95/2000 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 22. března 2000 v plénu o návrhu Krajského

soudu v Hradci Králové na zrušení § 78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o

územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění

pozdějších předpisů,



takto:



Ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a

stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, se

zrušuje dnem 31. prosince 2000.



Odůvodnění



Krajský soud v Hradci Králové přerušil řízení ve věci žaloby proti

rozhodnutí Okresního úřadu v Pardubicích, kterým bylo zamítnuto jako

nepřípustné odvolání občana proti kolaudačnímu rozhodnutí Magistrátu

města Pardubic. V žalobě občan namítal, že nová komunikace vybudovaná

zčásti na pozemcích, které jsou jeho vlastnictvím, byla schválena k

užívání ve stavu, kdy natolik převyšuje terén, že znemožňuje přístup na

část jeho pozemků, resp. jsou tyto pozemky přístupné jen z jiného místa

a přes pozemky třetích osob. Kromě toho nebyly splněny ani další

podmínky stanovené v řízení o umístění stavby. Stavba proto podle

názoru občana byla zkolaudována se závadami, které bránily kolaudaci

dle § 81 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním

řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen

"stavební zákon"), což stavebnímu úřadu opakovaně sdělil. Ten však jeho

připomínky, stejně jako odvolací orgán, odmítl s odůvodněním, že není

účastníkem kolaudačního řízení podle § 78 odst. 1 stavebního zákona.



Krajský soud v Hradci Králové po přerušení řízení předložil věc podle

čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu. Názor, že ustanovení § 78 odst.

1 stavebního zákona, které je pro posouzení věci rozhodující, je v

rozporu s čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"),

odůvodnil následujícím způsobem.



Stavební zákon označuje v § 78 odst. 1 za účastníka kolaudačního řízení

výslovně jen stavebníka, vlastníka stavby a případně též uživatele

(provozovatele), pokud je v době zahájení řízení znám. Přitom před

novelizací, která byla provedena zákonem č. 83/1998 Sb., kterým se mění

a doplňuje zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu

(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a o změně a doplnění

některých dalších zákonů, tedy v době rozhodné pro posuzovanou věc,

bylo znění tohoto ustanovení takové, že za účastníka řízení byl označen

pouze stavebník, popřípadě uživatel (provozovatel), byl-li v době

zahájení řízení znám. Je tedy zřejmé, že zákonodárce si byl vědom

nedostatečnosti tehdejší úpravy, novelizací však rozšířil účastenství v

kolaudačním řízení pouze v tom směru, že vzal na zřetel skutečnost, že

stavebníkem může být i jiná osoba než vlastník stavby - např. nájemce

(§ 58 odst. 3 stavebního zákona). Ani novelizované znění zákona však

nepamatuje na to, že stejně tak je možné, aby stavebníkem byla osoba

odlišná od vlastníka pozemku. Vlastník pozemku je sice účastníkem

řízení o povolení stavby, vyloučením z kolaudačního řízení však ztrácí

možnost, aby v kolaudačním řízení mohl přímo uplatnit námitky proti

eventuálnímu nerespektování svých požadavků a připomínek uplatněných v

řízení o povolení stavby. Taková situace nastala i v konkrétním

případě, kdy byla kolaudována komunikace situovaná na pozemcích ve

vlastnictví občana, který sice dal souhlas ke stavbě, stanovil si však

jako podmínku takové řešení sjezdů z komunikace na přilehlé pozemky,

které by mu umožnilo jejich obhospodařování.



Podle názoru soudu se vyloučením z kolaudačního řízení vlastník pozemků

ocitá v nerovnoprávném postavení, když bez rozumných důvodů je mu

přiznáno méně práv než stavebníkovi. Znamená to, že vlastník pozemků,

který vyhoví požadavkům stavebníka a souhlasí se stavbou (neboť bez

tohoto souhlasu by stavba zahájena být nemohla), ztrácí možnost

účastnit se řízení, ve kterém, mimo jiné, má být orgánem státu

kvalifikovaně posouzeno, zda stavba byla provedena v souladu s

dokumentací. Taková úprava navíc znamená, že majitel pozemku je

vyloučen též z práva domáhat se soudní ochrany, neboť není-li

účastníkem správního řízení, není ani aktivně legitimován k podání

správní žaloby [§ 250 odst. 2 občanského soudního řádu (dále jen

"o.s.ř.")]. Takový stav je dle názoru soudu v rozporu s principem

rovnosti v právech dle čl. 1 Listiny.



Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se

připomíná znění důvodové zprávy k § 78 až 80 stavebního zákona, ve

kterém se zdůrazňuje nezbytnost odchylného vymezení účastníků

kolaudačního řízení od obecné úpravy účastenství dle § 14 odst. 1

zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), přičemž jako

důvod je uváděno, že kolaudační řízení musí probíhat tak, aby se

zbytečně nezdržovalo zahájení užívání stavby. Uplatňuje se proto zásada

koncentrace řízení a kolaudační řízení by mělo u staveb prováděných

dodavatelsky bezprostředně navazovat na odevzdání a převzetí stavby.



Dále se ve vyjádření Poslanecké sněmovny upozorňuje, že napadené

ustanovení § 78 odst. 1 je třeba chápat v kontextu celé části druhé

stavebního zákona - Stavební řád. Kolaudačnímu řízení totiž vždy

předchází řízení, u něhož zákonná úprava klade důraz na ochranu práv a

zájmů osob, které mohou být zamýšlenou stavbou dotčeny. Stavební řízení

probíhá podle projednané a schválené územně plánovací dokumentace a

jeho výsledkem je vydání rozhodnutí o povolení stavby. Kolaudační

řízení pak je, na rozdíl od řízení předcházejících, řízením, jehož

účelem je ověřit, zda byla splněna kritéria, která stavební úřad určil

v řízení předcházejícím, tedy v řízení o povolení stavby (resp. v

územním rozhodnutí). Těchto řízení se účastní vždy i vlastník pozemku,

který má možnost se k věci vyjádřit. Vzhledem k tomu, že v kolaudačním

řízení jde především o kontrolu splnění podmínek stanovených

pravomocným rozhodnutím stavebního úřadu, je především věcí tohoto

orgánu státní správy, aby splnění svého rozhodnutí ověřil. Rozšíření

okruhu účastníků kolaudačního řízení tedy nepovažuje zákonodárce za

účelné, neboť by mohlo zdržovat užívání dokončených staveb. Kromě toho

se ve vyjádření připomíná, že zákon stavebnímu úřadu umožňuje, aby

podle povahy věci přizval k řízení i jiné osoby než jen výslovně určené

účastníky řízení. Vyjádření Poslanecké sněmovny je zakončeno vyslovením

názoru, že napadené ustanovení stavebního zákona není úpravou

ohrožující nebo bezprostředně omezující základní lidská práva nebo

svobody.



Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření vyslovil pochybnost

o tvrzeném rozporu napadeného ustanovení stavebního zákona s čl. 1

Listiny. Blíže pak uvádí, že vlastník pozemku je účastníkem řízení o

povolení stavby a v rámci tohoto řízení má dostatečný prostor k

uplatnění svých připomínek. Tyto připomínky se stanou součástí

stavebního povolení. Stavební úřad vykonávající státní správu podle §

81 stavebního zákona mimo jiné zkoumá, zda při realizaci stavby byly

podmínky stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení

dodrženy. Tato koncepce by měla dostatečně garantovat ochranu práv

vlastníka pozemku, který není stavebníkem, aniž by tento vlastník nutně

musel být účastníkem kolaudačního řízení. Proto také Senát při

projednávání návrhu zákona č. 83/1998 Sb., kterým byla provedena i

změna ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona, neshledal důvody, pro

které by s novelou nesouhlasil. Ponechává proto na uvážení Ústavního

soudu, jak posoudí tvrzený rozpor tohoto ustanovení s ústavním

pořádkem.



Ministerstvo pro místní rozvoj, do jehož kompetence otázky stavebního

řízení spadají, ve stanovisku, které bylo Ústavním soudem vyžádáno,

především zdůraznilo, že u některých staveb předchází stavebnímu

povolení ještě územní rozhodnutí o umístění stavby, které je výsledkem

správního řízení, jehož se účastní kromě navrhovatele i další

účastníci. Účastníkem tohoto řízení je i vlastník pozemku, na kterém se

stavba umisťuje a realizuje. Má tedy dostatečný prostor účinně hájit

svá práva a právem chráněné zájmy, a to v řízení prvoinstančním a

odvolacím, ale i s využitím dalších prostředků, které mu právní řád

poskytuje.



Podle stanoviska ministerstva stavební zákon respektuje zásady vztahu

obecného a zvláštního právního předpisu, podle nichž je zvláštní právní

úprava přijímána tam, kde ji vyžaduje samotná hmotněprávní povaha

upravovaných vztahů. Kolaudačním rozhodnutím se povoluje užívání stavby

k určenému účelu, a je-li to zapotřebí, stanoví se podmínky pro užívání

stavby. Tento deklaratorní akt je výsledkem správního řízení, ve kterém

je (podle § 81 odst. 1 stavebního zákona) stavební úřad povinen

zkoumat, zda stavba byla provedena podle dokumentace ověřené ve

stavebním řízení a zda byly dodrženy podmínky stanovené v územním

rozhodnutí a stavebním povolení. Povinností stavebního úřadu je zkoumat

i to, zda skutečné provedení stavby nebo její užívání nebude ohrožovat

veřejné zájmy. Zjištění těchto skutečností není závislé na účastnících

řízení. Pokud stavebník postupoval v souladu se zákonem, má na

kolaudaci stavby nárok a v kolaudačním rozhodnutí mu nelze ukládat

podmínky, které by překračovaly rámec daný stavebním povolením. Z

tohoto pohledu není účelem kolaudačního řízení, aby v něm byly

opakovány námitky vlastníka pozemku, o kterých již bylo pravomocně

rozhodnuto ve stavebním řízení, nebo aby své požadavky nad jejich rámec

rozšiřoval. Stavba není podle § 120 odst. 2 občanského zákoníku

součástí pozemku, stavba provedená na cizím pozemku tedy zůstává i po

kolaudaci ve vlastnictví stavebníka, případně jeho právních nástupců.

Tyto osoby musí plnit všechny povinnosti, které stavební zákon s

vlastnictvím stavby spojuje. Odpovídají např. za technický stav stavby,

nesou náklady na její údržbu i odstranění, jim se nařizují a na jejich

náklady se provádějí nezbytné úpravy a zabezpečovací práce na stavbě,

jsou povinny uchovávat dokumentaci stavby, jim nařizuje stavební úřad

pořízení dokumentace skutečného provedení stavby nebo pasportu stavby.

Vlastníku pozemku, na kterém je stavba umístěna, stavební zákon žádné

takové povinnosti neukládá; není vlastníkem kolaudované stavby, nemá k

ní žádná práva, a proto její kolaudací nemohou být ani jeho práva

omezena, uvádí se dále ve stanovisku ministerstva. Z těchto důvodů byl

do okruhu účastníků kolaudačního řízení novelou zařazen vlastník stavby

v případech, kdy stavebníkem je jiná osoba. Jestliže například nájemce

stavby se souhlasem jejího vlastníka (pronajímatele) provede stavební

úpravy nebo nástavbu, nemění se tím nic na vlastnictví stavby ani na

povinnostech jejího vlastníka. Postavení vlastníka pozemku, na kterém

se kolauduje cizí stavba, proto nelze srovnávat s postavením vlastníka

kolaudované stavby. Kromě toho stavební zákon upravuje práva účastníků

řízení v případech, kdy byla stavba provedena v rozporu se stavebním

povolením. Nejenže takové jednání trestá citelnými pokutami [§ 105

odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. a) a § 106 odst. 2 písm. b) a odst. 3

písm. a)], ale v řízeních, ve kterých se rozhoduje o těchto změnách,

přiznává postavení účastníka i dalším osobám, jejichž práv a

oprávněných zájmů či povinností by se povolení dotklo. Ochrana jejich

práv je zajištěna a vůči stavebníkovi nejsou v nerovném postavení.



Dle stanoviska ministerstva je návrhu Krajského soudu v Hradci Králové

dále třeba vytknout, že posuzuje izolovaně pouze ustanovení odstavce 1

§ 78 stavebního zákona a přehlíží ustanovení odstavce 2, který

zajišťuje v kolaudačním řízení účast a ochranu práv i dalším osobám. V

případech, kdy stavba byla provedena s nepodstatnými odchylkami oproti

dokumentaci ověřené ve stavebním řízení a stavební úřad sloučil řízení

o jejich povolení s řízením kolaudačním, jsou účastníky řízení také ti,

kterým náleželo toto postavení ve stavebním řízení. Změny, které jsou

větší než nepodstatné, mohou vést i k odstranění stavby dle § 88 odst.

1 písm. b) stavebního zákona. Okruh účastníků tohoto řízení je vymezen

v § 97 odst. 1 stavebního zákona a vlastníci pozemků a staveb jsou do

něj výslovně zahrnuti.



Uvedené skutečnosti vedou ministerstvo k závěru, že nejsou dány důvody

pro zrušení § 78 odst. 1 stavebního zákona, neboť není v rozporu s čl.

1 Listiny. V případě zrušení tohoto ustanovení by byl okruh účastníků

kolaudačního řízení dán pouze § 14 správního řádu. Takovou situaci

považuje ministerstvo vzhledem k účelu kolaudačního řízení za

nepřijatelnou, zbytečně byrokratizující správní řízení, zatěžující

veřejnou správu neodůvodněnými výdaji a nijak nepřispívající k ochraně

práv.



Na uvedená vyjádření a stanovisko reagoval navrhovatel replikou, ve

které zejména uvedl, že se nelze ztotožnit se stanoviskem, že by

kolaudační řízení bylo jen řízením ověřovacím, ke kterému by vlastník

pozemku zastavěného cizí stavbou neměl co říci. Navrhovatel upozornil,

že při výstavbě dojde téměř vždy k řadě změn různého významu. Vyhláška

č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního

zákona, v § 32 odst. 1 písm. c) stanoví, že stavební úřad sepíše při

kolaudačním řízení protokol, který obsahuje porovnání skutečného

provedení dokončené stavby s projektovou dokumentací ověřenou stavebním

úřadem a soupis zjištěných odchylek, nedostatků a nedodělků. Podle § 81

odst. 4 stavebního zákona může být s kolaudačním řízením spojeno řízení

o změně stavby (dle § 68), pokud se skutečné provedení podstatně

neodchyluje od dokumentace. Zákon ani prováděcí předpisy však

nestanoví, co je "nepodstatná odchylka", a tento neurčitý právní pojem

je pak na základě volné úvahy stavebního úřadu aplikován na konkrétní

stav. Závisí tedy jen na jeho uvážení, zda změny vezme jako nepodstatné

pouze na vědomí, nebo zda o nich nařídí řízení, např. i řízení o

odstranění stavby. Stavební úřad je tedy v konkrétní věci vždy postaven

před řešení řady možných situací, a má-li z nich vyvodit adekvátní

závěry, nemůže se podle navrhovatelova názoru obejít bez součinnosti s

vlastníkem pozemku. Proto tvrzení, že kolaudací stavby nemohou být

dotčeny práva a povinnosti vlastníka pozemku, považuje navrhovatel za

nepřijatelné. V závěru repliky navrhovatel připomíná, že návrhem na

zrušení § 78 odst. 1 stavebního zákona nesleduje navození stavu, kdy by

okruh účastníků řízení byl vymezen obecným ustanovením § 14 správního

řádu, ale jde mu o vytvoření podmínek pro novelizaci tohoto ustanovení.



Po zvážení obsahu návrhu, vyjádření účastníků řízení a po posouzení

odborného stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj, jakož i po zvážení

přednesů stran učiněných při jednání dne 22. března 2000 dospělo plénum

Ústavního soudu k závěru, že návrhu je třeba vyhovět, a to z

následujících důvodů.



Ústavní soud si především byl nucen položit otázku, zda specifická

definice okruhu účastníků určitého veřejnoprávního řízení vylučuje

obecné vymezení účastníků správního řízení podle § 14 odst. 1 správního

řádu. Na tuto otázku pak odpověděl kladně a v tomto směru tedy plénum

Ústavního soudu korigovalo názor vyslovený v nálezu I. ÚS 279/95

publikovaném pod č. 73, sv. 8 Sbírky nálezů a usnesení ÚS ČR. Každý

jiný výklad by totiž některá správní řízení činil nepřehlednými a

mnohdy i časově neohraničenými. Obecnou definici účastníka správního

řízení podle správního řádu lze tedy aplikovat pouze v těch případech,

kde to zvláštní úprava zcela nepochybně nevylučuje.



Uvedený závěr o poměru obecné a zvláštní definice účastníků správního

řízení pak nutně musí vést k závěru, že je třeba trvat na tom, aby

zákonodárce při specifickém vymezení účastenství nevyloučil a priori

subjekty, u kterých lze možnost zásahu do jejich práv z povahy řízení

důvodně předpokládat. Pokud jde o zde projednávané řízení kolaudační,

nutno souhlasit s názorem, že je záležitostí výsostného uvážení

stavebního úřadu, zda bude konstatovat, že podmínky územního rozhodnutí

a rozhodnutí o povolení stavby byly splněny. Pak užívání stavby k

určenému účelu povolí, a je-li to zapotřebí, stanoví podmínky pro

užívání stavby. Zjistí-li nedostatky, určí přiměřenou lhůtu k jejich

odstranění. Kolaudační rozhodnutí nemá vydat, pokud jde o nedostatky,

které by ohrožovaly zdraví a bezpečnost osob či bránily ve svém souhrnu

řádnému a nerušenému užívání stavby k určenému účelu. V případě

zjištění nedostatků bránících užívání stanoví stavební úřad lhůtu k

jejich odstranění a řízení přeruší. Již z tohoto popisu možných

faktických situací vyplývá, že vlastník pozemku, na kterém stavba

stojí, může pouze spoléhat na to, že orgán veřejné správy bude

ochraňovat nejen zájmy veřejné, ale i zájmy jeho. Přitom dle názoru

Ústavního soudu se zdá být nesporné, že připuštění účasti vlastníka

pozemku by nemohlo řízení nikterak vážně komplikovat a případně i

nedůvodně prodlužovat. Především by taková účast byla účelná z důvodů

praktických, poněvadž patrně nelze očekávat, že ten, kdo o kolaudaci

žádá, bude sám upozorňovat na něco, co mu nevadí. Pohled státních

orgánů pak může být samozřejmě jiný než pohled vlastníka pozemku,

případně jiné dotčené osoby, aniž by se muselo jednat ze strany tohoto

orgánu o záměr či nedbalost. Jinak řečeno, pokud stavební úřad

zkolauduje něco, co zkolaudovat neměl, či co měl zkolaudovat s

konstatováním drobných závad a s určením lhůt pro jejich odstranění,

není zde nikdo legitimován k podání odvolání ani k vyvolání případného

soudního řízení. Z těchto důvodů tedy Ústavní soud také na otázku, zda

vlastník pozemku, na kterém je zhotovena stavba, může být ve svých

subjektivních právech dotčen kolaudačním rozhodnutím, odpověděl

pozitivně. Jinými slovy to, že vlastník pozemků je vyloučen z řízení

správního, a v důsledku toho též z práva na soudní ochranu, považuje

Ústavní soud za pochybení zákonodárce, které má ústavní rozměr.



Takové pochybení lze v zásadě zhojit, s ohledem na platnou právní

úpravu, dvojím způsobem. Buď změnou ustanovení § 250 odst. 2 o.s.ř.,

která by přiznala legitimaci k podání správní žaloby nejen účastníkům

správního řízení, anebo přímou derogací ustanovení části konkrétního

hmotněprávního předpisu veřejného práva, ve kterém je účastenství

vymezeno způsobem rozporným s uvedenými principy. Ústavní soud považuje

za zjevně racionálnější postup druhý, tedy derogaci konkrétního

ustanovení hmotného veřejného práva, která umožní (zpravidla za

předpokladu následující aktivní činnosti zákonodárce) ochranu práv

určitých osob již v řízení správním. Cesta první, tedy pouhé přiznání

práva podat správní žalobu, by mohla v řadě případů znamenat, že

případné zrušující soudní rozhodnutí by mohlo být vydáváno v době, kdy

by nastalý stav nemohl mnohdy být změněn, resp. by mohl být napraven

jen za cenu neúměrných obětí či ztrát na straně jiné, a soudní výrok by

tak mohl mít jen význam spíše akademický.



V této souvislosti považuje Ústavní soud za účelné dodat, že již v

praxi prvorepublikového Nejvyššího správního soudu lze zaznamenat

tendenci přiznat ve správním řízení ochranu též tzv. zvláštnímu zájmu

(např. zvláštnímu postavení vlastníků pozemků sousedících s veřejnými

statky, tedy např. s komunikacemi). Slovy tehdejší judikatury "je třeba

in concreto jemného odlišení, žádá-li se od soukromníka opravdu

zvláštní oběť ve prospěch celku". Podle názoru Ústavního soudu je těžko

přijatelné, aby v době dominance základních lidských práv a svobod bylo

kogentní právní úpravou vymezeno postavení některých subjektů ve

veřejnoprávním řízení nepříznivěji, než bylo vymezeno soudní

judikaturou v předválečném období. Navíc nelze odhlédnout od faktu, že

tendence k zdánlivě precisní a detailní úpravě de facto vylučuje

interpretaci, která by mohla v konkrétním případě nalézt řešení bližší

zásadě slušnosti a rozumnosti.



Argumentace, že zákon umožňuje, aby stavební úřad přizval i jiné osoby

než účastníky (viz vyjádření Poslanecké sněmovny), nemění nic na tom,

že takové přizvání z nich nečiní účastníky řízení se všemi popsanými

důsledky.



Uvedené nepříznivé postavení některých subjektů je umocněno vymezením

subjektů aktivně legitimovaných k podání správní žaloby podle § 250

odst. 2 o.s.ř. Praktický dopad je takový, že ač čl. 36 odst. 1 Listiny

dává každému právo domáhat se stanoveným postupem svých práv u soudu či

jiného orgánu a odstavec 2 téhož článku vymezuje okruh osob oprávněných

obrátit se na soud ve správních věcech tak, že to může učinit každý

"kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné

správy", může zjevně v některých případech, v této věci konkrétně v

případě kolaudačního rozhodnutí, nastat situace, kdy ani při zřejmém

dopadu rozhodnutí na práva třetích osob nebudou mít tyto osoby k

dispozici žádný prostředek ke zvrácení takového rozhodnutí (s výjimkou

podnětu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení dle § 65

správního řádu, na což ovšem není právní nárok). Jinak řečeno, kogentní

úprava neodvratně znemožňuje realizovat zásadu "nechť si každý střeží

svá práva", kterou Ústavní soud opakovaně připomněl (např. nález č. 32,

sv. 13, Sbírka nálezů a usnesení ÚS ČR).



Ze všech uvedených důvodů plénum Ústavního soudu přijalo rozhodnutí,

kterým se ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona zrušuje, a to pro

rozpor s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Současně Ústavní soud rozhodl o

odkladu vykonatelnosti svého rozhodnutí, vědom si toho, že k odstranění

neústavního stavu je nezbytný pozitivní zásah zákonodárce (ať již

pouhým doplněním okruhu účastníků kolaudačního řízení o vlastníka

pozemku, či obecnější úpravou).



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Kessler v. r.