177/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 12/14 dne 16. června 2015 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka
Davida, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Jaroslava Fenyka, Vladimíra
Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana
Suchánka, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), Milady Tomkové,
Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího správního soudu, aby
Ústavní soud v řízení dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky za
účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu
Parlamentu České republiky jako účastníků řízení vyslovil, že
ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová
pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb. (tj. ve znění účinném do 19.
2. 2015), ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" je v
rozporu s ústavním pořádkem,
takto:
Ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová
pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech "a je vyloučeno
jeho soudní přezkoumání" bylo v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a čl.
36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Odůvodnění
I.
Původní návrh
1. Ústavnímu soudu byl dne 16. 6. 2014 doručen návrh Nejvyššího
správního soudu (dále též "navrhovatel") na zrušení ustanovení § 14e
odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v tehdejším
znění, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání".
2. Navrhovatel - dovolávaje se čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky
(dále jen "Ústava") a ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
Ústavním soudu") - jej učinil v souvislosti se svojí rozhodovací
činností ve věci jím vedené pod sp. zn. 2 As 12/2014, jelikož dospěl k
závěru, že výše označené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem.
II.
Průběh řízení před správními orgány a správními soudy
3. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně Vysoká škola
báňská - Technická univerzita Ostrava domáhala zrušení rozhodnutí
poskytovatele dotace Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze
dne 30. 9. 2013 č. j. MSMT 38871/2013 a ze dne 7. 11. 2013 č. j.
MSMT-38871/2013-2, kterými ji coby příjemce dotace vyrozuměl o
pozastavení plateb na projekt Centrum excelence IT4Innovations ve výši
23 436 947,44 Kč, neboť podle jeho přesvědčení došlo jednáním popsaným
v odůvodnění k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek
spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.
4. Městský soud v Praze usnesením ze dne 2. 1. 2014 č. j. 9 A
200/2013-42 žalobu odmítl. Ve svém usnesení městský soud odkázal na §
14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění
pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o rozpočtových pravidlech"),
obsahující výslovnou výluku rozhodnutí o pozastavení dotace ze soudního
přezkumu. Odkázal rovněž na důvod výluky ze soudního přezkumu dle
ustanovení § 68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
podle něhož je žaloba nepřípustná také, stanoví-li tak zvláštní zákon,
čemuž výslovně zakotvená výluka v ustanovení § 14e odst. 4 zákona o
rozpočtových pravidlech odpovídá. Navíc je tato výluka podle městského
soudu "odůvodněna dočasným a předběžným charakterem opatření".
5. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně jako stěžovatelka kasační
stížnost s tím, že i při formální nemožnosti soudního přezkumu opatření
vydaných dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech je
nevyhnutelné soudní přezkum otevřít cestou ústavně konformního výkladu
ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, a to k
posouzení žalobou tvrzených porušení základních zásad činnosti
správních orgánů. Žalobkyně odkázala na čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), dle kterého nesmí
být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se
základních práv a svobod; absence procesní úpravy neproplacení dotace
(resp. pozastavení platby) ve výši, v jaké byla poskytnuta, v důsledku
libovůle či na základě domněnek význam těchto zásad posiluje. Žalobkyně
poukázala na zásah do svých základních práv, neboť nemožnost disponovat
dotací v přiznané výši ji přinutila nahradit chybějící prostředky z
vlastních zdrojů, přičemž při nejistotě ohledně dalšího postupu může
jít fakticky o zásah konečný. Nadto zásah do svých práv spatřuje i v
tom, že je jí znemožněno v řádném řízení prokázat, že při realizaci
projektu, na nějž byla dotace poskytnuta, své povinnosti ve skutečnosti
splnila.
6. Nejvyšší správní soud v řízení o této kasační stížnosti dospěl k
názoru, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v
části, v níž stanoví, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena opatření
podle jeho odstavců 1 až 3, jehož je třeba v jeho věci použít, je v
rozporu s ústavním pořádkem České republiky, neboť je nelze vyložit bez
toho, že by stěžovatelka byla zkrácena ve svém právu na soudní ochranu,
jež pro ni plyne z čl. 36 odst. 2 Listiny.
III.
Rekapitulace návrhu
7. Nejvyšší správní soud v úvodu připomněl, že městský soud pojal akt,
jehož přezkoumání se stěžovatelka domáhala, jako rozhodnutí; z povahy
napadeného úkonu žalovaného však nelze ani vyloučit, že může jít o jiný
úkon mající charakter zásahu (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu z 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98);
nicméně výluka stanovená v § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových
pravidlech na něj dopadá bez ohledu na to, jak bude správním soudem
kvalifikován.
8. Novelizací provedenou zákonem č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony, byla s účinností od 30. 12. 2011 do
zákona o rozpočtových pravidlech včleněna možnost, aby poskytovatel
dotace jejímu příjemci část dotace nevyplatil, domnívá-li se, že došlo
k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z
rozpočtu Evropské unie (§ 14e odst. 1 zákona o rozpočtových
pravidlech), a toto opatření bylo výslovně vyňato ze soudního přezkumu.
9. Porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo
dohodou o poskytnutí dotace, které přímo souvisí s účelem, na nějž byla
dotace poskytnuta, k němuž došlo před přijetím peněžních prostředků a
jež v okamžiku jejich přijetí na účet příjemce trvá, je kvalifikováno
jako porušení rozpočtové kázně [§ 44 odst. 1 písm. j) zákona o
rozpočtových pravidlech], a je povinností osoby, jež rozpočtovou kázeň
porušila, provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu
odvod do státního rozpočtu [§ 44a odst. 3 písm. a) zákona o
rozpočtových pravidlech]; v případě neoprávněného použití prostředků
dotace obsahující prostředky od Evropské unie určí výši odvodu finanční
úřad [§ 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech]. Právní
úprava tudíž stanoví kontrolní kompetence (kromě jiných orgánů) i
poskytovateli dotace, avšak o následcích zjištění nesrovnalostí a
jejich kvalifikaci v podobě povinnosti provést odvod za porušení
rozpočtové kázně rozhoduje příslušný finanční úřad v řízení dle
daňového řádu a jeho rozhodnutí podléhá přezkumu správními soudy.
10. Za těchto okolností je podle navrhovatele ustanovení § 14e zařazeno
do zákona o rozpočtových pravidlech nesystémově, neboť umožňuje
poskytovateli dotace, aby předtím, než může být objektivně zjištěno
porušení pravidel stanovených pro dotaci (nebo dokonce zcela bez toho),
výplatu zastavil. Důvody pro tak silné oprávnění se mohou zdát
legitimními, je-li jeho účelem včasné zabránění zneužití veřejných
prostředků, neboť je zřejmé, že pouhé konstatování porušení pravidel
poté, co již byly tyto prostředky nezákonně čerpány a použity, by
začasté mohlo mít pouze akademickou povahu. Změna zákona o rozpočtových
pravidlech (zákonem č. 465/2011 Sb.) ostatně měla odstranit výkladové
obtíže praxe k otázce, zda má poskytovatel dotace i v případě pouhého
podezření o porušení povinností příjemce pokračovat s vyplácením
prostředků dotace či proplácení zastavit; zvoleno bylo přitom řešení,
že zadržené prostředky mají odpovídat výši, v jaké by byl za sledované
porušení povinností ukládán odvod, z čehož plyne, že poskytovatel
dotace nemůže zastavit proplácení zcela.
11. Hodnocení závažnosti takového "podezření" je však výlučně na
poskytovateli dotace a domněnce porušení pravidel nemusí nutně
předcházet kontrola ani jiný zákonem předvídaný a regulovaný postup.
Účinnost opatření zadržujícího dosud nevyplacené prostředky, které má
být opatřením pouze předběžným a dočasným, navíc zákon nijak časově
neohraničuje, ale ponechává je vedle hodnocení závažnosti podezření,
určení, kdy o takovém kroku vyrozumí příjemce a finanční úřad či kdy
bude pokračovat v proplácení zbývající části dotace, zcela na vůli a
úvaze poskytovatele, resp. jeho seberegulaci. Poskytovatel dotace tedy
není vázán žádnou lhůtou ani procesními pravidly. Při absenci přezkumu
takového opatření soudem v důsledku výslovně stanovené výluky se tak
"otevírá prostor pro libovůli poskytovatele dotace a strmě stoupá
riziko korupce".
12. Podle navrhovatele opatření dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových
pravidlech zasahuje do práv příjemce dotace tím, že porušuje zásadu
legitimního očekávání. Příjemce totiž důvodně předpokládá, že mu bude
ve smyslu rozhodnutí o poskytnutí dotace vyplacena celá částka (pokud
se neprokáže, že porušil své povinnosti, v důsledku čehož by bylo
namístě rozhodnutím dotaci nebo její část odejmout). Je tomu tak proto,
že okamžikem pravomocného rozhodnutí o přidělení dotace vzniká příjemci
nárok na její čerpání v souladu s jejím předpokládaným účelem, a již po
právní moci dotačního rozhodnutí je nutno učinit příslušné kroky tak,
aby tato dotace mohla být řádně čerpána a použita (příprava projektové
dokumentace, uzavření smluv o realizaci předmětu dotace apod.).
Zastavení výplaty dotace je pak za této situace bezprostředním zásahem
do vlastnického práva příjemce dle čl. 11 Listiny a může jím též dojít
k porušení jeho práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost
dle čl. 26 Listiny. V té souvislosti navrhovatel poukázal na to, že
vedle bezprostředního zásahu do práv příjemce dotace na dočerpání
dotace dochází i k řetězení zásahů dalších, např. zastavení stavebních
prací, zakonzervování rozestavěné stavby, hrozba smluvních sankcí.
13. Navrhovatel též zdůraznil, že protiústavnost napadeného ustanovení
nespatřuje v tom, že zákonodárce umožňuje výplatu dotace pozastavit,
ale v absenci kritérií pro tento postup, jejímž důsledkem je možnost
svévole ze strany poskytovatele a absence právní jistoty na straně
příjemce. Zde otevírá též paralelu s úpravou tzv. zajišťovacích
institutů, k nimž se vyslovil Ústavní soud kupř. v nálezu sp. zn. I. ÚS
2485/13 ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429), ve kterém vymezil
základní kritéria pro posouzení ústavní konformity zásahu do
vlastnických práv a nutnost přezkumu proporcionality užitého
zajišťovacího nástroje. Je očividné, že napadené ustanovení vyloučením
soudního přezkumu hodnocení takové proporcionality či zjištění případné
svévole naprosto znemožňuje.
IV.
Vyjádření účastníků řízení
14. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen
"Poslanecká sněmovna") ve vyjádření k návrhu ze dne 31. 7. 2014,
podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny Janem Hamáčkem, uvedla, že
vládní návrh zákona č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000
Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další
zákony, projednávala jako sněmovní tisk č. 287 (rozeslaný poslancům dne
21. 3. 2011) v prvním čtení dne 27. 4. 2011 na 16. schůzi a přikázala
jej rozpočtovému výboru a kontrolnímu výboru, jež návrh zákona
projednaly dne 27. 5. 2011, resp. dne 8. 6. 2011. Druhé čtení prošlo
obecnou i podrobnou rozpravou dne 20. 9. 2011 na 23. schůzi a podané
pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk č. 287/3 a
rozeslány dne 21. 9. 2011. Třetí čtení se uskutečnilo dne 27. 9. 2011 a
Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila (v poměru 143 pro a 4
proti). Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") návrh
zákona pod číslem tisku 218 projednal dne 27. 10. 2011 na 13. schůzi a
s pozměňovacími návrhy jej usnesením č. 400 vrátil zpět Poslanecké
sněmovně. Usnesení Senátu bylo doručeno Poslanecké sněmovně a rozesláno
poslancům dne 1. 11. 2011 jako sněmovní tisk č. 287/5, o návrhu zákona
vráceném Senátem bylo hlasováno dne 6. 12. 2011 na 32. schůzi a
Poslanecká sněmovna jej přijala ve znění schváleném Senátem podle
sněmovního tisku č. 287/5. Prezident republiky zákon podepsal dne 19.
12. 2011 a dne 30. 12. 2011 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č.
465/2011 Sb. Předseda Poslanecké sněmovny shrnul, že zákon byl přijat
po řádném zákonodárném procesu a s přesvědčením, že ustanovení § 14e
odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v části "a je vyloučeno jeho
soudní přezkoumání" je v souladu s Ústavou a právním řádem České
republiky.
15. K návrhu se vyjádřil Senát podáním ze dne 30. 7. 2014, podepsaným
předsedou Milanem Štěchem. Organizační výbor určil senátní tisk č. 218
k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který
doporučil plénu návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou
sněmovnou. Plénum návrh zákona projednalo na své 13. schůzi dne 27. 10.
2011 a ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou jej neschválilo; v
podrobné rozpravě bylo navrženo doplnění ustanovení týkajících se však
jiné části návrhu zákona než změny rozpočtových pravidel a bylo
předneseno několik legislativně-technických pozměňovacích návrhů, které
napravovaly některé nedostatky postoupeného tisku. Návrh zákona byl se
schválenými pozměňovacími návrhy vrácen Poslanecké sněmovně.
16. Vláda ve vyjádření k návrhu ze dne 28. 7. 2014, podepsaném
předsedou Bohuslavem Sobotkou, sdělila Ústavnímu soudu, že svého práva
vstoupit do řízení dle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nevyužije.
17. Obdobně se vyjádřila i veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová
podáním ze dne 11. 7. 2014; ačkoli do řízení nevstoupila, sdělila, že
se s návrhem Nejvyššího správního soudu ztotožňuje.
V.
Znění napadeného ustanovení
18. Ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech (napadená část
ustanovení zvýrazněna) znělo v době podání návrhu Nejvyššího správního
soudu takto:
(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k
porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z
rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o
poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení
rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu
na dodržení cíle dotace.
(2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření
podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční
úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
(3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může
pokračovat v proplácení zbývající části dotace.
(4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o
správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
VI.
Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní
legitimace navrhovatele
19. Ústavní soud předně soustředil pozornost k tomu, zda byly splněny
procesní podmínky věcného projednání podaného návrhu, jmenovitě k
otázce, zda byl Nejvyšší správní soud k němu aktivně legitimován.
20. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že
zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním
pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání; ve shodě s tím pak
stanoví § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, že návrh na zrušení
zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v
souvislosti se svou rozhodovací činností.
21. Obecnému soudu je tak dána možnost, aby v konkrétním řízení nemusel
aplikovat zákon či jeho jednotlivé ustanovení, jež považuje za
protiústavní a které mu znemožňují dosáhnout naopak ústavně konformního
výsledku. V době podání návrhu byla tato podmínka zjevně splněna. Jen
zrušení napadeného ustanovení mohlo Nejvyššímu správnímu soudu otevřít
prostor pro věcné projednání stěžovatelova návrhu, a tím odstranit
ústavněprávní deficit, jímž je dosavadní řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu podle jeho názoru postiženo. Navrhovatel
proto aktivní legitimací k podanému návrhu disponoval.
VII.
Změna návrhu
22. Dne 5. 2. 2015 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů zákon č. 25/2015 Sb.,
kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění
pozdějších předpisů. Účinnosti nabyl 15 dnů po svém vyhlášení, tedy 20.
2. 2015.
23. Ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech nadále zní
následovně:
(1) Poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se,
že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené
právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých
byla dotace poskytnuta; je-li stanoven nižší odvod za porušení
rozpočtové kázně podle § 14 odst. 6, výše nevyplacené části dotace musí
být stanovena v rámci částek vypočítaných podle § 14 odst. 6. Přitom v
rámci procentního rozmezí přihlédne poskytovatel k závažnosti porušení
a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. Nevyplatit dotaci nebo její část
nelze při nedodržení povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. k).
(2) Poskytovatel o opatření podle odstavce 1 bez zbytečného odkladu
vhodným způsobem informuje příjemce. Příjemce může do 15 dnů ode dne,
kdy tuto informaci obdržel, podat poskytovateli proti tomuto opatření
námitky. O námitkách rozhoduje ten, kdo stojí v čele poskytovatele.
(3) V rozhodnutí o námitkách se rozhodne o tom, zda opatření
poskytovatele bylo plně oprávněné, částečně oprávněné nebo zda
oprávněné nebylo. Proti rozhodnutí o námitkách se nelze odvolat.
(4) Bylo-li opatření poskytovatele v rozhodnutí o námitkách posouzeno
jako plně oprávněné, poskytovatel dotaci nebo její část příjemci
nevyplatí. Bylo-li posouzeno jako částečně oprávněné, poskytovatel
vyplatí příjemci část dotace, kterou mu neoprávněně nevyplatil. Bylo-li
posouzeno jako neoprávněné, poskytovatel příjemci vyplatí nevyplacenou
dotaci nebo její část. Poskytovatel vyplatí příjemci dotaci nebo její
část, kterou mu neoprávněně nevyplatil, do pěti pracovních dnů ode dne
právní moci rozhodnutí o námitkách.
(5) Poskytovatel informuje o opatření podle odstavce 1 a o rozhodnutí o
námitkách podle odstavce 3 vhodným způsobem bez zbytečného odkladu
finanční úřad.
(6) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavce 1, může pokračovat
v proplácení zbývající části dotace.
24. Dosavadní znění ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech
bylo tedy nahrazeno zněním novým, pro které je určující, že původním
návrhem napadenou část tehdejšího odstavce 4 již neobsahuje.
25. Ústavní soud ve své rozhodovací praxi dal opakovaně najevo, že v
takových případech nelze již vyhovět návrhu na zrušení právního
předpisu či jeho ustanovení, nicméně že zpravidla přichází v úvahu
rozhodnout o tom, zda napadené ustanovení v době své účinnosti bylo v
rozporu s ústavním pořádkem či nikoli.
26. V návaznosti na výzvu Ústavního soudu navrhovatel podáním ze dne
11. 3. 2015 původní návrh změnil tak, že se namísto návrhu na zrušení
dotčeného ustanovení (části) domáhá, "aby Ústavní soud vyslovil, že
ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová
pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb., tj. ve znění účinném od 30.
12. 2011 do 19. 2. 2015, je v části znějící ,a je vyloučeno jeho soudní
přezkoumání' v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a
svobod".
27. Změnu návrhu navrhovatel odůvodnil tím, že při rozhodování o
kasační stížnosti musí aplikovat ustanovení § 14e odst. 4 zákona o
rozpočtových pravidlech v původním znění, a proto pro jeho přezkum je i
nadále determinující, zda vyloučení soudního přezkumu opatření podle §
14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, k němuž se uchýlil
městský soud, je ústavně konformní či nikoli.
28. Vyřešení otázky, již předestřel Ústavnímu soudu Nejvyšší správní
soud, je tedy ve věci, z níž vzešel jeho návrh, potřebné, neboť v ní
musí aplikovat ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových
pravidlech v původním znění (od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015) a jeho
rozhodnutí o kasační stížnosti proti odmítavému rozhodnutí městského
soudu je od tohoto posouzení Ústavním soudem bezprostředně odvislé.
29. Závěr o splnění podmínky aktivní legitimace navrhovatele, dovozený
v bodu 21 výše, se tudíž uplatní i ve vztahu k návrhu změněnému.
30. V duchu dřívější judikatury Ústavního soudu, například nálezů sp.
zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.),
sp. zn. Pl. ÚS. 38/06 ze dne 6. 2 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.),
sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008
Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263;
291/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU
427; 229/2009 Sb.), eventuálně usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/14 ze dne 3.
3. 2015 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), resp. v nich vyjádřených
názorů o shora předjímaných (viz bod 25) okolnostech, vzhledem k nimž
se otevírá možnost vybočit z důsledků zakotvených v § 67 odst. 1 zákona
o Ústavním soudu, lze pak finálně uzavřít, že změněný návrh je
projednatelný a představuje splněnou podmínku následného
ústavněprávního přezkumu.
VIII.
Upuštění od ústního jednání
31. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci,
pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním
soudu.
IX.
Ústavní konformita legislativního procesu
32. Ústavní soud, jak mu ukládá ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.,
posuzoval dále, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vzhledem k
vyjádřením obou komor Parlamentu, dostupným popisům legislativní
procedury přijímání příslušného zákona i s ohledem na to, že
legislativní procedura není ani navrhovatelem zpochybňována, nelze než
uzavřít, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla
splněna.
X.
Meritorní přezkum
X.a
Principy právního státu
33. Ústavní soud při posuzování návrhu na zrušení, resp. konstatování
neústavnosti soudní výluky u opatření spočívajícího v pozastavení
dotace nemůže odhlédnout od celkového kontextu právní úpravy upravující
pozastavení čerpání dotace. Legislativní text citovaný v bodu 18 tohoto
nálezu umožňoval poskytovateli dotace tuto částečně nevyplatit, pokud
se domníval, že došlo k porušení pravidel, přičemž i stanovení rozsahu
pozastavení bylo ponecháno na jeho volném uvážení. Jediným zákonným
omezením byl pak pokyn, že má poskytovatel přihlédnout k závažnosti
porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. Tento postup
poskytovatele nebyl podle předmětného ustanovení ani regulovaný
obecnými předpisy o správním řízení, ani soudně přezkoumatelný. Nijak
nekontrolovaná a reálně neomezená úvaha poskytovatele postačovala, aby
pozastavil na zákonem nijak neomezenou dobu výplatu již přiznané
dotace, a to za situace, pokud pouze dospěl k domněnce, že došlo k
porušení pravidel.
34. Pozastavení výplaty části dotace je přitom rozhodnutím, které se
hluboce dotýká právní sféry jejího příjemce. Takové opatření může mít
pro něj závažný dopad, neboť může vést ke zmaření celého jeho
naplánovaného a dotací podpořeného záměru; případně i ke vzniku jeho
odpovědnosti za neschopnost splnit závazek (typicky uhradit cenu
objednané věci či služby), k němuž se zavázal, předpokládaje, že
finanční prostředky na jeho uhrazení získá z dotace, bez níž je vůbec
nemusí mít k dispozici. Toto pozastavení pak přichází až poté, kdy již
bylo o poskytnutí dotace i jejích podmínkách státem rozhodnuto.
Příjemce se na toto rozhodnutí o poskytnutí dotace spoléhal a počítal s
tím, že mu bude, pokud dodrží stanovené podmínky, dotace vyplacena.
Dotace jsou často poskytovány za podmínky spolufinancování příjemcem,
sistace dotace tedy nejenže může zmařit záměr příjemce, ale též
investici z jeho vlastních prostředků. Zákon nestanovil ani žádná
konkrétnější kritéria pozastavení výplaty dotace, ani lhůtu, do kdy
musí být rozhodnuto o navazující sankci či o obnovení čerpání dotace.
Navrhovatel v té souvislosti poukazuje na to, že vyloučení soudního
přezkumu znemožňuje ochranu legitimního očekávání příjemce před
případnou svévolí poskytovatele.
35. Ústavní soud tedy nejprve přistoupil k hodnocení napadené soudní
výluky z pohledu ochrany před svévolí, tedy z pohledu zachování maxim
materiálního právního státu. Česká republika je totiž v čl. 1 odst. 1
Ústavy definována jako demokratický právní stát. Pojem právního státu
stanoví princip vázanosti státu právem. Ústavní soud pak aplikuje
zásady právního státu jako jedno z důležitých měřítek ústavnosti
zákonů.
36. V judikatuře Ústavního soudu je opakovaně zdůrazňována důležitost
ústavního principu právního státu a dodržování jednotlivých jeho
aspektů [srov. např. nález ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (N
130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)], potřeba podřízení výkladu a použití
právních norem jejich obsahově materiálnímu smyslu [nález ze dne 21.
12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)] a povinnost
zákonodárce, aby v legislativním procesu zachovával i taková hlediska
jako transparentnost či jasnost [nález ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl.
ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)]. V demokratickém právním
státu musí mít právo náležitou kvalitu formální [srov. nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349;
37/2007 Sb.), bod 45, nebo nález sp. zn. II. ÚS 3764/12 ze dne 13. 5.
2014 (dostupný na http://nalus.usoud.cz)]. V teorii práva se v tomto
kontextu mluví o tzv. formálních hodnotách práva, které sice neurčují
obsah právních předpisů, mají však právu zajistit samotnou existenci a
dále akceptaci a aplikovatelnost: mezi tyto hodnoty patří hodnoty řádu,
předvídatelnosti, svobody od arbitrárnosti, právní rovnosti či právní
jistoty (Summers, R. S. Essays in Legal Theory. Dordrecht - Boston -
London: Kluwer Publishing, 2000, s. 30). Každá právní úprava musí
vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je
důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které
strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj
odvoditelné.
37. Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní
jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a
přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou
pro adresáty pravidel předvídatelné. Závazky a sliby, které na sebe
stát vezme vůči jednotlivcům, by měly být dodržovány (princip
legitimního očekávání). Princip právní jistoty pak je třeba spojit se
zákazem arbitrárnosti, aby možnost uvážení státních orgánů byla omezena
procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou
nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je přístup
ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní
kontrole (srov. zprávu Evropské komise pro demokracii prostřednictvím
práva, tzv. Benátské komise, o vládě práva, přijatou na jejím 86.
zasedání v březnu 2011, č. 512/2009, dostupnou na www.venice.coe.int).
38. Byť i navrhovatel předložil Ústavnímu soudu k posouzení pouze
výluku ze soudního přezkumu a ani nemohl učinit jinak, neboť jen tato
část citovaného ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech
bránila obecným soudům přistoupit k soudní kontrole správní žalobou
napadeného pozastavení dotace, Ústavní soud nemůže přistoupit k
posouzení tohoto návrhu bez přihlédnutí ke všem souvislostem právní
úpravy. Poskytovateli právní úprava česká i evropská (viz dále body 58
a násl., srov. též rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 21. 9.
1989 ve věci C-68/88 Komise Evropských společenství proti Řecké
republice, dle něhož je porušením povinností, plynoucích z evropského
práva, pokud nebylo zahájeno trestní nebo disciplinární řízení proti
osobám, které se podílely na provedení a zatajení úkonů umožňujících
vyhnout se zaplacení zemědělských dávek podle práva EHS) ukládá
odpovědnost za ochranu před případným zneužitím dotace, aniž by však
byl zákonem či soudem veden k vyvažování tohoto veřejného zájmu s
odpovědností za ochranu práv příjemce.
39. Podmínky čerpání přidělené dotace jsou stanoveny buď v rozhodnutí o
přidělení dotace, nebo ve smlouvě o poskytnutí dotace, přesněji řečeno
v dokumentech, na které tyto právní tituly poskytnutí dotace odkazují.
Pravidelně se jedná o celou řadu příruček, podmínek a metodik, které
musejí příjemci dotace při jejím čerpání dodržovat, kontroly jejich
dodržování jsou prováděny na základě zákona č. 320/2001 Sb., o finanční
kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční
kontrole), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o finanční
kontrole"). V § 13a zákona o finanční kontrole jsou stanovena zvláštní
procesní pravidla pro výkon auditu podle přímo použitelných předpisů
Evropské unie. Součástí zprávy o auditu je identifikace zjištěných
nedostatků. Tyto nedostatky mohou mít povahu tzv. nesrovnalostí, které
mohou mít podle práva Evropské unie (nařízení Rady č. 1083/2006 o
obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj,
Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti) dopad na konečný objem
poskytnutých finančních prostředků. Pokud poskytovatel dotace na
základě provedeného auditu nazná, že došlo při naplňování činností
financovaných příslušnou dotací k porušení pravidel pro zadávání
veřejných zakázek, může dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech
pozastavit výplatu dotace (resp. nemusí vyplatit část dotace) a v
návaznosti na to informuje příslušný finanční úřad o svých zjištěních.
Finanční úřad v souladu s § 85 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový
řád, ve znění pozdějších předpisů, zahájí u příjemce dotace daňovou
kontrolu, jejímž výsledkem je buď konstatace porušení rozpočtových
pravidel a případné následné vyměřovací řízení a uložení sankce, nebo
daňová kontrola finančního úřadu závady a nedostatky ve spojitosti s
veřejnou zakázkou, potažmo porušení rozpočtových pravidel neshledá, a
poté finanční úřad již další kroky nečiní. Finanční úřad může toliko v
důsledku zjištění v rámci daňové kontroly učinit sankční opatření, a to
vydat platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za
porušení rozpočtové kázně, pokud zjistí pochybení. Pokud pochybení
nezjistí, nemá zákonem stanovenou pravomoc k žádnému dalšímu postupu,
tedy dokonce ani nevydává žádné rozhodnutí. Podústavní právo nikterak
neupravuje situaci, kdy finanční úřad dospěje k závěru, že se o
porušení rozpočtové kázně nejedná, a poskytovatel dotace s tímto
názorem nesouhlasí (kritika právní úpravy, která nestanoví dostatečné
procesní rámce pro popsané situace, např. v článku Moravec, O. Krácení
dotace v judikatuře Nejvyššího správního soudu - polojasno?, dostupném
pod č. 95155 na www.epravo.cz).
40. Samo pozastavení dotace v případech, kdy následně příslušný
finanční úřad či dokonce i samotný poskytovatel dospějí k závěru, že
příjemce žádné své povinnosti neporušil, se tedy již nemá jak stát
předmětem soudního přezkumu, který by konstatoval nezákonnost
pozastavení čerpání dotace. Rovněž podústavní právní úprava nijak
neřeší situace, kdy finanční úřad nevydá platební výměr ukládající
příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové kázně, a
poskytovatel dotace přesto příjemci zadržené finanční prostředky
nevyplatí. Nadto nejsou ani explicitně stanoveny žádné lhůty, v nichž
mají příslušné orgány rozhodnout. Je možné, že zpravidla bude
postupováno tak, že jak pro poskytovatele, řídící orgán, tak i pro
příslušný finanční úřad budou směrodatné závěry auditu prováděného dle
citovaného ustanovení zákona o finanční kontrole, a proto k vyměření
odvodu za porušení rozpočtové kázně finančním úřadem dojde. Pokud však
toto rozhodnutí o vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně, které
je zajisté soudně přezkoumatelné, bude příjemcem soudně napadnuto, pak
soud nebude žádným způsobem hodnotit důvodnost pozastavení čerpání
dotace dle napadeného ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech, ale
bude jen posuzovat zákonnost napadeného platebního výměru. Podústavní
právo tedy neotvírá žádnou možnost, v jejímž rámci by bylo případně i
na půdorysu následné soudní kontroly konstatováno, zda pozastavení
čerpání dotace proběhlo zákonným způsobem a nebylo arbitrární.
41. Vyloučení soudní kontroly pozastavení dotace tedy v tomto rámci
podústavního práva vede k tomu, že případný arbitrární, svévolný či
dokonce šikanózní postup poskytovatele dotace nebude relevantně
pojmenován ani nijak sankcionován, neboť tento postup se nemá jak stát
předmětem soudního přezkumu. To však v demokratickém právním státě,
který má povinnost chránit legitimní očekávání jednotlivců, jejich
právní jistotu a základní práva před arbitrárností postupu státních
orgánů, není možné.
42. Napadené ustanovení, které stanoví ve výše popsaném kontextu výluku
ze soudního přezkumu, je tedy v prvé řadě rozporné s čl. 1 odst. 1
Ústavy, který garantuje zachovávání základních principů materiálního
právního státu, a to ochrany právní jistoty, zákazu arbitrárnosti a
přístupu ke spravedlnosti.
X.b
Právo na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy týkajících se
základních práv a svobod
43. Další klíčové měřítko hodnocení návrhu představuje ustanovení čl.
36 odst. 2 Listiny, dle kterého sice může být soudní přezkum rozhodnutí
orgánu veřejné správy vyloučen (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta první in
fine), z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání
rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36
odst. 2 Listiny, věta druhá).
44. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře dal opakovaně najevo, že
má-li každý podle čl. 36 odst. 1 Listiny právo domáhat se ochrany svých
práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace
tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě
ústavního zmocnění, nemůže toto právo - těmito podmínkami a pravidly -
na druhé straně popřít. Citovaný čl. 36 odst. 2 Listiny je toho
logickým důsledkem; reflektována je odlišná relevance základních práv a
svobod, jimž přísluší z jejich rozdílné povahy logicky vyšší ochrana
než právům založeným toliko zákonem [nález sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne
20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS
72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)].
45. Právo na soudní přezkum zákonnou výlukou nedotčeného rozhodnutí
orgánu veřejné správy je tak veřejným subjektivním právem zaručeným na
ústavní úrovni. Ústavní soud tedy dále přistoupil k posouzení, zda se
postup poskytovatele dotace podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových
pravidlech dotýká některého ze základních práv a svobod jejího
příjemce.
46. Jak již bylo výše uvedeno, postupem podle § 14e zákona o
rozpočtových pravidlech může dojít k zásahu do legitimního očekávání
příjemce dotace. Pokud totiž příjemce dotace dodrží veškeré podmínky,
které mu byly v rozhodnutí o udělení dotace, právních předpisech i
případných dalších normativech pro čerpání a používání dotace
stanoveny, pak mu vzniká legitimní očekávání, že mu bude celá dotace
poskytnuta. V případě, že z důvodu pouhé nedůvodné domněnky na straně
poskytovatele dojde k pozastavení výplaty části dotace, je takovýto
postup zásahem do legitimního očekávání příjemce, že mu bude celá
dotace vyplacena a bude ji moci použít na stanovený účel. Porušení
tohoto legitimního očekávání není jen zásahem do jeho právní jistoty,
jak bylo popsáno výše, ale též zásahem do jeho práva na ochranu
majetku, jak jej upravuje čl. 11 Listiny.
47. V judikatuře Ústavního soudu totiž je chráněno legitimní očekávání
jako jeden z principů vyplývajících z principu právního státu (viz výše
v bodech 37 a násl.), principu určitosti, bezrozpornosti a
předvídatelnosti právní úpravy [srov. nález sp. zn. I. ÚS 287/04 ze dne
22. 11. 2004 (N 174/35 SbNU 331)] či z principů dobré správy, ale
Ústavní soud též v řadě svých rozhodnutí shledává ochranu legitimního
očekávání v souvislosti s ochranou vlastnického práva, v širším smyslu
majetku [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32
SbNU 331; 278/2004 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7.
2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) či nález sp. zn. IV. ÚS 525/02 ze
dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)].
48. Obojaký význam ochrany legitimního očekávání zdůraznil Ústavní soud
ve svém rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61
SbNU 137; 119/2011 Sb.), v němž dospěl k závěru, že dodatečné snížení
výše nároku na státní podporu ve stanoveném rozsahu za účelem snížení
výdajů státního rozpočtu neobstojí s ohledem na legitimní očekávání
účastníků stavebního spoření. Poté, co účastník splnil podmínky pro
vznik nároku na státní podporu za určitý kalendářní rok, mohl legitimně
očekávat, že ze strany státu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke
změně samotného nároku. Jedná se přitom o očekávání, jemuž náleží
ochrana jak z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v
právo, resp. ochrany nabytých práv podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, tak s
ohledem na majetkovou povahu nároku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl.
1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a
základních svobod (dále jen "Úmluva"). Toto ustanovení se totiž
nevztahuje jen na již nabytý (existující) majetek, nýbrž poskytuje též
ochranu legitimnímu očekávání nabytí takovéhoto majetku.
49. I podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva je integrální
součástí ochrany majetkových práv také ochrana legitimního očekávání,
tedy ochrana nároku, na jehož splnění má oprávněný přinejmenším
legitimní očekávání (ésperance légitime/legitimate expectation).
Ústředním pravidlem při posuzování existence takovéhoto legitimního
očekávání je ohled na konkrétní a individuální okolnosti případu, které
ve svém souhrnu měly založit legitimní očekávání jako majetkový zájem
chráněný čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (rozsudek velkého senátu
Evropského soudu pro lidská práva ve věci Anheuser-Busch Inc. proti
Portugalsku, 11. 1. 2007, č. 73049/01, odst. 63-65, nebo rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ve věci Glaser proti České republice,
14. 2. 2008, č. 55179/00, odst. 50-52).
50. Navrhovatel případně poukázal na paralelu pozastavení čerpání
dotace s obdobným institutem zajištění finančních prostředků v rámci
trestního řízení, o kteréžto otázce v poslední době Ústavní soud
opakovaně rozhodoval. V těchto případech je též velmi silný veřejný
zájem na omezení majetkových práv osob podezřelých z majetkové trestné
činnosti, jejichž finanční prostředky jsou zajištěny za účelem případné
budoucí úhrady jejich finančních závazků vůči státu či poškozeným.
Ústavní soud ve své nálezové judikatuře k tomuto institutu zdůraznil
roli soudů jako ochránců proporcionality mezi ochranou tohoto veřejného
zájmu a ochranou práv dotčených osob. Účelem soudního přezkumu
zajištění peněžních prostředků na účtu obviněného je posoudit
přiměřenost tohoto opatření ve smyslu poměru mezi závažností
prověřované trestné činnosti a rozsahem zajištění ve vztahu k možnostem
dotčené osoby jako podnikatele dále vykonávat činnosti, jež s tímto
podnikáním souvisí [nález sp. zn. I. ÚS 2485/13 ze dne 2. 12. 2013 (N
206/71 SbNU 429)]. Rozhodnutí orgánu veřejné moci o žádosti o omezení
zajištění peněžních prostředků musí být řádně odůvodněno, a to s
ohledem na rozsah zajištění, specifika stíhané trestní věci a vznik
případné majetkové škody [nálezy sp. zn. IV. ÚS 3501/13 ze dne 5. 8.
2014 a sp. zn. I. ÚS 3502/13 ze dne 17. 4. 2014 (dostupné na
http://nalus.usoud.cz)]. Ústavní soud poukázal i na časovou dimenzi
institutu zajištění peněžních prostředků na účtu - pokud orgány činné v
trestním řízení nezohlední délku trestního řízení a prognózu jeho
dalšího vývoje při rozhodování o dalším trvání tohoto zajišťovacího
opatření z pohledu přiměřenosti, porušují právo na ochranu vlastnického
práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 4
Listiny [nález sp. zn. III. ÚS 1396/07 ze dne 19. 3. 2009 (N 62/52 SbNU
609)]. Všechny tyto požadavky jsou podle citovaných rozhodnutí
Ústavního soudu úlohou obecných soudů za účelem vyvážení veřejného
zájmu a práv dotčených osob.
51. Rozhodnutí poskytovatele o pozastavení čerpání dotace je též
odůvodněno veřejným zájmem na ochraně před porušováním právních
povinností příjemci, zejména před porušením rozpočtové kázně či před
podvody, nicméně absence soudní kontroly v tomto případě neumožňuje
zohlednit a chránit zájem příjemce dotace a jeho legitimní očekávání na
čerpání již jednou přidělené dotace. I když je zřejmé, že toto
očekávání nemohou mít příjemci, kteří pravidla porušili, absence soudní
kontroly neumožňuje ani těm, kteří žádná pravidla neporušili, aby se
domohli ochrany svého legitimního očekávání na nabytí majetku, který
jim byl rozhodnutím příslušného státního orgánu poskytnut (§ 14 zákona
o rozpočtových pravidlech). Rozhodnutím o poskytnutí dotace totiž bylo
konstituováno legitimní očekávání příjemce, že mu dotace bude
poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, tak mu budou ve
stanovených termínech za stanovených podmínek přiznané peněžní
prostředky vyplaceny. Na tom nic nemění ustanovení § 14 zákona o
rozpočtových pravidlech o tom, že na dotaci není právní nárok, neboť
poté, kdy je vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 odst. 3
zákona o rozpočtových pravidlech, jedná se ze strany příjemce o
vymahatelnou pohledávku. Rozhodnutí o pozastavení čerpání dotace je pak
zásahem do očekávání příjemce, že mu bude z titulu této pohledávky
plněno.
52. I kdyby posléze poskytovatel dospěl k závěru, že nedošlo k porušení
povinností příjemce, a následně pozastavené finanční prostředky
příjemci vyplatil, prodlení v čerpání finančních prostředků z přiznané
dotace způsobené státem může být vážným zásahem do majetkových práv
příjemce, neboť může vyvolat dodatečné finanční náklady, zdražení nebo
dokonce zmaření celé plánované investice. Tedy i v důsledku pozastavení
čerpání dotace zpravidla dojde k zásahu do majetku příjemce tím, že mu
bude způsobena majetková škoda. Absence soudního přezkumu pozastavení
dotace, tedy nemožnost vydání soudního rozhodnutí, které by deklarovalo
protizákonnost postupu poskytovatele dotace, pak tedy též může
znemožnit či ztížit příjemci vymožení škody, která mu nedůvodným
rozhodnutím o pozastavení dotace byla způsobena, čímž dojde rovněž k
zásahu do jeho vlastnického práva.
53. Ústavní soud uzavírá, že pozastavení výplaty části dotace podle §
14e zákona o rozpočtových pravidlech je zásahem do legitimního
očekávání příjemce na nabytí majetku, tedy zásahem do práva na ochranu
majetku a vlastnického práva, zakotveného v čl. 11 Listiny a čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě. Proto tento zásah orgánu veřejné moci
jako zásah do základního práva příjemce musí být podle čl. 36 odst. 2
druhé věty Listiny podroben soudnímu přezkumu. Vyloučení soudního
přezkumu stanovené v napadeném ustanovení je tedy neústavní.
54. Navrhovatel vyjádřil rovněž názor, že vedle bezprostředního zásahu
do vlastnického práva příjemce dotace bude v řadě případů porušeno též
jeho právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, chráněné
čl. 26 Listiny. Ústavní soud shledává s ohledem na své výše uvedené
závěry o rozporu napadeného ustanovení s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 36
odst. 2 Listiny ve vztahu k čl. 11 Listiny za nadbytečné se zabývat
možností zásahu, kdy může návazně či vedle zásahu do legitimního
očekávání na získání majetku pozastavení čerpání dotace způsobit i
porušení práva na podnikání podle čl. 26 Listiny.
55. To neznamená, že by si Ústavní soud nebyl vědom toho, že podnikání
či provozování jiné hospodářské činnosti příjemce dotace může být
pozastavením již jednou přiznané dotace ztíženo či omezeno. A to i s
přihlédnutím k řetězení dalších zásahů, na které poukazuje navrhovatel,
například pozastavení stavebních prací, eventuálně jejich
zakonzervování, které návazně povede k jejich zmaření či prodražení.
Nicméně pro konstatování zásahu do práva příjemce na soudní ochranu dle
čl. 36 odst. 2 Listiny postačí závěr o zásahu způsobeném pozastavením
čerpání dotace do vlastnického práva příjemce.
XI.
Použití práva Evropské unie
56. Při posuzování otázky soudního přezkumu poskytování a vyplácení
dotací, často pocházejících z prostředků rozpočtu Evropské unie, nelze
odhlédnout od dimenze práva Evropské unie. Samo čerpání dotací je
upraveno v nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. 7. 2006 o
obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj,
Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti, v nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 ze dne 5. 7. 2006 o Evropském fondu
pro regionální rozvoj, nařízení Komise (ES) č. 1828/2006, kterým se
stanoví prováděcí pravidla k uvedeným nařízením. Soudní dvůr Evropské
unie již judikoval, že výše citované nařízení č. 1083/2006, vykládané
ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, které
zakotvuje právo na účinnou právní ochranu před soudem, brání tomu, aby
rozhodnutí zamítající žádost o grant bylo vyloučeno z možnosti
napadnout je u soudu členského státu (rozsudek Soudního dvora Evropské
unie ze dne 17. 9. 2014 ve věci C-562/12 Liivimaa Lihaveis MTÜ proti
Eesti-Läti programmi 2007-2013 Seirekomitee). Dle judikatury Soudního
dvora Evropské unie tedy mají členské státy při uplatňování práva
Evropské unie povinnost zajistit soudní přezkum dokonce i aktů o
poskytnutí dotace či grantu z rozpočtů Evropské unie. Soudní dvůr
Evropské unie též v souvislosti s uvedeným zdůrazňuje, že požadavek
soudního přezkumu jakéhokoli rozhodnutí vnitrostátního orgánu považuje
za obecnou zásadu práva Unie.
57. Předmětem úpravy práva Evropské unie je i ochrana proti podvodům a
nesrovnalostem při čerpání dotací z rozpočtů Evropské unie. Dle čl. 325
odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie platí: "Unie a členské státy
bojují proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím
finanční zájmy Unie opatřeními přijatými podle tohoto článku, která
mají odstrašující účinek a poskytují v členských státech a v orgánech,
institucích a jiných subjektech Unie účinnou ochranu." Nařízení Rady č.
2988/1995 ze dne 18. 12. 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských
společenství stanoví obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a
správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti - tj. jakékoli
porušení právního předpisu Společenství, v důsledku kterého je nebo by
mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty
Společenstvím spravované - s ohledem na právo Společenství, přičemž
kontroly, správní opatření a sankce musí být "účinné, přiměřené a
odrazující" a "s výhradou použitelného práva Společenství se postupy
provádění kontrol, opatření a sankcí Společenství řídí právem členských
států".
58. Citovaná pravidla práva Evropské unie s proklamovaným cílem čelit
tam definovaným nesrovnalostem při čerpání unijních prostředků upravují
institucionální a procedurální rámec jeho dosažení v podobě kontrol,
správních opatření a sankcí, a to jak na úrovni orgánů Unie, tak na
úrovni členských států. Poskytovatel (řídící orgán) je podle výše
uvedených pravidel povinen nakládání s dotacemi soustavně kontrolovat a
hlásit jakoukoliv nesrovnalost prostřednictvím Evropského úřadu pro boj
proti podvodům (OLAF) Evropské komisi. Procesní úprava vylučující
soudní kontrolu znemožňuje příjemci dovolat se kontroly proti uvedenému
zásahu, je však též překážkou sjednocování postupu členských států
proti nesrovnalostem při čerpání evropských dotací. V rámci soudní
kontroly by totiž prostřednictvím předběžných otázek k Soudnímu dvoru
Evropské unie mělo docházet k vyřešení nejasností, zda v jednotlivých
typových případech jde nebo nejde o nesrovnalost ve smyslu evropského
práva, a tak ke sjednocování společného evropského postupu proti
jednáním ohrožujícím finanční zájmy Evropské unie.
59. Ústavní soud již ve svém nálezu ve věci evropského zatýkacího
rozkazu ze dne 3. 5. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 66/04 (N 93/41 SbNU 195;
434/2006 Sb.; bod 61) dospěl k závěru, že z čl. 1 odst. 2 Ústavy ve
spojení s principem spolupráce stanoveným čl. 10 Smlouvy o Evropských
společenstvích (nyní zásada loajální spolupráce v čl. 4 Smlouvy o
Evropské unii) vyplývá ústavní princip, podle něhož mají být domácí
právní předpisy včetně ústavy interpretovány souladně s principy
evropské integrace a spolupráce unijních orgánů a orgánů členského
státu. Pokud tedy existuje několik interpretací Ústavy či Listiny
základních práv a svobod, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení
závazku, který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím
v Evropské unii, je nutno volit výklad, který podporuje realizaci
tohoto závazku, a nikoli výklad, který tuto realizaci znemožňuje.
60. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit obsah evropského práva, avšak
již z naznačené rekapitulace je patrno, že zavedení soudního přezkumu v
posuzovaném případě není v rozporu s právem Evropské unie, naopak právě
jeho absence by mohla být v kolizi s judikaturou Soudního dvora
Evropské unie či Listinou základních práv Evropské unie. Výše uvedené
závěry Ústavního soudu o neústavnosti soudní výluky pozastavení čerpání
dotace nejsou tedy v rozporu s právem Evropské unie. Napadená právní
úprava by dokonce mohla být shledána problematickou i z pohledu práva
Evropské unie. Nicméně Ústavní soud je přesvědčen, že navrhovatel
zvolil správný postup, pokud nejdříve předložil posuzovaný problém
Ústavnímu soudu, neboť přistoupí-li obecný soud k iniciování řízení
vedoucího k odstranění úpravy rozporné s právem Evropské unie
instrumenty ústavněprávního přezkumu, není důvod mu v tom bránit, resp.
jej nutit předtím k řízení před Soudním dvorem Evropské unie (srov.
Bobek, M. Bříza, P. Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské
unie. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 483). Podle Soudního dvora Evropské
unie (srov. rozhodnutí Melki a Abdeli, C-188/10 a C-189/10, Sb. rozh.
I-5667) procedura prioritního posouzení souladu s ústavním pořádkem
není v rozporu s unijním právem, pokud nebrání soudům kdykoliv oslovit
Soudní dvůr s předběžnou otázkou, přijmout potřebná předběžná opatření
k ochraně práv vyplývajících z unijního práva a rozporná ustanovení
vnitrostátního práva případně neaplikovat [srov. též nález Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)].
61. Rozhodnutí Ústavního soudu o neústavnosti napadené části § 14e
zákona o rozpočtových pravidlech je tedy souladné i s mezinárodními
závazky České republiky a se zásadou loajální spolupráce v rámci
Evropské unie.
XII.
Závěr
62. Ústavní soud shledal, že podle ustanovení § 14e zákona o
rozpočtových pravidlech ve znění účinném do 19. 2. 2015 nekontrolovaná
a reálně neomezená úvaha poskytovatele postačovala, aby pozastavil na
zákonem nijak neomezenou dobu výplatu dotace, k čemuž dostačovalo, že
pouze dospěl k domněnce, že došlo k porušení pravidel jejího čerpání.
Za takových podmínek vyloučení soudního přezkumu znemožňuje ochranu
legitimního očekávání příjemce před případnou svévolí poskytovatele.
Princip právní jistoty je třeba vykládat ve spojení se zákazem
arbitrárnosti tak, aby možnost uvážení státních orgánů byla omezena
procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou
nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti v postupu
orgánů veřejné správy je přístup k soudu, který správní uvážení podrobí
soudní kontrole. S ohledem na kontext celého zákonného ustanovení je
soudní kontrola jedinou ochranou před arbitrárností, kterou umožňuje
zákonodárcem otevřený rozsah volného uvážení poskytovatele. Napadená
část ustanovení, stanovící ve výše popsaném kontextu výluku ze soudního
přezkumu, je tedy v prvé řadě rozporná s čl. 1 odst. 1 Ústavy, který
garantuje zachovávání základních principů materiálního právního státu,
a to ochrany právní jistoty, zákazu arbitrárnosti a přístupu k soudu.
Pozastavení výplaty části dotace podle § 14e zákona o rozpočtových
pravidlech je zásahem do legitimního očekávání příjemce na nabytí
majetku, tedy zásahem do práva na ochranu majetku a vlastnického práva,
zakotveného v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, a
proto jeho soudní přezkum nelze podle čl. 36 odst. 2 Listiny vyloučit.
63. Ústavní soud proto z výše uvedených důvodů návrhu navrhovatele
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy vyhověl s tím, že s ohledem na čl. 89 odst.
2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny promítnout důsledky shledané
protiústavnosti do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních
případů ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová
pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech "a je vyloučeno
jeho soudní přezkoumání" neaplikovat.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci
Vladimír Kůrka, Vladimír Sládeček a Radovan Suchánek.
