiky se
domnívá, že „v rámci řízení ani později nedostal úplné a přesvědčivé
odpovědi“ na pět otázek, které v tomto vyjádření vznesl. Tyto otázky v
předloženém vyjádření opakuje.
61. První otázka, vznesená prezidentem republiky, zněla: „Zůstane Česká
republika i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost svrchovaným státem
a plnoprávným subjektem mezinárodního společenství, způsobilým
samostatně a beze zbytku dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z
mezinárodního práva?“. Podle názoru prezidenta republiky se Ústavní
soud „přímé odpovědi vyhnul a přišel s novou teorií svrchovanosti
sdílené společně Evropskou unií a Českou republikou (a dalšími
členskými státy)“. Prezident republiky uvádí:
„Pojem sdílená svrchovanost se sice v poslední době poměrně často
používá, ale pouze v nerigorózních debatách. Je sám o sobě protimluvem.
Nejen, že náš právní řád pojem »sdílená svrchovanost« nezná, ale nezná
ho ani právo Evropské unie. Byl použit pouze v rozhodnutí Evropského
parlamentu a Rady, kterým se pro období 2007-2013 stanoví program
Občané pro Evropu na podporu aktivního evropského občanství, kde se
uvádí, že »
Kultura sdílené svrchovanosti - a ne vzdání se svrchovanosti - to je
kultura a identita dnešního evropského občana, a tím spíše občana
budoucího
«. To samozřejmě nemůže být základem jakékoli právní argumentace“.
62. V následujícím odstavci představuje prezident republiky svoje
pojetí svrchovanosti: „Podstatou svrchovanosti je neomezený výkon moci.
Její sdílení svrchovanost popírá“. Podle prezidenta republiky „dovedeno
do důsledku tento názor Ústavního soudu [prezident republiky má zřejmě
na mysli pojetí suverenity vyjádřené Ústavním soudem v jeho nálezu Pl.
ÚS 19/08] naznačuje, že v Evropské unii žádný suverén v klasickém slova
smyslu nebude. To je velmi nebezpečné společenské uspořádání“.
Prezident republiky uzavírá:
„Nemyslím, že právě tento typ svrchovanosti měl na mysli český
ústavodárce, když v roce 1992 formuloval článek 1 Ústavy. Z odpovědi
Ústavního soudu rovněž plyne odpověď na druhou část této otázky: Česká
republika jako subjekt mezinárodního společenství není plnoprávná a své
mezinárodní závazky může beze zbytku dodržovat pouze společně s
Evropskou unií. To pro mne nebyla a není přijatelná odpověď.“.
63. Druhá otázka, na kterou prezident republiky hledal v řízení před
Ústavním soudem odpověď, zněla: „Je ustanovení Lisabonské smlouvy o
přímém vnitrostátním účinku právních předpisů Evropské unie v souladu s
čl. 10 Ústavy České republiky?“. Podle názoru prezidenta republiky „na
tuto otázku Ústavní soud neposkytl odpověď vůbec. Problematiky se
[podle prezidenta republiky] dotkl pouze odkazem na kauzu tzv.
cukerných kvót.“.
64. Třetí otázkou se prezident republiky podle svého vyjádření tázal:
„Má Listina základních práv Evropské unie právní status mezinárodní
smlouvy podle čl. 10a Ústavy, a pokud ano, jsou všechna její ustanovení
v souladu s Listinou základních práv a svobod České republiky, resp.
jiných součástí ústavního pořádku?“. Podle názoru prezidenta republiky
„na první část otázky Ústavní soud neposkytl přímou odpověď. Z nálezu
lze pouze nepřímo dovodit, že Ústavní soud považuje Listinu základních
práv Evropské unie za mezinárodní smlouvu a že Listina není v rozporu s
Ústavou. Výslovná odpověď však poskytnuta nebyla. “.
65. Čtvrtou otázkou se prezident republiky tázal, zda Evropská unie
zůstane „po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost mezinárodní
organizací, resp. institucí, na kterou čl. 10a Ústavy dovoluje přenést
pravomoci orgánů České republiky. “. Podle prezidenta republiky
„Ústavní soud neposkytl žádnou odpověď.“.
66. Konečně pátá otázka položená prezidentem republiky: „Jestliže
Lisabonská smlouva nepřímo novelizuje Přístupovou smlouvu, nevztahuje
se pak implicitně i na Lisabonskou smlouvu ústavní zákon č. 515/2002
Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii (ve
kterém by pak bylo třeba novelizovat zejména otázku pro referendum)?
Nemá být proto i souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy předmětem
referenda?“. Zde prezident republiky uvádí, že „na tuto otázku jako
jedinou Ústavní soud odpověděl, byť můj dotaz zřejmě nepochopil.“.
Podle chápání prezidenta republiky:
„Ústavní soud konstatoval, že referendum je možné, ale že rozhodnutí
nepřísluší Ústavnímu soudu, ale politickým orgánům. Já se však tázal,
zda se již schválený ústavní zákon o referendu o přistoupení České
republiky k Evropské unii vztahuje či nevztahuje i na Lisabonskou
smlouvu. Ta mění podmínky našeho přístupu, a to velmi podstatným
způsobem.“.
67. Prezident republiky připomíná důvodovou zprávu k ústavnímu zákonu
č. 515/2002 Sb. (podle jeho názoru „schválenou vládou a Parlamentem
České republiky“) a cituje z ní následující pasáž:
„formulace čl. 10a Ústavy předpokládá alternativně jako podmínku
ratifikace mezinárodní smlouvy, kterou jsou přenášeny některé pravomoci
orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci, buď
souhlas třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny
přítomných senátorů, nebo
souhlas daný v referendu
. Návrh zákona tuto obecnou formulaci konkretizuje tak, že pro případ
ratifikace Smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii je
třeba předchozího souhlasu v referendu, neboť pouze jím lze rozhodnout
o přistoupení k Evropské unii;
určuje tedy jednu z variant uvedených v citovaném čl. 10a
. Procesem ratifikace jiných typově vymezených mezinárodních smluv se
návrh zákona nezabývá, bude předmětem budoucích rozhodnutí Parlamentu“.
Z toho prezident republiky dovozuje, „že již v roce 2002 Parlament
České republiky předpokládal, že podle čl. 10a Ústavy, pokud by v
budoucnu mělo dojít k přenosu některých pravomocí orgánů České
republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci, mělo by se tak stát
referendem“. Podle názoru prezidenta republiky se Ústavní soud
„vůbec nezabýval otázkou, zda Lisabonská smlouva, která se má
ratifikovat více než pět let od data 1. května 2004, tj. od data
přistoupení České republiky k Evropské unii, nemění podmínky, za
kterých se občané vyslovili v referendu k přistoupení České republiky k
Evropské unii, a zda proto není třeba přijmout nový zákon o referendu,
kterým by občané odpověděli na otázku souhlasu se změnami přijatými
Lisabonskou smlouvou.“.
68. Závěrem části B prezident republiky proklamuje: „Na všechny tyto
otázky musí dát Ústavní soud přímou odpověď.“.
69. V
části C
prezident republiky rekapituluje návrh skupiny senátorů a s jejich
výhradami vyjadřuje souhlas. Závěrem této části prezident republiky
vítá jejich snahu „konečným výčtem definovat znaky tzv. materiálního
jádra ústavního pořádku, přesněji řečeno svrchovaného demokratického
právního státu“. Prezident republiky se domnívá, že „pokud Ústavní soud
toto vymezení přijme za své, či je definuje jiným, podobným způsobem,
mohlo by se tím zamezit budoucímu účelovému definování těchto znaků v
souvislosti s aktuálně projednávanými kauzami“. Podle názoru prezidenta
republiky by se tím výrazně posílila míra právní jistoty občanů i
státních orgánů.
70. V
části D
se prezident republiky vrací k návrhu skupiny senátorů na zrušení
vybraných ustanovení jednacích řádů obou komor Parlamentu (sp. zn. Pl.
ÚS 26/09) a konstatuje, že jej Ústavní soud odmítl, „aniž by jej
podrobněji zkoumal“. Prezidentovi republiky „nezbývá než vyjádřit nad
tímto unáhleným postupem Ústavního soudu své politování, protože tyto
závažné otázky české státnosti tak zůstanou nezodpovězeny a mohou se v
budoucnu stát předmětem dalších sporů“.
71. V závěrečné
části E
prezident republiky navrhuje,
„aby Ústavní soud rozhodl jasně, konkrétně a s podrobným odůvodněním o
souladu Lisabonské smlouvy jako celku s článkem 1 odst. 1 Ústavy, resp.
s článkem 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a aby sdělil, zda
Česká republika zůstane i po ratifikaci Lisabonské smlouvy svrchovaným,
jednotným a demokratickým právním státem založeným na úctě k právům a
svobodám člověka a občana.“.
72. Dne 23. října 2009 bylo Ústavnímu soudu doručeno prostřednictvím
prezidentova právního zástupce Aleše Pejchala
doplnění vyjádření prezidenta republiky
. V něm se prezident republiky ztotožňuje s doplněním návrhu skupiny
senátorů a v jeho rámci pak upozorňuje Ústavní soud, aby neopomněl
posoudit slučitelnost Lisabonské smlouvy s Ústavou také s ohledem na
to, zda „opuštěním principu konsensuálního v oblasti zahrnující prostor
svobody, bezpečnosti a práva a zavedením v této oblasti principu
většinového hlasování představitelů moci výkonné jednotlivých členských
států Evropské unie nedochází k porušení čl. 10a Ústavy, neboť po
faktické v stránce nejde o přenos pravomoci orgánů České republiky na
mezinárodní organizaci, ale na skupinu států, jež Českou republiku při
prosazování vlastních zájmů přehlasují“. Podle názoru prezidenta
republiky „přenos pravomoci orgánů České republiky na jiný stát či
skupinu států čl.10a Ústavy nepřipouští“.
III.
Průběh ústního jednání
73. Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo dne 27.
října 2009, vystoupili za navrhovatele senátor Jiří Oberfalzer a jím
zmocněný právní zástupce Jaroslav Kuba, za Poslaneckou sněmovnu
Parlamentu České republiky její předseda Miloslav Vlček, za Senát České
republiky jeho předseda Přemysl Sobotka, za prezidenta republiky jím
zmocněný právní zástupce Aleš Pejchal a za vládu České republiky
ministr pro evropské záležitosti Štefan Füle.
74. Právní zástupce navrhovatele vznesl, s odvoláním na ustanovení § 37
odst. 1 zákona o Ústavním soudu, námitku podjatosti soudce zpravodaje
Pavla Rychetského, přičemž pochybnosti o jeho nepodjatosti odůvodnil
tím, že v textu článku uveřejněného v internetovém vydání Lidových
novin z 30. 9. 2009 s názvem „Německý velvyslanec se vyptával
Rychetského na osud Lisabonu“, je mj. uvedeno, že „německý velvyslanec
se před dvěma týdny osobně objednal u předsedy soudu Pavla Rychetského
a jednal s ním i o Lisabonské smlouvě. Lidovým novinám to potvrdil i
soudce Rychetský. Velvyslance Johannese Haindla podle Rychetského
zajímalo to, jak dlouho bude soudu trvat, než vynese rozsudek (sic!).
Jak se i v uvedeném článku popravdě (sic!) dále uvádí, schůzka ...
zaskočila senátory, kteří podali ústavní stížnost (sic!)“.
75. Ústavní soud přerušil jednání a poté o námitce rozhodl usnesením
takto: „Soudce Pavel Rychetský není vyloučen z projednávání a
rozhodování ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 29/09“. V podrobnostech
se odkazuje na uvedené usnesení dostupné na http://nalus.usoud.cz.
76. V pokračování ústního jednání předseda Ústavního soudu stručně
zrekapituloval obsah návrhu spolu s doplněním učiněným navrhovatelem a
vyjádřeními účastníků řízení a vyzval zástupce vlády, aby předložil, v
souladu s výzvou učiněnou soudcem zpravodajem dne 26. října 2009,
stejnopis usnesení vlády České republiky ze dne 13. prosince 1995 č.
732 k žádosti České republiky o přijetí do Evropské unie společně s
žádostí a memorandem připojeným k této žádosti. Zástupce vlády tak
učinil a kopie uvedených dokumentů byly doručeny v přestávce ústního
jednání i ostatním účastníkům řízení.
77. Navrhovatel ústy svého právního zástupce předložil dokument nazvaný
„Doplnění a upřesnění petitu návrhu s odůvodněním“ (dále jen „druhé
doplnění“) a stručně shrnul jeho obsah. Stejnopisy druhého doplnění
předseda Ústavního soudu doručil ostatním účastníkům krátkou cestou
přímo v průběhu ústního jednání.
78. Navrhovatel v tomto druhém doplnění podle svých slov „doplňuje a
zpřesňuje petit návrhu“ ze dne 29. září 2009 a jeho doplňku ze dne 15.
října 2009 takto: Bod I petitu návrhu tak, jak je formulován v druhém
doplnění, zní: „Lisabonská smlouva (v konsolidovaném znění) jako celek,
(Maastrichtská smlouva jako celek a Římská smlouva jako celek) odporuje
článku 1 odst. 1 Ústavy, a článku 2 odst. 1 [Listiny]“. V bodu II
petitu návrhu navrhovatel činí tyto změny:
- čl. 7 odst. 3 SEU zpochybněný již v původním návrhu (viz bod 11
tohoto nálezu; v původním návrhu i jeho doplnění ovšem navrhovatel
zpochybnil čl. 7 SEU jako celek a poté i jeho konkrétní formulace) má
podle navrhovatele odporovat rovněž čl. 2 odst. 3 Ústavy,
- čl. 9 SEU má podle navrhovatele odporovat čl. 1 odst. 1 Ústavy,
- čl. 13 odst. 1 SEU a čl. 47 SEU má podle navrhovatele odporovat čl.
10a odst. 1 Ústavy,
- čl. 14 odst. 2 SEU má podle navrhovatele odporovat čl. 1 Listiny,
- čl. 17 odst. 1 a 3 SEU zpochybněný již v původním návrhu (viz bod 14
tohoto nálezu; v doplnění ovšem navrhovatel zpochybnil pouze druhý
pododstavec čl. 17 odst. 3 SEU) má podle navrhovatele odporovat rovněž
čl. 21 odst. 4 Listiny,
- čl. 19 odst. 1 SEU má podle navrhovatele odporovat čl. 87 odst. 2
Ústavy
- čl. 50 odst. 2, 4 SEU zpochybněný již v původním návrhu (viz bod 18
tohoto nálezu) má podle navrhovatele odporovat čl. 2 odst. 3 Ústavy.
79. V souvislosti s čl. 8 SEU zpochybněným již v původním návrhu (viz
bod 12 tohoto nálezu) navrhovatel v druhém doplnění neuvádí rozpor
konkrétních formulací tak, jako činil v původním návrhu; u čl. 7 SEU v
tomto druhém doplnění navrhovatel uvádí pouze jeho odstavec 3; u čl. 50
SEU v tomto druhém doplnění navrhovatel uvádí pouze odst. 2, 4, nikoliv
odstavce 2 až 4, jako činil v původním návrhu a jeho doplnění (viz bod
18). Tyto rozdíly však lze zřejmě přičíst spíše ledabylému zpracování
uvedených podání (stejně jako výslovné zpochybnění pouze druhého
pododstavce čl. 17 odst. 3 SEU v doplnění návrhu), než úmyslu
navrhovatele, a Ústavní soud je tedy nepokládal za relevantní.
80. Výše uvedená doplnění, popř. modifikace znění petitu návrhu
navrhovatel odůvodnil způsobem shrnutým v následujících bodech tohoto
nálezu (písařské chyby jsou v citacích korigovány, syntax nikoliv).
81. K tvrzenému rozporu
čl. 7 odst. 3 SEU s čl. 2 odst. 3 Ústavy
:
„Při aplikaci této pravomoci Rada rozhodne kvalifikovanou většinou o
pozastavení práv členského státu, včetně hlasovacích práv zástupců jeho
vlády v Radě. Tím následně dojde k omezení moci tohoto členského státu.
A to s dopadem na jeho občany. Právní norma, obsahující toto pravidlo,
zakotvená v [ustanovení čl. 7 odst. 3 SEU], a umožňující redukovat moc
členského státu, která je primárně založena jako služba jeho občanům,
je tak v přímém rozporu s právní normou českého ústavního pořádku.
Konkrétně zakotvenou v [ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy], podle níž
státní moc slouží všem občanům“.
82. Zde Ústavní soud poznamenává, že totožnými důvody navrhovatel
zpochybnil soulad čl. 7 SEU s čl. 2 odst. 3 Ústavy již ve svém původním
návrhu (srov. bod 11 tohoto nálezu).
83. K tvrzenému rozporu
čl. 9 SEU s čl. 1 odst. 1 Ústavy
:
„Při aplikaci této právní normy se uplatní institut tzv. »evropského
občanství«, jež není odvozeno z Ústavy, resp. ústavního pořádku
členského státu. Vzhledem k tomu, že institut občanství není definičním
znakem mezinárodní organizace, nýbrž státu, zavedení tzv. »evropského
občanství« rovněž dokazuje, že právní subjektivita EU nese ve smyslu
této úpravy znaky státu. (S právní subjektivitou mezinárodní organizace
by totiž korespondovalo označení typu »občané členských států Evropské
unie«).
Tím následně dojde k omezení svrchovanosti členského státu. Občanství,
které sebou nese právní důsledky, Ústava ČR uvádí pouze ve vztahu ke
státu v ustanoveních článků 1, 2, 12 a 100.
Z právní normy, obsahující uvedený institut, a zakotvené v [ustanovení
čl. 9 SEU], tak nelze pro občana členského státu vyloučit vznik i
protichůdné odpovědnosti. Jednak vznikající ze státoobčanského vztahu,
jednak vznikající z tzv. »evropanství«. Vznik občanství s právními
důsledky podle [ustanovení čl. 9 SEU] občanovi ČR je tak v rozporu s
ústavním principem svrchovanosti ČR, zakotveným v [ustanovení čl. 1
odst. 1 Ústavy], cit: »Česká republika je svrchovaný, jednotný a
demokratický právní stát«.
Neboť jejím občanům tak v důsledku vzniku »evropského občanství« může
vzniknout např. dilema rozhodování se mezi odpovědností státu či EU za
situace případného rozporu mezi nimi“.
84. K tvrzenému rozporu
čl. 13 odst. 1 SEU a čl. 47 SEU s čl. 10a odst. 1 Ústavy
navrhovatel uvádí, že „při aplikaci citovaných ustanovení se právní
subjektivita Evropské unie bude projevovat jako právní subjektivita
státu“. V následujících pasážích toto tvrzení navrhovatel rozvádí a
uzavírá, že z aplikace těchto ustanovení SEU
„vyplývá, že přenášení některých pravomocí na EU a její orgány přinese
členskému státu ztrátu svrchované možnosti bránit svoje příslušníky
před dopady z vnějšku přicházejících omezení jejich základních práv.
Neboť subjekt, na který jsou tyto pravomoci přenášeny, má právní
subjektivitu státu, a nikoli právní subjektivitu mezinárodní organizace
nebo instituce. Proto [jsou tato ustanovení] v rozporu s [ustanovením
čl. 10a odst. 1 Ústavy]. Které stanoví, že »Mezinárodní smlouvou mohou
být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní
organizaci nebo instituci«, a tudíž nikoli na jiný stát“.
85. K tvrzenému rozporu
čl. 14 odst. 2 SEU s čl. 1 Listiny
navrhovatel upozorňuje, že následkem jeho aplikace „dojde k tomu, že
občané nejlidnatějšího státu budou mít v max. 750členném [Evropském
parlamentu] až 12, 6 % zástupců, zatímco početně nejslabšího jen 0,8
%.“. Z toho navrhovatel dovozuje porušení principu rovnosti zakotveného
v citovaném ustanovení Listiny.
86. K tvrzenému rozporu
čl. 17 odst. 1 a 3 SEU s čl. 21 odst. 4 Listiny
:
„V [čl. 17 odst. 3 SEU] se uvádí: »... Členové Evropské komise jsou
vybíráni podle celkové způsobilosti a evropanství«. Obsah »evropanství«
není definován, může sloužit k diskriminaci apod. Ale především není
vyloučena jeho transformace ve výlučnou ideologii EU, deformující
pluralismus a demokratické hodnoty, na nichž byla založena.
V indikovaném rozporu tak již nejde jen o »problém« ČR.
Zmíněné ustanovení SEU tak odporuje [čl. 21 odst. 4 Listiny], cit.:
»Stát . . . (se) nesmí ... vázat ... na výlučnou ideologii.« A potažmo
i [čl. 21 odst. 4 Listiny], cit.: »Občané mají za rovných podmínek
přístup k voleným a jiným veřejným funkcím«“.
87. Obdobně jako ve vztahu k argumentům vzneseným ohledně rozporu čl. 7
SEU s čl. 2 odst. 3 Ústavy (viz bod 82 tohoto nálezu) Ústavní soud
poznamenává, že toto doplnění ve skutečnosti reprodukuje původní návrh
(viz bod 14 tohoto nálezu).
88. K tvrzenému rozporu
čl. 19 odst. 1 SEU s čl. 87 odst. 2 Ústavy
navrhovatel uvádí, že „výklad práva Soudním dvorem Evropské unie je
jedním z pramenů tzv. »unijního práva«. A které má podle »Prohlášení«
připojeného k Závěrečnému aktu mezivládní konference pod bodem »A« jako
»Prohlášení k ustanovením smluv« č. 17: »Prohlášení o přednosti práva«
přednost před právem členského státu“. Podle navrhovatele tudíž
„bude mít výklad případných dodatků či změn Lisabonské smlouvy Soudním
dvorem Evropské unie přednost před jejich výkladem ústavním soudem
členského státu EU. A to při jeho rozhodování o souladu mezinárodní
smlouvy s ústavou, resp. ústavním pořádkem.
Tím následně dojde k omezení pravomoci příslušného ústavního soudu,
která je v případě [Ústavního soudu ČR] zakotvena v [čl. 87 odst. 2
Ústavy] a v jejíchž intencích rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy
podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací.
Právní norma obsahující toto pravidlo v [ustanovení čl. 19 odst. 1 SEU]
tak nadřazuje Soudní dvůr Evropské unie při výkladu tzv. »Smluv«
(míněna Lisabonská smlouva) i v případech jejich výkladu ústavním
soudem členského státu EU. A to při jeho rozhodování o souladu
Lisabonské smlouvy ve znění případných změn a dodatků mezinárodní
smlouvy s ústavou, resp. ústavním pořádkem členského státu.
Tím je v přímém rozporu s právní normou českého ústavního pořádku,
zakotvenou v [ustanovení čl. 87 odst. 2 Ústavy]. Která umožňuje
[Ústavnímu soudu] činit si nezávislý úsudek týkající se výkladu
mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49, bude-li rozhodovat o jejím
souladu s ústavním pořádkem ČR. Zároveň se tím zavede závislost
interpretace Ústavy na normě obsažené v jiném právním dokumentu“.
89. Konečně k tvrzenému rozporu
čl. 50 odst. 2, 4 SEU s čl. 2 odst. 3 Ústavy
navrhovatel uvádí, že „vystoupení [je] vázané na podmínky, jednostranně
určené pokyny Evropské rady. Neboť dle odst. 4 se její člen,
zastupující v ní vystupující stát, nesmí podílet na jejích jednáních“.
Podle navrhovatele proto nelze „vyloučit, že podmínky obsažené v dohodě
o vystoupení mohou být pro vystupující stát např. až ekonomicky
likvidační, a donutí ho vzít své rozhodnutí zpět. Čili platí - a opět
nejde jen o ČR - že má-li být právo členského státu vystoupit z EU
omezeno, tak alespoň za podmínek známých ještě před jeho přistoupením“.
Přímo k tvrzenému rozporu navrhovatel uvádí, že
„jestliže se dle odst. 4 člen Evropské rady nebo Rady, který zastupuje
vystupující stát, nesmí podílet na jednáních, týkajících se jeho státu,
tak tím tzv. »Lisabonská smlouva« po dobu zmíněného procesu omezuje i
potenciál vystupujícího státu sloužit jeho občanům. A zároveň i jejich
právo v tomto směru. Tím odporuje [čl. 2 odst. 3 Ústavy], podle něhož,
cit. : »státní moc slouží všem občanům.«“.
90. Po dotazu předsedy Ústavního soudu potvrdil právní zástupce, že
navrhovatel i nadále trvá na dalších bodech petitu, které již nebyly
znovu uvedeny v druhém doplnění. Rovněž potvrdil, že body II a III
navrhovatel chápe jako eventuální k bodu I petitu.
91. V závěrečné řeči se senátor Jiří Oberfalzer, zastupující
navrhovatele, vrátil k obsahu předchozích návrhů a jejich doplnění
předložených navrhovatelem a především obsáhle rekapituloval obsah
vyjádření ve věci sp. zn. Pl. ÚS 26/09. Právní zástupce navrhovatele
pak ve svém vystoupení polemizoval s body 70 až 76 nálezu Pl. ÚS 19/08.
Ústavní soud zde již jen pro úplnost poznamenává, že poté, co bylo
uzavřeno dokazování, předneseny závěrečné řeči a Ústavní soud se
odebral k závěrečné poradě, bylo mu 30. října 2009 doručeno další
podání navrhovatele prostřednictvím jeho právního zástupce. Vzhledem k
načasování tohoto podání a vzhledem k tomu, že podle svého obsahu
zjevně nebylo návrhem na zahájení řízení, bylo toto podání odloženo [§
41 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
92. Právní zástupce prezidenta republiky především zopakoval otázky
vznesené prezidentem v jeho vyjádření (viz body 60 až 68 tohoto nálezu)
a poté obsáhle citoval z výše uvedeného memoranda připojeného k žádosti
České republiky o přijetí do Evropské unie (viz bod 76 tohoto nálezu).
Poukazoval na to, že se charakter Evropské unie podle názoru prezidenta
republiky Lisabonskou smlouvou zásadně mění v porovnání s tím, jaký
charakter má Unie nyní.
93. Zástupci obou komor Parlamentu České republiky zrekapitulovali
obsah svých písemných vyjádření a opětovně připomněli, že Ústavní soud
se již posuzováním souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem
zevrubně zabýval v řízení sp. zn. 19/08 s kladným výsledkem.
94. Zástupce vlády nejprve rekapituloval obsah písemného vyjádření
vlády a poté předložil i samostatné vyjádření k doplnění návrhu, v
jehož závěru uvedl, že je vláda přesvědčena, že jednotlivé články SFEU
napadené v doplnění nejsou v rozporu s ústavním pořádkem. Vyjádřil se
rovněž k písemnému vyjádření prezidenta. Na závěr svého vystoupení
uvedl, že „vláda České republiky podrobila Lisabonskou smlouvu, návrh
skupiny senátorů včetně jeho pozdějšího doplnění, i vyjádření
prezidenta republiky důkladné právní analýze, na základě které dospěla
k závěru, že Lisabonská smlouva v jednotlivých napadených částech,
jakož ani jako celek není v rozporu s ústavním pořádkem České
republiky“.
IV.
Vymezení rozsahu přezkumu
95. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k samotnému přezkumu Lisabonské
smlouvy, je třeba vymezit rozsah, ve kterém je oprávněn tuto smlouvu
přezkoumat, a to především s ohledem na svůj předchozí nález Pl. ÚS
19/08. V této souvislosti před Ústavním soudem vyvstaly tři otázky. Za
prvé, do jaké míry brání Ústavnímu soudu jeho předchozí rozhodnutí v
dalším přezkumu Lisabonské smlouvy (překážka rei iudicatae, níže oddíl
A). Za druhé, otázka možnosti přezkoumat Lisabonskou smlouvu, popřípadě
smlouvy, které tato smlouva novelizuje (tedy SEU a SFEU), jako celek a
s tím související obsahové meze přezkumu mezinárodních smluv (níže
oddíl B). Konečně za třetí Ústavní soud považuje za nutné připomenout
základní zásady řízení o souladu mezinárodních smluv ve smyslu čl. 87
odst. 2 Ústavy a navazujících ustanovení zákona o Ústavním soudu, a to
především s ohledem na možnost zneužití tohoto řízení k protiústavním
obstrukčním praktikám (níže oddíl C).
A.
Překážka věci pravomocně rozsouzené ve vztahu k nálezu Pl. ÚS 19/08
96. V bodu 78 nálezu Pl. ÚS 19/08 Ústavní soud uvedl, že eventuální
nový návrh na přezkum této identické Lisabonské smlouvy by zřejmě byl
ve vztahu k dnes napadeným ustanovením blokován překážkou
rei iudicatae
. Už tehdy však Ústavní soud upozornil, že takové posouzení provede
teprve tehdy, jestliže bude nový návrh skutečně podán; zároveň
předeslal, že otázku
rei iudicatae
je pro takový případ namístě interpretovat restriktivně. Ústavní soud
tedy ponechal posouzení překážky
rei iudicatae
otevřené. Klíčové je v tomto směru vymezení, kdy se bude jednat o
„tutéž věc“.
97. Restriktivnímu pojetí překážky
rei iudicatae
odpovídá dvojí jednota: totožnost ustanovení mezinárodní smlouvy, které
je návrhem zpochybňováno, a současně totožnost tvrzeného důvodu jeho
rozporu s ústavním pořádkem, v jehož světle bylo ustanovení mezinárodní
smlouvy přezkoumáno v předchozím rozhodnutí a který má překážku
rei iudicatae
založit. Takto vymezená překážka rei iudicatae je restriktivní v tom
smyslu, že klade přísnější požadavky na jednotu věci.
98. Na druhou stranu dává takto vymezená překážka rei iudicatae širší
možnost následným potenciálním navrhovatelům zpochybňovat ústavnost
mezinárodní smlouvy, než kdyby totožnost věci nastala např. již pouhou
jednotou jednou přezkoumaného ustanovení mezinárodní smlouvy. To
odpovídá i pojetí řízení podle čl. 87 odst. 2 Ústavy, ke kterému se
Ústavní soud vyjádřil v již citovaném nálezu Pl. ÚS 19/08 (bod 76)
takto: „Posloupnost jednotlivých navrhovatelů, jak ji stanoví § 71a
odst. 1 [zákona o Ústavním soudu], je vedena myšlenkou umožnit každému
z nich vyjádřit řádným způsobem svoje pochybnosti o ústavnosti
projednávané mezinárodní smlouvy.“. Pokud by první návrh na přezkum
ustanovení mezinárodní smlouvy mohl efektivně blokovat další návrhy na
přezkum téhož ustanovení, vznesené s ohledem na možný rozpor s
ustanoveními ústavního pořádku, kterým se Ústavní soud v předchozím
rozhodnutí nezabýval, možnost každého potenciálního navrhovatele
vyjádřit svoje pochybnosti o ústavnosti projednávané mezinárodní
smlouvy by do značné míry ztratila smysl.
99. Ústavní soud však zdůrazňuje, že tato posloupnost navrhovatelů a
důsledky, jež z ní Ústavní soud v předchozím bodu vyvozuje,
neznamenají, že se případným následným navrhovatelům (či případným
účastníkům dalších řízení) umožňuje znovu a znovu zpochybňovat Ústavním
soudem již jednou v nálezu vyslovené závěry ohledně souladu
přezkoumávané mezinárodní smlouvy (resp. těch ustanovení, jež podrobil
svému přezkumu) s ústavním pořádkem (k tomu též níže oddíl C této části
nálezu). Konečnost, nezměnitelnost a také závaznost pravomocného
rozhodnutí Ústavního soudu, které vyplývají z čl. 89 Ústavy a
navazujících ustanovení zákona o Ústavním soudu, naplňují významné
funkce, které odrážejí postavení Ústavního soudu jako orgánu soudního
typu, nikoliv připomínkového místa či místa pro diskuse primárně
akademického či politického charakteru (v tomto smyslu srov. nález Pl.
ÚS 19/08, bod 75).
100. Ústavní soud je ústavním orgánem nadaným podle čl. 89 odst. 2
Ústavy pravomocí autoritativně a s konečnou platností vykládat
ustanovení ústavního pořádku, nikoliv místem pro nekončící polemiky, o
které se snaží někteří účastníci. Vykonatelný nález Ústavního soudu je
závazný pro všechny orgány i osoby (čl. 89 odst. 2 ústavního zákona č.
1/1993 Sb.), a tedy - jak se ostatně rozumí samo sebou - je závazný i
pro samotný Ústavní soud. V důsledku toho pro jakékoli další řízení
před ním, v němž by mělo být (byť odchylným způsobem) rozhodováno
znovu, představuje v tomto smyslu nepominutelnou procesní překážku
rei iudicatae
(§ 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. ), která přirozeně brání
jakémukoli dalšímu meritornímu přezkumu věci [nález sp. zn. III. ÚS
425/97 ze dne 2. 4. 1998 (N 42/10 SbNU 285), s. 287-288].
101. Argumenty vznesené navrhovatelem v jeho doplnění ve vztahu k
domnělému rozporu čl. 2 a 4 SFEU (vymezující pravomoci Unie) s čl. 1
odst. 1 a čl. 10a Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu srov. body 26 až 29
tohoto nálezu) se Ústavní soud podrobně zabýval v bodech 125 až 141
svého nálezu Pl. ÚS 19/08; totéž platí i o argumentech vznesených
ohledně domnělého rozporu čl. 216 SFEU s týmiž ustanoveními Ústavy (k
tomuto tvrzenému důvodu srov. bod 31 tohoto nálezu); v tomto ohledu
navrhovatel dokonce nijak nezastírá, že Ústavní soud žádá o
přehodnocení jeho závěru vyjádřeného v nálezu Pl. ÚS 19/08 v bodech 176
až 186. Proto musí Ústavní soud tyto návrhy odmítnout na základě
ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako nepřípustné.
Související návrh na přezkum čl. 3 SFEU odmítnout na tomto základě
nelze, neboť se jím explicitně ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 Ústavní soud
nezabýval. Na tomto místě však Ústavní soud odkazuje na tytéž body
nálezu Pl. ÚS 19/08, jež se vztahují k přezkumu souladu čl. 2 a 4 SFEU
s ústavním pořádkem a které plně dopadají i na čl. 3 SFEU.
102. Na druhou stranu, ačkoliv článek 7 SEU skutečně již byl předmětem
přezkumu v rámci řízení sp. zn. Pl. ÚS 19/08, Ústavní soud se důvodem
jeho možného rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, uváděným
navrhovatelem v nyní probíhajícím řízení, nezabýval (k těmto tvrzeným
důvodům srov. body 11 a 81 tohoto nálezu a body 205 až 210 nálezu Pl.
ÚS 19/08). Proto jeho dalšímu přezkumu v tomto řízení překážka
rei iudicatae
nebrání.
103. Překážka
rei iudicatae
se vztahuje i na vyjádření prezidenta republiky, ve kterém formuluje
„pět otázek“, přičemž uvádí, že na ně „v rámci řízení ani později
nedostal úplné a přesvědčivé odpovědi.“. Jak již Ústavní soud uvedl
výše v bodu 99 tohoto nálezu, úkolem Ústavního soudu není odpovídat na
otázky, nýbrž autoritativně rozhodovat; v tomto případě o souladu
mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem. O pochybnostech, ke kterým se
prezident republiky ve svém vyjádření vrací, již Ústavní soud
pravomocně rozhodl ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 a nemůže než na něj
odkázat (viz body 104 a 105 dále).
104. To platí jak pro otázku první, týkající se suverenity České
republiky (kde Ústavní soud rovněž odkazuje na část odůvodnění tohoto
nálezu, body 146 až 150, jež se vztahuje k argumentaci navrhovatele,
která se obsahově s otázkou položenou prezidentem republiky překrývá).
K otázce druhé, týkající se účinků norem práva Evropské unie na
vnitrostátní úrovni, kde sám prezident republiky ve svém vyjádření
zmiňuje nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443;
154/2006 Sb.), jenž poskytuje požadovanou odpověď, Ústavní soud jen
doplňuje odkaz na bod 113 svého nálezu Pl. ÚS 19/08 a podotýká, že
přímé vnitrostátní účinky komunitárního práva již byly pro Českou
republiku založeny okamžikem přistoupení k EU a nelze je v žádném
případě odvozovat od Lisabonské smlouvy. Ohledně otázky třetí,
vztahující se k Listině základních práv Evropské unie (kde Ústavní soud
odkazuje na body 190 až 204 nálezu Pl. ÚS 19/08 a především bod 204,
kde Ústavní soud explicitně konstatuje, že „neshledal, že by
inkorporace Listiny základních práv EU do oblasti evropského primárního
práva jakkoli zpochybňovala či problematizovala standard vnitrostátní
ochrany lidských práv a byla tím v rozporu s ústavním pořádkem České
republiky“), tedy Ústavní soud nyní dodává, že otázka položená
prezidentem republiky v jeho vyjádření je z hlediska posuzování souladu
Listiny základních práv Evropské unie s ústavním pořádkem zcela
irelevantní. Ve vztahu k otázce čtvrté, týkající se charakteru Evropské
unie (ke které se prezident republiky vyjádřil i v doplnění svého
vyjádření, rekapitulovaném v bodu 72 tohoto nálezu a ke které se vrátil
i prezidentův právní zástupce na ústním jednání - srov. bod 92 tohoto
nálezu), lze odkázat na bod 104 nálezu Pl. ÚS 19/08. Konečně k otázce
páté, zda nemusí být souhlas s ratifikací Lisabonské smlouvy vysloven v
referendu podle ústavního zákona č. 515/2002 Sb., odkazuje Ústavní soud
na bod 212 nálezu Pl. ÚS 19/08 a dodává, že pro proces ratifikace
mezinárodních smluv podle čl. 10a Ústavy nebyl přijat obecný ústavní
zákon a volba způsobu (referendem anebo souhlasem obou komor
Parlamentu) je nadále pro všechny budoucí případy v rukách
zákonodárného sboru. Závěrem Ústavní soud podotýká, že odpovědi na
otázky prezidenta republiky, které interpretuje jako podpůrnou
argumentaci pro celkový přezkum Lisabonské smlouvy, lze dovodit s
pomocí standardních interpretačních postupů z těch částí nálezu, na něž
shora odkázal, a nedomnívá se, že by je bylo třeba ještě v širším
rozsahu rozvádět (i kdyby tomu v mnoha ohledech nebránila překážka
rei iudicatae
vymezená výše).
B.
Návrh na přezkum Lisabonské smlouvy a smluv, které tato smlouva
novelizuje, jako celku
105. Vedle jednotlivých ustanovení Lisabonské smlouvy zpochybňují
navrhovatelé ústavnost Lisabonské smlouvy, ale i SEU a SFEU, „jako
celku“ (viz body 6 až 9 nálezu). Ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 přitom
Ústavní soud odmítl návrh na přezkum celé Lisabonské smlouvy
(podporovaný v jejich vyjádřeních i vládou a prezidentem republiky).
Namísto toho se Ústavní soud v bodu 74 svého nálezu přiklonil k závěru
(vycházejícímu analogicky z jeho konstantní judikatury v oblasti
přezkumu právních předpisů, především nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03,
Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 113, s.
180-181, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.), že se
zaměřuje pouze na v návrhu kvalifikovaně napadená a odůvodněná
ustanovení předmětné mezinárodní smlouvy
. Podobný charakter má i řízení o přezkumu ústavnosti zákonů ve smyslu
§ 64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu; tam Ústavní soud např. vyslovil,
že i když je při posuzování ústavnosti právního předpisu vázán pouze
petitem návrhu, a nikoli jeho odůvodněním, neplyne z toho závěr, že
navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým
nesouladem právního předpisu s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno
tvrzení. Brojí-li totiž navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s
ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko
označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých
ustanovení, nýbrž je
nezbytné uvést i důvod namítané protiústavnosti
. Ústavní soud v rámci přezkumu není tímto důvodem vázán; je vázán
toliko petitem, nikoli však rozsahem přezkumu daným důvody obsaženými v
návrhu na kontrolu norem.
106. Na rozdíl od návrhu učiněného Senátem v řízení sp. zn. Pl. ÚS
19/08 však v tom současném navrhovatelé předkládají konkrétní
argumenty, proč by jak Lisabonská smlouva, tak SEU a SFEU, měly být
posuzovány jako celek pro nesoulad s ústavním pořádkem České republiky.
Pokud byl podpůrným argumentem pro odmítnutí prvního návrhu na celostní
přezkum Lisabonské smlouvy i argument „noetický“ [viz bod 75 nálezu Pl.
ÚS 19/08: „pokusu o úplnost ústavního přezkumu, nota bene s důsledky
překážky
rei iudicatae
, a to zejména u rozsáhlých normativních textů, brání argument noetický
(noeticky nesplnitelné) “], je zde požadavek na konkretizaci návrhu pro
přezkum smluv jako celku splněn.
107. Pro případnou možnost přezkumu smluv jako celku svědčí i
skutečnost, že normativní význam mezinárodní smlouvy nelze dovozovat
pouze z jejích jednotlivých ustanovení, ale rovněž (mimo jiné) z její
celkové systematiky. Normativní význam mezinárodní smlouvy není pouhým
součtem významů jejích jednotlivých ustanovení. Důležitost systematiky
přezkoumávané mezinárodní smlouvy pro posouzení její ústavnosti ostatně
potvrdil sám Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 19/08, bodu 78, když uvedl (k
možnému vymezení překážky
rei iudicatae
): „Bude-li [...] podán návrh na přezkum nového (jiného) smluvního
dokumentu (byť obsahově zcela či zčásti totožného s Lisabonskou
smlouvou), pak již nepůjde (či nemusí jít) o identitu věci, ale o
identitu problému.
Obsahově stejná ustanovení takového nového smluvního dokumentu se však
mohou v novém textu ocitnout i v jiných funkčních vazbách apod. , než
je tomu nyní
...“.
108. Pokud se však týká návrhů na celostní přezkum SEU a SFEU, Ústavní
soud je k takovému přezkumu oprávněn pouze do té míry, v jakém je
Lisabonská smlouva jako celek mění. Naopak vzhledem k tomu, že jak
Smlouvu o Evropské unii tak i Smlouvu o založení Evropských
společenství v současném znění je třeba na základě Smlouvy mezi
Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou
Německo, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou
republikou, Irskem, Italskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím,
Nizozemským královstvím, Rakouskou republikou, Portugalskou republikou,
Finskou republikou, Švédským královstvím, Spojeným královstvím Velké
Británie a Severního Irska (členskými státy Evropské unie) a Českou
republikou, Estonskou republikou, Kyperskou republikou, Lotyšskou
republikou, Litevskou republikou, Maďarskou republikou, Republikou
Malta, Polskou republikou, Republikou Slovinsko, Slovenskou republikou
o přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky,
Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky
Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k
Evropské unii, která byla podepsána v Aténách dne 16. dubna 2003
(publikována pod č. 44/2004 Sb. m. s. , dále jen „Smlouva o
přistoupení“) považovat za ratifikované mezinárodní smlouvy ve smyslu
čl. 87 odst. 2 Ústavy, jejichž přezkum je v tomto okamžiku vyloučen (k
tomu srov. nález Pl. ÚS 19/08, body 79 až 87).
109. Ústavní soud tedy neshledal důvody k apriornímu odmítnutí přezkumu
Lisabonské smlouvy jako celku, pokud jsou v tomto směru navrhovatelem
vzneseny relevantní ústavněprávní argumenty. V tomto ohledu však musí
Ústavní soud připomenout obsahové meze jeho přezkumu, jež vyplývají z
jeho postavení v rámci ústavního systému České republiky.
110. V úvodní části svého návrhu navrhovatel konstatuje, že „základní
náležitosti demokratického právního státu Ústava bohužel nijak blíže
nevymezuje“ (bod 13 návrhu). Podle navrhovatele se Ústavní soud „sice
tohoto pojmu již několikrát dotkl [zde navrhovatel odkazuje na nález
sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.),
nález sp. zn. III. ÚS 31/97 ze dne 29. 5. 1997 (N 66/8 SbNU 149) a
nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113;
64/2001 Sb.)], ale ani on zatím nepodal žádný ucelený, komplexní,
uzavřený výklad, který by tak byl do budoucna imunní vůči okamžitým
politickým tlakům a [tak] se stát předmětem účelových výkladů
ovlivněných momentálně projednávanými kauzami“ (bod 13 návrhu). V bodu
49 návrhu pak navrhovatel vznáší požadavek, aby Ústavní soud stanovil
„věcné meze přenosu pravomocí“, a v bodu 51 až 56 se je pokouší sám
formulovat, přičemž se zjevně inspiruje rozhodnutím německého
Spolkového ústavního soudu ze dne 30. června 2009, 2 BvE 2/08, dostupné
na http://www. bverfg. de/ entscheidungen/es20090630_2bve000208.html),
jež takový katalog poskytuje v bodu 252 (srov. především body 51 až 56
návrhu).
111. Ústavní soud však nepovažuje za možné, aby s ohledem na postavení,
které v ústavním systému České republiky zastává, takový katalog
nepřenositelných pravomocí vytvářel a autoritativně určoval „věcné meze
přenosu pravomocí“, jak po něm navrhovatel žádá. Připomíná, že již ve
svém nálezu Pl. ÚS 19/08 konstatoval, že „tyto limity by měly být
ponechány primárně na specifikaci zákonodárci, protože jde
a priori
o otázku politickou, která poskytuje zákonodárci velké pole uvážení“
(bod 109). Odpovědnost za tato politická rozhodnutí nelze přenášet na
Ústavní soud; ten je může podrobit své kontrole teprve v okamžiku, kdy
byla na politické úrovni skutečně učiněna.
112. Ze stejných důvodů se Ústavní soud necítí oprávněn v abstraktním
kontextu dopředu formulovat, co je přesným obsahem čl. 1 odst. 1
Ústavy, jak požaduje navrhovatel, podporován prezidentem republiky,
který snahu „konečným výčtem definovat znaky tzv. materiálního jádra
ústavního pořádku, přesněji řečeno svrchovaného demokratického právního
státu“ vítá a uvádí (ve shodě s navrhovatelem), že by se tak mohlo
„zamezit budoucímu účelovému definování těchto znaků v souvislosti s
aktuálně projednávanými kauzami“ (bod 69 tohoto nálezu).
113. Ústavní soud totiž vychází z toho, že právě konkrétní kauzy mu
mohou poskytnout relevantní rámec, ve kterém je možno interpretací,
případ od případu, zpřesňovat obsah pojmu „svrchovaný, jednotný a
demokratický právní stát, založený na úctě k právům člověka a občana“.
Tak již Ústavní soud učinil v rozhodnutích uvedených samotným
navrhovatelem (viz výše bod 110 tohoto nálezu), anebo např. v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002
Sb.) a naposledy v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009
(318/2009 Sb.). Nejedná se přitom o projev libovůle, ale naopak
zdrženlivosti a soudcovského minimalismu, který je vnímán jako
prostředek omezení soudní moci ve prospěch politických procedur a který
převažuje nad požadavkem absolutní právní jistoty (srov. především
Sunstein, C. R.: One Case at a Time: Judicial Minimalism on the Supreme
Court, Cambridge, Harvard University Press, 1999, s. 209-243, přímo ke
vztahu soudcovského minimalismu a požadavku právní jistoty). Snaha o
definování pojmu „svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát,
založený na úctě k právům člověka a občana“ jednou pro vždy (jak
navrhovatel požaduje, podporován prezidentem republiky) by naopak mohla
být chápána jako projev soudcovského aktivismu, který je ostatně ze
strany některých politických aktérů soustavně kritizován.
114. Jak je však rovněž z dalšího odůvodnění patrné, mnohé argumenty
navrhovatelů ve skutečnosti směřují pouze proti vybraným ustanovením
Lisabonské smlouvy (popř. smluv, které tato smlouva novelizuje). Tak se
s nimi Ústavní soud také vypořádal.
C.
Omezení možnosti protiústavního zneužití řízení podle čl. 87 odst. 2
Ústavy a přípustnost doplnění návrhu
115. Ústavní soud byl k námitce vlády (body 40 a 41 tohoto nálezu)
nucen zabývat se i otázkou, zda široce pojaté účastenství v řízení o
souladu mezinárodních smluv, otevírající procesní prostor pro vznášení
pochybností stran dosud neratifikované mezinárodní smlouvy postupně pro
jednotlivé potenciální navrhovatele (srov. bod 98 tohoto nálezu),
nevyvolává na straně druhé nesnesitelné riziko zneužití procesních
mechanismů před Ústavním soudem, zneužití, které by se příčilo
samotnému účelu tohoto řízení. O tom, že nejde o hypotetickou úvahu,
svědčí i veřejná, obecně známá vyjádření některých ze skupiny senátorů,
která v tomto řízení vystupuje jako navrhovatel, naznačující, že se k
této skupině připojili s obstrukční motivací ve snaze zabránit
ratifikaci mezinárodní smlouvy z jiných než ústavněprávních důvodů.
Podávání nevážných nebo obmyslných návrhů na zahájení řízení a
zneužívání soudní procedury ochrany ústavnosti lze nepochybně
postihovat též odmítnutím takových návrhů pro zjevnou neopodstatněnost,
resp. pro zneužití práva podat návrh na zahájení řízení, případně též
cestou pořádkových opatření (§ 61 zákona o Ústavním soudu), avšak toto
řešení nemusí být vždy použitelné.
116. Účelem řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem je
preventivně eliminovat riziko, že Česká republika převezme mezinárodní
závazek, který by byl v rozporu s ústavním pořádkem, resp. odstranit
pochybnosti o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem ještě
předtím, než se smlouva stane pro Českou republiku mezinárodněprávně a
uvnitř České republiky vnitrostátně právně závaznou, neboť poté jsou
možnosti řešení jejího konfliktu s ústavním pořádkem výrazně omezeny
(srov. Wagnerová E., Dostál M., Langášek T., Pospíšil I.: Zákon o
Ústavním soudu s komentářem, Praha, ASPI a. s., 2007, s. 298, 309-310).
Z povahy věci je třeba takové pochybnosti odstranit bez zbytečného
odkladu. V rovině mezinárodního práva totiž platí, že již sjednáním
mezinárodní smlouvy na sebe smluvní strany berou závazek, že nebudou
nepřiměřeně protahovat své definitivní rozhodnutí o přijetí či
nepřijetí smlouvy, což vyplývá ze zásady dobré víry (srov. Potočný, M.
Mezinárodní právo veřejné. Zvláštní část. 1. vyd. Praha, C. H. Beck,
1996, s. 161). K tomu se přidružuje v rovině práva vnitrostátního,
resp. ústavního, povinnost prezidenta republiky bez zbytečného odkladu
ratifikovat (tzn. formálně navenek potvrdit řádný průběh vnitrostátní
schvalovací procedury) mezinárodní smlouvu, která byla řádně
prezidentem republiky nebo vládou z jeho pověření sjednána a s jejíž
ratifikací vyslovil souhlas demokraticky zvolený zákonodárný sbor,
zejména jde-li o mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy schvalované
kvalifikovanou ústavní většinou poslanců a senátorů. Je to jenom a
pouze jenom řízení před Ústavním soudem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy,
které s ohledem na kvalifikovaně vznesené pochybnosti o souladu
mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem
ex constitutione
odkládá okamžik ratifikace až na dobu po jejich odstranění
autoritativním rozhodnutím Ústavního soudu, případně, byl-li shledán
rozpor, po odstranění nesouladu změnou ústavního pořádku (§ 71e odst. 3
zákona o Ústavním soudu).
117. Požadavek na neodkladné odstranění pochybností o souladu
mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem se procesně projevuje v
ustanovení § 71d odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je
Ústavní soud povinen projednat návrh jako naléhavý, tj. bez zbytečného
odkladu a mimo pořadí, ve kterém jej obdržel, požádá-li o to kterýkoliv
z účastníků řízení, a dále v posílení principu oficiality tohoto
řízení, což vyplývá z ustanovení § 71d odst. 2 zákona o Ústavním soudu,
podle něhož je Ústavní soud povinen návrh projednat a rozhodnout o něm
i bez dalších návrhů. Tím samozřejmě není dotčeno oprávnění pléna
Ústavního soudu dospět k závěru o nutnosti projednat tuto věc jako
naléhavou na základě vlastní úvahy podle § 39 zákona o Ústavním soudu,
což se také v tomto případě stalo usnesením Ústavního soudu ze dne 29.
září 2009.
118. Pokud jde o lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení o souladu
mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, zákon o Ústavním soudu
upravuje explicitně pouze jejich počátek pro jednotlivé potenciální
navrhovatele [srov. § 71a odst. 1 písm. a) a d) zákona o Ústavním
soudu, arg. „... od okamžiku, kdy ...“]; nejzazší konec těchto lhůt je
pak z povahy věci vymezen okamžikem ratifikace mezinárodní smlouvy
[usnesení sp. zn. Pl. ÚS 1/04 ze dne 4. 3. 2004 (U 11/32 SbNU 519)],
neboť jde o přezkum preventivní, před její ratifikací (srov. čl. 87
odst. 2 Ústavy); explicitní vyjádření nejzazšího konce lhůty v textu
zákona o Ústavním soudu je v tomto smyslu nadbytečnou konstatací
samozřejmého [srov. § 71a odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu ve
srovnání s § 71a odst. 1 písm. b) a c)]. Tato lhůta tedy definitivně
časově ohraničuje prostor, v němž má Ústavní soud pravomoc se
mezinárodní smlouvou preventivně zabývat, a tedy i prostor, v němž může
návrh na zahájení řízení obdržet od kteréhokoliv z možných
navrhovatelů.
119. Výklad, že návrh na zahájení řízení podle § 71a písm. b), c) a d)
zákona o Ústavním soudu není omezen lhůtou žádnou, že tito navrhovatelé
mohou podání návrhu libovolně odkládat, by se dostal do neřešitelného
konfliktu s požadavkem, aby prezident republiky mezinárodní smlouvu -
jakmile jsou odstraněny všechny překážky - ratifikoval bez zbytečného
odkladu. S ohledem na výše vymezený účel řízení Ústavní soud musel
nutně dospět k závěru, že zahájení řízení o souladu mezinárodních smluv
ze strany skupiny senátorů, skupiny poslanců a prezidenta republiky
musí být omezeno stejnou lhůtou, v jaké je třeba mezinárodní smlouvu
ratifikovat, tzn. lhůtou bez zbytečného odkladu.
120. Lhůta bez zbytečného odkladu pochopitelně neznamená ihned; jinak
by totiž nikdy nebylo možné řízení před Ústavním soudem efektivně
zahájit a celá preventivní kontrola ústavnosti by se omezila na
případy, kdy se na Ústavní soud obrátí komora Parlamentu ještě předtím,
než s ratifikací sama vyslovila souhlas. Takový výklad by šel zcela
zjevně proti smyslu vymezení účastenství v § 71a odst. 1 zákona o
Ústavním soudu a konečně též proti jeho širokému pojetí, k jakému
dospěl v předchozím nálezu Pl. ÚS 19/08 Ústavní soud sám. Přiměřený
odklad ratifikace, tzn. odklad okamžiku, kdy se již nelze na Ústavní
soud obracet, proto nelze označit za odklad zbytečný. Je také zcela, z
hlediska Ústavy, korektní, odloží-li prezident republiky ratifikaci
mezinárodní smlouvy o přiměřenou dobu tak, aby v této době mohla
názorová menšina poslanců nebo senátorů efektivně uplatnit své právo
před Ústavním soudem, s cílem vyloučit pochybnosti o ústavnosti
sjednané mezinárodní smlouvy. Totéž platí, měl-li by o ústavnosti
mezinárodní smlouvy pochyby sám prezident republiky a odložil-li by
ratifikaci mezinárodní smlouvy o přiměřenou dobu tak, aby sám mohl v
této době mezinárodní smlouvu před Ústavním soudem zpochybnit.
Posouzení přiměřenosti takového odkladu však musí odrážet skutečnost,
že text mezinárodní smlouvy je fixován již v okamžiku, kdy je
předložena Parlamentu k vyslovení souhlasu s ratifikací, takže všichni
poslanci a všichni senátoři se s ní mohou detailně seznámit; od tohoto
okamžiku je také možné předpokládat, že se objeví oponentní názory na
její ústavnost (srov. nález Pl. ÚS 19/08, bod 75). Ve vztahu k
prezidentu republiky dlužno doplnit, že on sám zná obsah mezinárodní
smlouvy ještě dříve, neboť ji sjednal, případně ji z jeho zmocnění
sjednala jako jeho
alter ego
vláda.
121. V daném případě byla Lisabonská smlouva sjednána vládou České
republiky dne 13. prosince 2007 v Lisabonu, Poslanecké sněmovně i
Senátu byla předložena s žádostí o souhlas s její ratifikací dne 29.
ledna 2008. Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s ratifikací
Lisabonské smlouvy dne 18. února 2009, Senát 6. května 2009. Od tohoto
dne tedy byly možné skupiny poslanců a senátorů (a prezident republiky
od okamžiku, kdy mu byla Lisabonská smlouva předložena k ratifikaci)
oprávněny navrhnout Ústavnímu soudu posouzení souladu Lisabonské
smlouvy s ústavním pořádkem. Navrhovatel - skupina senátorů - svůj
návrh učinil až dne 29. září 2009, tj. po uplynutí více než jednoho a
půl roku od předložení Lisabonské smlouvy senátorům a po uplynutí téměř
pěti měsíců po vzniku aktivní procesní legitimace této skupiny. Taková
doba - pohybující se v
řádu měsíců, a nikoli pouze týdnů
- nepochybně
přiměřená není
, a návrh na zahájení tohoto řízení proto
nebyl podán bez zbytečného odkladu
. Ústavní soud však návrh na zahájení řízení z tohoto důvodu pro
tentokrát neodmítl, neboť navrhovateli nechce zpětně klást k tíži
výklad procesních pravidel upravujících přístup k Ústavnímu soudu a
lhůty, které Ústavní soud nalezl v tomto rozhodnutí.
122. Ústavní soud považuje dále za vhodné zdůraznit, že řízení o
souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem je co do metody
přezkumu a procesního režimu analogické řízení o zrušení zákona nebo
jiného právního předpisu pro rozpor (nesoulad) s ústavním pořádkem,
resp. se zákonem. Uplatní se zde proto obdobná procesní pravidla. V
tomto řízení se uplatňuje princip oficiality, jak byl popsán výše [viz
bod 117 tohoto nálezu a nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N
113/34 SbNU 165, s. 185-186; 512/2004 Sb. )]. Ústavní soud je povinen
návrh projednat a řízení o něm dokončit bez ohledu na další návrhy.
Navrhovatel po podání návrhu na zahájení řízení již návrhem dále
nedisponuje. Zpětvzetí návrhu na zahájení řízení z tohoto důvodu není
stejně jako v řízení o zrušení zákonů možné, bez vlivu na již jednou
řádně zahájené řízení zůstávají jakékoliv domnělé či skutečné změny ve
skupině senátorů, zánik mandátu jedněch či změna názoru nebo dodatečně
ohlášená podpora a „připojení se“ jiných. Zásadně nepřípustná je z
tohoto důvodu i změna návrhu, ať už v podobě, rozšíření či zúžení
návrhového žádání (petitu). Rozšíření návrhu by bylo nutno kvalifikovat
jako další nový návrh, který musí splňovat všechny náležitosti a
podmínky řízení jako návrh samostatný. V části, kdy se nový návrh na
zahájení řízení překrývá s původním návrhem, o němž již řízení běží, by
byl namístě postup podle 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, tj.
odmítnutí této části pro nepřípustnost vzhledem k překážce
litispendence s tím, že odmítnutý navrhovatel má pak právo účastnit se
dříve zahájeného řízení jako vedlejší účastník.
123. Doplnění návrhu, které skupina senátorů předložila dodatečně, po
uplynutí dalších dvou týdnů, a rovněž druhé doplnění, předložené
dokonce až na ústním jednání před Ústavním soudem, jsou svým obsahem
rozšířením návrhu, neboť se navrhovatel domáhá posouzení dalších
ustanovení mezinárodní smlouvy (nejde tedy jen o rozvedení, prohloubení
argumentace, k čemuž může dojít v průběhu celého řízení včetně
závěrečných řečí). Ústavní soud však v daném případě doplnění návrhu
procesně akceptoval z obdobných důvodů, z jakých akceptoval již původní
návrh, přestože byl podán dávno po uplynutí lhůty pro jeho podání. Za
této situace by částečné odmítnutí tohoto doplnění (v rozsahu původního
návrhu) pro nepřípustnost vzhledem k překážce litispendence (§ 35 odst.
2 zákona o Ústavním soudu) a posouzení nového rozšiřujícího petitu jako
návrhu zcela nového, který by nakonec stejně musel být - pro obsahovou
souvislost - spojen s původním řízením, postrádalo procesní ekonomii.
Napříště by však i takové doplnění nutně stíhal závěr o jeho
opožděnosti a k odmítnutí takového návrhu by Ústavní soud přistoupil
bez dalšího.
124. V té souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že opakovaná vyjádření
navrhovatele o časové tísni, ve které byl návrh připravován, jež mají
odůvodňovat dvojí doplnění návrhu, není možné akceptovat. Jak již
Ústavní soud uvedl výše, Lisabonská smlouva byla Poslanecké sněmovně i
Senátu předložena s žádostí o souhlas s její ratifikací dne 29. ledna
2008. Jak vyplývá z vyjádření zástupců obou komor Parlamentu (body 37 a
38 tohoto nálezu), otázky možného rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním
pořádkem byly na jednáních těchto komor intenzivně diskutovány a v
případě Senátu dokonce vyústily v podání návrhu na přezkum této smlouvy
Ústavním soudem (379. usnesení Senátu ze 13. schůze dne 24. dubna 2008;
Ústavní soud rozhodl nálezem Pl. ÚS 19/08 dne 26. listopadu 2008).
Ústavní soud pokládá za samozřejmé, že senátoři, kteří později podali
jako skupina tento návrh, v souladu se svými ústavními povinnostmi
nezačali zvažovat možné důvody rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním
pořádkem (podložené relevantní ústavněprávní argumentací, která by
obstála v řízení před Ústavním soudem) až teprve v okamžiku, kdy s
ratifikací Lisabonské smlouvy Senát vyslovil souhlas, ale dávno před
tím, totiž od okamžiku, kdy byla smlouva Senátu předložena. Jinak by o
smlouvě nemohli kvalifikovaně vést rozpravu a později hlasovat. V této
souvislosti Ústavní soud upozorňuje, že v řízeních, která před ním
probíhají, jakkoliv se dotýkají politických otázek, je třeba uplatňovat
ústavněprávně relevantní argumentaci, a nikoliv pouhé dojmy, jak
navrhovatel např. činí při hodnocení předchozího nálezu Pl. ÚS 19/08 a
standardu přezkumu, který v něm Ústavní soud uplatnil (viz bod 32
tohoto nálezu) . Za zcela nepřijatelné a na pokraji hrubě urážlivého
podání ve smyslu § 61 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je třeba označit
nijak neodůvodněný „dojem“ navrhovatele, že je „rozhodnuto už předem“
(tamtéž).
V.
Vlastní přezkum
A.
Zákaz retroaktivity
125. Navrhovatelé tvrdí, že je Lisabonská smlouva jako celek v rozporu
s čl. 1 odst. 1 Ústavy, konkrétně s principem zákazu retroaktivity
(jehož vlastní chápání navrhovatelé rozvíjejí v bodu 18 svého návrhu),
jelikož orgány Evropské unie, odpovědné za vydávání Úředního věstníku
EU, budou moci provádět ještě dodatečně a během schvalování Lisabonské
smlouvy změny za účelem napravení chyb, které v ní anebo ve stávajících
smlouvách budou nalezeny (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 6 tohoto
nálezu).
126. Na prvním místě Ústavní soud připomíná, že jediné znění Lisabonské
smlouvy, které bude po jejím případném vstupu v účinnost závazné na
území České republiky, bude publikováno, v souladu s čl. 10 ve spojení
s čl. 52 odst. 2 Ústavy a zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o
Sbírce mezinárodních smluv, ve Sbírce mezinárodních smluv, nikoliv
Úředním věstníku EU. Tomu odpovídá i skutečnost, že jak Lisabonská
smlouva, tak konsolidované znění SEU a SFEU, byly publikovány v řadě C
Úředního věstníku EU, kde jsou zveřejňovány pouze informace a oznámení,
nikoliv závazné právní předpisy (srov. Bobek, M.: K absenci řádného
vyhlášení komunitární legislativy v jazycích nových členských států,
Soudní rozhledy, roč. 2006, č. 12, s. 449-462, s. 450).
127. Jakékoliv změny provedené ve znění Lisabonské smlouvy publikovaném
v Úředním věstníku EU se nemohou bezprostředně (bez dalšího) dotknout
znění, publikovaného ve Sbírce mezinárodních smluv. Pokud by ve znění
Lisabonské smlouvy v době, kdy tato již případně bude účinná, byly
skutečně provedeny jazykové úpravy, k jejich účinnosti na území České
republiky by byla nutná jejich publikace ve Sbírce mezinárodních smluv.
Takové změny jsou navíc prováděny formou protokolu, se kterým musí
všechny signatářské státy souhlasit, a řídí se postupem předvídaným čl.
79 Vídeňské úmluvy. Tak se ostatně stalo několikrát v případě
jazykových úprav provedených v textu Smlouvy o přistoupení - srov.
např. sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 64/2009 Sb. m. s.
Otázku časových účinků takových změn by případně musel Ústavní soud
posoudit ve vztahu k charakteru provedených úprav a s ohledem na povahu
adresátů norem, kterých by se úprava znění příslušného ustanovení
smlouvy týkala.
128. Obdobně nelze spatřovat rozpor s principem zákazu retroaktivity
(lze-li u mezinárodní smlouvy, která ještě ani není závazná, o takovém
rozporu vůbec hovořit), pokud k jazykovým úpravám dochází ještě v
průběhu schvalování smluv. I v takovém případě jsou o navržených
úpravách signatářské státy vyrozuměny a musí s nimi souhlasit. Je
povinností vlády informovat Parlament o těchto změnách. Navrhovatelé
nikde neuvádějí, že by ke změnám, o kterých Parlament informován nebyl,
skutečně došlo.
129. Lisabonská smlouva jako celek tudíž není v rozporu se zákazem
retroaktivity.
B.
Formální požadavky kladené na ustanovení smluv
130. Lisabonská smlouva jako celek má být podle navrhovatelů v rozporu
s čl. 1 odst. 1 Ústavy rovněž proto, že „nevyhovuje požadavkům
dostatečné srozumitelnosti a přehlednosti právního předpisu“.
Navrhovatelé především namítají absenci „autentického konsolidovaného
znění“ SEU a SFEU během schvalování Lisabonské smlouvy Parlamentem a
rovněž upozorňují na rozsah změn, které tato smlouva zavádí (blíže k
tomuto tvrzenému důvodu bod 6 tohoto nálezu) . Výhrady ohledně rozporu
s požadavky „dostatečné srozumitelnosti a přehlednosti právního
předpisu“, založené na čl. 1 odst. 1 Ústavy, navrhovatelé vznášejí i
ohledně čl. 7, 8, čl. 17 odst. 1 a 3 a čl. 21 odst. 2 písm. h) SEU a
rovněž čl. 78 odst. 3 SFEU (blíže k těmto tvrzeným důvodům body 11, 12,
14, 16 a 19 tohoto nálezu).
131. V bodech 14 až 26 svého návrhu předestírají navrhovatelé svoje
chápání principů právního státu, obsažených v čl. 1 odst. 1 Ústavy, ze
kterých odvozují nesoulad Lisabonské smlouvy jako celku, jakož i výše
uvedených ustanovení s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Odvolávají se přitom i na
nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349;
37/2007 Sb.), ve kterém Ústavní soud zrušil některá ustanovení zákona
č. 443/2006 Sb., jelikož se jednalo o nepřípustné tzv. legislativní
přílepky (jezdce), tj. pozměňovací návrhy, které s legislativní
předlohou nesouvisejí (právě obsahová nesouvislost pozměňovacího návrhu
a legislativní předlohy byla důvodem pro derogaci napadených ustanovení
zákona č. 443/2006 Sb.).
132. Z uvedeného nálezu však nelze bez dalšího dovozovat požadavek, aby
Parlament disponoval během schvalování mezinárodní smlouvy jejím
„autentickým konsolidovaným zněním“ (pokud lze o něčem takovém vůbec
hovořit ve vztahu ke smlouvě, která ještě nevstoupila v platnost),
popř. dokonce zněním s vyznačenými změnami, jak navrhovatelé požadují v
bodu 69 svého návrhu. V uvedeném nálezu Ústavní soud vyslovil určité
zásady, které musí zákonodárný proces z ústavního hlediska splňovat
(zejm. v bodech 36 až 48). V tomto ohledu však neshledal, že by v rámci
schvalování Lisabonské smlouvy Parlamentem byly porušeny. Navíc, jak je
ze sněmovního tisku č. 407 (dostupný na http://www. psp.
cz/sqw/historie. sqw?o=5&t=407) patrné, vláda Parlamentu předložila
nejen text samotné Lisabonské smlouvy, ale i konsolidované znění smluv,
které Lisabonská smlouva novelizuje. V tomto ohledu nemohl být proces
schvalování smlouvy Parlamentem stižen vadami, které by zpochybňovaly
soulad ratifikace smlouvy s ústavním pořádkem České republiky. Navíc,
jak uvádí vláda v bodu 12 svého vyjádření (srov. bod 44 tohoto nálezu),
„absence oficiálního konsolidovaného znění zakládacích smluv se
zapracovanými změnami podle Lisabonské smlouvy závěr navrhovatelů
nepodporuje, ale naopak se jeví jako zcela logická, neboť předmětem
ratifikace v členských státech je právě Lisabonská smlouva měnící
zakládací smlouvy“. Ústavní soud se s vládou ztotožňuje v závěru, že
„pokud by oficiální konsolidované znění existovalo, vznikla by naopak
nejistota v tom smyslu, co má být předmětem ratifikace ve všech
členských státech, a který z obou textů má přednost v (hypotetickém)
případě jejich rozporu.“.
133. Rovněž nelze z uvedeného nálezu dovozovat požadavek na „přiměřenou
obecnost a srozumitelnost“ právního předpisu tak, jak jej formulují
navrhovatelé ve vztahu ke zpochybňovaným ustanovením Lisabonské
smlouvy. Zpochybňovaná ustanovení SEU jsou součástí smluv, které tvoří
samotné základy Evropské unie, popř. vyjadřují její hodnoty a cíle. Z
povahy věci jsou tedy vyjádřeny ve vyšším stupni obecnosti - obdobně
jako např. ustanovení ústavního pořádku České republiky, jimž dávají
konkrétní obsah v konkrétních situacích až orgány aplikace práva, na
což rovněž reagují specifické interpretační postupy a metody (srov.
např. Holländer, P. Ústavněprávní argumentace. Praha, Linde, 2003, s.
24-61). V této souvislosti je třeba navíc zdůraznit, že předmětem
přezkumu je mezinárodní smlouva, na kterou nelze beze zbytku uplatňovat
požadavky, které v souladu s ústavními principy klade Ústavní soud na
vnitrostátní právní předpisy. Pro mezinárodní smlouvy je naopak
příznačná podstatně větší míra obecnosti, deklarativnosti a
neurčitosti, jak Ústavní soud konstatoval již v bodu 186 svého nálezu
Pl. ÚS 19/08. Ústavní soud tedy neshledal, že by zpochybňovaná
ustanovení porušovala ustanovení ústavního pořádku, kterých se
navrhovatelé dovolávají.
C.
Demokracie v Evropské unii
134. K otázce „demokratického deficitu“ rozhodovacích procesů v rámci
Evropské unie, jeho rozporu s principy demokratického státu a dělby
moci, jež navrhovatelé hledají v čl. 1 odst. 1 Ústavy, a jeho možného
odstranění cestou zakotvení „vázaného mandátu“ (blíže k tomuto
tvrzenému důvodu bod 7 tohoto nálezu) je třeba v první řadě poznamenat,
že Lisabonská smlouva nijak nebrání členským státům tyto instituty na
vnitrostátní úrovni upravit, což ostatně dokazuje praxe jednotlivých
členských států v otázkách kontroly jednání vlády v rámci Evropské unie
ze strany vnitrostátních zákonodárných sborů (k tomu srov. např.
Kiiver, P. The National Parliaments in the European Union: A Critical
View on EU Constitution-Building. Kluwer Law International, Haag,
2006). Obdobně jako Ústavní soud nepodmínil ústavnost ratifikace
Lisabonské smlouvy přijetím vnitrostátních procedur k rozhodnutím
případně přijatým na základě čl. 48 odst. 6 a 7 SEU (přestože výslovně
formuloval svoje výhrady ohledně jejich absence), nemůže být důvodem
rozporu samotné Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem České republiky
absence kontrolních mechanismů, které samotná Lisabonská smlouva nijak
neomezuje.
135. Zároveň Ústavní soud nepřehlíží tendenci postavení parlamentů
členských států v rámci rozhodovacích procesů na úrovni Evropské unie
posilovat, čehož je ostatně Lisabonská smlouva příkladem (srov. např.
důvodovou zprávu k návrhu zákona přijatého jako zákon č. 162/2009 Sb.,
kterým se mění zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o
jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, sněmovní tisk č.
742, dostupný na http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=5&t=742 a rovněž
jeho vlastní nález Pl. ÚS 19/08, bod 153 a 173-175).
136. Konečně Ústavní soud dodává, že je právě podstatou přenosu
pravomocí orgánů České republiky to, že namísto Parlamentu (ale i
dalších orgánů České republiky) tyto pravomoci vykonává mezinárodní
organizace, na kterou tyto pravomoci byly přeneseny. Podmínky souladu
takového přenosu s ústavním pořádkem Ústavní soud vymezil komplexně v
bodech 88 až 120 svého nálezu Pl. ÚS 19/08, kde rovněž neshledal, že by
tyto podmínky byly v případě Lisabonské smlouvy porušeny. Zároveň na
několika místech tohoto nálezu zdůraznil, že je v krajním případě
připraven při porušení těchto podmínek zasáhnout (srov. zejména body
120, 139, 196 a 197 citovaného nálezu).
137. S výše uvedenou výhradou proti Lisabonské smlouvě lze spojit i
argument navrhovatelů týkající se rozporu čl. 10 odst. 1 SEU s čl. 1
odst. 1 a čl. 10a Ústavy (viz bod 13 tohoto nálezu). Pokud totiž toto
ustanovení SEU stanoví, že je „fungování Unie založeno na zastupitelské
demokracii“, nemyslí se tím, že by měly naplnění tohoto principu
zajišťovat výlučně procesy na evropské úrovni. Uvedené ustanovení míří
jak na procesy na evropské, tak na vnitrostátní úrovni, nikoliv pouze
na Evropský parlament, jak uvádí německý Spolkový ústavní soud v bodu
280 svého rozhodnutí citovaného výše, jehož se navrhovatelé dovolávají
v bodu 112 svého návrhu (ačkoliv sami odkazují na bod 271 uvedeného
rozhodnutí).
138. V obdobném smyslu se nedávno vyjádřil i generální advokát Soudního
dvora Evropských společenství Poiares Maduro ve svém stanovisku ze dne
26. března 2009 ve věci Komise v. Parlament a Rada, C-411/06, dosud
nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, pozn. č. 5:
„Demokracie [...] má, zejména ve Společenství, několik podob. Na úrovni
Společenství má demokratická legitimita hlavně dva zdroje: buď je
zajištěná v rámci Rady, kde vychází z evropských národů skrze postoje
přijaté jejich příslušnými vládami, pod kontrolou národních parlamentů,
nebo je zajištěná Parlamentem, což je evropský orgán s přímou
reprezentací, a Komisí, která je tomuto orgánu přímo odpovědná. Přímá
demokratická reprezentace je nepopíratelně relevantní měřítko evropské
demokracie, ale není jediné. Evropská demokracie rovněž zahrnuje
zejména citlivou rovnováhu mezi národním a evropským rozměrem
demokracie, aniž by jeden nezbytně převažoval nad druhým. Proto
Parlament nemá v zákonodárném procesu stejnou pravomoc jako národní
parlamenty, a ačkoli by bylo možné obhajovat zvýšení jeho pravomocí, je
ponecháno na evropských národech, aby rozhodly samy skrze revizi smluv.
Časem se vyvinula rovnováha mezi pravomocemi svěřenými Parlamentu a
dalším orgánům, která je dle vůle evropských národů vyjádřena různými
normativními postupy a reflektuje rovnováhu mezi národními a evropskými
prostředky opravňujícími k výkonu moci na evropské úrovni.“.
139. Jinými slovy, demokratické procesy na unijní a vnitrostátní úrovni
se vzájemně doplňují a podmiňují. Navrhovatelé se ostatně mýlí, když
tvrdí, že „zastupitelská demokracie může existovat pouze uvnitř států,
uvnitř svrchovaných subjektů“. Princip zastupitelské demokracie je
jedním z běžných principů organizace větších entit jak mezistátního
typu, tak organizací nestátních. Existence prvků zastupitelské
demokracie na unijní úrovni nevylučuje realizaci týchž prvků
předvídaných ústavním pořádkem České republiky, ani neznamená
překročení hranic přenosu pravomocí, daných čl. 10a Ústavy.
140. Z obdobných důvodů nelze spatřovat rozpor čl. 14 odst. 2 SEU, jenž
upravuje počet členů Evropského parlamentu, s principem rovnosti
stanoveným v čl. 1 Listiny, jak tvrdí navrhovatel (k tomuto tvrzenému
důvodu bod 85 tohoto nálezu). Jak bylo poukázáno výše, Evropský
parlament není exkluzivním zdrojem demokratické legitimity rozhodnutí
přijatých na úrovni Evropské unie. Ta se odvozuje od kombinace struktur
existujících jak na vnitrostátní, tak na evropské úrovni, přičemž nelze
trvat na požadavku absolutní rovnosti mezi voliči v jednotlivých
členských státech. Tak by tomu bylo pouze v případě, kdyby rozhodnutí v
Evropské unii byla přijímána s vyloučením legitimačních vazeb na vlády
a především pak zákonodárné sbory v jednotlivých členských státech. Jak
ovšem Ústavní soud poukázal výše v tomto oddílu nálezu, opak je
pravdou.
D.
„Politická neutralita“
141. Navrhovatelé poukazují na čl. 3 SEU, který vymezuje cíle Evropské
unie, a tvrdí, že odporují „principu politické neutrality“, který
navrhovatelé hledají v čl. 1 odst. 1 Ústavy a rovněž v čl. 2 odst. 1
Listiny (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 8 tohoto nálezu). Ačkoliv
se těchto norem ústavního pořádku navrhovatelé dovolávají jako důvodu
rozporu SEU jako celku s ústavním pořádkem, z jejich samotné
argumentace je patrné, že zpochybňují pouze samotný článek 3 SEU,
nikoliv SEU jako celek. Obdobné argumenty navrhovatelé předkládají ve
vztahu k čl. 17 odst. 3 SEU (stanovící mezi požadavky na členy Komise
jejich „evropanství“; blíže k tomuto argumentu srov. bod 14 tohoto
nálezu) a ve vztahu k čl. 21 odst. 2 písm. h) SEU (jenž jako cíl
politiky Evropské unie v oblasti mezinárodních vztahů stanoví i podporu
mezinárodního systému založeného na posílené mnohostranné spolupráci a
na řádné správě věcí veřejných v celosvětovém měřítku; blíže k tomuto
argumentu bod 16 tohoto nálezu).
142. S takovým chápáním jmenovaných ustanovení se však Ústavní soud
neztotožňuje. Zákaz vazby státu na ideologie nebo náboženství neznamená
hodnotovou a ideovou vyprázdněnost Ústavy a celého ústavního pořádku,
popřípadě norem, které se uplatňují na jeho základě - jako je například
právní řád Evropské unie. Ústavní soud konstatoval již v samých
počátcích své činnosti, že „Ústava není založena na hodnotové
neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje
do svého textu i určité regulativní ideje, vyjadřující základní
nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti“ [nález sp. zn. Pl. ÚS
19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1, 5; 14/1994 Sb. )]. Pokud tedy
čl. 3 SEU vymezuje regulativní ideje vyjádřené prostřednictvím cílů
Evropské unie, Ústavní soud na tom neshledává nic, co by odporovalo
ústavnímu pořádku České republiky.
143. Obdobně Ústavní soud neshledává obsahový rozpor mezi hodnotovou
orientací ústavního pořádku a hodnotami, které jsou vyjádřeny jako cíle
EU. V tomto smyslu odkazuje na svůj předchozí nález Pl. ÚS 19/08, body
208 a 209, kde Ústavní soud konstatoval zásadní soulad mezi hodnotami
vyjádřenými v čl. 2 SEU a hodnotami, na kterých je vybudováno samotné
materiální ohnisko ústavního pořádku České republiky.
144. Konečně Ústavní soud připomíná význam explicitní formulace cílů
Unie pro vymezení přenesených pravomocí, zejména ve vztahu k ustanovení
čl. 352 SFEU. I zde odkazuje na svůj předchozí nález ve věci Lisabonské
smlouvy, bod 149. Jak v tomto bodu svého nálezu ukázal, právě cíle
vymezené v relevantních ustanoveních SEU a SFEU slouží ke kontrole
výkonu přenesených pravomocí orgány EU, nikoliv jako vyjádření určité
ideologické doktríny (kterou v nich beztak nelze spatřovat).
E.
Suverenita České republiky a státní moc
145. Navrhovatelé se rovněž domnívají, že jak SEU jako celek, tak SFEU
jako celek jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, konkrétně
charakteristikou České republiky jako svrchovaného státu. Důvodem podle
navrhovatelů je, že tyto smlouvy připouštějí jako dílčí cíl evropské
integrace vznik společné evropské obrany, přičemž vlastní obrana je
pravomoc, která musí vždy zůstat svrchovanému státu zachována, má-li
zůstat svrchovaným. Dalším důvodem předestřeným navrhovateli je též to,
že tyto smlouvy jako konečný cíl evropské integrace nevylučují vznik
společného evropského federálního státu (blíže k tomuto tvrzenému
důvodu bod 9 tohoto nálezu). Shodně navrhovatelé uvádějí, že je v
rozporu s ustanoveními čl. 1 odst. 1 a rovněž čl. 10a Ústavy ustanovení
čl. 42 odst. 2 SEU (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 17 tohoto
nálezu) a také čl. 78 odst. 3 a 79 odst. 1 SFEU, kde navrhovatelé
tvrdí, že z těchto ustanovení vyplývá, že „o složení a počtu uprchlíků
na svém území již nebude vždy rozhodovat jen Česká republika. Evropská
unie tak získá pravomoc podílet se na rozhodnutích, která mohou poměrně
významným způsobem ovlivnit složení obyvatelstva České republiky a jeho
kulturní a společenský charakter“ (bod 148 návrhu; blíže k tomuto
tvrzenému důvodu body 19 a 20 nálezu). Konečně ve vztahu k čl. 83 SFEU,
který upravuje opatření přijímaná na unijní úrovni v oblasti justiční
spolupráce v trestních věcech, se navrhovatel domnívá, že „rozhodování
o tom, co je trestným činem a jaké tresty mají být za trestné činy
uloženy, patří k těm pravomocem orgánů státu, které nemohou být
přeneseny podle článku 10a Ústavy“ (bod 11 doplnění, odkazuje se na bod
54 návrhu, resp. bod 6 doplnění); „z textu [zpochybňovaného ustanovení]
je zřejmé, že Evropské unii se má dostat vlastní trestněprávní
pravomoci“, což má „samo o sobě“ odporovat jmenovaným ustanovením
Ústavy (bod 13 doplnění). Konečně se uvádí, že „tato pravomoc nemá
jasné kontury, Rada spolu s Evropským parlamentem může oblast své
trestní jurisdikce dále rozšiřovat. I přenos pravomocí ve smyslu [čl.
83 SFEU] proto není ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý“ (bod
14 doplnění; k tomuto tvrzenému důvodu bod 30 tohoto nálezu).
146. V prvé řadě Ústavní soud odkazuje na závěry vyslovené v jeho
předchozím nálezu Pl. ÚS 19/08 ohledně charakteru Evropské unie,
podmínek zachování základů suverenity České republiky a rovněž
kontroly, kterou si nad vývojem evropské integrace členské státy
udržují.
147. Připomíná, že (jak v bodu 209 nálezu Pl. ÚS 19/08 konstatoval)
suverenita státu není v moderním demokratickém právním státě účelem
sama o sobě, tedy izolovaně, nýbrž je prostředkem k naplňování
základních hodnot, na kterých konstrukce demokratického právního státu
stojí. V bodu 107 pak dovodil (s odkazem na úvahy vyslovené v bodech 98
až 107 téhož nálezu), že přenesení určitých kompetencí státu, které
vyvěrá ze svobodné vůle suveréna a bude nadále vykonáváno za jeho
účasti předem dohodnutým, kontrolovaným způsobem, není pojmovým
oslabením svrchovanosti, ale může naopak ve svých důsledcích znamenat
její posílení ve společném postupu integrovaného celku. Ústavní soud
rovněž uvedl v bodu 104 citovaného nálezu, že Evropská unie pokročila
zdaleka nejvíce v konceptu sdílené - „slité“ - suverenity a již dnes
vytváří entitu sui generis, která těžko snese zařazení do klasických
státovědných kategorií. Klíčovým projevem svrchovanosti státu je i
možnost se svou svrchovaností (její částí) dále nakládat, resp. určité
kompetence dočasně či trvale postoupit.
148. Pokud prezident republiky s tímto vymezením suverenity polemizuje
tvrzením, že „pojem sdílená svrchovanost se sice v poslední době
poměrně často používá, ale pouze v nerigorózních debatách“, přičemž je
tento pojem podle názoru prezidenta republiky „sám o sobě protimluvem“,
poněvadž, jak se prezident republiky domnívá, „nejen, že náš právní řád
pojem »sdílená svrchovanost« nezná, ale nezná ho ani právo Evropské
unie“ (viz bod 61 tohoto nálezu), považuje Ústavní soud za vhodné v té
souvislosti připomenout text memoranda připojeného k žádosti České
republiky o přijetí do Evropské unie (dostupný na http://www. mzv.
cz/jnp/cz/zahranicni_vztahy/neverejne/205891-memorandum. html):
„Český národ teprve nedávno opětovně nabyl plné státní svrchovanosti.
Vláda České republiky však nezvratně dospěla k témuž závěru, k jakému
dospěly v minulosti vlády dnešních členských států, že v moderním
evropském vývoji j
e výměna části vlastní státní suverenity za sdílený podíl na suverenitě
nadstátní a na spoluzodpovědnosti nevyhnutelná jak pro prospěch vlastní
země, tak i celé Evropy
“.
149. Usnesení vlády České republiky ze dne 13. prosince 1995 č. 732 k
žádosti České republiky o přijetí do Evropské unie přitom pověřilo
tehdejšího předsedu vlády (a dnešního prezidenta republiky) Václava
Klause, aby žádost a memorandum (které bylo v souladu s usnesením vlády
nedílnou součástí žádosti) předal v lednu 1996 vládě Italské republiky
jako předsednickému státu Evropské unie pro 1. pololetí 1996. Je tedy
nepochybné, že prezidentu republiky, ale i dalším politickým činitelům
odpovědným za přijetí citovaného memoranda, musel být koncept sdílené
suverenity dobře znám již v době, kdy Česká republika ještě nebyla
členem Evropské unie. Tuto skutečnost prokázal i sám právní zástupce
prezidenta republiky, který z memoranda na ústním jednání obsáhle
citoval na podporu tvrzení, že se charakter Evropské unie má
Lisabonskou smlouvou zásadně proměnit.
150. Ústavní soud také v bodu 120 nálezu Pl. ÚS 19/08 uvedl, že
- obecně uznává funkčnost institucionálního rámce EU pro zajištění
kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí; jeho stanovisko se však
může v budoucnu změnit, pokud by se ukázalo, že je tento rámec
prokazatelně nefunkční;
- z hlediska ústavního pořádku České republiky - a v rámci něho zejména
se zřetelem na materiální ohnisko Ústavy - je významný nikoli toliko
vlastní text a obsah Lisabonské smlouvy, nýbrž i její budoucí konkrétní
aplikace;
a konečně že
- i Ústavní soud České republiky bude (může) - byť se zřetelem na
předchozí zásady - působit jako ultima ratio a může zkoumat, zda
některý akt orgánů Unie nevybočil z pravomocí, které Česká republika
podle čl. 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla. Ústavní soud však
předpokládá, že taková situace může nastat jen v případech zcela
výjimečných; za ty by bylo možné považovat zejména opuštění hodnotové
identity a již uvedené překročení rozsahu svěřených kompetencí.
151. Nad tento rámec pak ke konkrétním argumentům uvedeným
navrhovatelem doplňuje následující.
152. Argumentace navrhovatelů o protiústavnosti dílčího cíle Evropské
unie nazvaného „společná evropská obrana“, podle níž pouze „vlastní
obrana je pravomoc, která musí být svrchovanému státu zachována“, je
zcela nepřípadná. Vytvářením mezistátních systémů kolektivní obrany
není nijak narušena svrchovanost států, které se na těchto systémech
podílejí. Představa navrhovatelů o ztrátě svrchovanosti České republiky
v důsledku smluvního závazku ke společné obraně by pak byla naplněna
již dnem 12. března 1999, kdy Česká republika přistoupila k
Severoatlantické alianci (NATO), jejímž základem je čl. 5 Washingtonské
smlouvy (vyhlášena pod č. 66/1999 Sb.): „Smluvní strany se dohodly, že
ozbrojený útok proti jedné nebo více z nich v Evropě nebo Severní
Americe bude považován za útok proti všem, a proto odsouhlasily, že
dojde-li k takovému ozbrojenému útoku, každá z nich uplatní právo na
individuální nebo kolektivní obranu, uznané čl. 51 Charty Spojených
národů, pomůže smluvní straně nebo stranám takto napadeným tím, že
neprodleně podnikne sama a v souladu s ostatními stranami takovou akci,
jakou bude považovat za nutnou, včetně použití ozbrojené síly, s cílem
obnovit a udržet bezpečnost severoatlantické oblasti.“.
153. Stejně tak tvrzená neústavnost změn provedených Lisabonskou
smlouvou v SEU a SFEU „jako celku“, spočívající dle tvrzení
navrhovatelů v tom, že tyto smlouvy „nevylučují jako konečný cíl vznik
společného federálního státu“, neobstojí. Obě smlouvy obsahují výčet
společných cílů výlučně v pozitivní poloze, což samo o sobě nemůže
zakládat rozpor s českým ústavním pořádkem. V dalším Ústavní soud
odkazuje na bod 132 nálezu Pl. ÚS 19/08. Na tomto místě Ústavní soud
považuje za důležité upřesnit, že v tomto bodu nepodrobil svému
přezkumu samotnou SEU a SFEU (což učinit nemohl - viz bod 108 tohoto
nálezu), ale to, jakým způsobem Lisabonská smlouva tyto smlouvy mění -
v tomto ohledu je také třeba vztahovat zde provedený přezkum k výroku I
tohoto nálezu, tedy jako vztahující se k přezkumu Lisabonské smlouvy
jako celku (a nikoliv SEU a SFEU jako celku).
154. Navrhovatel zpochybňuje i čl. 78 odst. 3 a čl. 79 odst. 1 SFEU,
týkající se politik kontrol na hranicích, přistěhovalectví a azylu.
Interpretuje tuto část smlouvy jako „
právní základ pro budoucí rozhodování orgánů Unie, která země přijme
kolik a jakých uprchlíků z třetích zemí
“. Ústavní soud shodně s vyjádřením vlády (body 62 až 65 vyjádření)
poukazuje na to, že jde v podstatě o převzetí dosavadního článku 64
odst. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství, přičemž změna
vyvolaná Lisabonskou smlouvou spočívá v posílení participace Evropského
parlamentu na unijních rozhodnutích. Ustanovení čl. 79 odst. 5 SFEU
explicitně členským státům navíc zaručuje právo stanovit objem vstupů
státních příslušníků třetích zemí přicházejících na jejich území s
cílem hledat práci či podnikat, takže napadená smlouva naopak ponechává
regulační mechanismus pohybu osob z třetích zemí v pravomoci členských
států. Napadená ustanovení tedy představují zvláštní formu společné
regulace cestou dočasných opatření v případě nenadálého přílivu osob
žádajících o azyl. Zpřesnění tohoto mechanismu považuje Ústavní soud za
převážně politickou otázku, která je primárně věcí vlády, která smlouvu
ujednala, a komor Parlamentu, které s její ratifikací vyslovily
souhlas. Ústavní soud považuje takové ujednání za přípustné v rámci čl.
10a Ústavy a neodporující ústavnímu pořádku (viz v tomto smyslu též bod
111 tohoto nálezu).
155. Konečně k navrhovatelově výhradě týkající se domnělého rozporu čl.
83 SFEU s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy připomíná Ústavní soud závěry
vyslovené v jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006 (N 93/41
SbNU 195; 434/2006 Sb.), bodech 70 a 71. Podle nich nelze pominout, že
současná doba je spojena s mimořádně vysokou mobilitou lidí, se
zvyšující se mezinárodní spoluprací a rostoucí důvěrou mezi
demokratickými státy Evropské unie. Občané členských států mají, vedle
občanských práv svých států, také práva občanů Unie, která jim mj.
zaručují svobodný pohyb v rámci celé Unie. Vyšetřování a potírání
trestné činnosti, k níž dochází v evropském prostoru, není možno
úspěšně realizovat v rámci jednotlivého členského státu, ale vyžaduje
širokou mezinárodní spolupráci. Současný standard ochrany základních
práv uvnitř Evropské unie nezavdává podle Ústavního soudu žádné příčiny
se domnívat, že tento standard ochrany základních práv, skrze
uplatňování principů z nich plynoucích, má nižší kvalitu než ochrana
poskytovaná v České republice. Pravomoci přenesené čl. 83 SFEU na Unii
v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech jsou odrazem tohoto
vývoje.
156. Nelze pominout, že čl. 83 odst. 1 SFEU umožňuje tato opatření
přijmout, pouze pokud trestná činnost, které se přijímaná opatření
týkají, má přeshraniční rozměr a zároveň to její povaha, dopady anebo
potřeba ji potírat na společném základě vyžadují. Následující
pododstavec dokonce trestnou činnost takového charakteru explicitně
vymezuje (terorismus, obchod s lidmi a sexuální vykořisťování žen a
dětí, nedovolený obchod s drogami, nedovolený obchod se zbraněmi, praní
peněz, korupce, padělání platebních prostředků, trestná činnost v
oblasti výpočetní techniky a organizovaná trestná činnost). Nejedná se
tedy o blanketní normu, která by dávala Unii všeobecnou pravomoc v
oblasti trestního práva, ale o pravomoc, jejíž uplatňování na úrovni
Evropské unie je, v souladu se závěry vyslovenými v předchozím bodu
tohoto nálezu, v zájmu samotné České republiky a jejích občanů.
157. Obdobně opatření přijímaná na základě druhého odstavce čl. 83 SFEU
musí být „nezbytná pro zajištění účinného provádění politiky Unie v
oblasti, která byla předmětem harmonizačního opatření“, a omezují se
tak na oblasti, kde jednotlivé státy z povahy věci musí postupovat
společně, aby zajistily efektivní prosazování společně přijatých
pravidel.
158. Toto ustanovení je také třeba vnímat v kontextu judikatury
Soudního dvora Evropských společenství. Soudní dvůr v rozsudku ze dne
23. října 2007, Komise v. Rada („Znečištění moří“), C-440/05, Sb. rozh.
s. I-9097 [v němž upřesnil závěry formulované Soudním dvorem v rozsudku
ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada, („Trestní právo životního
prostředí“), C-176/03, Sb. rozh. s. I-7879] konstatoval, že „je sice
pravda, že trestní právo hmotné ani trestní právo procesní zásadně
nejsou v pravomoci Společenství [...], to však nemění nic na tom, že
zákonodárce Společenství může v případě, že použití účinných,
přiměřených a odrazujících trestních sankcí příslušnými vnitrostátními
orgány představuje nezbytné opatření pro boj proti vážným zásahům do
životního prostředí, rovněž uložit členským státům povinnost zavést
takovéto sankce k zajištění plné účinnosti norem, které přijal v této
oblasti“. Čl. 83 odst. 2 SFEU tuto judikaturu modifikuje v tom smyslu,
že poskytuje zvláštní právní základ (lex specialis) pro přijímaní
opatření v oblasti trestního práva a dopady citovaných rozsudků zužuje.
Pokud totiž Lisabonská smlouva vstoupí v účinnost, nebude možné tuto
judikaturu nadále použít jako oporu pro používání ustanovení smluv,
která umožňují přijímat harmonizační opatření, k přijímání opatření v
oblasti trestního práva [k tomuto závěru dospívá např. zpráva House of
Lords, European Union Committee, 10th Report of Session 2007-08, „The
Treaty of Lisbon: an impact assessment“ v bodu 6.188]. To je důležité
především s ohledem na pojistku upravenou v čl. 83 odst. 3 SFEU. V
tomto směru tedy představuje navrhovatelem zpochybněné ustanovení SFEU
spíše krok k silnější ochraně ústavních principů, kterých se dovolává,
než jejich porušení.
159. S uvedenými výhradami lze spojit i tvrzení navrhovatele o rozporu
čl. 7 SEU s ustanovením čl. 2 odst. 3 Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu
body 11 a 81 tohoto nálezu). Navrhovatel uvádí, že „budou-li
pozastavena členská práva, s předpokládanými důsledky dokonce i pro
soukromé osoby, pak česká státní moc fakticky nebude moci svým občanům
sloužit, protože bude dočasně zbavena určitých práv, bez kterých se
služba občanům neobejde“ (bod 105 návrhu). V tomto ohledu Ústavní soud
připomíná závěry, které vyslovil v nálezu Pl. ÚS 19/08. V bodu 209
konstatoval, že porušení základních hodnot Evropské unie, na které čl.
7 SEU míří, „by muselo současně znamenat i porušení těch hodnot, na
kterých spočívá samotná materiálně chápaná ústavnost České republiky;
té by prvotně sám Ústavní soud, jakož i vnitrostátní obecné soudy v
mezích své jurisdikce, musely poskytnout maximální možnou ochranu.“.
Výkon státní moci, který by tyto hodnoty porušoval, jen těžko může
sloužit občanům. Čl. 7 je tak třeba vnímat jako doplnění mechanismu
ochrany principů, na kterých stojí ústavnost České republiky, a nikoliv
jako prostředek jejich porušení.
160. Taktéž je možné v této části nálezu reagovat na tvrzení
navrhovatele o rozporu čl. 9 SEU s čl. 1 odst. 1 Ústavy (k tomuto
tvrzenému důvodu bod 83 tohoto nálezu), jelikož se primárně vztahuje k
tvrzenému rozporu mezi institutem občanství Evropské unie a principem
svrchovanosti obsaženým v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Zde Ústavní soud
upozorňuje, že institut občanství Evropské unie byl zaveden již
Maastrichtskou smlouvou v roce 1993 (kdy tato smlouva vstoupila v
účinnost), a nikoliv teprve nyní smlouvou Lisabonskou, přičemž k
oprávněním občanů členských států, která Soudní dvůr Evropských
společenství dovodil z existujících ustanovení práva Společenství,
dodává občanství Evropské unie jen minimum nového normativního obsahu
(k tomu srov. zejm. Weiler, J. H. H. The Constitution of Europe. „Do
the new clothes have an emperor?“ and other essays on European
integration. Cambridge, Cambridge University Press, 1999, s. 324-357).
Občanství Evropské unie nijak nepopírá občanství členského státu,
naopak je obohacuje o evropský rozměr (srov. nález Pl. ÚS 66/04, bod
70). Ústavní soud navíc již ve svém nálezu Pl. ÚS 66/04, bodu 71
konstatoval, že jsou-li čeští občané poživateli výhod spojených se
statutem občanství Evropské unie, je v tomto kontextu přirozené, že s
těmito výhodami je nutno akceptovat též jistou míru odpovědnosti. V
tomto ohledu tedy Ústavní soud rozpor mezi čl. 9 SEU a čl. 1 odst. 1
Ústavy neshledal.
161. Konečně je třeba odmítnout tvrzení navrhovatele o rozporu čl. 13
odst. 1 SEU a čl. 47 SEU s čl. 10a Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu
bod 84 tohoto nálezu) a to s ohledem na důvody uvedené v bodu 147
tohoto nálezu.
F.
Požadavek „evropanství“ členů Komise
162. Vedle výhrad vznesených navrhovateli proti souladu čl. 17 odst. 3
SEU, stanovícího, že jsou členové Komise vybíráni „podle celkové
způsobilosti a evropanství z osob, které poskytují veškeré záruky
nezávislosti“, jimiž se Ústavní soud zabýval výše v oddílech B a D této
části nálezu, navrhovatelé rovněž tvrdí, že toto ustanovení odporuje
čl. 1 odst. 1 Listiny (sic!), podle kterého jsou si lidé rovni v
právech, a čl. 21 odst. 4 Listiny, podle něhož mají občané za rovných
podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Podle navrhovatelů
spočívá neústavní nerovnost ve stanovení podmínky dostatečného
evropanství (blíže k tomuto tvrzenému důvodu body 14 a 86 tohoto
nálezu).
163. Určení, zda požadavek „evropanství“, kladený čl. 17 odst. 3 SEU na
členy Komise, zakládá neústavní nerovnost, se nutně opírá o hodnotový a
politický úsudek ohledně toho, zda se jedná o relevantní rozlišovací
kritérium (srov. např. Bobek, M., Boučková, P., Kühn, Z. Rovnost a
diskriminace. Praha, C. H. Beck, 2007, s. 12 až 14). Jak nedávno uvedl
Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. II. ÚS 1609/08 ze dne 30. 4. 2009
(dostupný na http://nalus.usoud.cz), „V právu je [...] zcela běžné, že
se rozlišuje mezi různými subjekty práv, a proto ne každé rozlišení je
automaticky diskriminací ve smyslu, jaké tomuto pojmu přisuzuje
současné právo. Jestliže [...] ústavní zásadu rovnosti nelze chápat
absolutně jako abstraktní kategorii, ale jako rovnost relativní, pak za
diskriminaci nelze považovat jakýkoliv rozdíl v právech a povinnostech
různých subjektů práva, ale pouze rozdíly neodůvodněné. “. Ústavní soud
tak musí posoudit, zda je jmenovaný požadavek odůvodněný.
164. V tom ohledu je nutné vycházet i z cílů, které si Evropská unie
klade, a z toho, že jsou tyto cíle z ústavního hlediska plně v souladu
s hodnotovou orientací ústavního pořádku České republiky (viz oddíl D
této části nálezu). Člen Komise, jakožto instituce, která má podle čl.
17 odst. 1 mj. podporovat obecný zájem Evropské unie, musí být zájmům
Unie a jejím cílům oddán - tomu také odpovídají formulace zkoumaného
požadavku obsažené v jiných jazykových verzích Lisabonské smlouvy,
např. jako požadavek „európskej angažovanosti“ ve verzi slovenské,
„European commitment“ ve verzi anglické, „engagement européen“ ve verzi
francouzské, „Einsatzes für Europa“ ve verzi německé anebo
„zaangażowanie w sprawy europejskie“ ve verzi polské (v podobném smyslu
argumentuje i vláda v bodu 39 svého vyjádření - srov. bod 49 tohoto
nálezu). V tomto ohledu je tedy jmenovaný požadavek legitimní a plně
slučitelný s požadavkem rovnosti, stanoveným jmenovanými ustanoveními
českého ústavního pořádku.
G.
Posílená spolupráce
165. Podle navrhovatelů odporuje článek 20 SEU čl. 1 odst. 1 a čl. 10a
Ústavy tím, že podmiňováním posílené spolupráce souhlasem orgánů EU
brání výkonu určitých pravomocí jak na evropské úrovni, tak na úrovni
členských států, a odporuje tak principu vlády lidu a principu
svrchovanosti České republiky (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 15
tohoto nálezu).
166. Zmíněné ustanovení Lisabonské smlouvy podle názoru Ústavního soudu
neodporuje uvedeným ustanovením ústavního pořádku. Možnost spolupráce
členských zemí Unie nad rámec již dosažené integrace je z hlediska
mezinárodního práva samozřejmě zcela legitimní formou realizace
svrchovanosti každého státu jako subjektu mezinárodního práva. Podmínka
schválení Radou má základní smysl v dodržení pravidel subsidiarity a
rozhraničení výlučných a sdílených kompetencí tak, aby byly současně
zachovány závazky plynoucí z členství v Unii. Podstatným pro posuzování
tohoto institutu, který se může jevit jako základna pro případnou
„vícerychlostní Evropu“, je současně zakotvený princip otevřenosti všem
členským státům (čl. 20 odst. 1 SEU) a podmínka jednomyslnosti všech
členů Rady s rozhodnutím o posílené spolupráci (čl. 329 odst. 2 SFEU).
Souhlas České republiky se zakotvením institutu posílené spolupráce -
aniž by se v této fázi jakkoli realizoval - se nedotýká principu vlády
lidu a svrchovanosti České republiky, neboť ponechává pro futuro na
vůli jejich ústavních orgánů, včetně obou komor Parlamentu, zda, kdy a
v jaké formě se Česká republika zapojí do posílené spolupráce, anebo
zda naopak využije svého práva a takové formě rozdílného tempa
integračních procesů uvnitř Unie zabrání. Když navrhovatelé tvrdí, že
čl. 20 SEU „obchází a zcela převrací smysl jednoho ze základních
principů vztahů mezi státy, totiž že co není zakázáno mezinárodním
právem anebo na jeho základě například evropským právem, zůstává
dovoleno“ a také že v „důsledku toho by pak platil mezi státy EU
princip, že státy mohou spolupracovat jen tehdy, když jim to EU
dovolí“, tak zcela pomíjí, že právě bez speciální úpravy vnitřních
integračních procesů v Unii by se tyto mohly zcela vymknout kontrole ze
strany svrchovaných členských států.
H.
Vystoupení členského státu z Evropské unie
167. Obdobně lze vyvrátit pochyby navrhovatelů vznesené ohledně čl. 50
odst. 2 až 4 SEU, který upravuje proces případného vystoupení členského
státu z Evropské unie. Navrhovatelé tvrdí, že je tato úprava „v rozporu
s principem svrchovanosti“, zakotveným v čl. 1 odst. 1 Ústavy, a rovněž
odporuje „principům retroaktivity a legitimních očekávání, tedy
základnímu principu právního státu, že každá pravidla musí být známa
dopředu“ (bod 143 návrhu). Podle navrhovatelů neurčitost budoucích
podmínek vystoupení z EU odporuje i čl. 10a Ústavy, jelikož podle
navrhovatelů „přenos pravomocí musí být určitý, a určitý musí být i
způsob zpětvzetí přenesených pravomocí na národní úroveň. Zpětvzetí
pravomocí nesmí podléhat ani faktické nutnosti souhlasu ze strany EU“
(bod 144 návrhu; blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 18 tohoto nálezu).
168. Svrchovanost však neznamená svévoli anebo možnost volně porušovat
existující závazky v podobě mezinárodních smluv, jakými jsou i smlouvy,
na jejichž základě je Česká republika členem Evropské unie. České
republice z těchto smluv vyplývají nejen oprávnění, ale i závazky vůči
ostatním členským státům. Bylo by v rozporu se zásadou
pacta sunt servanda
, kodifikovanou v ustanovení čl. 26 Vídeňské úmluvy, kdyby Česká
republika mohla v jakémkoliv okamžiku začít tyto závazky ignorovat s
odvoláním na to, že se opět ujímá svých pravomocí. Česká republika by
musela při svém případném vystoupení z Evropské unie, a to i za
současného právního stavu, respektovat požadavky kladené na odstoupení
od smlouvy s jinými členskými státy mezinárodním právem. To vyplývá z
ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy, podle kterého „Česká republika
dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.“. Je
tedy plně v souladu s tímto ústavněprávním požadavkem, aby Česká
republika musela při svém případném vystoupení z Evropské unie
dodržovat předem určený postup (k omezením vyplývajícím z práva
mezinárodního i práva Evropské unie srov. Zbíral, R. Vystoupení z
Evropské unie ve světle evropského a mezinárodního práva. Právník, roč.
2008, č. 7, s. 752-773).
169. Navíc, odstavec 3 zpochybňovaného ustanovení stanoví, že „Smlouvy
přestávají být pro dotyčný stát použitelné dnem vstupu dohody o
vystoupení v platnost, nebo, nedojde-li k tomu, dva roky po oznámení
[záměru členského státu vystoupit z Evropské unie], nerozhodne-li
Evropská rada jednomyslně po dohodě s dotyčným členským státem o
prodloužení této lhůty.“. Není tedy pravda, že by „zpětvzetí pravomocí“
(jak vystoupení z Evropské unie charakterizují navrhovatelé) nutně
podléhalo souhlasu ze strany EU. Naopak, toto ustanovení vyjadřuje
rovnováhu mezi požadavkem suverenity České republiky a požadavkem na
dodržování závazků, do kterých Česká republika vstoupila s ostatními
členskými státy. Obdobně ostatně posoudil zpochybňované ustanovení i
Ústavní soud Lotyšské republiky ve svém rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009
č. 2008-35-01 (anglický překlad rozhodnutí dostupný na http://www.
satv. tiesa. gov. lv/ upload/judg_2008_35.htm) v části 16.2.
170. Tvrzený rozpor uvedeného ustanovení s čl. 2 odst. 3 Ústavy (k
tomuto tvrzenému důvodu bod 89 tohoto nálezu) pak plyne z nepochopení
procesu vystoupení členského z Evropské unie. Navrhovatel tvrdí, že
„jestliže se dle odst. 4 [čl. 50 SEU] člen Evropské rady nebo Rady,
který zastupuje vystupující stát, nesmí podílet na jednáních,
týkajících se jeho státu, tak tím tzv. »Lisabonská smlouva« po dobu
zmíněného procesu omezuje i potenciál vystupujícího státu sloužit jeho
občanům. A zároveň i jejich právo v tomto směru. Tím odporuje [čl. 2
odst. 3 Ústavy], podle něhož, cit. : »státní moc slouží všem
občanům.«“. Navrhovatel zcela přehlíží, že v rámci těchto jednání
probíhá určení obsahu případné dohody o podmínkách vystoupení členského
státu Evropskou radou (popř. Radou) jako jednou ze smluvních stran,
přičemž vystupující členský stát se má stát smluvní stranou druhou. Je
tak zcela přirozené, že se nepodílí na rozhodnutích druhé smluvní
strany dohody, která s ním má být uzavřena. Navíc má vystupující
členský stát vždy možnost na dohodu nepřistoupit a postupovat v souladu
s ustanovením čl. 50 odst. 3 SEU.
I.
Pravomoci Soudního dvora Evropské unie a řízení o souladu mezinárodních
smluv s ústavním pořádkem
171. Jádrem tvrzeného rozporu čl. 19 odst. 1 SEU s čl. 87 odst. 2
Ústavy, jak vyplývá ze samotného ustanovení Ústavy, kterého se
navrhovatel dovolává, má být znemožnění toho, aby si Ústavní soud
učinil „nezávislý úsudek, týkající se výkladu mezinárodní smlouvy podle
čl. 10a a čl. 49, bude-li rozhodovat o jejím souladu s ústavním
pořádkem ČR“. Podle navrhovatelova názoru právní norma obsahující toto
pravidlo v ustanovení čl. 19 odst. 1 SEU (navrhovatel má na mysli
přednost práva Společenství) nadřazuje Soudní dvůr při výkladu „tzv.
»Smluv« (míněna Lisabonská smlouva) i v případech jejich výkladu
ústavním soudem členského státu EU. A to při jeho rozhodování o souladu
Lisabonské smlouvy ve znění případných změn a dodatků mezinárodní
smlouvy s ústavou, resp. ústavním pořádkem členského státu“ (k tomuto
tvrzenému důvodu bod 88 tohoto nálezu).
172. Takové tvrzení však přímo odporuje závěru, který Ústavní soud
vyslovil ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08, bodu 94, když dovodil nutnost
použití celého ústavního pořádku jako referenčního hlediska přezkumu
Lisabonské smlouvy, a nikoliv pouze jeho materiální ohnisko. Ústavní
soud nejprve připomněl, že v nálezu Pl. ÚS 66/04 nevyloučil zásadní
přednostní aplikaci práva Společenství, která má, jak uvedl, své
hranice pouze v materiálním ohnisku Ústavy, což stanoví nález Pl. ÚS
50/04. Zároveň však Ústavní soud implicitně připustil možný nesoulad
odstraňovat nikoliv pouze přednostní aplikací norem práva Společenství,
ale i cestou ústavních změn. Z hlediska navrhovatelem uplatňovaného
důvodu rozporu čl. 19 odst. 1 SEU s čl. 87 odst. 2 Ústavy je klíčová
tato pasáž: „Tu je namístě dodat, že aby však jejich nutnost mohl
ústavodárce rozpoznat, je třeba, aby měl Ústavní soud možnost
přezkoumávat ustanovení evropského práva z hlediska jejich souladu s
ústavním pořádkem jako celkem, nikoliv pouze s jeho materiálním
ohniskem. V rámci takového přezkumu pak může vymezit ta ustanovení
ústavního pořádku, která nelze vyložit za použití domácí metodologie
výkladu v souladu s požadavky evropského práva a jež by bylo nutné
upravit. Předběžný přezkum mu k tomu dává vhodnou příležitost, neboť
nevyvolává problémy na aplikační úrovni. Ústavní soud tím navíc získává
možnost do určité míry posoudit ústavnost výkladu již existujících
norem práva EU Soudním dvorem, aniž by se s ním ocitl v přímém
konfliktu. “.
173. Jinými slovy, přednostní aplikace práva Společenství se v případě
přezkumu smluv, které ještě nejsou účinné (a nemohou tedy ani být
aplikovány a případně být na aplikační úrovni v rozporu s ustanoveními
práva vnitrostátního), neuplatní.
VI.
Návrh na spojení s řízením ve věci sp. zn. Pl. ÚS 26/09
174. V bodu IV petitu návrhu navrhovatel žádá, aby Ústavní soud oba
návrhy spojil ke společnému řízení.
175. V uvedeném řízení však Ústavní soud již rozhodl usnesením sp. zn.
Pl. ÚS 26/09 ze dne 6. 10. 2009 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) o
odmítnutí návrhu v této věci a návrh na spojení obou řízení se tak jako
tak stal bezpředmětným, bez ohledu na to, že již od počátku nebyl
přípustný (viz usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/09, bod 14 a 27).
VII.
Rozhodnutí hlav států nebo předsedů vlád zasedajících v Evropské radě
ve vztahu k obavám irského lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy
176. V bodu IV petitu návrhu nejprve navrhovatelé „žádají, aby Ústavní
soud konstatoval, že rozhodnutí hlav států nebo předsedů vlád
zasedajících v Evropské radě ve vztahu k obavám irského lidu týkajícím
se Lisabonské smlouvy, kterým ve dnech 18. a 19. června 2009 doplnila
některá ustanovení Lisabonské smlouvy, je mezinárodní smlouvou podle
článku 10a Ústavy, a jako takové vyžaduje souhlas obou komor Parlamentu
daný ústavní většinou, jinak není ve vztahu k České republice
aplikovatelné.“. Takto formulovaný petit pak rozvádějí v bodech 151 až
165 návrhu.
177. Předmětem řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl.
49 Ústavy mohou být pouze mezinárodní smlouvy, přičemž ustanovení § 71a
zákona o Ústavním soudu stanoví podmínky pro zahájení řízení, týkající
se jeho předmětu, okruhu aktivně legitimovaných subjektů a rovněž
okamžiku, ve kterém mohou podat svůj návrh. Nesplnění jakékoliv z
těchto procesních podmínek zákon o Ústavním soudu spojuje v § 71b odst.
1 se speciálním případem nepřípustnosti návrhu na zahájení řízení o
souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem. Předmětem tohoto
řízení je Lisabonská smlouva, nikoliv akt přijatý na úrovni Evropské
unie v její souvislosti. Aniž by se Ústavní soud zabýval povahou
předmětného rozhodnutí, musel konstatovat, že návrh je v této části
nepřípustný podle § 71b odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť
navrhovatel není k takovému návrhu legitimován a Ústavní soud není k
takovému rozhodnutí příslušný.
VIII.
Závěr
178. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené rozhodl o návrhu skupiny
senátorů na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o
Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním
pořádkem, v řízení podle čl. 87 odst. 2 Ústavy, tak, že
- návrh, aby Ústavní soud posoudil soulad Smlouvy o Evropské unii jako
celku a Smlouvy o založení Evropského společenství jako celku, s
ústavním pořádkem Ústavní soud výrokem II tohoto nálezu odmítl pro
nepřípustnost podle § 71b odst. 1, ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e)
zákona o Ústavním soudu (k odůvodnění bod 108 tohoto nálezu),
- návrh, aby Ústavní soud posoudil soulad čl. 2, čl. 4 a čl. 216
Smlouvy o fungování Evropské unie s ústavním pořádkem, Ústavní soud
výrokem III tohoto nálezu odmítl pro nepřípustnost jako věc již nálezem
Ústavního soudu rozhodnutou podle § 35 odst. 1, ve spojení s § 43 odst.
1 písm. e) zákona o Ústavním soudu (k odůvodnění bod 101 tohoto
nálezu),
- návrh, aby Ústavní soud konstatoval, že „rozhodnutí hlav států nebo
předsedů vlád zasedajících v Evropské radě ve vztahu k obavám irského
lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy, kterým ve dnech 18. a 19. června
2009 doplnila některá ustanovení Lisabonské smlouvy, je mezinárodní
smlouvou podle článku 10a Ústavy a jako takové vyžaduje souhlas obou
komor Parlamentu daný ústavní většinou, jinak není ve vztahu k České
republice aplikovatelné“, Ústavní soud výrokem IV tohoto nálezu odmítl
podle § 71b odst. 1 ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o
Ústavním soudu pro nepřípustnost (k odůvodnění bod 177 tohoto nálezu),
- návrh, aby Ústavní soud s tímto návrhem na zahájení řízení o souladu
Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o
založení Evropského společenství s ústavním pořádkem spojil návrh
skupiny senátorů na zrušení vybraných ustanovení jednacích řádů obou
komor Parlamentu, vedený pod sp. zn. Pl. ÚS 26/09, Ústavní soud výrokem
V tohoto nálezu odmítl podle § 71b odst. 1 ve spojení s § 43 odst. 1
písm. e) zákona o Ústavním soudu pro nepřípustnost (k odůvodnění bod
175 tohoto nálezu),
- a konečně výrokem I tohoto nálezu podle § 71e odst. 2 zákona o
Ústavním soudu Ústavní soud vyslovil, že Lisabonská smlouva pozměňující
Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství -
jako celek (k odůvodnění body 125 až 129 společně s body 130 až 133
tohoto nálezu),
- v čl. 7 (k odůvodnění body 130 až 133 společně s bodem 159 tohoto
nálezu),
- čl. 8 (k odůvodnění body 130 až 133 tohoto nálezu),
- čl. 9 (k odůvodnění bod 160 tohoto nálezu),
- čl. 10 odst. 1 (k odůvodnění body 137 až 139 tohoto nálezu),
- čl. 13 odst. 1 (k odůvodnění bod 161 tohoto nálezu),
- čl. 14 odst. 2 (k odůvodnění bod 140 tohoto nálezu),
- čl. 17 odst. 1 a 3 (k odůvodnění body 130 až 133 společně s body 141
až 144 a body 162 až 164 tohoto nálezu),
- čl. 19 odst. 1 (k odůvodnění bod 171 až 173 tohoto nálezu),
- čl. 20 (k odůvodnění body 165 a 166 tohoto nálezu),
- čl. 21 odst. 2 písm. h) (k odůvodnění body 130 až 133 společně s body
141 až 144 tohoto nálezu),
- čl. 42 odst. 2 (k odůvodnění body 145 až 150 společně s bodem 152
tohoto nálezu),
- čl. 47 (k odůvodnění bod 161 tohoto nálezu)
- a čl. 50 odst. 2 až 4 (k odůvodnění body 167 až 170 tohoto nálezu)
obsažených ve Smlouvě o Evropské unii,
- v čl. 3 (k odůvodnění bod 101 tohoto nálezu),
- v čl. 78 odst. 3 (k odůvodnění body 130 až 133 společně s body 145 až
150 a bodem 154 tohoto nálezu),
- čl. 79 odst. 1 (k odůvodnění body 145 až 150 společně s bodem 154
tohoto nálezu)
- a čl. 83 (k odůvodnění body 145 až 150 společně s body 155 až 158
tohoto nálezu)
obsažených ve Smlouvě o fungování Evropské unie
a její ratifikace nejsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
179. Ústavní soud konstatuje, že tímto jeho nálezem jsou vyvráceny
pochybnosti o souladu Lisabonské smlouvy s českým ústavním pořádkem a
odstraněny formální překážky její ratifikace.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
