6/1996 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 8. listopadu 1995 v plénu ve
věci navrhovatele Ing. P. U., zastoupeného JUDr. P. R., a účastníka
řízení -- Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky o návrhu na
zrušení ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o
nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, podaného spolu
s ústavní stížností proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31.
října 1994 č. j. 38 Ca 4/94-13 takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
(podstatná část)
Navrhovatel - stěžovatel podal ústavní stížnost proti rozsudku
Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba se žádostí o
přezkoumání rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 11. 8. 1994 č. j.
MHMP 70379/OVS 1176/1994, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti
rozhodnutí Obvodního úřadu v Praze 2 ze dne 6. 6. 1994 č. j.
606/4-2571/94. Tímto rozhodnutím bylo určeno, že podle ustanovení § 13
písm. c) a § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a
pozbývání státního občanství České republiky, nelze stěžovateli vydat
osvědčení o státním občanství České republiky.
Současně stěžovatel podal návrh na zrušení ustanovení § 17 zákona České
národní rady č. 40/1993 Sb. (jehož aplikace vedla k citovanému
rozhodnutí Městského soudu v Praze), podle něhož státní občan České
republiky pozbývá státní občanství České republiky okamžikem, kdy na
vlastní žádost nabyl cizí státní občanství s výjimkou, kdy cizí státní
občanství získal v souvislosti s uzavřením manželství nebo narozením.
Stěžovatel uvedl, že podle ustanovení § 3 zákona Národní rady Slovenské
republiky č. 40/1993 Z.z., o státním občanství Slovenské republiky,
získal dnem 30. 6. 1993 volbou státní občanství Slovenské republiky.
Poté požádal Obvodní úřad pro Prahu 2 o vystavení osvědčení o státním
občanství České republiky a výslovně uvedl, že jako občan České
republiky získal volbou dne 30. 6. 1993 slovenské státní občanství.
Zdůraznil, že projevil vůli pouze k získání i slovenské příslušnosti,
neprojevil však vůli pozbýt občanství české. Obvodní úřad v Praze 2
rozhodl, že podle § 13 písm. c) a § 17 zákona České národní rady č.
40/1993 Sb. osvědčení o státním občanství České republiky nelze vydat.
V odůvodnění svého rozhodnutí správní orgán uvedl, že pozbytí státního
občanství České republiky je vázáno podle ustanovení § 13 písm. c) a §
17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. na nabytí cizího státního
občanství s výjimkou v zákoně uvedených případů.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které Magistrát hl.
m. Prahy zamítl a rozhodnutí správního orgánu 1. stupně potvrdil z
důvodů, které uvedl obvodní úřad.
Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí správní žalobu podle § 247 a
násl. o.s.ř. Poukázal na znění čl. 12 odst. 2 Ústavy České republiky
(dále jen "Ústava"), podle něhož nikdo nemůže být proti své vůli zbaven
státního občanství, a prohlásil, že on sám vůli směřující k pozbytí
státního občanství České republiky nikdy neprojevil.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 1994 č. j. 38 Ca
4/94-13 byla žaloba zamítnuta. Městský soud považoval za nepochybné, že
žalobce jako státní občan České republiky si dne 30. 6. 1993 zvolil
podle § 3 zákona Národní rady Slovenské republiky č. 40/1993 Z.z.
slovenské státní občanství a tímto dnem také státní občanství Slovenské
republiky nabyl. V takovém případě není rozhodné, zda současně projevil
vůli pozbýt státní občanství České republiky, neboť s nabytím cizího
státního občanství zákon České národní rady č. 40/1993 Sb. spojuje bez
dalšího pozbytí státního občanství České republiky (vyjma taxativně
uvedených případů) a těchto důsledků si měl být žalobce vědom. I když
cit. zákon Národní rady Slovenské republiky rozlišuje volbu státního
občanství Slovenské republiky a udělení tohoto občanství na základě
žádosti, je třeba vycházet z toho, že k nabytí cizího státního
občanství došlo na základě vlastního projevu vůle žalobce. Za takový
projev vůle nelze pokládat pouze žádost o udělení státního občanství
Slovenské republiky, ale i volbu tohoto státního občanství. Je nutno
vzít zřetel i na skutečnost, že možnost volby se vztahovala pouze na
bývalé občany České a Slovenské Federativní Republiky, kteří nebyli k
31. 12. 1992 státními občany Slovenské republiky. Jedná se tedy o
specifický způsob nabytí státního občanství Slovenské republiky a z
toho, že tento způsob není výslovně uveden v ustanovení § 17 zákona
České národní rady č. 40/1993 Sb., nelze dovodit, že v takovém případě
k pozbytí státního občanství nedochází. Z těchto důvodů měl soud za to,
že ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. není v
rozporu s čl. 12 Ústavy, neboť nabytí cizího státního občanství, s
výjimkou taxativně uvedených případů, je spojeno s projevem vůle, a
proto nelze konstatovat, že státní občan České republiky je v takovém
případě zbavován občanství České republiky proti své vůli.
Stěžovatel napadl mimo jiné závěr Městského soudu v Praze, že
ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. neodporuje čl.
12 odst. 2 Ústavy. Tento závěr soud opírá o tvrzení, že státní
občanství České republiky pozbývá každý její příslušník, který na
základě své žádosti získá občanství jiného státu, neboť již tímto
jednáním je i srozuměn s jeho důsledky, jimiž je pozbytí státního
občanství České republiky. Podle napadeného rozhodnutí není
rozhodující, zda vůle pozbýt státní občanství České republiky byla
explicitně projevena, "neboť je-li se samotným projevem vůle nabýt cizí
státní občanství spojen jako zákonný důsledek pozbytí občanství
českého, obsahuje projev vůle směřující k získání cizí státní
příslušnosti vždy i projev vůle směřující ke ztrátě českého státního
občanství". Uvedená úvaha však podle názoru stěžovatele nepřihlíží ke
skutečnosti, že žádný právní předpis České republiky neobsahuje princip
zákazu dvojího státního občanství, které naopak výslovně připouští.
Občan musí nepochybně vycházet i ze znalosti předpisů o nabývání a
pozbývání státního občanství České republiky, avšak především se
spoléhá na to, že jsou v souladu s Ústavou, která o pozbývání státního
občanství České republiky obsahuje explicitní ustanovení, zakazující
možnost zbavit státního občanství kohokoli proti jeho vůli. Pokud by
byl akceptován výklad Městského soudu v Praze, který interpretuje § 17
zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. tak, že stěžovatel státní
občanství České republiky pozbyl ex lege, znamenalo by to, že citované
ustanovení je v příkrém rozporu s čl. 12 odst. 2 Ústavy, který
zakazuje, aby kterýkoli český státní občan byl svého občanství zbaven
proti své vůli.
"Zbavením" státního občanství ve smyslu citovaného ústavního předpisu
se proto nepochybně rozumí zbavení jakýmkoli způsobem, tedy jak ex
lege, tak rozhodnutím státního orgánu.
Podle názoru stěžovatele je tedy ustanovení § 17 zákona České národní
rady č. 40/1993 Sb. v rozporu s čl. 12 odst. 2 Ústavy, protože toto
ustanovení spojuje pozbytí státního občanství České republiky pouze s
nabytím cizího státního občanství, aniž by uvedený následek podmiňoval
nepochybným zjištěním, že pozbytí státního občanství není v rozporu s
vůlí státního občana. Napadená rozhodnutí dále představují
potencionální ohrožení svobody stěžovatele, a to pokud jde o právo
nebýt nucen k opuštění své vlasti (vlastní země) a právo na svobodný
návrat do ní, tedy práv a svobod, která jsou zaručena:
- v čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina"),
- v čl. 3 protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod,
- v čl. 12 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech.
V tomto smyslu jsou podle mínění stěžovatele napadené rozhodnutí i
ustanovení § 17 cit. zákona v rozporu s ústavním pořádkem České
republiky.
Stěžovatel konečně uvádí, že aplikace ustanovení § 17 zákona České
národní rady č. 40/1993 Sb., obsažená v napadeném rozsudku
konstatujícím pozbytí jeho státní příslušnosti k České republice ex
lege, představuje porušení zásady rovnosti před zákonem, tedy
základního práva stěžovatele vyjádřeného v čl. 3 odst. 1 Listiny, v čl.
14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v čl. 26
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
Podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může být spolu s
ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního
předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním
nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže
podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo
mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem,
jedná-li se o jiný právní předpis.
Podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., jestliže byl spolu s ústavní
stížností podán návrh na zrušení právního předpisu podle § 74, senát
řízení přeruší a návrh na zrušení právního předpisu postoupí plénu k
rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) nebo b) Ústavy.
Senát Ústavního soudu se v prvé řadě zabýval otázkou, zda jsou podmínky
tohoto zákonného ustanovení splněny. Dospěl k závěru, že návrh na
zrušení právního předpisu (ustanovení § 17 zákona České národní rady č.
40/1993 Sb.) byl podán (spolu s ústavní stížností) v souladu s uvedeným
ustanovením, neboť jeho aplikace vedla k rozhodnutí Městského soudu v
Praze touto stížností napadeného. Proto usnesením ze dne 25. 1. 1995
sp. zn. I. ÚS 2/95 senát řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na
zrušení ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb.
postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm.
a) Ústavy.
V rámci posuzování uvedeného návrhu, o němž rozhoduje plénum Ústavního
soudu, se soudce zpravodaj ztotožnil s výše uvedenými právními názory
senátu Ústavního soudu. Důvody k odmítnutí návrhu podle § 43 zákona č.
182/1993 Sb. neshledal.
Poslanecká sněmovna Parlamentu (předseda sněmovny Dr. Milan Uhde)
poukázala na to, že zákon České národní rady č. 40/1993 Sb. byl
schválen potřebnou většinou poslanců dne 29. 12. 1992, byl podepsán
příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Podle důvodové zprávy
se jedná o nový způsob pozbytí státního občanství České republiky v
případě, kdy státní občan České republiky nabude na vlastní žádost cizí
státní občanství. Toto ustanovení vychází ze zásady, podle níž by každá
fyzická osoba měla mít pouze jedno státní občanství. Obdobná právní
úprava platí v řadě jiných zemí.
Poslanecká sněmovna dále uvedla, že ustanovení § 17 zákona České
národní rady č. 40/1993 Sb. vychází z předpokladu, že státní občan může
požádat o nabytí cizího státního občanství, přičemž okamžikem jeho
nabytí ztrácí státní občanství České republiky. Podání žádosti státního
občana o nabytí cizího státního občanství je přitom nepochybně
dobrovolným a svobodným projevem vůle tohoto občana. Se zmíněným
projevem vůle pak ustanovení § 17 cit. zákona spojuje stanovené právní
důsledky, tj. pozbytí státního občanství České republiky. S
přihlédnutím k tomu je ustanovení § 17 cit. zákona zcela v souladu s
čl. 12 odst. 2 Ústavy neboť podáním žádosti o nabytí cizího státního
občanství projevuje žadatel nepochybně svoji vůli, a to zcela v souladu
se smyslem citovaného článku Ústavy České republiky. Zůstává však
otázkou, zda volbu cizího státního občanství lze považovat v širším
smyslu též za "žádost" o nabytí cizího státního občanství ve smyslu §
17 cit. zákona.
Za tohoto stavu věci vyjádřila Poslanecká sněmovna stanovisko, že
zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s
Ústavou, ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem.
Ústavní soud si rovněž vyžádal vyjádření Ministerstva vnitra České
republiky, které je příslušným resortním orgánem ve věcech státního
občanství České republiky (§ 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Ministerstvo vnitra uvedlo, že pozbytí státního občanství podle § 17
zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. nelze považovat za zbavení
občanství proti vůli občana. O zbavení (odnětí) občanství v tomto
případě správní orgány nerozhodují, nýbrž pouze registrují, že občan
České republiky na vlastní žádost nabyl cizí státní občanství a tím
pozbyl občanství České republiky. Podle názoru Ministerstva vnitra se
občan může sám rozhodnout, zda požádá o cizí státní občanství a tím je
srozuměn s právními důsledky, které tento projev vůle bude mít na jeho
státní občanství České republiky.
Námitku, že ztráta občanství České republiky podle § 17 cit. zákona
nenastane v případě, kdy občan nabyl cizí státní občanství tzv. volbou
občanství, nepovažuje Ministerstvo vnitra za významnou. Není
rozhodující forma nabytí státního občanství, ale podstatné je, že
nabytí cizího občanství bylo spojeno s podáním žádosti občana, tedy s
projevem jeho vůle, který lze po formální stránce označit jako žádost,
prohlášení, sdělení apod.
Ministerstvo vnitra se dále vyjádřilo i k důsledkům nabytí cizího
státního občanství v právních řádech jiných států. Jedná se např. o
tyto státy:
Rakousko
Rakouské občanství se pozbývá:
1. získáním cizí státní příslušnosti
Švédsko
Švédské občanství se ztrácí:
1. když osoba, která nabývá cizí státní občanství, o toto občanství
požádala nebo výslovně souhlasila s jeho udělením
Obdobně je situace ohledně pozbývání státního občanství řešena
například i v Dánsku, Norsku, Nizozemí, Austrálii, Bolívii a Mexiku.
Ministerstvo vnitra dále sdělilo, že se připravuje nová Evropská úmluva
o státním občanství a vojenské povinnosti v případě víceronásobného
státního občanství. Tento návrh je však dosud projednáván na expertních
jednáních Rady Evropy a je obtížné určit, kdy bude konečné znění
dopracováno.
Vlastní rozbor problematiky
I.
Ústavní soud se v prvé řadě zabýval formální stránkou přijetí zákona
České národní rady č. 40/1993 Sb. Z vyjádření Poslanecké sněmovny
Parlamentu a ze sněmovních tisků 208 a 209 (obsahujících těsnopiseckou
zprávu o 19. schůzi České národní rady ze dne 29. 12. 1992) bylo
prokázáno, že uvedený zákon byl projednáván a přijat Českou národní
radou dne 29. 12. 1992, hlasovalo pro něj 155 poslanců a proti němu
hlasovalo 13 poslanců. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními
činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů České republiky v částce
12/1993. Proto Ústavní soud dovodil, že uvedený zákon byl přijat a
vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem (§ 68 odst. 2 in fine zákona č. 182/1993 Sb.).
II.
Pro pochopení širších souvislostí zkoumané věci se Ústavní soud dále
zabýval důvody, které zákonodárce k vydání zákona o nabývání a
pozbývání státního občanství České republiky vedly. V citovaných
sněmovních tiscích se zdůrazňuje, že základním principem uplatněným v
navrženém zákoně je zásada, podle které by každý občan měl mít pokud
možno pouze jedno státní občanství. Vychází se přitom ze snahy předejít
problémům, které jsou s dvojím občanstvím spojeny jak pro fyzickou
osobu, tak pro stát. Z obdobných důvodů preferují tuto zásadu i některé
jiné státy. Zpravidla přímo ve vlastních zákonech o státním občanství
stanoví, že pokud jejich státní občan získá na vlastní žádost cizí
státní občanství, pozbývá občanství původní. Při přípravě návrhu zákona
byla respektována zásada stanovená ústavním zákonem č. 23/1991 Sb., že
nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství. Stejně tak
je třeba chápat i pozbytí státního občanství České republiky v důsledku
nabytí státního občanství cizího státu na vlastní žádost.
Sama důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o nabývání a pozbývání
státního občanství České republiky uvádí, že dosavadní právní úprava je
kusá a nestanoví zásadní podmínky pro nabývání a pozbývání státního
občanství. Z těchto důvodů, i vzhledem ke vzniku samostatného státu --
České republiky -- je třeba institut státního občanství nově upravit.
Vychází se přitom ze zásady, že fyzické osoby by měly mít možnost, při
dodržení zákonem stanovených podmínek, nabýt nebo pozbýt státní
občanství České republiky. Důraz je v maximální míře kladen na
zachování pouze jednoho státního občanství.
III.
Stěžovatel se v prvé řadě dovolává čl. 12 odst. 2 Ústavy, který
stanoví, že nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství.
Tento článek však reaguje zejména na instituci odnětí státního
občanství z doby před listopadem 1989 a snaží se ústavně právní úpravou
takovému zásahu do práv občana zabránit. Účelem ústavního příkazu
zakotveného v čl. 12 odst. 2 Ústavy tedy bylo a je vyloučení možnosti,
aby zákonodárce vytvořil takovou právní úpravu, která by zbavení
státního občanství koncipovala jako sankci za eventuální protiprávní
jednání občana. V souzené věci však napadený § 17 zákona České národní
rady č. 40/1993 Sb. sleduje jiný cíl, jestliže předpokládá, že občan
vyvinul vlastní iniciativu cizí státní občanství získat. Z tohoto
hlediska nejde u občana o zbavení státního občanství, nýbrž o ztrátu
státního občanství získáním občanství jiného státu. Z toho je patrno,
že smysl čl. 12 odst. 2 Ústavy je zcela jiný, než dovozuje stěžovatel.
Pokud by byla stěžovatelova interpretace čl. 12 odst. 2 Ústavy -- v
porovnání s § 17 cit. zákona -- správná, znamenalo by to ve svých
důsledcích, že Ústava zakazuje zákonodárci, aby (byť pro futuro)
vyloučil existenci dvojího či několikerého státního občanství. Takový
zákaz by ovšem byl zcela absurdní, neboť by omezoval právo suverénního
státu čelit bipolitismu a byl by v rozporu -- jak je uvedeno na jiném
místě tohoto nálezu -- s platnými i s připravovanými mezinárodními
smlouvami v současné demokratické Evropě. Ústavní soud proto nesdílí
názor stěžovatele, že při zkoumání ústavnosti § 17 zákona České národní
rady č. 40/1993 Sb. je čl. 12 odst. 2 Ústavy relevantní.
Ústavní soud považuje za podstatné, že k nabytí cizího státního
občanství podle § 17 cit. zákona dochází vlastním projevem vůle občana
(žadatele) a že zákonným následkem takového projevu vůle je ztráta
státního občanství České republiky. Ustanovení zákona České národní
rady č. 40/1993 Sb. byla řádně publikována ve Sbírce zákonů a vešla v
obecnou známost. Každý občan je povinen znát právní řád republiky, což
lze důvodně předpokládat zejména u těch, kteří v souvislosti se státním
občanstvím mínili či míní učinit ten či onen právní úkon. Jestliže tedy
občan projevil (projeví) vůli nabýt na vlastní žádost cizí státní
občanství, musel (musí) si být vzhledem k jasnému a kategorickému znění
napadeného zákonného ustanovení -- tedy předpisu obecně závazného --
vědom toho, že de lege lata pozbývá státní občanství České republiky,
jakmile získá státní občanství cizího státu. Pokud vzdor tomu takový
úkon učinil (učiní), je povinen snášet právní následky, které s tímto
úkonem platné právo spojuje.
Názor, že z hlediska ústavnosti § 17 zákona České národní rady č.
40/1993 Sb. je čl. 12 odst. 2 Ústavy irelevantní, lze podepřít i
argumenty, které vycházejí z gramatického výkladu obou předpisů.
Čl. 12 odst. 2 Ústavy na straně jedné a čl. 12 odst. 1 Ústavy a § 17
zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. na straně druhé používají
odlišných termínů ("zbavení" státního občanství, "pozbytí" státního
občanství). Tento terminologický rozdíl naznačuje úmysl zákonodárce
odlišit dvě kvalitativně různé situace. Uvedený záměr lze dovodit
zejména porovnáním obou odstavců čl. 12 Ústavy. (Čl. 12 odst. 1 praví,
že nabývání a pozbývání státního občanství České republiky stanoví
zákon. Čl. 12 odst. 2 stanoví, že nikdo nemůže být proti své vůli
zbaven státního občanství.) Je totiž stěží myslitelné, že by
ústavodárce v jediném ustanovení použil dva různé termíny, pokud by tím
nechtěl vyvolat odlišné právní následky a řešit tak situace nikoli
stejné, nýbrž různé. O to také jde v souzené věci.
Pokud se týká skutečnosti, že obecný termín "zbavení" má z hlediska
současné češtiny jiný význam než termín "pozbytí", lze odkázat zejména
na odbornou literaturu jazykovědnou (srov. Slovník spisovného jazyka
českého, 1989, ČSAV -- Ústav pro jazyk český, svazek IV., str. 367,
svazek VIII., str. 238). Výraz "zbaviti" má podle cit. slovníku význam
zejména: nějakým zásahem odstranit působení, vliv někoho či něčeho,
odejmout někomu něco, připravit někoho o něco (zbavit někoho vedoucího
místa). V právní terminologii je znám např. pojem "zbavení způsobilosti
k právním úkonům", "zbavení rodičovských práv". Gramatický význam
tohoto hesla i jeho porovnání se známými právními instituty zřetelně
nasvědčují tomu, že pojem "zbavení" předpokládá vnější (zpravidla
mocenský) zásah extranea. Oproti tomu výraz "pozbytí" má podle
uvedeného slovníku význam zejména "ztratit" (co, koho), "přijít" (o
co), tedy opak pojmu "nabýt": např. pozbýt peníze, majetek. "Pozbýt
něco", na rozdíl od pojmu "být zbaven něčeho", tedy zřejmě
nepředpokládá vnější zásah třetí osoby. Je tedy patrné, že i z hlediska
gramatické interpretace porovnávaných textů míří ochrana zakotvená v
čl. 12 odst. 2 Ústavy na takové případy, kdy dochází k zbavení (odnětí)
státního občanství mocenským zásahem třetí osoby (státu). Takovým
případem tedy není pozbytí státního občanství, které je upraveno v
ustanoveních § 13 až 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb.
Ústavní soud proto dospívá k závěru, že ustanovení § 17 zákona České
národní rady č. 40/1993 Sb. čl. 12 odst. 2 Ústavy neporušuje.
Ústavní soud se dále zabýval ustanoveními Listiny a mezinárodních
smluv, jichž se stěžovatel v ústavní stížnosti dovolává.
Čl. 14 odst. 1 Listiny stanoví, že svoboda pohybu a pobytu je zaručena.
Tato svoboda se týká každého člověka, neboť jde o základní právo a
svobodu, které Listina přiznává bez ohledu na státní občanství. Již
sama univerzální koncepce této svobody tedy zřejmě vylučuje
protiústavnost ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb.
-- na niž stěžovatel v souvislosti s čl. 14 odst. 1 Listiny poukazuje
-- neboť ustanovení § 17 se týká toliko pozbytí českého státního
občanství nabytím státního občanství cizího, takže má povahu nikoli
obecnou, nýbrž zcela specifickou. Je tedy patrné, že ochrana svobody
pohybu a pobytu ve smyslu čl. 14 odst. 1 Listiny míří na případy zcela
jiné. Tento článek je zařazen do prvého oddílu druhé hlavy Listiny,
který je nadepsán "Základní lidská práva a svobody". Tato práva
zaručují mimo jiné svobodu pohybu a pobytu, tedy právo každé osoby, aby
se mohla volně pohybovat kdekoli a aby si svobodně mohla zvolit místo
svého pobytu. Ostatně, sám text i smysl napadeného ustanovení § 17 cit.
zákona zřetelně nasvědčují tomu, že tento předpis nikomu -- ani cizinci
oprávněně se zdržujícímu na území České republiky -- ve svobodě pohybu
a pobytu nebrání.
Čl. 3 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod stanoví, že nikdo nebude, ať individuálně nebo hromadně,
vyhoštěn z území státu, jehož je státním občanem (bod 1) a že nikdo
nebude zbaven práva vstoupit na území státu, jehož je státním občanem
(bod 2). Čl. 12 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech určuje, že nikdo nesmí být svévolně zbaven práva vstoupit do
své vlastní země. Oba tyto články, jichž se stěžovatel dovolává, se
týkají toliko státních občanů příslušného státu a zjevně míří na zcela
jiné případy, jichž se napadené ustanovení § 17 zákona České národní
rady č. 40/1993 Sb. netýká.
Ústavní soud proto dospívá k závěru, že ustanovení § 17 cit. zákona
není v rozporu ani s čl. 14 odst. 1 Listiny ani s čl. 3 Protokolu č. 4
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a s čl. 12 odst. 4
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
Stěžovatel konečně poukazuje na to, že napadený rozsudek představuje
při "použité aplikaci" ustanovení § 17 zákona České národní rady č.
40/1993 Sb. porušení zásady rovnosti před zákonem, tedy jeho základního
práva vyjádřeného v čl. 3 odst. 1 Listiny, v čl. 14 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod a v čl. 26 Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech. Uvedená formulace sice na první
pohled nasvědčuje tomu, že stěžovatel brojí pouze proti nezákonnému
použití § 17 cit. zákona, avšak z celkového kontextu jeho podání lze
dospět k širšímu výkladu a dovodit, že ve svých důsledcích je napadeno
i samo ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. pro
rozpor s čl. 3 Listiny a s výše uvedenými články mezinárodních smluv.
Ostatně, sám stěžovatel zdůraznil, že rozsudek Městského soudu v Praze
konstatoval ztrátu jeho státní příslušnosti ex lege (§ 17 zákona České
národní rady č. 40/1993 Sb.), a zejména tento právní následek považuje
za protiústavní, poněvadž ignoruje Ústavou (čl. 12 odst. 2) požadovaný
projev vůle občana směřující k zániku státního občanství České
republiky. Tato právní skutečnost, tj. ztráta státního občanství ze
zákona, má podle názoru stěžovatele diskriminující povahu, porušující
princip rovnosti, takže -- jak Ústavní soud usuzuje -- i z této
argumentace je zřejmé, že stěžovatel napadá ustanovení § 17 cit. zákona
i pro porušení čl. 3 Listiny a mezinárodních smluv, které jsou v tomto
odstavci uvedeny.
Čl. 3 odst. 1 Listiny stanoví, že základní práva a svobody se zaručují
všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a
náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního
původu, příslušenství k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu
nebo jiného postavení.
Čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod uvádí, že
užívání práv a svobod přiznaných touto úmluvou musí být zajištěno bez
diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva
pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní
nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod
nebo jiné postavení.
Ustanovení čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech praví, že všechny osoby jsou si před zákonem rovny a mají právo
bez jakékoli diskriminace na stejnou zákonnou ochranu. Zákon zakáže
jakoukoli diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou ochranu
proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy,
pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení,
národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.
Tato právní ustanovení zakotvují jednak princip zákazu diskriminace (z
jakéhokoli důvodu), jednak princip rovnosti všech lidí před zákonem. Je
však třeba uvážit, zda a kdy požívají tyto principy v právní praxi
ochrany.
V mezinárodním i v domácím právu se postupně prosadil výklad, podle
něhož principy zákazu diskriminace a rovnosti lidí v zásadě nejsou
chráněny samy o sobě, ale toliko v souvislosti s porušením jiného
základního práva nebo svobody, které zaručuje ústavní zákon či
mezinárodní smlouva ve smyslu čl. 10 Ústavy. Ochrana normovaná v čl. 3
Listiny a v citovaných článcích obou mezinárodních smluv není tedy
autonomní, ale má vůči ostatním právům (zaručeným ústavním zákonem či
uvedenou mezinárodní smlouvou) povahu akcesorickou. V podstatě shodně
již judikoval i Ústavní soud České republiky. V obsáhlém rozboru
kategorie rovnosti konstatuje, že nerovnost, má-li se dotknout
základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující již
samu podstatu rovnosti, což se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením
rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva
vlastnit majetek, některého z politických práv, práv národnostních a
etnických menšin a podobně. Rovnost tedy zpravidla vyžaduje relaci k
jiné sociální hodnotě. Porušení principu rovnosti tedy předpokládá
vztah k jiným základním právům a tím i intenzitu, která je do roviny
základních lidských práv posunuje (nález Ústavního soudu ze dne 7. 6.
1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95). Taková situace však v souzené věci
nenastala, neboť Ústavní soud nedospěl k závěru, že by napadené
ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. porušovalo i
jiná základní práva a svobody, zejména ta, na která stěžovatel
poukazoval.
Podle přesvědčení Ústavního soudu by však uvedené principy zákazu
diskriminace a rovnosti (ve smyslu citovaných právních ustanovení)
nebyly napadeným ustanovením § 17 zákona České národní rady č. 40/1993
Sb. porušeny ani tehdy, kdyby byly chápány izolovaně.
Stěžovatelovo pojetí těchto ústavních principů je z hlediska judikatury
Ústavního soudu stěží přijatelné. Rovnost jako ústavněprávní instituce
vždy byla a je kategorií nikoli abstraktní (absolutní), ale toliko
relativní a nelze ji chápat mechanicky a egalitářsky. To vyslovil v
rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů již Ústavní soud České a
Slovenské Federativní Republiky. Uvedl, že "je věcí státu, aby v zájmu
zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod
než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně . . .". (Tuto
myšlenku převzal Ústavní soud České republiky do nálezu publikovaného
pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR.)
V souzené věci však zakotvením napadeného ustanovení § 17 do zákona
České národní rady č. 40/1993 Sb. k libovolnému postupu nedošlo. Český
právní řád právem rozlišuje mezi státními občany České republiky a mezi
občany dřívějšími, kteří projevili vůli stát se občany jiného státu,
byť podle platného zákona České republiky věděli, že nabytím cizího
státního občanství na vlastní žádost pozbývají státní občanství České
republiky. V těchto případech šlo o uvědomělé jednání dosavadních
občanů republiky, a pokud platné právo v některých aspektech (např.
přiznání volebního práva apod.) činí rozdíl mezi právním postavením
občana České republiky a občana jiného státu (bývalého občana České
republiky), pak jde o nerovnost akceptovatelnou a o právní stav, který
nemá diskriminační povahu. Tento závěr je v souladu i s názory právní
nauky a evropské judikatury, která pod pojem "diskriminace" zahrnuje
případy, kdy se s osobou nebo skupinou osob bez odpovídajícího
odůvodnění zachází hůře než s osobami jinými. Podobně se uvádí, že ne
každý rozdíl v zacházení nezbytně vede k neoprávněné diskriminaci ve
smyslu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod; k
diskriminaci dojde jen tehdy, pokud rozlišování postrádá objektivní a
rozumné odůvodnění (srov. Duffy: "Policie a Evropská úmluva o lidských
právech", Evropské a mezinárodní právo 2/94-25). O takový případ se
však z výše uvedených důvodů v souzené věci nejedná.
Ústavní soud proto dospívá k závěru, že ustanovení § 17 cit. zákona
není v rozporu ani s čl. 3 odst. 1 Listiny, s čl. 14 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod a s čl. 26 Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech.
IV.
Naše současná právní úprava vychází ze zásady jediného výlučného
státního občanství. To zdůrazňuje sama důvodová zpráva k vládnímu
návrhu zákona o nabývání a pozbývání státního občanství České
republiky. V této souvislosti je třeba poukázat i na nález Ústavního
soudu ze dne 13. 9. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 9/94, který se týká některých
otázek státního občanství České republiky. V tomto nálezu je mimo jiné
uvedeno, že Česká republika řešila otázku nabývání státního občanství
České republiky vnitrostátním předpisem, kterým je zákon České národní
rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., jenž obsahuje
zásadu předcházení dvojímu státnímu občanství a zamezení vzniku
bezdomovectví. (Takto bylo navázáno na právní úpravu platnou na území
České a Slovenské Federativní Republiky a vycházelo se ze skutečnosti,
že obdobné zásady jsou uplatněny i v právních řádech jiných evropských
států.) Stěží lze proto akceptovat kategorické a obecně formulované
tvrzení stěžovatele, že žádný právní předpis České republiky ani její
ústavní pořádek neobsahují princip zákazu dvojího státního občanství,
které prý naopak výslovně připouštějí.
Pro posouzení zkoumané otázky nelze abstrahovat ani od právního stavu v
oblasti mezinárodněprávní.
1. Na této půdě je bipolitismus obecně považován za jev nežádoucí. Na
jedné straně může vést k mezistátním sporům, zejména v otázkách
diplomatické ochrany, protože bipolita může být pokládán za státního
občana více státy. Na druhé straně působí bipolitismus vážné obtíže i
bipolitům samým, zejména co do závazků k věrnosti státu a k výkonu
vojenské služby, jejichž plnění mohou vůči bipolitům vyžadovat dva nebo
i více států. Třetí státy mohou bipolitu považovat podle volby za
občana kteréhokoliv z konkurujících států, bez ohledu na vůli a zájem
bipolity samého.
2. Obecnou praxi států lze charakterizovat takto:
a) osoba s několikerým státním občanstvím se nemůže odvolávat na své
jiné státní občanství v poměru ke státu, jehož je rovněž občanem;
b) třetí stát má osobu s několikerým státním občanstvím pokládat za
občana pouze jednoho státu, a to podle vlastní volby, nikoli podle
volby bipolity samého nebo některého ze států, jichž je občanem. Při
této volbě se státy většinou řídí zásadou efektivity, tj. pokládají
cizince za občana toho státu, k němuž ho pojí nejužší faktický vztah. V
Československu rozhodovala státní příslušnost, která byla nabyta
naposled (§ 33 odst. 2 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu
soukromém a procesním). Stejná právní situace platí i v dnešní České
republice (čl. 1 ústavního zákona České národní rady č. 4/1993 Sb., o
opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní
Republiky).
3. Snaha o vyloučení bipolitismu je zřejmá i z dvoustranných úmluv, jež
v minulosti uzavřela Československá republika (popř. někdejší
Československá socialistická republika) s některými sousedními státy,
konkrétně se SSSR, Maďarskem a Polskem. Tyto úmluvy stojí na zásadě, že
a) osoby, které mají současně státní občanství obou smluvních stran,
mohou zvolit státní občanství té strany, které si přejí zachovat (čl. 1
Úmluvy mezi Československou republikou a Svazem sovětských
socialistických republik o úpravě státního občanství osob s dvojím
občanstvím uveřejněné pod č. 47/1958 Sb., čl. 1 Úmluvy mezi
Československou socialistickou republikou a Maďarskou lidovou
republikou o úpravě některých otázek státního občanství uveřejněné pod
č. 37/1961 Sb., čl. 1 Úmluvy mezi Československou socialistickou
republikou a Polskou lidovou republikou o úpravě otázek týkajících se
dvojího státního občanství uveřejněné pod č. 71/1966 Sb.),
b) osoby, na něž se úmluva vztahuje, budou považovány výhradně za
státní občany té smluvní strany, jejíž občanství si zvolily (čl. 7
Úmluvy ČSR -- SSSR, čl. 6 odst. 1 Úmluvy ČSSR -- MLR),
c) osoby, které prohlášení o zvolení státního občanství během lhůty
(stanovené úmluvou) nepodají, budou považovány výhradně za občany
smluvní strany, na jejímž území žijí (čl. 7 Úmluvy ČSR -- SSSR, čl. 6
odst. 3 Úmluvy ČSSR -- MLR, čl. 6 Úmluvy ČSSR -- PLR).
4. Lze konstatovat, že právní úprava zániku státního občanství České
republiky je v plném souladu s tendencí současné moderní demokratické
Evropy. V tomto směru je významná zejména Dohoda o omezení případů
několikanásobné státní příslušnosti a o službě v ozbrojených silách v
případě několikanásobné státní příslušnosti ze dne 6. května 1963. Ta
stanoví v čl. 1 odst. 1, že zletilé osoby, mající státní příslušnost
smluvní strany, které získají projevem vlastní svobodné vůle,
naturalizací, opcí nebo znovunabytím státní příslušnost jiné strany,
ztratí svoji dřívější státní příslušnost. Nejsou oprávněny ponechat si
svoji dřívější státní příslušnost. Obdobná úprava se týká i osob
nezletilých. Myšlenku posílit instituci výlučného (jediného) státního
občanství pak sleduje čl. 4 této dohody, jenž uvádí, že žádná
ustanovení Dohody nebrání aplikaci jakýchkoli ustanovení, která by
mohla ještě více omezovat vznik několikanásobné státní příslušnosti, ať
by již byla včleněna nebo následně zavedena v právním řádu té které
smluvní strany nebo v jakékoli dohodě, konvenci nebo smlouvě uzavřené
mezi dvěma nebo více smluvními stranami.
Česká republika sice dosud signatářem této dohody není, leč sama její
existence zřetelně naznačuje tendenci členských států Rady Evropy. Ke
dni 2. ledna 1995 tuto Dohodu ratifikovalo 13 států (Rakousko, Belgie,
Dánsko, Francie, Německo, Irsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Norsko,
Španělsko, Švédsko, Spojené království Velké Británie a Severního
Irska) a jeden stát ji signoval (Portugalsko). Vesměs všechny státy,
které Dohodu ratifikovaly, jsou významnými a tradičně demokratickými
zeměmi.
5. Ani připravovaná Evropská úmluva o státním občanství a vojenské
povinnosti v případě vícenásobného státního občanství neznamená průlom
do principů dosud platné -- byť nikoli pro Českou republiku -- Dohody z
6. 5. 1963. Návrh Evropské úmluvy již v preambuli uznává právo každého
státu rozhodnout, zda dovolí svým státním občanům mít jedno nebo více
státních občanství. V čl. 4 se sice praví, že vnitřní zákony ....
každého účastnického státu budou založeny na následujících obecných
zásadách: 3. -- nikdo nebude svévolně zbaven svého státního občanství;
v čl. 6 odst. 1 se však toto obecné pravidlo blíže rozvádí tak, že
účastnický stát nesmí zakotvit ve svých vnitřních zákonech .... ztrátu
státního občanství ze zákona nebo z iniciativy tohoto účastnického
státu, s výjimkou následujících případů: a) dobrovolné nabytí jiného
státního občanství. V čl. 9 odst. 2 se dále uvádí, že v závislosti na
jakékoli . . . mezinárodní dohodě upravující problematiku státního
občanství -- a) každý účastnický stát udělí své státní občanství
osobám, které:
i) byly státními občany a měly trvalý pobyt de iure a de facto na území
státu, jenž přestal existovat . . .
ii) mají nadále trvalý pobyt de iure a de facto na tomto území, jež se
stalo součástí území tohoto účastnického státu.
Je zřejmé, že citovaný článek na řešený případ výslovně nedopadá, neboť
žádná mezinárodní smlouva ve věci státního občanství v souvislosti s
ukončením existence České a Slovenské Federativní Republiky uzavřena
nebyla. I kdyby však byla taková situace nastala, lze poukázat na závěr
citovaného čl. 9 odst. 2 sub a), podle něhož při udělování státního
občanství lze vyžadovat od dotčených osob, aby se zřekly jakéhokoli
státního občanství jiného.
Na stejném principu je budována i úprava čl. 9 odst. 2 sub b)
připravované evropské úmluvy, která se sice rovněž přímo netýká řešené
věci, ale v hlavní myšlence je s ní srovnatelná. Stanoví, že v případě
převodu svrchované moci nad územím umožní každý účastnický stát svým
státním občanům, kteří v důsledku tohoto převodu mohli ztratit "jeho"
státní občanství . . ., ii) ponechat si své státní občanství, pokud
výslovně vyjádří svůj úmysl ponechat si je, mají-li trvalý pobyt de
iure a de facto na území účastnického státu. I zde však platí, že
vnitřní zákony účastnického státu mohou stanovit lhůtu, v níž mají
dotčené osoby provést volbu, nebo od nich vyžadovat zřeknutí se
jakéhokoli jiného státního občanství.
Z uvedeného textu vyplývá, že nová navržená úprava (která ovšem nemusí
být v tomto znění přijata) není v rozporu s textem a smyslem stávající
mezinárodněprávní úpravy. Proto napadené ustanovení § 17 zákona České
národní rady č. 40/1993 Sb. není ani v tomto směru v rozporu s dalším
předpokládaným trendem mezinárodního smluvního práva v složité oblasti,
která se týká instituce státního občanství.
6. Úpravu srovnatelnou s ustanovením § 17 zákona České národní rady č.
40/1993 Sb. lze ostatně nalézt i v řadě jiných zemí Evropy. Jde např. o
tyto státy:
Rakousko
- Zákon o státním občanství (Bundesgesetzt über die österreichische
Staatsbürgerschaft 1965, BGBl Nr. 250) znovu uveřejněný pod č. 311 BGBl
1985 -- StbG oddíl III -- Ztráta státního občanství
§ 26 -- Státní občanství se pozbývá
1. získáním cizí státní příslušnosti
§ 27 odst. 1
-- Státní občanství ztrácí, kdo na základě své žádosti, svého
prohlášení nebo svého výslovného souhlasu získá cizí státní občanství,
pokud mu předtím ponechání státního občanství nebylo povoleno.
Finsko
- Zákon o státním občanství č. 401/1968 (The Finnish Nationality Act)
oddíl 8 (10. 8. 84/584) -- Osoba ztrácí své finské státní občanství
1. jestliže nabývá občanství jiné země na základě žádosti nebo
prohlášením nebo jestliže k tomu dala souhlas z vlastní svobodné vůle.
Švédsko
- Zákon o státním občanství č. 382/1950 (Swedish Citizenship Act)
oddíl 7 - Švédské občanství ztrácí 1. každá osoba, která nabývá cizí
občanství poté, co o takové občanství požádala nebo výslovně souhlasila
s jeho udělením.
Norsko
- Zákon o státní příslušnosti č. 3 z 8. 12. 1950 (The Norwegian
Nationality Act)
§ 7 -- Norskou státní příslušnost ztrácí 1. osoba, která nabývá státní
příslušnosti jiného státu na základě žádosti nebo vyjádřením souhlasu.
Dánsko
- Sjednocovací zákon č. 457 ze dne 17. 6. 1991 (Consolidation Act)
Statutární vyhláška (oznámení) o zákonu o nabývání dánského občanství
(sjednocujícím dánský zákon č. 252 ze dne 27. května 1950 o nabývání
dánského státního občanství, prováděcí nařízení č. 155 ze dne 6. 4.
1978, jakož i dodatek vyplývající z oddílu 2 zákona č. 326 ze dne 4.
června 1986 a dánský zákon č. 159 ze dne 18. března 1991).
bod 7 -- Dánské občanství ztrácí 1. osoba, která nabývá cizí státní
příslušnost na základě žádosti nebo výslovného souhlasu.
Nizozemí
- Královský zákon o státní příslušnosti ze dne 19. 12. 1984 --
Netherlands Nationality Act (Bulletin zákonů, nařízení a dekretů 628)
známý jako nizozemský zákon o státním občanství
oddíl 15 -- osoba, která je plnoletá, ztrácí svou nizozemskou státní
příslušnost:
a) nabytím jiné státní příslušnosti z vlastní svobodné vůle.
Je tedy zřejmé, že základní myšlenku, na níž je budováno ustanovení §
17 zákona České národní rady č. 40/ /1993 Sb., lze nalézti v jiných
evropských zemích, které rovněž stojí na principu předcházení vzniku
dvojího státního občanství.
V závěru řízení stěžovatel poukázal na to, že Ústavní soud je vázán
pouze ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy,
takže by neměl přihlížet k zákonům upravujícím nabývání a pozbývání
státního občanství, které platí v jiných zemích. Je samozřejmé, že
Ústavní soud není vázán právními řády těchto států. Nic-méně obsah v
nálezu citovaného cizího práva zřetelně svědčí o tom, jaký je
legislativní stav současných států moderní demokratické Evropy. Proto
Ústavní soud nemíní ignorovat komparatistický pohled na zkoumanou
problematiku, tedy existenci a obsah jiných srovnatelných evropských
právních řádů. To ostatně souvisí s obecně uznávanou snahou přibližovat
právní řád České republiky právním řádům jiných demokratických zemí
našeho kontinentu.
Na základě těchto úvah Ústavní soud neshledal v ustanovení § 17 zákona
České národní rady č. 40/1993 Sb. porušení čl. 12 odst. 2 Ústavy ani
dalších stěžovatelem uváděných ústavních zákonů či mezinárodních smluv
o lidských právech a základních svobodách.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.
