220/2005 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 26. dubna 2005 v plénu ve složení JUDr.

Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr.

Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří

Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška

Wagnerová (soudce zpravodaj) a JUDr. Michaela Židlická o návrhu

Krajského soudu v Brně na zrušení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb.,

o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění

pozdějších předpisů,



takto:



Ustanovení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných

skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,

se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.



Odůvodnění



I. Rekapitulace návrhu a jeho přípustnost



Návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 19.2.2004, požádal

Krajský soud v Brně postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České

republiky (dále jen "Ústava") o zrušení § 77k odst. 6 zákona č.

148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých

zákonů, v platném znění (dále též "ZOUS"), protože při rozhodování věci

žaloby Ing. P. P. proti Kolegiu na úseku ochrany utajovaných

skutečností při Nejvyšším státním zastupitelství (dále jen "Kolegium"),

vedené pod sp. zn. 36 Ca 9/2003, dospěl k závěru, že předmětné

ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Na tomto

návrhu krajský soud setrval, přestože v mezidobí (od vydání žalobou

napadeného rozhodnutí) došlo ke zrušení části zákona o státním

zastupitelství, jež předepisovala hodnocení odborné způsobilosti

státních zástupců (část devátá zákona č. 283/1993 Sb., o státním

zastupitelství, v tehdy platném znění), jehož existence byla prvotním

důvodem podání návrhu na zahájení řízení podle § 64 odst. 3 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen

"zákon o Ústavním soudu"). Nyní podle krajského soudu nelze tvrdit, že

hodnocení odborné způsobilosti státního zástupce může mít vliv na jeho

kariérní postup, přesto však existují důvody další (uvedené i v

původním návrhu). V předmětné věci navíc Kolegium rozhodovalo za

původních legislativních podmínek.



Ústavní soud nejprve konstatoval, že návrh byl podán oprávněným

subjektem v souladu s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a že se

jedná o návrh přípustný (§ 66 zákona o Ústavním soudu per

eliminationem).



Podstatou návrhu krajského soudu jsou jeho pochybnosti o Kolegiu

jakožto nezávislém a nestranném tribunálu, který je s to vést

spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských

práv a základních svobod (dále též "Úmluva") a čl. 36 odst. 2 Listiny

základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Kolegium rozhoduje o

opravném prostředku proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního

úřadu (dále též "NBÚ"), resp. ministra vnitra, ředitele zpravodajské

služby či policejního prezidenta (§ 77a ZOUS), rozhodnutí o stížnosti

bezpečnostně prověřovaných osob proti nevydání (zániku platnosti)

osvědčení či potvrzení (§ 75 a § 76 a jejich odst. 1, 2 a 5 ZOUS) o

splnění podmínek umožňujících seznamovat se s utajovanými skutečnostmi

daného stupně utajení. Možnost přezkoumávání shora uvedených rozhodnutí

nezávislým orgánem původně právní úprava vůbec nepřipouštěla. Teprve po

zásahu Ústavního soudu byla nejprve zrušena jejich explicitní soudní

výluka [jde o nález ze dne 12.7.2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000,

publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen

"Sbírka rozhodnutí"), svazek 23, str. 105; vyhlášen pod č. 322/2001

Sb.; v elektronické podobě na www.judikatura.cz]. Následně byla přijata

novelizace ZOUS zákony č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v

souvislosti s přijetím soudního řádu správního, a č. 310/2002 Sb.,

kterým se mění zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností

a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.

101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve

znění pozdějších předpisů, zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využití

jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a

doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.

38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění

zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon),

ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon,

ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním

zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 42/1992 Sb., o

úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech,

ve znění pozdějších předpisů, jimiž bylo na straně jedné založeno právo

napadnout rozhodnutí o nevydání osvědčení žalobou (§ 73 odst. 2 ZOUS),

na straně druhé pak toto rozhodnutí (spolu s dalšími rozhodnutími

uvedenými výše) napadnout též opravným prostředkem ke Kolegiu (§ 77a až

§ 77k ZOUS). Podle § 77k odst. 6 ZOUS pak konečné rozhodnutí Kolegia

nepodléhá soudnímu přezkumu. Těmito legislativními zásahy vznikla velmi

nepřehledná situace, a to zejména pokud jde o možnost nezávislého

přezkumu rozhodnutí o nevydání osvědčení (§ 75 odst. 5 ZOUS), které lze

pravděpodobně napadnout žalobou ve správním soudnictví (§ 73 odst. 2

ZOUS) i opravným prostředkem ke Kolegiu (§ 77a citovaného zákona);

všechna rozhodnutí Kolegia (tedy včetně rozhodnutí o opravných

prostředcích proti dalším rozhodnutím, jak jsou popsána výše) přitom

výslovně soudnímu přezkumu nepodléhají (§ 77k odst. 6 citovaného

zákona). Situaci navíc podle krajského soudu komplikuje nejasnost v

otázce, zda lze žalobou napadnout konečné správní rozhodnutí vydané na

základě § 75 odst. 1 a 5 zákona o ochraně utajovaných skutečností,

neboť pouze tento individuální správní akt vydaný ve věci vydání

osvědčení lze považovat za rozhodnutí - žádné rozhodnutí o nevydání

osvědčení se nevydává.



Krajský soud upozornil na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva

(dále též "ESLP") ve věci Incal proti Turecku, kde byly v případě

vojenských soudců konstatovány pochyby o jejich nezávislosti bez ohledu

na legislativní zákazy zasahování do jejich pravomocí. Pochybnosti se

týkaly rovněž čtyřletého obnovitelného mandátu. Krajský soud závěrem

návrhu upozornil na výše citovaný nález Ústavního soudu, v němž byla

konstatována nutnost umožnění realizace přiměřených záruk na ochranu

soudem (či jiným nezávislým a nestranným tribunálem), byť by podle

povahy věci a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce šlo o

ochranu i značně zvláštní a diferencovanou.



Řízení o podaném návrhu bylo usnesením pléna Ústavního soudu ze dne

23.3.2004 přerušeno z důvodu nedostatečného obsazení Ústavního soudu.

Překážka projednávání návrhu odpadla dne 16.6.2004, kdy prezident

republiky jmenoval dvanáctého soudce Ústavního soudu. Ústavní soud dnem

22.6.2004 pokračoval v řízení a soudce zpravodaj si vyžádal v souladu s

ustanovením § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve

znění pozdějších předpisů, vyjádření obou komor Parlamentu České

republiky a vyjádření osoby, jejíž práva byla dotčena aplikací

ustanovení, jehož zrušení se požaduje.



II. Rekapitulace vyjádření



A. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, zastoupená předsedou

PhDr. Lubomírem Zaorálkem, ve svém vyjádření ze dne 26.7.2004 uvedla,

že argumentům navrhovatele nemůže dát za pravdu. Předně dala na

zvážení, zda navrhovatel postupoval v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy,

podle kterého lze postupovat pouze tehdy, dojde-li obecný soud k

závěru, že zákon, který má být aplikován, je v rozporu s ústavním

pořádkem. Pojem ústavního pořádku je v Ústavě taxativně vymezen a

mezinárodní smlouvy nezahrnuje. Navrhovatel však opakovaně požaduje

posouzení otázky, zda Kolegium splňuje požadavky stanovené Úmluvou. Bez

ohledu na výše uvedené okolnosti však Poslanecká sněmovna nesouhlasí se

závěrem navrhovatele, podle něhož Kolegium není nestranným a nezávislým

tribunálem, jak jej má na mysli čl. 6 Úmluvy. Judikatura ESLP podle

Poslanecké sněmovny posuzuje nezávislost určitého tribunálu dle

individuálních okolností a jakékoli závěry nelze paušalizovat, což má

dokládat i stěžovatelem zmíněný případ Incal proti Turecku, kdy se

soudci těsnou většinou přiklonili k závěru o nedostatku nezávislosti

soudu složeného z aktivních armádních důstojníků, který posuzoval činy

spáchané civilisty. Poslanecká sněmovna konstatovala, že není důvod

zpochybňovat subjektivní nezávislost členů Kolegia s tím, že Kolegium

splňuje i kritéria objektivní nezávislosti.



I kdyby nebylo ze zákona o státním zastupitelství vypuštěno tzv.

hodnocení odborné způsobilosti, nebylo by možné z mechanismu provádění

hodnocení dovozovat závěr o narušení nezávislosti Kolegia. Plnění úkolů

člena Kolegia nemohlo být předmětem hodnocení odborné způsobilosti.

Zákonnou formulaci, podle níž se výkon funkce člena Kolegia považuje za

výkon funkce státního zástupce, nutno chápat "pouze jako zákonnou

garanci uznání činnosti vykonané státním zástupcem v Kolegiu..., kdyby

této formulace nebylo, byl by státní zástupce nucen vykonávat funkci

člena Kolegia ve svém volném čase". Dále Poslanecká sněmovna poukázala

na neexistenci služební subordinace člena kolegia ve vztahu k

nejvyššímu státnímu zástupci (zejména § 7a odst. 4 zákona o státním

zastupitelství). Kritéria nezávislosti tribunálu formulovaná ESLP nelze

aplikovat mechanicky. Samotný fakt jmenování ze strany exekutivního

orgánu nelze považovat za ohrožení nezávislosti a nestrannosti Kolegia.

Nakonec i výběr a jmenování soudců zajišťují a provádějí exekutivní

orgány.



Je skutečností, že funkční období členů Kolegia je dvouleté, což by

mohlo být vykládáno jako znak existenční a rozhodovací závislosti jeho

členů. Ve specifickém případě členů Kolegia tomu tak není. Jeho

členové, jako státní zástupci působící u Nejvyššího státního

zastupitelství, jsou osobami požívajícími všeobecné vážnosti, se

stabilním zaměstnáním neodvislým od výkonu funkce v Kolegiu. Výkon

funkce nepřináší žádné materiální výhody ani jiný prospěch. Člen není

materiálně motivován, aby ve své funkci setrval, a členství naopak

znamená dodatečnou pracovní zátěž a omezení možnosti věnovat se běžné

agendě. Pokud člen Kolegia svou funkci vykonává, "činí tak pouze z

pocitu zodpovědnosti za naplňování zákona o ochraně utajovaných

skutečností". Poslanecká sněmovna zdůraznila, že zásadně odmítá

myšlenku, že by ze strany exekutivy mohl být v jednotlivých případech

vyvíjen nátlak na členy Kolegia, aby určitým způsobem rozhodovali.

Neexistuje způsob, jak vyvinout na člena Kolegia účinný nátlak, aby

určitým způsobem rozhodoval. Eventuální neprodloužení funkčního období

člena nijak nepoškozuje, naopak je spíše zbaven pracovního zatížení.

Členství v Kolegiu je spíše morální volbou než aktem, který by zlepšil

kariérní či materiální postavení. Nelze se rozumně domnívat, že by se

některý člen Kolegia nechal při výkonu funkce ovlivňovat nebo se

podvoloval jakémukoli nátlaku. Nelze proto hovořit o objektivně

opodstatněných pochybnostech o nezávislosti Kolegia, jak to požaduje

judikatura ESLP.



V závěru svého vyjádření předseda Poslanecké sněmovny dodal, že platná

právní úprava je poznamenána rysem provizornosti, kdy samotná existence

Kolegia je závislá na rozhodnutí jednotlivých státních zástupců, aby se

stali členy, resp. aby v Kolegiu setrvali, k čemuž je nelze nutit. V

době přijetí se nepředpokládalo, že úprava bude platit trvale. Zákon

měl pozbýt platnosti dne 31.12.2003 a v současné době je platnost

prodloužena do dne 30.6.2005. Provizorní úprava řešila situaci, která

nastala po přijetí nálezu Pl. ÚS 11/2000, kdy měl být po zrušení části

ZOUS poskytnut vládě dostatečný časový prostor pro přípravu zcela nové

právní úpravy ochrany utajovaných skutečností a postupu bezpečnostního

prověřování. I proto bylo funkční období členů Kolegia dvouleté.

Navzdory možným věcným nedostatkům Poslanecká sněmovna nesdílí názor,

že úprava postavení Kolegia a řízení před ním není v souladu s ústavním

pořádkem, resp. s čl. 6 Úmluvy.



B. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou doc. JUDr.

Petrem Pithartem, ve svém vyjádření ze dne 30.7.2004 uvedl, že v

Senátu, který byl dobře obeznámen s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl.

ÚS 11/2000, nakonec převážil názor, že návrh na zavedení odvolacího

prostředku ke Kolegiu je právně dostatečným a účelným řešením kolize

zájmu na bezpečnosti a záruk spravedlivého procesu. Některé pochybnosti

o vhodnosti tohoto řešení rozptylovali zastánci popisovaného názoru

poukazem na omezenou platnost zákona s tím, že v daném období roku a

půl bude moci být předmětná konstrukce zdokonalena nebo nahrazena

jinou. Předmětný návrh zákona byl Senátem vrácen Poslanecké sněmovně z

jiných důvodů.



Na okraj Senát poznamenal, že kritéria posuzování míry nezávislosti a

nestrannosti soudu (tribunálu) nastavená teorií ústavního práva a

judikaturou ESLP a Ústavního soudu považují za základ nezávislosti

soudů demokratické prostředí, rozdělení moci a nezbytné existenční

(hmotné) zabezpečení soudců. Vlastní nezávislost soudců se zaručuje

jejich exkluzivním jmenováním bez zásadního vlivu vlády a legislativy

(v České republice prezidentem republiky), časově mnohaletým

(neomezeným) mandátem soudce, zaručením odolnosti vůči možnosti

dostávat instrukce pro výkon soudcovské funkce (neodvolatelnost,

nepřeložitelnost apod.). Nestrannost soudců je pak spojována s

vyloučením podjatosti (k osobám a věcem), neslučitelností funkce soudce

s jinými funkcemi a jinou výdělečnou činností a se zárukami k vyloučení

všech legitimních pochybností o nestrannosti. V subjektivní rovině

nestrannosti je vyžadována důvěryhodnost a autonomní rozhodování

(slibem se soudce zavazuje rozhodovat podle svého "vědomí a svědomí").

Zvenčí se zajišťuje nestrannost zákazem jejího ohrožování (např.

zákazem zasílání peticí soudům). Při porovnání daných kritérií s

úpravou požadavků na zabezpečení nezávislosti a nestrannosti Kolegia a

statusu státního zástupce Nejvyššího státního zastupitelství jako člena

Kolegia nebyly Senátem shledány kvantitativně významné diference.

Jistým kvalitativním nedostatkem nezávislosti Kolegia je podle Senátu

jmenování v působnosti vlády a rámcové začlenění do vztahů státního

zastupitelství, a tedy exekutivy, "i když v dalších uvažovaných vazbách

se může tento požadavek poněkud relativizovat".



Senát upozornil, že podle judikatury Ústavního soudu obsahuje Listina

některá základní práva, jež jsou svou povahou sociálními hodnotami

plnícími funkci spíše jen ideálně typických kategorií vyjadřujících

cílové představy. Právo na svobodné povolání patří k těmto právům.

Zatímco právo na bezpečí, život a zdraví jsou základními právy bez

dalšího, u práva na svobodnou volbu povolání je předpokládána jeho

konkretizace zákonem. Z tohoto pohledu se Senátu jeví omezení přístupu

k obecným soudům ve věcech bezpečnostních prověrek ústavně konformním,

může-li být tímto způsobem chráněno hodnotově vyšší právo. Vlastnosti

dané materie nejsou kompatibilní s obvyklou soudní praxí. Bezpečnostní

prověrka není vždy založena na nepochybných důkazech, vzniká často na

základě velmi volné úvahy podle pravidla "v pochybnostech v neprospěch

posuzované osoby". Přezkum rozhodnutí má především vyloučit hrubý

subjektivismus či zlovůli "v podstatě rozhodnutí". Utajované

skutečnosti probírané při přezkumu musí být zároveň efektivně chráněny.

Senát upozornil, že vyslovil-li ESLP porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy v

oblasti požadavků na nezávislost a nestrannost soudu, šlo v zásadě vždy

o trestní soudy či orgány, které aplikovaly trestní právo (srov. Incal

proti Turecku, Findlay proti Spojenému království). Přezkum rozhodnutí

o nevydání osvědčení k práci s utajovanými skutečnostmi není ve

srovnatelné poloze závažnosti.



C. K vyjádření byl vyzván i Ing. P. P., jehož práva byla dotčena

aplikací napadeného ustanovení a jehož věc vymezila i konkrétní předmět

řízení před Ústavním soudem. Ing. P. P. ve svém vyjádření uvedl, že pro

výkon svého povolání musel jako voják mít bezpečnostní prověrku II.

stupně, kteroužto nezískal, jeho závazek nebyl prodloužen a při

nemožnosti získat místo odpovídající jeho kvalifikaci byl ke dni

31.12.2003 vyřazen ze služebního poměru u Armády České republiky.



D. Bez vyzvání, resp. na základě aktivity Poslanecké sněmovny zaslal

Ústavnímu soudu vyjádření i ředitel Národního bezpečnostního úřadu Mgr.

J. M. Ústavnímu soudu je z řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02 známo,

že vláda České republiky zpracování legislativních předloh na úseku

utajovaných skutečností vkládá do rukou NBÚ (viz např. návrh nové

zákonné úpravy zaslaný Ústavnímu soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02

nebo usnesení vlády č. 88 ze dne 22.1.2003 č. j. 615/2003-NBÚ/80 nebo

č. 293 ze dne 31.3.2004, viz dokumentový portál www.vlada.cz - v

připomínkovém řízení tedy mají názory NBÚ zásadní vliv). Ve světle

těchto okolností považoval Ústavní soud za relevantní zabývat se i

tímto nevyžádaným vyjádřením. Ředitel NBÚ především uvedl, že

navrhovatel mylně považuje Kolegium za správní orgán. Kolegium je

orgánem nezávislým a soudní přezkoumávání jeho rozhodnutí se proto jeví

nadbytečným. Tento orgán v sobě v maximální možné míře zahrnuje jak

nezávislost na výkonném administrativním aparátu (tedy ať již na NBÚ,

jeho řediteli nebo na zpravodajských službách), tak nezávislost na

jiných orgánech státu, kam je třeba zahrnout i Nejvyšší státní

zastupitelství (dále též "NSZ"). Tím jen garantována objektivita

rozhodování a nedochází k tomu, že by se s utajovanými skutečnostmi

mohla seznámit osoba, o níž se rozhoduje, anebo její právní zástupce.

Ochrana utajovaných skutečností je vyvážena ve vztahu k procesnímu

postavení osoby, o níž se rozhoduje. Popřením "principu utajení" může

být utajovaná skutečnost předložena osobě nepovolané. Může dojít jak k

narušení mezinárodní spolupráce v oblasti zpravodajských služeb a

vyšetřovacích orgánů, tak i teoreticky k přímému ohrožení života např.

zpravodajských agentů, svědků atd. To je v rozporu s mezinárodními

závazky České republiky. "Standardní soudní řízení ve věcech

bezpečnostních prověrek včetně neomezeného provádění důkazů hrozí

závažným vyzrazením utajovaných skutečností. Teoreticky by bylo dokonce

možné, že by soudní spor byl veden určitými osobami čistě za účelem

rozkrytí utajovaných skutečností zákonnou cestou."



V další části vyjádření ředitel NBÚ uvedl obdobné argumenty uplatněné v

řízení ve věci nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, která skončila zrušením

zákazu soudního přezkumu rozhodnutí ve věcech bezpečnostního

prověřování. Rozhodováním o vydání či nevydání osvědčení nedochází

podle NBÚ k žádnému zásahu do oblasti základních práv. Ostatně ani

Ústavní soud prý nedospěl k závěru, že by takové rozhodování přímo

porušovalo právo na svobodnou volbu povolání. Osvědčení jako kladný

výsledek bezpečnostní prověrky není ničím jiným, než prokázáním určité

zvláštní kvalifikace. Na přístup k utajované skutečnosti není právní

nárok, držitel osvědčení může být, opět jen v případech, kdy je k tomu

důvod, určen k přístupu k utajované skutečnosti. Pouze stát rozhoduje o

tom, co je a není utajovanou skutečností, a "měl by to být proto pouze

stát (tzn. státní administrativa), kdo umožňuje k takové skutečnosti

přístup.". Pouze stát by měl posuzovat vhodnost osoby, jíž může být

umožněn tento přístup. Kolegium je jakousi nadstavbou nad státní

administrativou a zcela supluje postavení soudu. NBÚ dále uvedl, že

střetem roviny národní bezpečnosti a roviny lidskoprávní se částečně

(sic) zabýval Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, kde

připustil, že velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu může být

legitimním ospravedlněním pro určitou míru zásahu do práv jednotlivce.

Ústavní soud se však podle NBÚ tohoto konfliktu jen velmi lehce dotkl,

spíše jej pouze konstatoval, neposkytl k němu dosud hlubší teoretický

rozbor. NBÚ soudí, že Kolegium střet řeší. Naopak vůči soudním přezkumu

vznáší zásadní námitku, protože podle § 45 odst. 5 zákona č. 150/2002

Sb., soudní řád správní, v platném znění, (dále též "s. ř. s.") dojde k

vyzrazení utajované skutečnosti osobě, kterou stát nepovažuje za

přijatelnou pro seznámení se s utajovanou skutečností (§ 45 odst. 5 s.

ř. s.: "Do částí spisu ..., které ... z nahlížení nebyly vyloučeny, smí

nahlížet pouze účastník a jeho zástupce, popřípadě též osoba, která se

prokáže osvědčením pro příslušný stupeň utajení projednávaných

skutečností"; § 45 odst. 4 s. ř. s.: "Z nahlížení nelze vyloučit části

spisu, ... jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Z nahlížení nelze

dále vyloučit ani ty části spisu, do nichž měl účastník právo nahlížet

v řízení před správním orgánem."). Této situaci brání § 36 odst. 8 ZOUS

("Jsou-li některé z důvodů nevydání nebo odnětí osvědčení utajovanými

skutečnostmi, uvede se v oznámení pouze odkaz na podklady, ze kterých

Úřad vycházel."). Utajení je podle NBÚ v tomto případě legitimní.



Legislativa týkající se prověřování fyzických osob je ve státech EU a

NATO svěřena výlučně národním úpravám. Přesto NBÚ upozornil, že plný

soudní přezkum není obvyklý. I tam, kde je nejvyšším přezkumným orgánem

soud, není umožněno dotčené osobě ani jejímu zástupci, aby se seznámili

s výsledky šetření, které bylo podkladem pro nevydání oprávnění, či

dokonce pro rozhodnutí o zániku oprávnění. Ve Francii soudu nepřísluší

seznámit se s utajovanými skutečnostmi. Byly-li podkladem rozhodnutí,

pouze se bez dalšího konstatují. V Dánsku věc přezkoumává ministerstvo

spravedlnosti a osobě není dána možnost seznámit se s citlivými

skutečnostmi. Soudní žaloba není přípustná. V holandském dvojinstančním

soudním řízení jsou procesní práva prověřované osoby zásadně omezena. K

utajované či citlivé informaci má přístup výlučně soudce. Slovenská

úprava má zakotven soudní přezkum (analogicky jako dříve v České

republice podle hlavy páté občanského soudního řádu) bez plné

jurisdikce a bez posuzování merita věci. Posuzuje se jen zákonnost

postupu bez toho, aniž by byl soud seznámen s utajovanými skutečnostmi.

Litevská úprava omezuje procesní práva stejně jako úprava holandská.



V Turecku a Španělsku nemá prověřovaná osoba možnost jakkoli zasahovat

do průběhu prověřování, nemá možnost dozvědět se důvody rozhodnutí "a

samozřejmě nemá možnost uplatňovat jakékoli námitky či opravný

prostředek". Podobný trend se nyní uplatňuje v Itálii. I tyto země jsou

vázány Úmluvou a i v těchto zemích jsou ustanovení obdobná čl. 36 odst.

2 Listiny. V těchto zemích bylo uznáno, že příslušné právní úpravy

nejsou v rozporu s právem na spravedlivý proces garantovaným Úmluvou.

NBÚ podotkl, že je sice vyloučeno získat komplexní mezinárodní srovnání

dané materie, ale princip naznačený v citovaném nálezu Ústavního soudu,

tedy omezení procesních práv jednotlivce s (údajně) zřetelnou prioritou

ochrany utajovaných skutečností, je obecně v Evropě považován za

legitimní. K materii panuje rozdílný přístup. Vývoj západních

demokracií historicky nepřinesl zásadní nedůvěru ve státní

administrativu, popř. v činnost bezpečnostních složek, resp. občané v

důsledku odlišného vnímání správnosti úředních rozhodnutí neprojevují

nedůvěru i v takto důležité oblasti, jíž je zajištění bezpečnosti, což

dokládá počet opravných prostředků. Ve Spojeném království, Francii či

Belgii jde statisticky o několik podání ročně (do deseti), v České

republice jich jen loni bylo cca sto. Závěrem NBÚ uvedl, že ustanovení

§ 77k odst. 6 zákona považuje za souladné s ústavním pořádkem i

mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.



Ústavní soud se dotázal ředitele NBÚ, (1.) zda se již vyskytly případy,

kdy v totožném případě Kolegium rozhodlo o opravném prostředku (§ 77a -

77k ZOUS) jinak než obecný soud o žalobě podané podle § 73 odst. 2

ZOUS, a (2.) v případě, že se tak již stalo, jak NBÚ dále postupoval,

resp. které rozhodnutí akceptoval. Na první otázku bylo odpovězeno, že

se tak zatím stalo v jednom případě, kdy soud rozhodnutí zrušil,

zatímco Kolegium opravný prostředek zamítlo. V ostatních čtyřech

případech soud žalobu zamítl. NBÚ však protestoval i proti tomu, že

soud zde "nerespektoval překážku věci rozsouzené", neboť Kolegium

považuje za nestranný a nezávislý orgán soudního typu. V případě

rozdílných rozhodnutí prý NBÚ neví, které má respektovat. Na druhou

otázku NBÚ odpovědět nemohl, protože rozhodnutí, jež založilo

rozdílnost, mu ještě nebylo doručeno. Upozornil však, že rozhodnutím

Kolegia je výslovně vázán ze zákona (§ 77j odst. 1 ZOUS). Bez další

argumentace rovněž upozornil, že zrušení napadeného ustanovení otevře

cestu k poškození zájmů České republiky v oblasti kryptografie. Závěrem

byly objasněny procedurální otázky bezpečnostního pohovoru, z něhož je

vyhotovován protokol. Prověřované osobě, popř. i jejímu právnímu

zástupci, jsou sděleny důvody neudělení prověrky. NBÚ sdělil, že je v

zásadě lhostejno, jaký orgán bude rozhodnutí přezkoumávat, avšak musí

být zabráněno tomu, aby se prověřovaná osoba či její zástupce seznámili

s utajovanou skutečností, a je žádoucí, aby řízení proběhlo v pevné

lhůtě. Poznamenal rovněž, že čím je menší počet osob, jež se při

přezkumu seznámí se spisovým materiálem, tím je menší riziko vyzrazení

a tím jsou menší náklady na utajení.



Ústavní soud požádal účastníky řízení o souhlas s upuštěním od ústního

jednání (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), neboť od ústního

jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci. Poté bylo možno

přistoupit k meritornímu projednání věci.



III. Ústavnost legislativní procedury a legislativní historie

posuzovaného zákona



Dříve, než Ústavní soud přikročil k posouzení obsahu napadeného

ustanovení zákona z hledisek jeho souladu s ústavními zákony, se musel

podle § 68 odst. 2 in fine zákona o Ústavním soudu zabývat splněním

formálních požadavků přijetí příslušné právní normy. Legislativní

proces přijetí zákona č. 310/2002 Sb. byl však Ústavním soudem shledán

ústavně konformním již v nálezu ze dne 28.1.2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02

(Sbírka rozhodnutí, svazek 32, str. 61; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.).



Ustanovení § 77k odst. 6 bylo do zákona o ochraně utajovaných

skutečností vloženo zákonem č. 310/2002 Sb., který vznikl jako

poslanecká iniciativa reagující "na praktické problémy, které se

objevily v souvislosti s jeho dosavadní aplikací, a to na nemožnost

nezávislé kontroly, respektive přezkoumání negativního rozhodnutí

Národního bezpečnostního úřadu v rámci bezpečnostní prověrky

probíhající podle tohoto zákona" (důvodová zpráva ze dne 10.7.2001). V

průběhu projednávání tohoto návrhu byl dne 12.7.2001 vydán nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, který s účinností ke dni

30.6.2002 zrušil původní znění § 73 odst. 2 ZOUS, které soudní přezkum

zakazovalo. Poslanecký návrh vložením § 77a až § 77k do ZOUS řešil

problém absence nezávislého přezkumu ustavením Kolegia a vymezením

procesních pravidel v řízení před Kolegiem. Poté, co byl Poslanecký

návrh schválen dne 27.3.2002 Poslaneckou sněmovnou, rozhodl Senát dne

3.5.2002 o jeho vrácení Poslanecké sněmově s pozměňovacími návrhy, z

nichž jeden navrhoval zrušení mezitím ustaveného (viz dále) soudního

přezkumu (srov. písm. C usnesení Senátu č. 372 ze dne 3.5.2002).

Usnesením ze dne 13.6.2002 Poslanecká sněmovna setrvala na původním

návrhu zákona, jenž byl publikován ve Sbírce zákonů dne 12.7.2002, kdy

rovněž nabyl účinnosti.



V mezidobí předložila vláda Parlamentu návrh zákona, kterým se měnily

některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního (zákon

č. 151/2002 Sb.) Tímto zákonem (Poslanecká sněmovna jej schválila dne

15.2.2002, Senát dne 12.3.2002 a ve Sbírce zákonů byl publikován dne

17.4.2002) bylo do ZOUS vloženo ustanovení § 73 odst. 2, podle kterého

lze proti rozhodnutí o nevydání osvědčení podat žalobu do 15 dnů ode

dne doručení rozhodnutí, když v řízení o této žalobě se účast osob

zúčastněných na řízení nepřipouští. Tato úprava nabyla účinnosti dne

1.1.2003. Avšak dne 27.9.2002 byla rozeslána Sbírka zákonů, v níž bylo,

na základě zmocnění obsaženého v zákoně č. 310/2002 Sb., předsedou

vlády pod č. 418/2002 Sb. vyhlášeno úplné znění zákona o ochraně

utajovaných skutečností, ve kterém nebyl § 73 členěn na odstavce a

možnost soudního přezkumu nezmiňoval.



IV. Vymezení předmětu řízení



Návrh, který posuzuje Ústavní soud, vzešel z řízení před obecným

soudem, v němž osoba prověřovaná NBÚ podala správní žalobu proti

rozhodnutí Kolegia. V žalobě se namítá, že ustanovení § 77k odst. 6

zákona o ochraně utajovaných skutečností je téměř totožné s Ústavním

soudem zrušeným zněním § 73 odst. 2 citovaného zákona. Přitom dne

1.1.2003 nabylo účinnosti nové znění ustanovení § 73 odst. 2 citovaného

zákona, které připouští možnost soudního přezkumu rozhodnutí o nevydání

osvědčení.



Dopady bezpečnostního prověřování do sféry základních práv a svobod se

Ústavní soud zabýval již několikrát [srov. nálezy ve věcech sp. zn. Pl.

ÚS 44/02, sp. zn. Pl. ÚS 36/01 a sp. zn. I. ÚS 577/01 (viz dále), sp.

zn. I. ÚS 752/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, str. 65) či sp. zn. II.

ÚS 241/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, str. 73), sp. zn. II. ÚS 28/02

(viz dále) a sp. zn. II. ÚS 142/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 31, str.

45)]. Především však v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000

konstatoval, že "respektuje skutečnost, že s ohledem na specifika a

význam rozhodování ve věcech utajovaných skutečností, kdy je velmi

zřetelný bezpečnostní zájem státu, není možné vždy garantovat všechny

běžné procesní záruky spravedlivého procesu (např. veřejnost jednání).

Nicméně i v tomto typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou

formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem (či jiným

nezávislým a nestranným tribunálem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy), byť

- podle povahy věci a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce - na

ochranu i značně zvláštní a diferencovanou." (srov. Sbírku rozhodnutí,

svazek 23, str. 105, nebo č. 322/2001 Sb. či elektronickou verzi nálezu

na www.judikatura.cz).



Citovaným nálezem Ústavní soud mj. zrušil jako ústavně nekonformní

zákonnou výluku soudního přezkumu rozhodnutí orgánů výkonné moci ve

věcech bezpečnostního prověřování. Zákonodárce na vzniklou situaci

reagoval jednak připuštěním obecného soudního přezkumu (§ 73 odst. 2

ZOUS) a jednak zavedením řízení před přezkumným orgánem sui generis,

jímž se stalo Kolegium (§ 77a až 77k ZOUS). V projednávané věci jde o

právo na verifikaci příslušné procedury, nikoli o "právo získat

bezpečnostní prověrku", jež pochopitelně zaručeno není.



Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že z hlediska ochrany základních

práv a svobod nemůže být veřejný zájem na utajování při přezkumu

rozhodnutí, které v přímém důsledku omezuje možnost vykonávat určité

konkrétní povolání, důvodem k vynětí tohoto rozhodnutí z aplikačního

záběru čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jež zakotvují

právo na soudní ochranu. I když Ústavní soud připustil, že soudní

kontrola bezpečnostního prověřování má specifickou povahu, přesto je

třeba při posuzování ústavnosti § 77k odst. 6 ZOUS vedle ustanovení čl.

4 odst. 4 Listiny přihlížet i k čl. 1 odst. 1 Ústavy, jež Českou

republiku prohlašuje za demokratický právní stát založený na úctě k

právům a svobodám člověka a občana, čímž mj. stanoví jak základní

způsob výkonu veřejné moci, tak principiální atributy práva na soudní

ochranu. Jakkoli se v případě soudní kontroly bezpečnostního

prověřování jedná o oblast připouštějící určitá omezení základních

práv, Ústavní soud připomíná, že na projednávanou materii je třeba

nahlížet z hlediska vynucování ústavního zákazu diskriminace (čl. 1

odst. 1 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny), z něhož minimálně

vyplývá právo na přezkoumání toho, zda průběh a výsledek bezpečnostního

prověřování, které je plně v rukou výkonné moci s uplatněním široké

diskrece, neměly diskriminační charakter a zda nebyly poznamenány

libovůlí. Vedle práva na volbu povolání, modifikovaného ve výše

uvedeném smyslu, se u některých kategorií prověřovaných nesporně

uplatní i čl. 21 odst. 4 Listiny, který stanoví, že "Občané mají za

rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím."



V. Je Kolegium možno považovat za soud?



A. Napadené ustanovení § 77k odst. 6 ZOUS, které soudní přezkum

rozhodnutí Kolegia zapovídá, je v rozporu s ustanovením § 73 odst. 2

ZOUS, které soudní přezkum zaručuje. Krajský soud v Brně předložil

Ústavnímu soudu věc na základě závěru, že vztah těchto dvou navzájem

kolidujících ustanovení bez uvedení toho, které řízení má proběhnout

dříve, budí nejasnosti a vztah mezi rozhodnutím Kolegia a rozhodnutím

soudním není řešen, a to ani pro situaci, kdy tato rozhodnutí spolu

nekorespondují. Před posouzením důsledku střetu obou ustanovení musela

být odpovězena otázka, jakou povahu má Kolegium.



Ústavní pořádek České republiky (čl. 81 a 82 Ústavy) stanoví, že

soudnictví vykonávají pouze nezávislé a nestranné soudy, respektive

nezávislí a nestranní soudci, kteří se řídí základními pravidly

spravedlivého procesu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, hlava pátá Listiny). Tato

ustanovení lze vykládat jako institucionální záruky materiálně

chápaného výkonu soudní moci, a proto z hlediska práva na spravedlivý

proces není nezbytné, aby ve všech případech byl soudem ve smyslu § 36

odst. 2 Listiny výhradně orgán začleněný do soustavy obecných soudů,

avšak musí jít o orgán nezávislý, jehož členové disponují nezávislostí

a nestranností při svém rozhodování. Dále musí mít nepodmiňovaný

přístup ke zkoumání všech relevantních aspektů věci (skutkových i

právních) a musí respektovat základní zásady spravedlivého procesu

(kupř. zásadu nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci či zásadu slyšeny

musí být obě strany), přičemž vykonatelné rozhodnutí již nelze dalším

mocenským aktem zvrátit (vymezení soudnictví v materiálním smyslu).

Dosavadní judikatura Ústavního soudu nezávislost a nestrannost

zmiňovala jako nezbytné atributy, jejichž naplnění je typicky zaručeno

u moci soudní s tím, že je nemohou naplnit různé orgány exekutivní

[srov. např. nález ze dne 23.11.1999 sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 16, str. 185; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.) ve vztahu

k povaze rozhodnutí prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, nebo nález

ze dne 17.1.2001, sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21,

str. 55; vyhlášen pod č. 52/2001 Sb.) ve vztahu k rozhodnutí policie o

přestupku]. K vlastnímu obsahu atributů nezávislosti se Ústavní soud

vyslovil zejména v případech posuzovaní zákonů upravujících organizaci

soudní moci (srov. např. nález ze dne 18.6.2002, sp. zn. Pl. ÚS 7/02

(Sbírka rozhodnutí, svazek 26, str. 273; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.).

Plénum Ústavního soudu poprvé komplexně posuzuje nestrannost a

nezávislost tribunálu sui generis, i když tak činí s přirozenou oporou,

již poskytují níže uvedené nálezy Ústavního soudu, jakož i (rovněž níže

uvedená) rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva.



Nezávislost a nestrannost představují ideální typy, které nikdy nelze

naplnit absolutně - lze se k nim pouze přibližovat - což je dáno jejich

sociální povahou. Nezávislostí se rozumí vyloučení možnosti účinně

působit na svobodnou tvorbu vůle soudců, nestrannost (nezávislost na

stranách) představuje absenci vztahu soudu k jedné ze stran řízení, kdy

pojem strana řízení lze chápat jak v obecné, tak v konkrétní rovině.

Nezávislost je vztahovou kategorií, která se úzce pojí s pojmem moci

chápané jako možnost vnucovat vůli jiným (Weber, M., Autorita, etika a

společnost, Mladá Fronta, 1997, str. 49; původně in Wirtschaft und

Gesellschaft, Tübingen, JCB Mohr Siebeck 1972, str. 541-544).

Dlouhodobý právní a politický vývoj liberálních demokracií vygeneroval

ze zkušeností indikátory nezávislosti a nestrannosti, z nichž lze

utvářet objektivizovaná kritéria pro posouzení naplnění znaků

nezávislosti a nestrannosti, protože v subjektivní poloze psychického

(vědomého či nevědomého) stavu rozhodujícího subjektu (na této úrovni

právě dochází k nežádoucímu ovlivnění svobodného úsudku) je nelze

právními nástroji uchopit. Nestrannost a nezávislost v objektivní

poloze se na obecné úrovni posuzují z hlediska vztahu k ostatním

mocenským složkám (princip dělby moci), z hlediska schopnosti aktérů (s

potenciálním zájmem na určitém výsledku či průběhu sporu) ovlivnit

vznik, trvání a zánik funkce člena soudního orgánu (tribunálu). Soudci

a členové orgánů soudního typu proto musí mít dostatečně nezávislý

status, který vylučuje přímé či zprostředkované působení na rozhodovací

činnost. Existence ochrany proti vnějším tlakům je posuzována např. jak

z hlediska existence potenciální možnosti ovlivnit kariéru soudce, tak

možností přivodit zánik jeho funkce. Ke statusu nezávislosti nesporně

patří i garance finanční nezávislosti. Jen tehdy dostává formální

příkaz neřídit se cizími pokyny materiální obsah a jen tak je zajištěna

neutralita a distance od stran.



Pro úplnost nutno dodat, že zákaz působení na soudní rozhodování

(nucení jiného, aby něco konal, opominul nebo trpěl) je podepřen jak

omezením petičního a shromažďovacího práva tam, kde by jejich realizace

mohla ovlivnit soudní rozhodování, tak na úrovni trestního práva, kde

je takové působení kvalifikováno jako trestný čin (§ 169a trestního

zákona). Absence nezávislosti či nestrannosti může být konstatována jak

v obecné (typové) rovině, tak v rovině konkrétní (vztah konkrétního

soudce ke konkrétní věci či osobě). Procesní předpisy proto stanoví

možnosti vznášet námitku podjatosti, má-li některý z účastníků

pochybnost o nestrannosti, resp. ukládají povinné vyloučení soudce z

projednávání věci pro poměr k věci nebo k účastníkům, čímž je

zajišťována nestrannost tam, kde již jsou na základě konkrétních

skutečností dány důvodné pochyby.



V případě správního soudnictví, kde jsou nejčastěji rozhodovány spory

mezi exekutivními složkami státu a osobami soukromého práva, o což běží

i v nyní projednávané věci, vyžadují maximy nezávislosti a nestrannosti

existenci účinných a přesvědčivých garancí zpřetrhání potenciálně

nežádoucích vazeb k moci výkonné, což je u soudců mj. zaručováno

stanovením neslučitelnosti výkonu funkce soudce s výkonem široké škály

aktivit, u nichž se typově předpokládá ovlivnění svobodného úsudku,

protože výkon těchto činností sleduje zájem, který je neslučitelný se

schopností spravedlivě rozhodnout spor, v němž každá ze stran hájí

protichůdný zájem. Při posuzování nestrannosti a nezávislosti nelze

zcela odhlédnout ani od jevové stránky věci, kdy je za validní

kritérium považováno i tzv. zdání nezávislosti a nestrannosti pro třetí

osoby, neboť i tento aspekt je důležitý pro zaručení důvěry v soudní

rozhodování. I toto kritérium reflektuje sociální povahu soudního

rozhodování, z níž vyplývá, že i když třeba ve skutečnosti neexistuje

(jak v subjektivní, tak v objektivní poloze) reálný důvod k

pochybnostem o nestrannosti a nezávislosti, nelze přehlížet případnou

existenci kolektivního přesvědčení, že takový důvod existuje (srov. k

tomu i níže citované rozhodnutí ESLP ze dne 23.6.1981, Le Compte, Van

Leuven a de Meyere proti Belgii, č. 6878/75). I ve vztahu k justici

totiž platí obecný sociologický poznatek, tzv. Thomasův teorém (srov.

např. Kolektiv, Velký sociologický slovník, I., Praha, Karolinum, 1996,

str. 171), dle něhož platí, že je-li určitá situace - zde neexistence

nezávislosti či nestrannosti - lidmi definována jako reálná, pak je

reálná i ve svých důsledcích - chybí obecná důvěra, že rozhodnutí je

spravedlivým rozhodnutím nezávislého na nestranného tribunálu. Přitom

důvěra v právo patří mezi základní mimoprávní atributy právního státu

(srov. mezi jinými např. nález ze dne 11.11.2003 sp. zn. IV. ÚS 525/02,

Sbírka rozhodnutí, svazek 31, str. 173).



B. Ústavní soud přikročil k analýze nezávislosti a nestrannosti Kolegia

na úseku ochrany utajovaných skutečností, zřízeného při Nejvyšším

státním zastupitelství.



Ústavní soud konstatuje, že (z formálního hlediska) rozhodnutí Kolegia

prima facie není rozhodnutím soudním. Státní zastupitelství je ústavně

řazeno k výkonné moci (čl. 80 Ústavy je řazen v její hlavě třetí,

vymezující výkonnou moc) a je ústavně zřízeno k zastupování trestní

obžaloby. S ohledem na konstatovanou specifičnost oblasti

bezpečnostního prověřování se Ústavní soud zabýval otázkou, zda lze

Kolegium považovat za soud v materiálním smyslu. Nutno přisvědčit

námitkám, že zákon o státním zastupitelství skutečně obsahuje záruky

nezávislosti členů Kolegia. Je však třeba dále prověřovat, zda jsou

tyto formální záruky naplněny i materiálně, resp. zda postačí pro

obranu proti potenciálním vnějším tlakům a zda jsou způsobilé vytvořit

obecné přesvědčení o nezávislosti.



Nelze přehlédnout, že členství v Kolegiu akcesoricky vázne na přidělení

k Nejvyššímu státnímu zastupitelství; o přidělení rozhoduje ministr

spravedlnosti (§ 19 odst. 2 zákona o státním zastupitelství).

Nejvyššího státního zástupce, jemuž jsou členové NSZ podřízeni (srov. §

18 odst. 2 zákona o státním zastupitelství, v platném znění), rovněž

jmenuje a bez nutnosti udávat důvody (sic!) odvolává vláda (§ 9 odst. 1

a 2 zákona o státním zastupitelství). Členové Kolegia musí být

bezpečnostně prověřeni NBÚ (§ 7a odst. 2 věta třetí zákona o státním

zastupitelství), prověření je časově omezené na dobu pěti let [§ 37

odst. 1 písm. d) ZOUS] a kdykoli odňatelné [§ 37 odst. 2 písm. b)

ZOUS]. Vztah ředitele NBÚ k vládě je vymezen stejně jako u nejvyššího

státního zástupce (§ 7 odst. 2 a 3 ZOUS). Ředitel NBÚ je přímo

odpovědný ministerskému předsedovi, který je mu služebně nadřízen a

dohlíží na činnost úřadu (§ 7 odst. 3 ZOUS). Návrh na zahájení kárného

řízení proti státnímu zástupci přidělenému k NSZ podává nejvyšší státní

zástupce nebo ministr spravedlnosti [§ 8 odst. 3 písm. a) zákona č.

7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, v platném

znění]. Tyto právní nástroje objektivně vytvářejí linii umožňující

potenciální ovlivnění svobodného úsudku členů Kolegia, na čemž nemohou

nic změnit v zákoně obsažené garance formální nezávislosti.



Mandát členů Kolegia je dvouletý (což bylo podle Poslanecké sněmovny

spojeno s faktem, že úprava byla považována za dočasnou). Schvalování

členů Kolegia provádí vláda na návrh ministra spravedlnosti ad hoc

(srov. např. usnesení vlády č. 704 ze dne 14.7.2004, kterým vláda

schválila kandidáta na předsedu Kolegia s tím, že toto rozhodnutí

změnila usnesením č. 898 ze dne 15.9.2004, kdy schválila předsedu

jiného - srov. na www.vlada.cz). Ostatně i Poslanecká sněmovna ve svém

vyjádření uvedla, že "samotná existence Kolegia je závislá na

rozhodnutí jednotlivých státních zástupců, aby se stali členy, resp.

aby v Kolegiu setrvali, k čemuž je nelze nutit.". Z tohoto pohledu

Kolegium nedostojí nárokům na relativní stálost svého složení, která má

znemožnit ovlivnění výsledku rozhodování pomocí změny složení Kolegia,

což implikuje, že nemůže dostát nárokům na stabilitu rozhodovacího

sboru, jež nalezly výraz v zásadě zákonného soudce (čl. 38 odst. 1

Listiny).



Za zásadní skutečnost rovněž nutno považovat, že členové Kolegia musí

být bezpečnostně prověřeni, přičemž toto rozhodnutí může být změněno (§

36 odst. 5 a 7 ZOUS). Do výběru členů orgánu kontrolujícího řádný

průběh bezpečnostního prověřování tak může velmi účinně zasahovat NBÚ,

jehož činnost mají kontrolovat, nehledě na to, že zvolená konstrukce

vytváří potenciální hrozbu nepřetržité linie selekce, která je zcela v

rukou exekutivního orgánu. Závěr, že neexistuje účinná možnost, jak

vyvinout nátlak, je v rozporu se samotnou koncepcí prověřování, kdy je

mj. zjišťováno, zda neexistují skutečnosti, kterými by nepovolaná osoba

mohla ovlivnit budoucí rozhodování prověřovaných osob. Za situace, kdy

zákon stojí na obecnými zkušenostmi neprověřené presumpci bezvadnosti

práce správních orgánů (zde NBÚ), nelze z hlediska principu brzd a

protivah v řízení o kontrole norem přehlížet fakt, že NBÚ jako

exekutivní orgán má, díky koncentraci citlivých informací osobního

charakteru, pozoruhodný mocenský potenciál. To jen zvyšuje naléhavost

skutečně nezávislé kontroly umožňující prověření jak řádného výkonu

pravomocí při bezpečnostním prověřování, tak např. zjistit, zda nejsou

utajovány skutečnosti, jež není potřeba tajit (tj., zda není taxonomie

utajování nadměrně přísná a zda je omezování práv skutečně nezbytné).



V kontextu projednávané věci, která je nahlížena z pohledu nutného

vyvážení veřejného zájmu na bezpečnosti s ochrannou individuálních práv

a svobod, nelze pomíjet, že státní zástupci jsou zákonem a slibem

osobně zavázáni k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona o

státním zastupitelství), což může vést k legitimní pochybnosti o jejich

nestrannosti při posuzování střetu základních práv a svobod s veřejným

zájmem na bezpečnosti chráněným v daném případě utajováním. Ostatně

státní zástupci v trestním řízení (zejména v případě přípravného řízení

a u vazeb) procesně těží z utajení, protože mají oproti obhajobě

přístup i k těm částem spisu, které jsou v režimu vyhrazené. Jejich

postoj k prospěšnosti a míře utajení není neutrální. Tyto aspekty

možného střetávání zájmů u soudců běžně eliminuje uplatňování principu

neslučitelnosti výkonu funkce. U tribunálů sui generis je zajišťováno

takové složení tribunálu, které uplatnění různých, většinou

neuvědomovaných, zájmů neutralizuje svou heterogenností (u nás např. §

5 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců).



Také z důvodové zprávy k zákonu č. 310/2002 Sb. vyplývá, že přezkum

Kolegiem nebyl do zákona včleněn proto, aby byl zajištěn soudní přezkum

správních rozhodnutí vydaných při bezpečnostním prověřování osob, nýbrž

kvůli zvýšení důvěryhodnosti a objektivnosti exekutivního

bezpečnostního prověřování: "...negativní rozhodnutí NBÚ má velmi

závažné dopady na profesní, ale i osobní život prověřované osoby,

navrhovatelé jsou přesvědčeni, že je nutno do celého systému

bezpečnostních prověrek vnést vnější kontrolní prvek v podobě

nezávislého odvolacího orgánu, který bude oprávněn rozhodnutí NBÚ

přezkoumat. Zřízení nezávislého kontrolního orgánu navíc vnese do

procesu bezpečnostních prověrek vyšší stupeň důvěryhodnosti a

objektivnosti, než tomu bylo dosud, aniž by současně celý proces

výrazně časově či jinak komplikovalo." (Důvodová zpráva návrhu poslanců

F. O., P. N. a I. L. ze dne 10.7.2001; srov. i Šimíček V., "Přezkum

rozhodnutí o nevydání bezpečnostního osvědčení" in Dančák, B., Šimíček,

V., Bezpečnost České republiky, MPÚ, Brno, 2002, str. 150).



Na otázku, zda je Kolegium orgánem, který je i při respektování

specifik bezpečnostního prověřování ještě schopen vést spravedlivý

proces, musel Ústavní soud ve světle shora uvedeného odpovědět záporně.

(Ústavní soud proto shledal nadbytečným zabývat se kvalitou procesních

garancí v řízení před Kolegiem). Nelze konstatovat, že pochyby o

nezávislosti a nestrannosti Kolegia tvořeného státními zástupci nejsou

legitimní. Členové Kolegia nemají institucionálně vytvořeny podmínky

pro náležitou distanci od orgánů výkonné moci. Tento závěr platí

objektivně a není třeba konkrétně prokazovat, jak lze na členy Kolegia

účinný nátlak vyvinout. Pro úplnost nutno dodat, že rozhodovací volnost

členů Kolegia není podepřena stejnou trestněprávní ochranou, jako je

tomu u soudců (§ 169a trestního zákona) Jestliže Senát a Poslanecká

sněmovna považují přezkum Kolegiem za dostatečný (resp. NBÚ považuje

soudní přezkum za zbytečný), nutno připomenout, že čl. 36 odst. 2

Listiny zaručuje přezkum správního rozhodnutí soudy, což nemusí nutně

ve všech případech představovat instituce začleněné do soudní soustavy,

nicméně musí jít o instituce, které naplňují základní záruky

nestrannosti a nezávislosti a které dodržují zásady spravedlivého

procesu. Kolegium však za soud považovat nelze, a to ani v materiálním

pojetí, neboť pochybnosti o nezávislosti vznikají strukturálně v

objektivní rovině, čímž se však zároveň nijak nezpochybňuje ani

nezávislost státních zástupců plnících úkoly veřejné žaloby, ani se tím

nijak nezpochybňují profesní a lidské kvality stávajících či minulých

členů Kolegia.



VI. Je soudní přezkum nutný?



A. Ústavní soud se dále zabýval argumentací NBÚ, že soudní přezkum

rozhodování exekutivy v oblasti bezpečnostního prověřování není

obvyklý, což NBÚ podpořil poukazem na zahraniční úpravy. Proto i

Ústavní soud použil srovnávací metody výkladu a zkoumal přístup k

soudní kontrole bezpečnostního prověřování v zemích, které prošly

podobným právním vývojem a vzaly na sebe stejné mezinárodněprávní

závazky k ochraně utajovaných informací jako Česká republika.



Ústavní soud Slovenské republiky nálezem ze dne 11.2.2004 zrušil ty

části zákona o ochraně utajovaných skutečností (zákon č. 241/2001 Z.z.,

o ochrane utajovaných skutočností), které sice umožňovaly soudní

přezkum rozhodnutí o ukončení bezpečnostního prověřování, avšak bez

toho, aby dotčená osoba mohla požádat o soudní přezkum rozhodnutí na

základě znalostí konkrétních důvodů, tzv. ukončení bezpečnostní

prověrky bez vyjádření, a zrušil i ustanovení, které zamezovalo dotčené

osobě požádat o soudní přezkum rozhodnutí o tzv. zániku platnosti

vyjádření (srov. elektronickou verzi nálezu Ústavného súdu Slovenskej

republiky ze dne 11.2.2004 sp. zn. Pl. ÚS. 15/03 vystavenou na

www.concourt.sk). Ústavní soud Slovenské republiky konstatoval, že

uznává nepominutelnost bezpečnostních zájmů státu a uznává i

prostředky, které pro dosahování tohoto účelu zvolil zákon o ochraně

utajovaných skutečností, ale neztotožnil se s tím, aby se účel tohoto

zákona dosahoval popřením principu právního státu anebo na úkor

základních práv jednotlivce. Součástí právního státu je i podle

Ústavního soudu Slovenské republiky podrobení zasahování orgánu veřejné

moci do práv jednotlivce účinné kontrole, kterou musí zabezpečit

alespoň v poslední instanci soudní moc, neboť poskytuje nejlepší záruky

nezávislosti, nestrannosti a regulérnosti řízení (str. 15 citovaného

nálezu). Ústavní soud připustil určité omezení přezkoumatelnosti (str.

16 citovaného nálezu), avšak pouze tak, aby byla zaručena reálná, a ne

jen fiktivní realizace základního práva na soudní ochranu, a aby byly

dány dostatečné záruky ochrany proti svévoli (str. 17 a 18 citovaného

nálezu). Ústavní soud Slovenské republiky tak dospěl k jednoznačnému

závěru, že ani zájem na bezpečnosti nemůže odůvodnit odepření práva na

přezkum před nezávislým a nestranným soudem, k čemuž dochází tím, že

prověřovaná osoba nezná alespoň základní informace o důvodech

rozhodnutí. Pro úplnost se sluší dodat, že Ústavní soud Slovenské

republiky odmítl věc podřadit pod aplikační záběr práva na svobodný

přístup k povolání, s čímž nesouhlasili dva soudci ve svých odlišných

stanoviscích. Jedna soudkyně nesouhlasila s odmítnutím přezkoumání věci

pod zorným úhlem práva na informace.



Podobně Ústavní soud Polské republiky nálezem ze dne 10.5.2000 zrušil

tu část zákona o ochraně utajovaných informací (ustawa z 22. stycznia

1999 r. o ochronie informacji niejawnych), která neumožňovala soudní

přezkum rozhodnutí o bezpečnostním prověřování, a to pro rozpor s

ústavním právem na přístup k soudu a s právem na přístup k veřejné

službě, jakož i pro rozpor sčl. 13 Úmluvy (srov. elektronickou podobu

rozhodnutí ze dne 10.5.2000, Sygn. K. 21/99 vystavenou na

http://www.trybunal.gov.pl). Polský Ústavní soud konstatoval, že samo

bezpečnostní prověřování, jakož i jeho výsledek mohou bezprostředně

zasahovat do základních práv a svobod jednotlivců (str. 36 citovaného

nálezu).



Trybunal Konstytucyjny na základě rozboru své správněprávní judikatury,

judikatury ESLP (str. 25-27 a 29 citovaného nálezu), jakož i na základě

komparace zahraničních úprav podané znalcem práva (str. 24-25

citovaného nálezu), konstatoval s odkazem na svůj ustálený výklad práva

na spravedlivý proces (str. 33-35), že práva bezpečnostně prověřovaných

osob, v kontextu garance práva na rovný přístup ke státní službě (čl.

60 Ústavy Polské republiky), podléhají ústavnímu zákazu odepření

přístupu k soudu (čl. 77 odst. 2 Ústavy Polské republiky), protože

spadají do rámce ústavně chráněných práv a svobod. Proto bylo

ustanovení zákona o ochraně utajovaných informací (§ 42 odst. 1), které

zamezovalo přezkumu Nejvyšším správním soudem bez toho, aby tyto věci

současně výslovně svěřilo do pravomoci obecných soudů, shledáno v

rozporu s články 45 odst. 1 a 77 odst. 2 Ústavy Polské republiky, které

zakotvují právo na soudní přezkum rozhodnutí zasahujících do základních

práv či svobod (str. 38 citovaného nálezu). Polský ústavní soud

konstatoval, že mezinárodní standardy garance práva na přístup k soudu

jsou standardy minimálními, jež jsou v dané oblasti nižší než standardy

práva polského (str. 29 citovaného nálezu).



Ústavní soud nemohl přisvědčit námitce NBÚ, že ze zahraniční komparace

vyplývá, že soudní přezkum bezpečnostních prověrek není obvyklý.

Ostatně sám NBÚ uvedl příklady zemí, v nichž přezkum umožněn je

(Nizozemsko, Litva). K absolutním číslům o počtu opravných prostředků,

které uvedl NBÚ, nutno dodat, že bez řádového vyjádření počtu míst, na

něž se vztahuje nutnost prověrky, jsou tyto údaje irelevantní.



B. Krajský soud svůj návrh mj. opřel i o judikaturu Evropského soudu

pro lidská práva, avšak podaná vyjádření zpochybňovala její relevanci.

Především nelze akceptovat námitku založenou na konstatování, že Úmluva

o ochraně lidských práv a základních svobod není součástí ústavního

pořádku České republiky a tudíž není přiléhavé argumentovat judikaturou

ESLP, který závazně vykládá Úmluvu. Ústavní soud již ve svém nálezu ze

dne 25.6.2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, str.

317; vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.), jakož i v nálezech dalších [srov.

sp. zn. Pl. ÚS 19/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, str. 279; vyhlášen

pod č. 101/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 44/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek

30, str. 417; vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 41/02

(Sbírka rozhodnutí, svazek 32, str. 61; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.)]

konstatoval, že Úmluva získala v ústavním pořádku České republiky pevné

místo. Povaha napadeného ustanovení se navíc v každém individuálním

případě dostává do rozporu s kautelami zaručenými Úmluvou, která musí

být ve vztahu k zákonu aplikována přednostně. Navíc krajský soud

namítal i porušení čl. 36 odst. 2 Listiny a Ústavní soud, s

přihlédnutím k vývoji, který přinesl rozšíření vnitrostátních standardů

soudní ochrany, nevidí důvod, proč by garance spravedlivého procesu

upínající se k čl. 6 odst. 1 Úmluvy neměly platit i na základě čl. 36

odst. 2 Listiny. Nelze se také ztotožnit s námitkou, že případem Incal

proti Turecku (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 9.6.1998, vyhledatelné

v elektronické verzi pod sp. zn. 22678/93 v oficiální databázi ESLP

HUDOC http://www.echr.coe.int) nelze argumentovat, neboť posuzování

nestrannosti a nezávislosti musí respektovat individuální okolnosti

případu a závěr ESLP má tudíž omezenou platnost. Zde Ústavní soud

poznamenává, a to pouze na okraj, že přijetí takového obecného postoje

k judikatuře by fakticky znemožnilo její výkladové užívání a v důsledku

by vedlo ke snížení právní jistoty, protože by především otevřelo

samotným soudům cestu k rozdílnému rozhodování v principiálně stejných

případech, tedy k arbitrárnosti či libovůli při rozhodování. Soudy,

mají-li rozhodovat spravedlivě, musí posuzovat stejné případy stejně.

Dále je třeba poznamenat, že soudní rozhodnutí je soudním rozhodnutím

bez ohledu na to, jak těsnou většinou bylo přijato. Ostatně stejný

princip je uplatňován i ve vztahu k jiným rozhodnutím veřejné moci

(Parlamentu, vlády atd.), tj. dosažením Ústavou či zákonem stanovené

většiny.



Ústavní soud má za to, že ESLP se již vyjádřil k celé řadě aspektů,

které jsou vysoce relevantní i při posuzování lidskoprávní dimenze

bezpečnostního prověřování.



V případě Incal proti Turecku (srov. toto rozhodnutí v HUDOC in

http://www.echr.coe.int, § 65, § 67-8; pozn. veškeré elektronické verze

rozhodnutí ESLP citovaných v tomto nálezu byly získány v anglické verzi

členěné do číslovaných odstavců) byla mj. kladně odpovězena otázka, zda

pochybnost o nestrannosti soudců může být dána z hlediska jejich

institucionálního vztahu k předmětu sporu a zda soudci měli z

profesního hlediska zvláštní poměr k ochraně veřejného zájmu, jehož

porušení měli posuzovat, tedy zda byli disponováni především chránit

zájem státu na bezpečnosti, nežli vykonávat spravedlnost. Ústavní soud

rovněž konstatuje, že princip aplikovaný ESLP v případu Incal, podle

něhož se při posuzování nezávislosti nelze spokojit s formálními

zárukami, je natolik pevně svázán s ideou spravedlivého rozhodování, že

jej nelze omezovat jen na trestní řízení. Ostatně tento princip je

pevně spojen i s naší ústavností, která stojí na koncepci materiálního

právního státu [srov. např. nález ze dne 21.12.1993 sp. zn. Pl. ÚS

19/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, str. 1; vyhlášen pod č. 14/1994

Sb.]. Senát namítl, že vyslovil-li ESLP porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy v

oblasti požadavků na nezávislost a nestrannost soudů, šlo vždy v zásadě

o trestní soudy či orgány aplikující trestní právo. Přezkum rozhodnutí

o nevydání osvědčení k práci s utajovanými skutečnostmi není ve

srovnatelné poloze závažnosti. Avšak časté citace tohoto rozhodnutí v

jiných případech rozhodovaných ESLP navíc napovídají, že případ Incal

se zařadil mezi tzv. leading cases, a proto nelze v něm obsažené

principy přehlížet poukazem na fakt, že byly vyřčeny při posuzování

trestní věci. Jakkoli je rozlišování závažnosti zásahů do základních

práv legitimní, Ústavní soud navíc nemůže pominout, že např. sám v

minulosti považoval za porušení "práva na soud" zákonnou výluku

soudního přezkumu ve věcech tzv. bagatelních přestupků, za něž bylo

možno uložit pokutu do výše 2000 Kč [srov. nález ze dne 17.1.2001 sp.

zn. Pl. ÚS 9/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, str. 55; vyhlášen pod

č. 52/2001 Sb.)].



ESLP aplikoval (a shledal porušení) čl. 6 odst. 1 Úmluvy i v případě

přezkumu rozhodnutí správního orgánu (rozhodnutí pléna ze dne

22.10.1984, Sramek proti Rakousku, 8790/79: § 34). Pojem soudu byl

vyložen v materiálním smyslu a ESLP při posuzování nezávislosti a

nestrannosti vyzdvihl jako důležité kritérium i zdání, které může

vzbudit pochybnosti o nezávislosti, kdy je třeba mít záruku ochrany

proti vnějším tlakům (§ 42 citovaného rozhodnutí, nebo též Berger, V.:

Judikatura ESLP, Praha, IFEC, 2003, str. 193, nebo Sudre, F.:

Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Brno, MU, 1997, str. 177,

nebo Čapek, J.: Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva,

Praha, Linde, 1995, str. 395). O věci paní Sramkové rozhodoval

tribunál, jehož člen byl hierarchicky podřízen jedné ze stran, čímž byl

porušen čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Stejně postupoval ESLP i v případě

Tinnelly & Sons a ost. proti Británii (rozhodnutí Velkého senátu ze dne

10.7.1998, 20390/92: § 72 a 78), když k omezení práva na přístup k

soudu, který měl prověřit férovost přidělování veřejné zakázky v

Severním Irsku (§ 12), došlo z důvodů veřejného zájmu na bezpečnosti.

Soud podrobil toto omezení testu proporcionality (§ 76 citovaného

rozhodnutí) a rozhodl, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy přiznával stěžovatelům

právo na přístup k soudu.



Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 konstatoval, že ESLP v

případě speciálních skupin státních zaměstnanců (pouze) připustil, že

jsou z pole působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyloučeny spory zaměstnanců

státu, "jejichž zaměstnání je charakteristické specifickými činnostmi

veřejné správy v míře, v jaké tato správa jedná jako držitelka veřejné

moci pověřená ochranou obecných zájmů státu nebo jiných veřejných

společenství. Zjevný příklad takových činností představují ozbrojené

síly a policie" (srov. rozhodnutí Velkého senátu ESLP ze dne 8.12.1999,

Pellegrin proti Francii č. 28541/95: § 66; též Přehled rozsudků

Evropského soudu pro lidská práva č. 1/2000, str. 7 a násl., nebo

Berger, op. cit., str. 280). ESLP přihlédl i k předchozí judikatuře,

která nezpochybňovala určité diskreční výsady státní správy, ale

upozornil, že výjimky z aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy je třeba nadále

interpretovat restriktivně.



Avšak v případě Wille proti Lichtenštejnsku (rozhodnutí Velkého senátu

ze dne 28.10.1999, 28396/95: § 41) ESLP konstatoval, že "právo na

přístup k veřejné funkci bylo v Úmluvě úmyslně vynecháno. Odmítnutí

jmenovat někoho do veřejné funkce tedy samo o sobě nemůže být základem

stížnosti opírající se o Úmluvu. Z toho však nevyplývá, že by osoba

ustanovená do funkce nemohla napadnout své odvolání z funkce, pokud jím

bylo porušeno některé z práv zaručených Úmluvou. Osoby ve veřejných

funkcích se nevymykají působnosti tohoto nástroje. Úmluva ve svých

článcích 1 a 14 upřesňuje, že 'každému, kdo podléhá (...) jurisdikci'

smluvních států se přiznávají 'bez diskriminace založené na jakémkoli

důvodu' práva a svobody uvedené v hlavě I. Čl. 11 odst. 2 in fine,

který státům umožňuje uvalit zvláštní omezení na výkon svobod

shromažďování a sdružování 'příslušníky ozbrojených sil, policie a

státní správy', ostatně potvrzuje, že záruky Úmluvy se obecně vztahují

na osoby ve veřejných funkcích" (viz i rozhodnutí pléna ze dne

28.8.1986, Glasenappová a Kosiek proti Německu, 9228/80: § 49, resp.

9704/82: § 35, nebo Berger, op. cit. str. 518; nebo i rozhodnutí

Velkého senátu ze dne 26.9.1995 Vogtová proti Německu, 17851/91: § 43,

nebo Berger, op. cit., str. 521).



ESLP totiž pojem občanská práva a závazky, obsažený v čl. 6 odst. 1

Úmluvy, nevykládá restriktivně, ale zahrnuje pod něj veškerá řízení,

jejichž výsledek je určující pro práva a závazky soukromé povahy (srov.

rozhodnutí pléna ze dne 28.6.1978, König proti Německu, 6232/73: § 90;

též Sudre, op. cit., str. 174, nebo Berger, op. cit., str. 270). Tam,

kde rozhodnutí přijatá správními orgány, které rozhodují o občanských

právech a závazcích, sama nesplňují požadavky čl. 6 Úmluvy, je

nezbytné, aby taková rozhodnutí podléhala následné kontrole soudního

orgánu s plnou jurisdikcí, který poskytuje záruku ochrany tohoto článku

(za všechny srov. rozhodnutí pléna ze dne 23.6.1981, Le Compte, Van

Leuven a de Meyere proti Belgii, 6878/75, § 41 a násl., nebo in Berger,

op. cit. str. 185). V případě Kingsley proti VB (rozhodnutí senátu ze

dne 7.11.2000, 35605/97, které bylo co do merita věci dne 28.5.2002

potvrzeno rozhodnutím Velkého senátu) bylo pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy

zařazeno správní rozhodnutí o odejmutí osvědčení k provozování kasin (§

15 a § 45 rozhodnutí senátu, resp. § 18 rozhodnutí Velkého senátu) a

ESLP pod pojem plné jurisdikce jednoznačně zařadil (v případě, že je

zpochybněna nestrannost tribunálu) pravomoc soudu správní rozhodnutí

zrušit a přikázat věc nestrannému soudu k rozhodnutí (Kingsley proti

VB: § 32 rozhodnutí Velkého senátu). Při rozhodnutí, zda určitý orgán

může být pokládán za nezávislý na výkonné moci, je nutno přihlédnout ke

způsobu jmenování a délce mandátu jeho členů, k existenci záruk proti

vnějším tlakům a k tomu, zda orgán budí zdání nezávislosti (viz Le

Compte, § 55, či rozhodnutí senátu ze dne 28.6.1984 Campbell a Fell

proti UK, 7819/77: § 78; nebo i Sudre, op. cit., str. 176). ESLP

přirozeně nepovažuje designování soudců rozhodnutím či doporučením

orgánů veřejné moci nebo Parlamentu za fakt bez dalšího zpochybňující

jejich nezávislost. V citovaném případě Cambell & Fell byl Výbor

vězeňských inspektorů (u něhož je zaručeno heterogenní složení jak z

profesního hlediska, tak z hlediska vztahu k exekutivě, jakož i z

hledisek jiných - srov. citované rozhodnutí, § 32) shledán způsobilým

vést spravedlivý proces (srov. i Čapek, op. cit., str. 395).



Nelze opomenout, že i ESLP v případě střetu základních práv se zájmem

na bezpečnosti často připomíná nutnost zajištění možnosti vyvrátit

případně nepravdivé informace o soukromém životě, byť by šlo o

informace tajné (rozhodnutí senátu ze dne 26.3.1987, Leander proti

Švédsku, 9248/81: § 48), kdy je třeba zabezpečit nezávislý dohled,

který nejlépe zajistí soud, jak bylo konstatováno v rozhodnutí Rotaru

proti Rumunsku (rozhodnutí Velkého senátu ze dne 4.5.2000, 28341/95 §

43, § 46 a § 72, česky Sbírka soudních rozhodnutí Evropského soudu pro

lidská práva ve Štrasburku 1/2003). ESLP konstatoval, že je nutno

přesvědčit se o existenci adekvátních a dostatečných záruk proti

zneužití nashromážděných nepravdivých informací, neboť systém tajného

sledování, určený k ochraně národní bezpečnosti, s sebou nese riziko

podkopávání, ba dokonce zničení demokracie s odůvodněním, že ji chrání

(srov. i rozhodnutí pléna ze dne 6.9.1978, Klass a další proti Německu,

5029/71: § 49-50 nebo Berger, op. cit., str. 449-450). Aby totiž systém

tajného sledování byl slučitelný s čl. 8 Úmluvy, musí obsahovat zákonem

stanovené záruky, které jsou aplikovatelné na kontrolu činnosti

příslušných služeb. Kontrolní procedury musejí co možná nejvěrněji

respektovat hodnoty demokratické společnosti, především výsadní

postavení práva, na něž výslovně odkazuje preambule Úmluvy. "To mimo

jiné implikuje, že zasahování výkonné moci do práv jednotlivce musí

podléhat účinné kontrole, kterou musí normálně zajišťovat, přinejmenším

v poslední instanci, soudní moc, neboť nabízí nejlepší záruky

nezávislosti, nestrannosti a regulérního řízení (viz Klass a ost. proti

Německu, § 55, citováno dle Rotaru, § 59).



Ústavní soud konstatuje, že judikatura ESLP věnuje zvláštní pozornost

nutnosti zajistit nezávislou a nestrannou kontrolu utajovaných údajů o

vlastní osobě. (Bez povšimnutí nelze nechat ani fakt, že ačkoli švédská

vláda ve sporu Leander uspěla a soud dal přednost veřejnému zájmu, po

otevření archivů se mělo zjistit - naproti ujištěním daným ESLP

švédskou vládou - že tajné informace se týkaly pouze politických

aktivit stěžovatele, a nikoli národní bezpečnosti. Švédská vláda se v

roce 1997 stěžovateli veřejně omluvila a poskytla kompenzaci (Töllborg

D. in Greenwood, D., Huisman, S.: Transparency and Accountability of

Police Forces, Security Services and Intelligence Services, George C.

Marshall Association, Sofia, 2004, str. 119, nebo Mendel, T.: Freedom

of Information: A Comparative Legal Survey, UNESCO 2003, str. 11-12).

Nutno dále podotknout, že i Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/2000

potvrdil (stejně jako Ústavní soud polský), že standard soudní ochrany

poskytovaný Ústavou a Listinou je v této oblasti širší. V souvislosti s

průběhem a výsledkem bezpečnostního prověřování totiž mohou být dotčena

i jiná základní práva, než byla práva zvažovaná v případě Pellegrin,

protože potenciální zásahy do práva na informace o vlastní osobě, práva

nebýt diskriminován či práva na ochranu soukromí přesahují rámec

pracovněprávního sporu, což potvrdil i případ Leander (§ 76), kdy ESLP

posoudil věc i z hlediska dotčení čl. 13 Úmluvy, který přiznává právo

na efektivní opravný prostředek (srov. i způsob argumentace tímto

rozhodnutím v judikatuře ESLP).



VII. Provizornost ZOUS



V řízeních před Ústavním soudem bylo opětovně poukazováno na provizorní

povahu zákona o ochraně utajovaných skutečností, což mělo patrně

vysvětlit jeho nedostatky



Zákon č. 310/2002 Sb. ve svém čl. IX. stanovil: "Zákon č. 148/1998 Sb.,

o utajovaných skutečnostech, pozbývá platnosti dnem 31. prosince

2003.". Protože pozměňovací návrh sněmovního výboru pro obranu k zákonu

č. 310/2002 Sb. (usnesení č. 206 ze dne 15.3.2002, které sněmovna

akceptovala dne 25.3.2001, obsahovalo větu: "Tento zákon nabývá

účinnosti dnem vyhlášení a pozbývá platnosti dnem 31.12.2003." (viz

sněmovní tisk 1000/4), lze se důvodně domnívat, že původním záměrem

bylo omezit platnost pouze novely ZOUS, která reagovala na nález

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (srov. vystoupení ve sněmovní

rozpravě dne 22.3.2002 "...v zákoně o ochraně utajovaných skutečností

je celá řada dalších problematických míst a bude naprosto nutné jej

podrobit po volbách důkladné revizi. Proto výbor navrhuje omezit

platnost této novely dnem 31. prosince 2003, a tím motivovat příští

vládu k urychlené práci na velmi důkladné novele (in www.psp.cz -

Poslanecká sněmovna: 1998 - 2002: Sněmovní tisk 1000: průběh

projednávání), avšak přijaté znění zákona č. 310/2002 Sb. omezilo

platnost celého zákona o ochraně utajovaných skutečností (shodně

Šimíček V., str. 150). Následně zákonodárce zákonem č. 436/2003 Sb.,

kterým se mění zákon č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční

stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a některé další

zákony, s účinností ode dne 1.1.2004 prodloužil platnost zákona o

ochraně utajovaných skutečností do 30.6.2004. Šlo o návrh přijatý na

základě usnesení sněmovního výboru pro obranu a bezpečnost (č. 89 ze

dne 1.10.2003). Ve sněmovní rozpravě bylo konstatováno, že reálně

hrozí, že by od 1.1.2004 v právním řádu České republiky přinejmenším po

určitou dobu neplatila žádná právní úprava ochrany utajovaných

skutečností (viz záznam sněmovní rozpravy dne 22.10.2003). Konečně

zákonem č. 386/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 148/1998 Sb., o

ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění

pozdějších předpisů, zákonodárce s účinností od 29.6.2004 posunul

pozbytí platnosti zákona o ochraně utajovaných skutečností o jeden rok

do 30.6.2005 s tímto odůvodněním: "byl zpracován návrh nového zákona o

ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti...

Legislativní rada vlády na svém zasedání dne 12.2.2004 rozhodla

vrátit... předložený materiál předkladatelům k přepracování v intencích

jejího stanoviska. Toto přepracování bude vyžadovat určitou dobu.

Následně by měl být návrh předložen opět do legislativního procesu,

čímž by reálně hrozilo, že ... od 1.7.2004 by právní řád neobsahoval

žádnou právní úpravu ochrany utajovaných informací. Aby bylo možné

odpovědně upravit oba původní návrhy v intencích připomínek

Legislativní rady vlády, a zároveň zajistit existenci právního předpisu

upravujícího problematiku ochrany utajovaných informací po 30.6.2004"

(viz důvodová zpráva k zákonu č. 386/2004 Sb.).



Ústavní soud, jehož plénum posuzuje zákon č. 148/1998 Sb. již potřetí,

byl vždy ujišťován, že brzy bude přijata úprava nová. K tomu však stále

nedošlo. Návrh zákona zpracovaný z pověření vlády NBÚ byl předložen

Poslanecké sněmovně dne 27.1.2005. Poslanecká sněmovna dne 30.3.2005

prodloužila platnost zákona o utajovaných skutečnostech do 31.12.2005

(usnesení č. 1619, 42. schůze Poslanecké sněmovny, sněmovní tisk 735;

redakční poznámka: v mezidobí od rozhodnutí pléna do vyhlášení tohoto

nálezu byl tento zákon schválen i Senátem na jeho 5. schůzi - viz

usnesení č. 113 ze dne 28.4.2005). Ústavní soud konstatuje, že

nejistota spojená s prodlužováním provizória neprospívá ani ochraně

základních práv a svobod ani zájmu na bezpečnosti státu. Z druhé strany

je jisté, že Poslanecké sněmovně předložený návrh zákona nebyl dosud

skutečně přijat, a že bude pokračováno v provizoriu.



VIII. Závěr



Poté co bylo shledáno, že Kolegium nedostojí nárokům na materiálně

chápaný soud předvídaný čl. 36 odst. 2 Listiny, Ústavní soud v

intencích předloženého návrhu zkoumal vztah ustanovení § 73 odst. 2

ZOUS, které připouští soudní přezkum rozhodnutí v oblasti

bezpečnostního prověřování, s ustanovením § 77k odst. 6 ZOUS, které

vyjímá rozhodnutí Kolegia z rámce soudního přezkumu. Z hlediska čl. 36

odst. 2 Listiny se nabízí, aby i rozhodnutí Kolegia podléhalo soudnímu

přezkumu.



Zákonem naznačená možnost procesní souběžnosti nastoluje neurčitost v

otázce, které prostředky k ochraně svých práv musí dotčená osoba

vyčerpat před tím, než se obrátí na obecný soud. Tím je nastolována

nežádoucí nejistota neslučitelná jak se zásadami spravedlivého procesu,

tak s obecnými principy, z nichž musí vycházet právní předpisy každého

právního státu. Z tohoto pohledu je pouhá existence ustanovení § 77k

odst. 6 nežádoucí. Argumentace ředitele NBÚ, že rozhodnutí Kolegia

představuje res iudicata, je z ústavního pohledu neudržitelná. Úprava

narušuje ústavní principy právní jistoty a předvídatelnosti práva.



Ústavní soud konstatuje, že zákaz soudního přezkumu stanovený stále

platným ustanovením § 77k odst. 6 zákona o ochraně utajovaných

skutečností je v rozporu s ústavním pořádkem, protože odporuje ústavně

garantovanému právu na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny) a dále

odporuje principům právní jistoty a předvídatelnosti práva vyplývajícím

z konceptu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Toto konstatování

není výrazem podceňování bezpečnostních zájmů České republiky, jejichž

zajištění konec konců umožňuje pokojnou realizaci základních práv a

svobod, nýbrž je výrazem úcty k základním právům a svobodám, mezi nimiž

zaujímá právo na soudní ochranu nezastupitelné místo. Ústavnímu soudu

nepřísluší podílet se na legislativním procesu a nemůže předjímat

podobu úpravy, která nabude účinnosti po 31.12.2005, přesto, i vzhledem

k námitkám obsaženým ve vyjádřeních, zrekapituluje některé důvody (mimo

výše uvedených), které jej vedly k vydání dřívějších nálezů.



Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/99 Ústavní soud konstatoval, že Úmluva

"jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy o věci samé a nikoli jen o

zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo soudu podobný

orgán. V naší úpravě tedy soud může odstranit pouze rozhodnutí

nezákonné, nikoli však věcně vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní

uvážení závislého orgánu nahradit nezávislým soudcovským uvážením.

Je-li tomu tak ve věcech 'občanských práv a závazků' a 'správního

trestání' ve smyslu Úmluvy, je tento stav neústavní, v jiných věcech

obstojí" (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, str. 329; vyhlášen pod č.

276/2001 Sb.).



Ústavní soud si je vědom delikátnosti problému a do jisté míry rozumí

obavám NBÚ ze zmaření účelu ZOUS, jímž je ochrana bezpečnosti České

republiky. Ostatně ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 bylo shledáno, že

oblast bezpečnostního prověřování je natolik specifická, že "ani z

ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva

těchto osob v takové míře, jako tomu je u profesí jiných a u pracovních

sporů jejich zaměstnanců. Na druhé straně však ani specifika ochrany

utajovaných skutečností nemohou vést k vědomé rezignaci na ústavní

ochranu práv prověřovaných osob. Jestliže tedy čl. 36 odst. 1 a 2

Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručují každému základní právo na

spravedlivý proces a jestliže ze soudního přezkumu nesmí být vyloučen

přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle

Listiny, musí zákonodárce i v tomto případě garantovat přezkum

správních rozhodnutí nezávislým soudním orgánem, byť nelze vyloučit

nikoli běžný typ řízení, který bude jednotlivé případy dostatečně

diferencovat. Stávající právní úprava totiž ve svých důsledcích

znamená, že v procesu provádění bezpečnostní prověrky dochází ke značné

koncentraci moci u jediného orgánu exekutivy, přičemž jeho rozhodnutí

může citelně zasáhnout do individuální sféry prověřované osoby" (Sbírka

rozhodnutí, svazek 23, str. 105; vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.). Později

zavedené řízení před Kolegiem však těmto nárokům nedostálo. Vzhledem k

poznámce Krajského soudu v Brně považuje Ústavní soud za vhodné dodat,

že oznámení o nevydání osvědčení, resp. oznámení o odnětí prověření, je

nutno považovat za rozhodnutí napadnutelné správní žalobou (obdobně

nález ze dne 25.11.2003 sp. zn. I. ÚS 577/01, Sbírka rozhodnutí, svazek

31, str. 223). Ve věci sp. zn. II. ÚS 28/02 bylo konstatováno, že

"Rozhodování NBÚ o tom, že prověřovaná osoba přestala splňovat podmínky

uvedené v ustanovení § 18 zákona č. 148/1998 Sb., je svým charakterem

rovněž rozhodnutím, dotýkajícím se čl. 26 odst. 1 Listiny." (nález ze

dne 25.6.2003, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, str. 447).



Pokud jde o obavy NBÚ z rozšiřování okruhu osob, jež se v soudním

řízení seznámí s utajovanou skutečností, lze konstatovat, že ve věci

sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (srov. nález ze dne 28.1.2004, Sbírka rozhodnutí,

svazek 32, str. 61; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.) byla zevrubně řešena

otázka zpřístupnění utajované skutečnosti obviněnému a jeho obhájci.

Ústavní soud připomněl řešení této otázky v občanském soudním řádu a

soudním řádu správním a nenašel důvod, proč by tyto intence neměly

platit pro všechna soudní řízení. Přitom je nesporné, že také soudce

musí zachovávat mlčenlivost, a proto nelze hovořit o tom, že seznámí-li

se v řízení s utajovanou skutečností, dojde k porušení či ohrožení

bezpečnosti.



Od těchto závěrů nemá Ústavní soud důvod se odchylovat a konstatuje, že

považuje soudní přezkum procesu bezpečnostního prověřování za

slučitelný se zájmem na bezpečnosti České republiky a se zájmem na její

mezinárodní důvěryhodnosti, přičemž si lze představit úpravu, která při

omezování přístupu k utajovaným informacím při soudním přezkumu v

souladu s principem proporcionality zvolí diferencovaný přístup, aby

případný rozsah omezení základního práva v konkrétním případě v

nejvyšší možné míře korespondoval se stupněm závažnosti chráněného

zájmu. Utajované skutečnosti probírané při přezkumu musí být zároveň

efektivně chráněny, avšak z nepřístupnosti utajovaných skutečností

soudnímu přezkumu lze stěží učinit pravidlo.



IX. Obiter dictum



Toliko v rámci obiter dicta využitelného v zahájeném parlamentním

procesu přijímání vládního návrhu zákona o ochraně utajovaných

informací a o bezpečnostní způsobilosti (sněmovní tisk č. 880 - srov.

www.psp.cz, Parlament České republiky Poslanecká sněmovna od 2002)

zbývalo posoudit, zda je řízení před Kolegiem nutné. Bylo tedy nutno

podrobit ustanovení § 77a až 77k ZOUS testu proporcionality.



Test proporcionality, který patří jak v kontinentální, tak anglosaské

právní oblasti ke standardním nástrojům, jež soudy používají mj. při

posuzovaní střetu veřejného zájmu s individuálními právy či svobodami,

Ústavní soud přiblížil v mnoha svých nálezech (srov. i rozhodnutí

polského a slovenského Ústavního soudu, jakož i četná rozhodnutí ESLP).

V nálezu ze dne 13.8.2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud s odvoláním

na preambuli a první článek Ústavy konstatoval, že v případech střetů

základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními

právy či svobodami: "...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu

ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení

je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být

také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná

zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z

nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle

něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného

cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku.

Dále se pak jedná princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití

pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám

- z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti

(v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být

nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj., opatření omezující

základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního

práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky

přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto

opatřeních" (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, str. 177; vyhlášen pod č.

405/2002 Sb.).



Ústavní soud dále konstatuje, že zajištění bezpečnosti státu je jistě

legitimním cílem. Konstituované řízení před Kolegiem však nedostojí

nárokům kritéria způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle

něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného

cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného zájmu.

Jakkoli totiž umožňuje dosáhnout ochrany zájmu na bezpečnosti, není

způsobilé dostát nárokům čl. 36 odst. 2 Listiny a zajistit soudní

ochranu právům, jež mohla být v souvislosti s bezpečnostním

prověřováním dotčena. Tento cíl umožňuje nejlépe dosáhnout soudní

přezkum, jehož roli není s to přezkum prováděný Kolegiem nahradit.



Za situace, kdy rozhodnutí Kolegia musí podléhat soudnímu přezkumu, je

zjevné, že řízení před Kolegiem neobstojí ani z hlediska kritéria

potřebnosti, protože musí být dále přezkoumáváno soudem, a zavedení

tohoto řízení jen rozšiřuje počet osob, které se seznamují jak s

utajovanou skutečností (shodně viz i výše uvedenou odpověď ředitele NBÚ

na položené otázky), tak se soukromými údaji o prověřované osobě (čl.

10 odst. 2 a 3 Listiny). Nutno dodat, že i z čl. 7 odst. 1 Listiny,

garantujícího nedotknutelnost soukromí, plyne jak maxima omezení počtu

osob, které se seznamují s informacemi o prověřované osobě (často

vysoce intimní povahy), tak nutnost zajištění nezávislé kontroly celého

procesu. Dle principu potřebnosti je povoleno použití pouze

nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z

více možných prostředků. Řízení před Kolegiem takovým prostředkem není.

Protože Ústavní soud dospěl závěru, že řízení před Kolegiem nesplňuje

kritéria vhodnosti a účelnosti, pozbylo smyslu zkoumat, zda by řízení

dostálo principu přiměřenosti v užším smyslu. Ústavní soud pouze

připomíná, že podle údajů NBÚ se bezpečnostní prověřování od listopadu

1998 do února 2002 dotklo 15 352 fyzických osob a 563 "organizací"

(srov. usnesení č. 274 Bezpečnostní rady státu ze dne 27.3.2002

dostupné na www.vlada.cz). Řízení před Kolegiem je nadbytečné, přičemž

s ohledem na nesplnění kritérií proporcionality nelze tvrdit, že tato

nadbytečnost neškodí.



Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud v zákoně č. 148/1998 Sb., o

ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění

pozdějších předpisů, zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce

zákonů (viz výrok) ustanovení § 77k odst. 6. Vzhledem k tomu, že jiné v

zákoně existující ustanovení plní účel vypouštěného ustanovení, a zákon

sám pozbude účinnosti dne 30.6.2005 (pozn. red.: resp. 31.12.2005 - viz

redakční poznámka v posledním odstavci části VII tohoto nálezu a zákon

č. 190/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 170/2002 Sb., o válečných

veteránech, a zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností

a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který byl v

době mezi veřejným vyhlášením tohoto nálezu a jeho vyhlášením ve Sbírce

zákonů uveřejněn v částce 70 Sbírky zákonů rozeslané 23.5.2005),

neshledal Ústavní soud důvodu k odložení vykonatelnosti tohoto nálezu.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.