242/2010 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl dne 1. července 2010 v plénu ve složení Stanislav

Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů,

Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým,

Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická ve věci návrhu

skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 29

zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému

zemědělskému majetku, a na vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu

České republiky za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení



takto:



I. Návrh na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických

vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, se zamítá.



II. Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v

nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický

majetek církví a náboženských společností, je protiústavní a porušuje

čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl.

16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.



Odůvodnění



I.



Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele



1. Skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen

"navrhovatel") podala návrh na zahájení řízení podle § 64 odst. 1 písm.

b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších

předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu"), ve kterém požaduje,

aby Ústavní soud vyslovil, že



"Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v

nepřijetí zvláštního právního předpisu upravujícího nakládání s

majetkem, jehož původními vlastníky byly církve, náboženské řády a

kongregace, porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, čl. 4 odst.

1, čl. 11 odst. 1, odst. 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 1

odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a

základních svobod.".



2. Dále navrhuje, aby Ústavní soud zrušil § 29 zákona č. 229/1991 Sb.,

o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku,

(dále též jen "zákon o půdě"). Toto ustanovení včetně nadpisu správně

zní (navrhovatel uvádí chybný text podle ASPI, nikoli podle Sbírky

zákonů):



"Majetek církví



Majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské společnosti,

řády a kongregace, nelze převádět do vlastnictví jiným osobám do

přijetí zákonů o tomto majetku.".



3. Z citovaného ustanovení § 29 zákona o půdě podle navrhovatele

vyplývá, že nebylo vůlí zákonodárce řešit v zákonu o půdě problematiku

tzv. církevních restitucí. Vzhledem k tomu, že nezanedbatelná část

majetku patřila původně do vlastnictví církví, náboženských řádů a

kongregací, vyjádřil zákonodárce v zákonu o půdě explicitně, že tento

majetek nebude řešen zákonem o půdě, ale v jiných zákonech, které

teprve budou přijaty. Zákonodárce podle navrhovatele zamýšlel v krátkém

časovém období přijmout zákony, jejichž předmětem bude vymezení

postavení církví, vztahu církví a státu, financování církví a v

souvislosti s tím i restituce původního církevního majetku. Vzhledem k

tomu, že zákonodárce předpokládal, že původní církevní majetek (nebo

jeho část), bude církvím vydán, má ustanovení § 29 zákona o půdě tzv.

blokační charakter, neboť s tímto majetkem nelze nakládat (nelze jej

převádět). Délka tohoto přechodného období omezení vlastnického práva

není zákonem limitována.



4. Navrhovatel především zdůrazňuje, že nepovažuje za protiústavní

samotné znění ustanovení § 29 zákona o půdě v podobě, ve které bylo

přijato, a v době, ve které bylo přijato. Za protiústavní však považuje

stav, kdy nedošlo k naplnění legitimního očekávání tohoto svojí povahou

pouze překlenovacího ustanovení v důsledku dlouhodobé nečinnosti

zákonodárce, a tím byl zakonzervován stav, který měl být toliko

přechodný, na dobu - v době podání návrhu - přesahující patnáct let. V

tom spatřuje navrhovatel rozpor s požadavkem právní jistoty (čl. 1

odst. 1 Ústavy), neboť § 29 zákona o půdě tak jistotu v právních

vztazích nevytváří, ale odsunutím zamýšlené zákonné úpravy do neurčité

budoucnosti naopak vnáší do právních vztahů výrazný prvek nejistoty,

což lze tolerovat toliko po časově omezenou, přechodnou dobu.



5. V ustanovení § 29 zákona o půdě si podle názoru navrhovatele

zákonodárce uložil povinnost přijmout zákony, které budou řešit právní

úpravu vztahu k majetku, jehož původními vlastníky byly církve,

náboženské řády a kongregace. Skutečnost, že žádný takový zákon dosud

nebyl přijat, je důsledkem dlouhodobé nečinnosti zákonodárného sboru. V

tomto poukázali na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a dále na

závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 71/04.



6. Ustanovení § 29 zákona o půdě podle navrhovatele vytváří vlastnickou

nerovnost. Část vlastníků - zejména obcí - nemůže se svým majetkem

dlouhodobě svobodně nakládat. Blokační ustanovení znemožňuje např. i

takové uspořádání vlastnických vztahů, při kterém by blokovaný majetek

byl převeden do vlastnictví příslušné církve nebo při kterém by se

oprávněná církev tohoto majetku platně vzdala a umožnila vlastníku

zapsanému v katastru nemovitostí tento majetek "odblokovat." Tento stav

tak má podle navrhovatele zasahovat i do práva na samosprávu, neboť

obce nemohou blokovaný majetek využívat pro projekty čerpající finance

z veřejných zdrojů a fondů Evropské unie. Dochází tak k porušení čl. 4

odst. 1, čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též jen

"Listina") a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o

ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva").

Navrhovatel dále odkázal na závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 528/02

(vyslovení povinnosti zákonodárce vydat zvláštní zákon) a nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 5/03 (co do časové přiměřenosti omezení základního práva).



7. Vzhledem k nutnosti přijetí napadeným ustanovením předvídaného

zákona v řádném legislativním procesu navrhovatel navrhl odložit

vykonatelnost derogačního nálezu k 31. prosinci 2008. Zároveň navrhl

přednostní projednání věci ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu.



II.



Vyjádření účastníků řízení



8. K návrhu se k výzvě Ústavního soudu vyjádřili oba účastníci řízení.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne

12. července 2007, podepsaném předsedou sněmovny Ing. Miloslavem

Vlčkem, pouze uvedla, že návrh byl schválen ústavně předepsaným

způsobem dne 21. května 1991 potřebnou většinou poslanců Federálního

shromáždění, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně

vyhlášen. Posuzovaný zákon tak byl přijat v mezích Ústavou stanovené

kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vyjádření dále obsahuje

pouze odkaz na nález sp. zn. II. ÚS 528/02 a připomínku, že návrh

nenapadá ústavnost § 29 zákona o půdě, nýbrž stav, kdy nedošlo k jeho

naplnění.



9. Za Senát se vyjádřil jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, který

především uvedl, že koncepce restitucí vycházela z principu vracení

majetku při splnění určitých podmínek, a nikoli z automatického

obnovení vlastnických práv bez dalšího řízení. V té době neexistoval

žádný ústavní nebo jiný zákon, který by zákonodárce k podobnému kroku

zavazoval. Připomenul v této souvislosti význam preambule zákona o půdě

a obsah samotného § 29 tohoto zákona, ze kterého plyne vůle zákonodárce

zmírnit následky majetkových křivd u půdy a jiného zemědělského

majetku, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a

kongregace, a současně vůle blokovat převody uvedeného majetku do doby

přijetí zákonných úprav. Rovněž on poukázal na nález II. ÚS 528/02 a

jeho význam z hlediska zdůraznění závazku státu splnit legitimní

očekávání na straně církevních právnických osob. Připomenul rovněž

aktivity Senátu v tomto směru (veřejné slyšení k této problematice v

dubnu 2007).



III.



Ústní jednání před Ústavním soudem a procesní varia



10. Dne 1. července 2010 se konalo veřejné ústní jednání Ústavního

soudu, z něhož se zástupci účastníků řízení Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky

omluvili.



11. Zástupce navrhovatele v jeho rámci nevznesl návrhy na provedení

dalších důkazů. V rekapitulaci návrhu zdůraznil provizorní charakter

napadené normy a rozdíl mezi mlčením zákonodárce a opomenutím

zákonodárce, přičemž v projednávané věci se má jednat o druhý případ.

Tento stav trvá již více než devatenáct let. Připomenul širší

souvislosti vztahu státu a církví, otázku nezávislosti církví na státu

a v tomto ohledu i závěry prof. Tretery. Zástupce navrhovatele dále

upozornil na určitou paralelu posuzovaného stavu s dřívějším problémem

deregulace nájmů. Závěrem setrval na svých návrzích předložených v

původním návrhu s tím, aby Ústavní soud stanovil den, k němuž se

napadené ustanovení zrušuje, dle své úvahy.



12. Při poradě pléna Ústavního soudu předložil původně určený soudce

zpravodaj Jiří Mucha zpravodajskou zprávu spolu s návrhem na zrušení

napadeného ustanovení. Pro tento návrh se však nevyslovila

kvalifikovaná většinu soudců předpokládaná ustanovením § 13 zákona o

Ústavním soudu, které vyžaduje pro přijetí rozhodnutí podle čl. 87

odst. 1 písm. a) Ústavy většinu devíti hlasů. Rozhodnutím

předsedajícího došlo ve smyslu ustanovení § 55 zákona o Ústavním soudu

ke změně na místě soudce zpravodaje a k určení nového soudce pro

vypracování nálezu, kterým se stala soudkyně Ivana Janů. co do

samostatného výroku (výrok sub II.). Byl přitom veden následujícími

úvahami.



IV.



Předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury



13. Ústavní soud dospěl k závěru, že po formální stránce je návrh v

souladu s požadavky zákona o Ústavním soudu. V řízení o zrušení

právního předpisu je povinností Ústavního soudu nejprve zkoumat, zda

právní předpis, kterého se návrh týká, byl schválen v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2

zákona o Ústavním soudu). To však lze pouze v případě, že platí ústavní

úprava, na jejímž základě byl přezkoumávaný právní předpis přijat.

Ustanovení § 29 zákona o půdě platí v původním znění. Bylo přijato

Federálním shromážděním ČSFR dne 21. května 1991 a vyhlášeno ve Sbírce

zákonů 24. června 1991 na základě ústavního zákona č. 143/1968 Sb.

Tento ústavní zákon byl zrušen čl. 112 odst. 2 Ústavy České republiky

(dále jen "Ústava") dnem 1. ledna 1993. Proto se již Ústavní soud

otázkou splnění těchto dvou podmínek nezabýval.



V.



Formální posouzení návrhu



14. Ústavní soud posoudil návrh jak z hlediska argumentace předložené

navrhovatelem, tak z ústavněprávních hledisek dalších. Dospěl k závěru,

že důvodnost návrhu na zrušení napadeného ustanovení dána není (výrok

sub I.), ovšem argumentace navrhovatele (resp. jeho intence) má

ústavněprávní význam, což vedlo Ústavní soud k vyhovění navrhovateli co

do samostatného výroku (výrok sub II.). Byl přitom veden následujícími

úvahami.



15. V daném případě navrhovatel předložil takovou argumentační

konstrukci, ve které představuje petit pouze prostředek, kterým má být

dosaženo skutečného cíle. Tím není odstranění § 29 zákona o půdě jako

ustanovení neústavního, nýbrž odstranění stavu, kdy v důsledku

dlouhodobé nečinnosti zákonodárce nedošlo k naplnění legitimního

očekávání založeného tímto překlenovacím ustanovením. Tento stav tak

nevytváří jistotu v právních vztazích, jak by to odpovídalo čl. 1 odst.

1 Ústavy, a současně se dotýká jiných ústavně zaručených pozic dalších

právních subjektů, především obcí. Navrhovatel v odůvodnění svého

návrhu netvrdí, že by obsah tohoto ustanovení byl v rozporu s některou

součástí ústavního pořádku. Svým návrhem se snaží o dosažení stavu,

který naplní legitimní očekávání založené závazkem zákonodárce zmírnit

následky majetkových křivd u půdy a jiného zemědělského majetku, jehož

původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace. K

dosažení tohoto cíle má podle jeho názoru vést zrušení § 29 zákona o

půdě ve spojení s konstatováním dlouhodobé protiústavní nečinnosti

zákonodárce spočívající v nepřijetí zvláštního zákona.



16. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře vychází z toho, že je vázán

petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním. V této souvislosti se proto

musel vypořádat s otázkou, zda je možné zrušení ustanovení, které ani

sám navrhovatel nepovažuje za neústavní. Zásah Ústavního soudu v

takovém případě není možný, neboť by znamenal, že Ústavní soud opouští

roli tzv. negativního zákonodárce, a dostává se na pole vyhrazené pouze

zákonodárci pozitivnímu, tj. Parlamentu České republiky. Možnost

vyhovujícího nálezu Ústavního soudu - tedy zrušení napadeného

ustanovení - spojuje čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 70 odst. 1

zákona o Ústavním soudu se závěrem, že zákon nebo jeho jednotlivá

ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Podle čl. 88 odst. 2

Ústavy jsou soudci Ústavního soudu při svém rozhodování vázáni pouze

ústavním pořádkem a zákonem, který stanoví pravidla řízení před

Ústavním soudem. Pokud by samotné ustanovení § 29 zákona o půdě nebylo

shledáno protiústavním, nebyly by dány důvody pro vyhovující nález,

nýbrž pro zamítnutí návrhu nebo jeho odmítnutí jako zjevně

neopodstatněného. K tomu je tedy možno shrnout, že argumentace

předložená navrhovatelem vyzývá Ústavní soud, aby přezkoumal ústavnost

napadeného ustanovení ve světle širších souvislostí (nepřijetí jiného

právního předpisu). Abstraktní přezkum ústavnosti právních předpisů -

ani pravomoci Ústavního soudu - nejsou konstruovány k plnohodnotnému

nahrazování eventuálních protiústavních mezer v právu do budoucna

(vyjma poskytnutí ochrany v individuálních případech). Nelze očekávat

"zústavnění" takové mezery v právu interpretací vyslovenou Ústavním

soudem, a tím vlastně vyřešení problému. Ústavní soud by nepřípustně

vstupoval na pole pozitivního zákonodárce.



17. Ústavní soud si je zároveň vědom, že nepřijetí předpokládaného

zvláštního zákona dopadá na široký okruh různých subjektů, přičemž při

abstraktním přezkumu normy, byť by Ústavní soud neshledal důvody pro

její zrušení, nelze vyloučit, že se vyskytne takový individuální případ

aplikace (dopadů) napadeného ustanovení, který vyvolá další

ústavněprávní konsekvence.



VI.



Rekapitulace judikatury Ústavního soudu ve vztahu k § 29 zákona o půdě



18. Své závěry jak k interpretaci ustanovení § 29 zákona o půdě, tak k

důsledkům jeho existence v kontextu nároků církví a náboženských

společností, Ústavní soud již vyložil ve své dřívější judikatuře. Vývoj

této judikatury byl v zásadě charakterizován dvěma konkurenčními

přístupy, které se lišily v míře možnosti soudní moci (v dané době)

ingerovat do komplexních a složitých společenských a politických

otázek, kdy těžiště odpovědnosti za přijetí právní úpravy leží primárně

na zákonodárci.



19. Názor, dle něhož provizorium spočívající toliko v přijetí zákona č.

298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a

kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění zákona č. 338/1991

Sb., (dále též jen "zákon č. 298/1990 Sb.") a napadeného ustanovení §

29 zákona o půdě a zároveň při trvající absenci zákona o historickém

majetku církví (tedy nečinnost zákonodárce) není na překážku souběžné

ochraně majetkových nároků církevních subjektů, na něž tzv. výčtový

zákon č. 298/1990 Sb. dopadá, před obecnými soudy [srov. např. usnesení

ze dne 24. listopadu 2004 sp. zn. I. ÚS 428/04 (ve SbNU nepublikováno);

nález sp. zn. IV. ÚS 298/05 ze dne 8. 8. 2005 (N 156/38 SbNU 241)^*;

odlišná stanoviska ke stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 ze dne

1. 11. 2005 (ST 22/39 SbNU 515; 13/2006 Sb.)^**; tato i všechna další

citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou přístupná v elektronické

databázi NALUS http://nalus.usoud.cz], byl překonán. Převládl

konkurenční názor, který při zdůraznění primární povinnosti zákonodárce

upravit problematiku tzv. církevních restitucí považoval ingerenci moci

soudní (ochranu individuálních nároků) před přijetím zvláštního zákona

za nepřípadný soudní aktivismus [nález sp. zn. II. ÚS 528/02 ze dne 2.

2. 2005 (N 23/36 SbNU 287); stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005

sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05; usnesení ze dne 19. ledna 2006 sp. zn. II. ÚS

687/04 (ve SbNU nepublikováno) a řada rozhodnutí navazujících].



20. Již v uvedeném nálezu sp. zn. II. ÚS 528/02 tedy Ústavní soud

konstatoval, že "[obecné soudy] v průběhu řízení opomněly zvážit, že

přechod majetku církví je pokryt kogentním ustanovením § 29 zákona č.

229/1991 Sb., dle něhož nelze majetek, jehož původním vlastníkem byly

církve, náboženské řády a kongregace, převádět do vlastnictví jiným

osobám do přijetí zákona o tomto majetku. Zákon o půdě tedy

předpokládá, že zemědělský majetek, který byl dříve ve vlastnictví

církevních právnických osob, bude řešen samostatným zákonem a do doby

vydání tohoto zákona je chráněn. Na tento majetek je proto nutno

vztahovat režim restitučních zákonů, a tudíž zde není prostor pro

podávání žalob o určení vlastnictví pro absenci naléhavého právního

zájmu. Ten nelze odvodit ani ze skutečnosti, že stát nebyl schopen

vydat speciální restituční zákon, přestože zákon č. 229/1991 Sb., který

nabyl účinnosti již 24. června 1991, vydání takového zákona

předpokládá. Stát ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon,

vyplývající z citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního

majetku splnit, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně

církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení.".

Tento závěr (v konkurenci k nálezu sp. zn. IV. ÚS 298/05 - viz výše)

byl následně potvrzen stanoviskem sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 (viz výše),

které se především vyjádřilo k charakteru zákona č. 298/1990 Sb. jako

zákona restitučního, neboť byl naplněn restituční účel tohoto zákona,

prostřednictvím výčtu oprávněných osob a dotčeného (převáděného)

majetku. Nadto stanovisko převzalo část odůvodnění nálezu sp. zn. II.

ÚS 528/02 v části, v níž je výslovně konstatována povinnost zákonodárce

vydat restituční zákon, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně

církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení. Z

toho, a především ze stručnosti samostatné argumentace stanoviska, je

zřejmé, že smyslem stanoviska nebylo koncipovat nějaké další nové

právní závěry, nýbrž internalizovat jeden z již vyslovených právních

názorů, a to odlišné stanovisko k nálezu sp. zn. sp. zn. IV. ÚS 298/05

a právní závěr nálezu sp. zn. II. ÚS 528/02, které vystupovaly v

konkurenci k právnímu názoru sp. zn. IV. ÚS 298/05. Uvedené

konstatování povinnosti zákonodárce přijmout restituční zákon a naplnit

tak legitimní očekávání na straně církevních subjektů je ustáleně

reprodukován v pozdější judikatuře Ústavního soudu [srov. již zmíněné

usnesení sp. zn. II. ÚS 687/04; dále usnesení sp. zn. II. ÚS 230/05 ze

dne 16. března 2006; usnesení sp. zn. IV. ÚS 509/05 ze dne 19. června

2006; usnesení sp. zn. I. ÚS 679/03 ze dne 10. května 2007; usnesení

sp. zn. I. ÚS 1652/07 ze dne 18. července 2007 (ve SbNU nepublikována);

bod 29 nálezu sp. zn. IV.ÚS 34/06 ze dne 21. listopadu 2007 (N 201/47

SbNU 597); usnesení sp. zn. IV. ÚS 158/08 ze dne 6. května 2008;

usnesení sp. zn. II. ÚS 2904/08 ze dne 7. ledna 2009 a řadu dalších (ve

SbNU nepublikována); naposled nález ze dne 24. června 2009 sp. zn. I.

ÚS 663/06].



21. V žádném ze svých rozhodnutí Ústavní soud nevyslovil pochybnosti o

ústavnosti ustanovení § 29 zákona o půdě, ačkoliv k tomu měl opakovaně

příležitost. Naopak na základě interpretace tohoto ustanovení ustáleně

činí své závěry ve vztahu k zárukám ústavně konformního řešení

majetkového vypořádání historického majetku církví. Proto by eventuální

konstatování protiústavnosti napadeného ustanovení ve svých důsledcích

znamenalo zásadní a zároveň překvapivou změnu judikatury, neboť by tak

v zásadě ztratila podkladu stanoviskem pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05

(viz výše) založená judikatura.



VII./a



Identifikace účelu ustanovení § 29 zákona o půdě



22. Dřívější úvahy obsažené v judikatuře Ústavního soudu již

předznamenaly výklad účelu napadeného ustanovení, k němuž Ústavní soud

dospěl i nyní ve zvláštním řízení o návrhu na zrušení části právního

předpisu.



23. Z obecně známého průběhu legislativního procesu ve vztahu k

historickému majetku církví v letech 1990 a 1991 je zřejmé, že

ustanovení § 29 zákona o půdě je výsledkem objektivní potřeby přijmout

takovou komplexní právní úpravu, jejíž příprava vzhledem k širším

souvislostem vztahu státu a církví vyžaduje koncepční přístup, a nebylo

ji vhodné spojovat se zákony, které měly za cíl zmírnění majetkových

křivd při uznání odpovědnosti státu za minulost i na základě

specifických politických úvah, a to v období, kdy deetatizace majetku

ve státě musela být esenciálním prvkem ekonomické transformace původně

centrálně plánovaného hospodářství. Konkrétní legislativní návrhy na

vypořádání historického majektu církví při složitosti celého problému

neměly úspěch. Průběh parlamentní rozpravy dokládá, že nezařazení

církví mezi osoby oprávněné v obecných restitučních předpisech s cílem

následně přijmout zvláštní zákon v jejich prospěch bylo předem

deklarovaným záměrem [Z vystoupení ministra hospodářství vlády ČSFR

Vladimíra Dlouhého na 14. společné schůzi FS ČSFR dne 5. dubna 1991 (k

tisku č. 547) se podává: "Třetí oblastí je oblast oprávněných osob. Zde

bych se chtěl zmínit o církvi a obcích, i když se o tom zmíní i

zpravodajové. Vláda se domnívá, ze je nutno podpořit problém řešení

církve samostatným zákonem na úrovni federace (...)" (čti v souvislosti

s rozpravou k tiskům č. 393 a 643); tento i další v nálezu citované

stenozáznamy a tisky jsou zveřejněny ve Společné česko-slovenské

digitální parlamentní knihovně na http://www.psp.cz]. Podle tehdejšího

názoru vlády měl být tento přístup dokonce (ve světle legislativní

konstrukce již přijatého zákona č. 298/1990 Sb.) důsledkem zvláštního

ohledu na církve a náboženské společnosti, které by neměly být zatíženy

poměrně komplikovaným procesem uplatňování restitučních nároků, který

pro vydání nemovitosti předpokládaly obecné restituční zákony [Z

vystoupení místopředsedy vlády ČSFR Pavla Rychetského na 13. společné

schůzi FS ČSFR dne 20. února 1991 (k tisku č. 477, návrh zákona o

mimosoudních rehabilitacích) se podává: "Myslím, že významná otázka je

otázka toho, zda můžeme předloženou osnovou restituovat majetek církví

a náboženských společností či nikoliv. Federální vláda jako první

restituční zákon, předložený po 17. listopadu, předložila tomuto

shromáždění zákon o majetkových poměrech některých řádů a kongregací.

Federální vláda tedy jednoznačně projevila svůj jasný úmysl, že chce

obnovit vlastnické poměry církví a náboženských společností. Učinila to

novým zákonem, který nepožaduje od oprávněného subjektu nic. Ze zákona

se odevzdává majetek církve, nemusí v žádných lhůtách, za žádných

hmotněprávních podmínek ničeho prokazovat. Zde mám zákon, který je

jednoznačně formulovaný jako zákon, ve kterém jsou na jedné straně

subjekty oprávněné, na druhé straně subjekty povinné a v případě

konfliktu je oprávněn nezávislý soud, který bude posuzovat a vykládat

tento zákon. Vláda nechce, aby církve byly postaveny do tohoto

postavení, vláda nechce, aby byly navíc omezeny případnou lhůtou, ve

které, když neuplatní nárok, jejich nárok beze zbytku a jednou provždy

zaniká, a vláda dále připouští a nikdy to nezapírala, že nemůže

souhlasit s tak zásadní změnou osnovy zákona, jde-li o změnu, která

dopadá výlučně na jiné vlády, nikoliv na vládu federální."; viz

Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna, odkaz výše].



24. Právní řád obsahuje z tohoto důvodu i další ustanovení regulující

(omezující) dispozice s majetkem, jehož původním vlastníkem nebyl stát,

která rovněž předpokládají přijetí zvláštní právní úpravy k podrobné

úpravě nároků dalších oprávněných subjektů. Explicitně na "majetek

církví" dopadá ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 92/1991 Sb., o

podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších

předpisů, které zní: "Předmětem tohoto zákona není majetek, který má

být vrácen právnickým osobám zvláštními předpisy.^1) Předmětem tohoto

zákona rovněž není majetek, který na stát přešel po 25. únoru 1948 z

vlastnictví církví, řádů a kongregací a náboženských společností.". V

přiřazené poznámce pod čarou ustanovení odkazuje "např. [na] zákon č.

298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a

kongregací a arcibiskupství olomouckého.".



25. Ze smyslu napadeného ustanovení a z jeho dosavadní interpretace

Ústavním soudem (navázání na shora rekapitulovanou judikaturu) plyne,

že jeho účelem není toliko samotná "blokace" určité části státního

majetku (zčásti též majetku evidovaného ve vlastnictví třetích osob,

zejm. obcí), tedy např. snaha o zachování určitého majetkového



statu quo

. Podstatu napadeného ustanovení je nutno spatřovat především v závazku

(příslibu) zákonodárce v časově odložené době přijmout právní úpravu

vypořádávající historický majetek církví a náboženských společností,

která zohlední objektivní specifika pojednávané materie a ustanovení §

29 zákona o půdě fakticky konzumuje. Dispoziční omezení s historickým

církevním majetkem slouží toliko k ochraně tohoto majektu do doby

přijetí zvláštního zákona. Takto pojatý účel napadeného ustanovení

vychází jak z konkrétních historických okolností tvorby tzv.

restitučního zákonodárství, neboť tento unikátní proces provázející

nejzásadnější společenské změny lze hodnotit výhradně v dobových

kontextech [srov. typicky nález sp. zn. Pl. ÚS 14/94 ze dne 8. 3. 1995

(N 14/3 SbNU 73; 55/1995 Sb.) či další rozhodnutí týkající se legality

a legitimity dekretů prezidenta republiky], tak i z pozdějšího výkladu

provedeného Ústavním soudem ve věcech sp. zn. II. ÚS 528/02, sp. zn.

Pl. ÚS-st. 22/05 a sp. zn. I. ÚS 663/06.



VII./b



Identifikace dotčených ústavně chráněných zájmů



26. Na straně subjektů (odlišných od státu), které jsou evidovány jako

vlastníci určité části nemovitostí, na něž dopadá dispoziční omezení

plynoucí z § 29 zákona o půdě, přichází v úvahu především čl. 11

Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo vlastnit

majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný

obsah a ochranu. Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je

možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (srov. i

čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a

základních svobod). V případě obcí, které navrhovatel zvláště

zdůrazňuje, může být namítán i rozpor s čl. 101 odst. 3 Ústavy, neboť

omezením vlastnických práv obcí jako územních samosprávných celků může

být bráněno v nerušeném výkonu práva územní samosprávy (čl. 8 Ústavy).



27. V případě dotčených církví a náboženských společností se jedná

nejen o obecný praktický i symbolický význam přijetí zákonů "o zmírnění

některých majetkových křivd", tedy o morální závazek demokratického

právního státu vůči osobám stiženým systematickým porušováním

základních práv v době komunistického režimu, které často zároveň patří

k těm, kterým Česká republika vděčí za svůj nynější demokratický a

právní charakter, nýbrž zároveň - co do někdejší ekonomické základny

církevní a náboženské činnosti - o zejména tristní historickou realitu

plnění explicitních závazků státu vůči (historickým) církvím a

náboženským společnostem, které na sebe převzal zákonem č. 218/1949

Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností

státem, ve znění pozdějších předpisů [srov. § 1, 4, 6, 8, § 11 odst. 1

a § 12] na jedné straně a požadavku na materiální naplnění záruk

plynoucích z čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních

práv a svobod na straně druhé. Ve vztahu k legitimnímu očekávání

(majetkovým zájmům) církevních právnických osob se jedná o čl. 11

Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.



28. Dále lze vzhledem k nečinnost zákonodárce zvažovat dotčení principu

právní jistoty a ochrany důvěry v právo, který plyne ze základu

materiálního právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ve výše

uvedených souvislostech je možno rovněž zvážit čl. 4 odst. 4 Listiny,

podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod

musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být

zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.



VIII.



Vlastní přezkum ústavnosti



29. Shora vymezený účel § 29 zákona o půdě je nutno sledovat v kontextu

hodnotového základu restituční a rehabilitační legislativy a judikatury

Ústavního soudu. Primární hodnotová východiska zákonodárce vtělil do

preambulí a úvodních ustanovení restitučních a rehabilitačních zákonů,

zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o

odporu proti němu. Ústavní soud nelegitimitu režimu a jeho aktů v

letech 1948-1989 výslovně konstatoval v klíčovém nálezu sp. zn. Pl. ÚS

19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.). Nutno dále

zdůraznit, že posuzovaná problematika restitucí není Ústavním soudem

ani s odstupem dvou desítek let nahlížena jako otázka historické

nespravedlnosti, která by se vymykala nástrojům právního státu. Pro

jakékoliv posuzování aktů přijatých v rozhodném období po 25. únoru

1948 se jako primární referenční kritérium nabízí především dobová

úroveň poznání základních práv a svobod, jak se v mezinárodním

společenství ustálila a explicitně zformulovala po druhé světové válce.

Na rozdíl od křivd, které se takto jeví toliko při aplikaci pozdějších

měřítek, není pro rozhodné období náprava aktů komunistického režimu

otázkou pouze morální, nýbrž přímé a trvající důsledky těchto aktů mají

konkrétní právní relevanci [k dostatečnosti toliko morálního odůvodnění

nápravy "



historical injustices

" polemicky např. Wyman, K. M. Is there a Moral Justification for

Redressing Historical Injustices? In: Vanderbilt Law Review, January

2008, str. 128-194.]. Zároveň platí, že těžiště odpovědnosti za

konkrétní řešení majetkových restitucí leží v první řadě na

zákonodárci, nikoliv primárně na Ústavním soudu, který při své kasační

pravomoci může toliko (eventuálně) korigovat zákonodárcem přijaté

řešení, nikoliv absenci právního předpisu nahrazovat, a to ani z

podnětu navrhovatele, který je sám reprezentantem moci zákonodárné.

Jinými slovy řečeno, Ústavní soud musí odmítnout pokus o své vtažení do

politického boje, v němž určitá právní otázka slouží ke sledování

různých politických cílů.



30. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud opakovaně dovodil, že

státní moc - ve vztahu k normativním právním aktům zvláště pak moc

zákonodárná - je ve své činnosti vedena příkazem proporcionality

(přiměřenosti) a zákazem legislativní svévole. V pochybnostech o

ústavnosti právního předpisu proto Ústavní soud posuzuje účel (cíl)

takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro

toto posouzení je zásada přiměřenosti, jež se projevuje zákazem

nadměrnosti zásahů do práv a svobod [srov. též nález Ústavního soudu

sp. zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996

Sb.)].



31. Těmto úvahám odpovídá přezkum ústavnosti podústavního předpisu ve

třech metodologických krocích [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02

ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.) a řadu dalších]:

Prvním je hodnocení jednoduchého práva hlediskem vhodnosti, jehož

obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu

možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek

způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde ze strany zákonodárce o

projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního

státu. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení

jednoduchého práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality

možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich

subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního

práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu

dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně

konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře

nejmenší. Sleduje-li posuzované jednoduché právo na straně jedné

ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou

omezuje, třetí hledisko principu proporcionality, jímž je poměřování,

představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních

hodnot.



32. Ústavní soud si je však zároveň vědom, že ne každé ustanovení

právního řádu lze testovat podle předem daného vzorce. S ohledem na

širší kontext napadeného ustanovení, neboť je součástí "jednorázového"

restitučního a rehabilitačního zákonodárství, které se realizuje z

podstatné části v době takových kvalitativních společenských změn, kde

alespoň částečná náprava křivd minulosti předurčuje charakter dalšího

demokratického vývoje, jedná se o závěry s níže uvedenou výhradou

dalšího přezkumu individuálních a konkrétních případů.



VIII./a



33. V první fázi přezkumu Ústavní soud testuje napadené ustanovení ve

vztahu ke způsobilosti naplnění jeho účelu (vhodnost zvoleného

prostředku). Jeho podstatou je zvažování zásahu z pohledu možného

naplnění sledovaného účelu. Zkoumané ustanovení musí být schopno

dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva

nebo veřejného statku. Není-li právní úprava objektivně způsobilá

sledovaného účelu dosáhnout, jde o projev svévole zákonodárce, jenž se

považuje za rozporný s principem právního státu.



34. Demokratický zákonodárce je při koncipování předpisů zmírňujících

(zejména) majetkové křivdy obecně omezen jednak faktickým stavem

dotčených věcí (jejich faktickou existencí) a zároveň limitován

imperativem minimalizace újmy jednak na jiných právem chráněných

zájmech (např. veřejný zájem), jednak na základních právech ve vztahu

ke vzniku majetkových křivd nových [ať už kterékoliv straně; srov.

např. nález sp. zn. Pl. ÚS 71/04 ze dne 17. 5. 2005 (N 109/37 SbNU 421;

272/2005 Sb.), část III. B], a to ve vztahu k osobám odlišným od státu,

které dotčené nemovitosti v mezidobí po protiprávním zásahu státu

eventuálně nabyly v dobré víře.



35. Zákonodárce byl nucen vážit, nakolik je systém restitučního

zákonodárství (v širokém slova smyslu) vnitřně koherentní a bezrozporný

jak z objektivního hlediska, tak z hlediska časové souslednosti

přijímání jednotlivých dílčích předpisů. Tyto porevoluční právní

předpisy jsou proto charakteristické i ustanoveními, která mají za cíl

umožnit faktické či právní účinky jiného budoucího zákona.



36. Mezi tato ustanovení lze zařadit kromě napadeného § 29 zákona o

půdě i již zmíněné ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 92/1991 Sb., dále

např. § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z

majetku České republiky do vlastnictví obcí, které má zabránit vzniku

konfliktu majetkových práv restituentů (původních vlastníků) a obcí

(eventuálních nových nabyvatelů). Rovněž již zrušené ustanovení § 8

odst. 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích [srov. nález sp. zn. Pl.

ÚS 25/98 ze dne 10. 3. 1999 (N 38/13 SbNU 269; 57/1999 Sb.)] stanovilo,

že "Věc, která je prohlášena za národní kulturní památku, se nevydá až

do doby, kdy Česká národní rada a Slovenská národní rada přijmou nový

zákon o správě a ochraně kulturních památek.", stejně jako již rovněž

zrušené ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě (srov. nález sp. zn. Pl.

ÚS 71/04 - viz výše), stanovující, že "[n]emovitost, která je

prohlášena národní kulturní památkou, nelze vydat až do doby přijetí

zákonů upravujících správu a ochranu kulturních památek.". V těchto

posledně uvedených případech se jednalo o eliminaci střetu mezi

majetkovým právem restituenta a veřejným zájmem na ochraně kulturních

památek.



37. V posuzované věci je především zřejmé, že zrušení § 29 zákona o

půdě by umožnilo převod historického majetku církví třetím osobám, čímž

by bylo podstatně ohroženo, ne-li znemožněno, majetkové vyrovnání

prostřednictvím naturální restituce (jako jedné z klíčových metod

zmírňování majetkových křivd). Převod vlastnického práva k původnímu

církevnímu majetku na třetí osoby (nabývající tento majetek v dobré

víře) by v praxi znamenal podstatné zúžení diskrece zákonodárce o

metodách jakéhokoliv budoucího majetkového narovnání, nadto s možnými

zvýšenými nároky na státní rozpočet.



38. Pokud tedy zákonodárce stanovil, že převod (přechod) majetku, jehož

vlastníky byly k rozhodnému datu církve a náboženské společnosti, resp.

jejich právnické osoby, jest jakožto akt contra legem stižen absolutní

neplatností (v případech jdoucích proti smyslu majetkového vyrovnání),

sledoval tím zcela rozumně účel napadeného ustanovení, a to ve vztahu k

zajištění materiálního podkladu pro budoucí zákon o vypořádání

historického majetku církví, příp. širší legislativní řešení

majetkového vyrovnání mezi státem a církvemi. Tento účel by mohl být

při absenci blokačního účinku zčásti nebo zcela zmařen, neboť toliko

právní dispozice státu s dotčeným majetkem může být podkladem pro

přijetí "zákonů o tomto majetku" při respektu k postavení eventuálních

nových vlastníků.



VIII./b



39. V situaci, kdy lze sledovaného účelu dosáhnout alternativními

prostředky, je ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou

hodnotu omezuje v míře co nejmenší. Dle tohoto principu je povoleno

použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a

svobodám - z více možných prostředků.



40. Ačkoliv v obecné rovině je věcí zákonodárce, jak bude při nápravě

křivd postupovat a které prostředky zvolí (v teoretické rovině je

myslitelná restituce naturální či relutární - resp. kombinace těchto

prostředků), je právě naturální restituce i s ohledem na dosavadní

"restituční zákonodárství", příp. při ochraně jiných základních práv a

svobod, metodou primární [tím nemají být vyloučeny metody jiné,

vhodnější: srov. např. Basic Principles and Guidelines on the Right to

a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of

International Human Rights Law and Serious Violations of International

Humanitarian Law, přijaté a vyhlášené Valným shromážděním Organizace

spojených národů rezolucí č. 60/147 ze dne 16. prosince 2005].



41. Z veřejně dostupných údajů je známo [např. materiál k usnesení

Poslanecké sněmovny č. 774 ze dne 29. dubna 2008 (doplnění důvodové

zprávy "Vymezení rozsahu vydávaného majetku a ocenění nevydávaného

majetku, to je stanovení rozsahu finanční náhrady"), sněm. tisk 482,

http://www.psp.cz], že zcela většinovým vlastníkem napadeným

ustanovením dotčených nemovitostí je stát, přičemž se jedná zejména o

nemovitosti ve správě Pozemkového fondu České republiky, s právem

hospodaření Lesů České republiky, s. p., Vojenských lesů a statků ČR,

s. p., a Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Ve vztahu k

nemovitostem ve vlastnictví státu je dispoziční omezení s tímto

majetkem bezpředmětné tímto způsobem testovat, neboť takové omezení

státu vůči sobě samému nepochybně nezasahuje jeho ústavní postavení

(srov. dokonce eventuální zákonnou "povinnost" státu vlastnit určitý

majetek ve veřejném zájmu v intenci čl. 11 odst. 2 Listiny). Poměrně

menší počet dotčených nemovitostí je evidován ve vlastnictví třetích

osob, zejm. obcí. Podrobnější informace o struktuře těchto třetích osob

Ústavnímu soudu nebyly předloženy.



42. V obecné rovině je myslitelnou alternativou k naturální restituci

převážný důraz na jiné metody zmírnění křivd, např. finanční kompenzace

majetku (relutární restituce), který by neblokován (odblokován) zůstal

v konečném vlastnictví státu (resp. dalších subjektů). Tuto úvahu -

která by teoreticky mohla znamenat mírnější zásah do existujících

majetkových vztahů, ovšem možná též pouze zdánlivě - se Ústavní soud

necítí povolán rozvinout s ohledem na to, že by se dostal na pole

vyhrazené zákonodárci - zvláště v otázkách politických a ekonomických.

Restituce relutární totiž přináší odlišný typ zátěže pro státní

rozpočet (majetkové postavení státu), přičemž není v tomto ohledu

úkolem Ústavního soudu vhodnost poměru restitučních metod posuzovat. V

tomto smyslu, je-li naturální restituce (v určitém v budoucnu

stanoveném rozsahu v kombinaci s dalšími metodami) legitimním cílem

zákonodárce, nepředstavuje zajištění dotčeného majetku ustanovením § 29

zákona o půdě zásah nad rámec nezbytnosti. Ústavní soud nemůže vlastní

úvahou zákonodárci určité poměry mezi metodami naturální a relutární

restituce nařizovat.



43. Ústavní soud neshledal, že by zákonodárce měl k dispozici

"mírnější" prostředek, než blokaci dotčeného majetku, pokud má být do

jisté míry teprve na jeho budoucím ekonomickém i politickém uvážení,

jaké metody zmírnění křivd zvolí, resp. jakou diferenciaci ve svých

úvahách ve vztahu k určitým okruhům majetku, typům dotčených subjektů

či dalším okolnostem zvolí. Tím nemá být řečeno, že by zákonodárce měl

ve vztahu k naložení s blokovaným majetkem zcela volnou úvahu. Naopak

budoucí legislativní řešení musí být založeno právě na vážení

oprávněných zájmů všech dotčených subjektů. Právě vzhledem k jejich

(ústavně chráněným) zájmům, jak budou existovat v době přijetí

legislativního řešení, zákonodárce musí zvolit konkrétní kombinaci

metod zmírnění křivd, aby - kromě jiného - nevznikly křivdy nové na

straně oprávněných či povinných osob. Lze poukázat v praktické rovině i

na návrh zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými

společnostmi [konkrétně: návrh zákona o zmírnění některých majetkových

křivd způsobených církvím a náboženským společnostem v době nesvobody,

o vypořádání majetkových vztahů mezi státem a církvemi a náboženskými

společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s

církvemi a náboženskými společnostmi), sněm. tisk č. 482], který v

rámci politické diskrece navrhoval za povinné osoby toliko stát, státní

organizace a Pozemkový fond České republiky (srov. § 4), tedy nikoliv

např. obce nebo další subjekty.



VIII./c



44. Újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k

zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a

svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným

zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která

představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.



45. Ústavní soud dosud ani otázku ústavnosti či přiměřenosti zásahu §

29 zákona o půdě ve své judikatuře nevznesl, naopak v zásadě provedl

jeho ústavně konformní interpretaci.



46. Ani nyní Ústavní soud neshledal, že by přezkum vyústil v závěr o

disproporci mezi cíli a prostředky sledovanými napadeným ustanovením a

ústavně chráněnými zájmy, které jsou ve hře. Z výše uvedeného



implicite

plyne, že účel napadeného ustanovení je sám o sobě ústavně konformním,

ba přímo žádoucím, má-li odčinit majetkové křivdy spáchané na církvích

a náboženských společnostech, příp. sleduje-li naplnění záruk

plynoucích z čl. 15 odst. 1, čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv

a svobod (viz dále).



47. Ve vztahu k největší části majetku, který je blokačním účinkem

dotčen a zůstává ve vlastnictví státu, nelze hovořit o zásahu

ústavněprávní relevance, zvláště pokud jde o samotnou dispozici s

blokovaným majetkem. Stát se nemůže dovolávat vlastnického práva jako

práva základního vůči sobě samému, zvláště pokud dotčený majetek získal

pouze za cenu porušení mezinárodně akceptovaných standardů ochrany

základních práv a svobod i svých vlastních zákonů. V této souvislosti

nelze ani teoreticky presumovat dobrou víru či obdobný subjektivní

prvek na straně státu, neboť stát zná objektivně své právo. Nelze tedy

považovat za protiústavní zásah, ani pokud stát (fakticky nebo právně)

nepřevádí vyhrazenou část majetku, který je formálně v jeho

vlastnictví.



48. Ve vztahu k obcím, které v některých případech jsou evidovány jako

vlastníci původně církevního majetku, Ústavní soud především shledává,

že blokace tohoto majetku není svévolí zákonodárce, který by na základě

vlastní politické úvahy či na základě jiné neobhajitelné intence

zamýšlel vůči konkrétním obcím nebo vůči celkové úrovni realizace práva

na samosprávu zasáhnout. Dotčení těchto obcí je dáno historickou

existencí vlastnické plurality před rokem 1948. Nelze především bez

dalšího konstatovat, že by omezení převodů konkrétních jednotlivých

nemovitostí v majetku obce znamenalo bez dalšího omezení práva na

samosprávu ve vztahu ke konkrétní obci.



49. Zásadní důraz nyní dává Ústavní soud na rozdílný charakter a právní

osud majetku, který před rozhodným obdobím byl ve vlastnictví osob od

obcí odlišných, neboť ten byl oprávněně předmětem (ať už realizovaných

či nerealizovaných) úvah demokratického zákonodárce o naturální

restituci třetím osobám, na jedné straně a tzv. historického majetku

obcí na straně druhé.



50. Otázka obnovy samosprávy obcí (celková koncepce obecního zřízení) s

nezbytným zajištěním materiální základny v demokratických poměrech

totiž reaguje na změny provedené již vládním nařízením č. 4/1945 Sb. z.

a n., o volbě a pravomoci národních výborů, a zvláště pak zákonem č.

279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů. Ten v

ustanovení § 30 odst. 2 stanovoval, že "Dosavadní kmenové jmění obecní

pozbývá této povahy.", čímž byla završena právní a faktická likvidace

prvků územní samosprávy. K její obnově došlo v roce 1990 v souvislosti

s přijetím ústavního zákona č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje

ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické

republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci,

a kterým se zkracuje volební období národních výborů. Ústavní zákon č.

100/1960 Sb. jím byl v čl. 86 novelizován zejména v tom, že "Základem

místní samosprávy je obec" [odst. 1] a že "Obec je samosprávným

společenstvím občanů. Je právnickou osobou; má vlastní majetek, s nímž

samostatně hospodaří. [...]" [odst. 2]. Následně ústavní zákon č.

556/1990 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o

československé federaci, zakotvil do čl. 4 odst. 7 novelizovaného

zákona zmocnění národních rad přijmout zákony, které stanoví, které

věci z majetku České republiky a Slovenské republiky jsou vlastnictvím

obcí. Tímto zákonem se pro Českou republiku stal zákon č. 172/1991 Sb.,

o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví

obcí, kterým ve smyslu § 1 a 2



ex lege

přešel na obce (kromě jiného i s určitými výjimkami) majetek, který

obce vlastnily ke dni 31. prosince 1949, tedy tzv. historický majetek

obcí.



51. Podle ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb. "Do vlastnictví

obcí nepřecházejí rovněž věci z vlastnictví České republiky, k jejichž

vydání uplatní nárok oprávněná osoba podle zvláštního předpisu.". Ve

vztahu k obcím se tak jedná o výhradu, která dle svého smyslu má

zabránit kolizím práv a nároků obcí (jako eventuálních nových

nabyvatelů) a oprávněných osob (budoucích restituentů). Ústavní soud ve

své judikatuře v souvislosti s restitučními spory proto již opakovaně

uvedl, že obec nemůže své vlastnické právo odvozovat podle zákona č.

172/1991 Sb. tam, kde předmětné nemovitosti nepředstavují tzv.

historické vlastnictví obce [srov. nález sp. zn. II. ÚS 411/99 ze dne

9. 2. 2000 (N 23/17 SbNU 167); nález sp. zn. I. ÚS 84/05 ze dne 1. 2.

2006 (N 29/40 SbNU 233)]. Skutečností je, že výklad ustanovení § 4

odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb. zaznamenal i určité výkyvy. Např. v

usnesení sp. zn. III. ÚS 630/06 ze dne 22. 3. 2007 (U 4/44 SbNU 769)

Ústavní soud s poukazem na tam citovanou judikaturu mimo jiné uvedl, že

ze smyslu ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb., které odkazuje

na zvláštní (restituční) přepisy, plyne, že se vztahuje "nejen na

zvláštní předpisy již vydané, ale bez omezení též na předpisy

následné.". Podobně dřívější usnesení ze dne 13. listopadu 1997 sp. zn.

IV. ÚS 373/97 (ve SbNU nepublikováno), s odkazem na soudní praxi v

první řadě uvedlo, že "obce se v případě restituovaného majetku jeho

vlastníky nestaly a oprávněným osobám vydávají nemovitosti za stát z

titulu, že je ke dni 24. 6. 1991 držely.". Takový výklad se reálnému

střetu výše uvedených práv restituenta a obce pokusil zabránit

eliminací účinků byť toliko formálního převodu dotčeného majetku na

obec.



52. Oproti tomu stojí řada dalších rozhodnutí Ústavního soudu, dle

nichž podle zákona č. 172/1991 Sb. vlastnictví k nemovitostem dotčeným

následnými restitucemi (které byly vyvolány např. pozdějším zákonem o

půdě) na obce



de iure

přechází, ovšem spolu s povinností "vydat majetek oprávněným osobám dle

předpisů restitučních" [srov. např. usnesení ze dne 19. listopadu 2009

sp. zn. III. ÚS 1357/09 (ve SbNU nepublikováno); nález sp. zn. IV. ÚS

346/98 ze dne 12. 10. 1998 (N 122/12 SbNU 187); nález sp. zn. II. ÚS

2277/07 ze dne 21. 5. 2008 (N 95/49 SbNU 419); usnesení Ústavního soudu

ze dne 31. října 2007 sp. zn. III. ÚS 801/06; usnesení ze dne 16. srpna

2007 sp. zn. III. ÚS 1602/07; usnesení ze dne 27. července 2000 sp. zn.

IV. ÚS 124/99; usnesení ze dne 17. ledna 2002 sp. zn. IV. ÚS 477/01; ze

dne 1. března 2000 sp. zn. I. ÚS 448/98 (ve SbNU nepublikována)].

Eventuální výkladová nejednotnost v této otázce se však nejeví jako

podstatná pro účel restitučního procesu. K tomu je vhodné poukázat i na

znění ustanovení § 6 odst. 5 zákona o půdě, podle něhož "Jestliže

nemovitosti přešly do vlastnictví obce, má oprávněná osoba právo podle

tohoto zákona vůči obci." [k tomu např. usnesení ze dne 28. září 1998

sp. zn. IV. ÚS 157/98; usnesení ze dne 19. května 1999 sp. zn. II. ÚS

104/99 (ve SbNU nepublikována), včetně odmítnutí návrhu na zrušení § 6

odst. 5 zákona o půdě]. Z kontextu přijímání jednotlivých restitučních

předpisů a konstantní judikatury Ústavního soudu je tedy nepochybně

zřejmé, že na rozdíl od navrácení historického majetku obcí měl přechod

jiného majetku určeného k budoucí restituci na obce zcela specifickou,

formální povahu, kdy postavení obce jako osoby povinné v restitučním

procesu nebylo Ústavním soudem nikdy zpochybněno. V ústavním pořádku

nadto nelze nalézt takové právo obcí, které by zaručovalo, že jejich

vztah k historickému majetku církví bude plynutím času posilovat. Z čl.

101 Ústavy totiž nijak neplyne nárok obcí na historický majetek církví

a náboženských společností. Ústavní soud naopak již v minulosti

výslovně uvedl, že vydání majetku v restitučním procesu ze strany obce

oprávněné osobě není zásahem do územní samosprávy ve smyslu čl. 101

odst. 4 Ústavy [usnesení ze dne 23. března 1999 sp. zn. IV. ÚS 392/98

(ve SbNU nepublikováno)]. V žádném z uvedených rozhodnutí, jak je již

zřejmé, Ústavní soud neshledal ani porušení práva plynoucího z čl. 11

Listiny.



53. Vzhledem ke shora vymezenému účelu napadeného ustanovení a

dosavadní roli obcí v restitučním procesu, kde koncepčně vystupují i

jako osoby povinné, se tak v obecné rovině nejeví samotná blokace

určitého specifického majetku, byť evidovaného jako vlastnictví obcí,

jako účinek nepřiměřený. V této rovině nelze zájmy samosprávných obcí

na jedné straně a autonomních církví a náboženských společností na

straně druhé stavět do protikladu, neboť obecný rozvoj obcí není

podmíněn vlastnictvím původních církevních nemovitostí přímo obcí,

nýbrž může být stejně dobře naplněn hospodařením jakékoliv třetí osoby.



54. Při abstraktním přezkumu ústavnosti Ústavní soud není schopen

objektivně prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné

situace, které napadené ustanovení v individuálním případě může

vyvolat. Předmětem posouzení tedy nyní nemohou být ani specifické

případy jednotlivých vlastníků, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním

okolnostem včetně např. relevance nabývacího titulu, k existenci dobré

víry či k dosavadní roli typu dotčeného subjektu v restitučním procesu

může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu [k obdobnému odkazu

na individuální přezkum srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne

20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), bod 112; k precizaci a

konkretizaci dřívějšího obecnějšího právního názoru uvedeného ve

stanovisku pléna Ústavního soudu došlo při hledání spravedlnosti v

individuálním případě i např. ve vztahu ke stanovisku pléna sp. zn. Pl.

ÚS-st. 21/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.)

pozdějšími nálezy sp. zn. II. ÚS 519/08 ze dne 25. 9. 2008 (N 157/50

SbNU 399); ze dne 4. prosince 2008 sp. zn. I. ÚS 428/06; nález ze dne

25. června 2009 sp. zn. I. ÚS 89/07; ze dne 5. srpna 2009 sp. zn. I. ÚS

566/07].



55. Ve vztahu k obecnému principu právní jistoty a ochrany důvěry v

právo (požadavek na určitost a srozumitelnost právní normy) je nutno

zvážit i celkovou legislativní kvalitu napadeného ustanovení.

Eventuální námitku neurčitosti stanovení budoucího okruhu oprávněných

osob a okruhu blokovaného (vydávaného) majetku, resp. dalších podmínek

naturální restituce je možno odmítnout. Ústavní soud přijetím určité

interpretace napadeného ustanovení v předchozí judikatuře jeho

objektivní neurčitost či nesrozumitelnost vyloučil. Pokud napadené

ustanovení hovoří o "církvích, náboženských společnostech, řádech a

kongregacích", není jiného rozumného výkladu, než že se jedná o entity

existující s vlastní právní subjektivitou podle platného práva, ať už

byly chápany jako církevní právnické osoby uvnitř církví a náboženských

společností nebo vedle nich, které byly subjektem věcného práva k

majetku, z něhož církve a náboženské společnosti čerpaly prostředky pro

naplňování svých cílů, a jehož odejmutí proto pociťovaly jako

majetkovou křivdu. Ve vztahu k nim se pak jedná o takový majetek, který



de iure

nebo



de facto

přešel na stát v rozhodném období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990

[srov. např. § 4 odst. 1 zákona o půdě; § 1 odst. 1 zákona č. 87/1991

Sb., o mimosoudních rehabilitacích; ale i § 2 odst. 1 zákona č.

119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci], a to v důsledku majetkové křivdy

[srov. např. uvozující větu zákona č. 298/1990 Sb.; preambuli a

ustanovení § 6 odst. 1 zákona o půdě; preambuli a ustanovení § 1 a 6

zákona č. 87/1991 Sb.; § 1 zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků

některých majetkových křivd]. Vymezení okruhu dotčeného majetku v

ustanovení § 29 zákona o půdě je dostatečně určité, neboť existence

věcného práva (resp. pozbytí práva k majetku, jehož odejmutím byla

způsobena křivda) v rozhodném období je objektivně právně průkaznou

skutečností, a je nerozhodné, že státní orgány nevedou kompletní

samostatný seznam dotčeného majetku, k čemuž ani není právního důvodu.



56. Konečně je zřejmé, že napadené ustanovení § 29 zákona o půdě

neobsahuje konkrétně stanovenou lhůtu pro přijetí zákona o původně

církevním majetku. Doba, po kterou je od účinnosti napadeného

ustanovení dotčený majetek blokován, je stanovena pouze relativně, a to

ve vztahu k přijetí zmiňovaného zvláštního zákona. Ústavní soud

konstatuje, že v obecné rovině takový postup není apriorně vyloučen.

Jedná se spíše o otázku legislativní techniky a její vhodnosti, přičemž

zákonný odkaz na zvláštní zákon, který má teprve vzniknout, vždy

obsahuje prvek relativní právní nejistoty o obsahu takového zákona, je

ovšem odůvodnitelný limitovanými lidskými možnostmi moci výkonné a

zákonodárné připravovat a přijímat pouze omezený počet zákonů v daném

čase. Z dnešního pohledu legislativně nestandardní konstrukce

napadeného ustanovení není překvapující v kontextu úrovně restituční

legislativy z počátku 90. let. V této souvislosti je nutno poukázat na

ústavně významné pochybnosti o splnění nároků kladených na obecnost

právního předpisu i např. u tzv. výčtového zákona č. 298/1990 Sb.,

které nelze v testu proporcionality překlenout jinak než poukazem na

výjimečné důvody pro jeho přijetí [jak uvedl Ústavní soud v nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (318/2009 Sb.), část VI./a].

Obdobné výjimečné důvody - plynoucí z charakteristických okolností, s

nimiž se potýkal zákonodárce po roce 1989 - Ústavní soud vztahuje i na

nyní projednávanou věc.



57. Na základě výše uvedeného tedy Ústavní soud neshledal důvody pro

vyhovění návrhu na zrušení ustanovení § 29 zákona o půdě, neboť toto

ustanovení protiústavním není. V rámci dosaženého ústavně konformního

výkladu shledal, že účel i prostředek obsažené v napadeném ustanovení

obstojí při poměřování s ústavními principy, což nepopírá ani

navrhovatel, když uvádí, že "nepovažuj[e] za protiústavní samotné znění

ustanovení § 29 zákona o půdě v podobě, ve které bylo přijato a v době,

ve které bylo přijato. Za protiústavní však považuj[e] stav, kdy

nedošlo k naplnění legitimního očekávání tohoto svojí povahou pouze

překlenovacího ustanovení v důsledku dlouhodobé nečinnosti zákonodárce,

a tím byl zakonzervován stav, který měl být toliko přechodný, na dobu

přesahující patnáct let.".



58. Právní skutečnost plynutí času, jak navrhovatel zdůrazňuje, má v

tomto případě ústavněprávní důsledky nikoliv do ústavnosti samotného

napadeného ustanovení, nýbrž v případě nenaplnění tohoto ustanovení

postupně se stupňující důsledky absence právní úpravy do sféry okruhu

beneficientů normy, a to eventuálně až do intenzity protiústavnosti. V

takové situaci zrušení napadeného ustanovení na právním postavení

beneficientů právní normy ničeho nemění, naopak může jejich postavení

(právní jistotu) dále zhoršit, neboť určitý okruh právních vztahů

zůstává neupraven.



59. Plynutí času v projednávané věci a s ním spojená nečinnost

zákonodárce nebyly důvodem pro zrušení napadené normy, staly se však

podkladem pro II. výrok tohoto nálezu, jímž navrhovatel požadoval

konstatovat protiústavní nečinnost Parlamentu.



IX.



Důsledky plynutí času v relevantní judikatuře Ústavního soudu



60. Ústavní soud ve své judikatuře postihuje případy, kdy kvalifikovaná

právní skutečnost spočívající v běhu času vede k zásahu Ústavního

soudu, a to buď kasačního (zrušení napadené úpravy) nebo

interpretativního (vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu). Z

první skupiny případů navrhovatel sám poukazuje na nález Pl. ÚS 5/03

(viz níže) a sp. zn. Pl. ÚS 71/04 (viz výše), Ústavní soud dále

zvažoval závěry plynoucí z nálezu sp. zn. Pl ÚS 25/98 (viz výše),

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 142/28 SbNU 237;

528/2002 Sb.) a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N

226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.). Za druhý typ přístupu lze považovat

nález ve věci sp. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389;

252/2006 Sb.).



61. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499;

211/2003 Sb.) Ústavní soud zrušil ustanovení § 3 a § 6 zákona č.

290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České

republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti

tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č.

157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České

republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o

péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. Důvodem byla

nepřiměřenost omezení vlastnického práva krajů a obcí k majetku, který

byl v rámci reformy veřejné správy na obce a kraje převeden, jež byla

spatřována v tom, že zákon zároveň zavázal obce a kraje k užívání

tohoto majetku pouze k účelu, ke kterému byly užívány ke dni přechodu

vlastnictví, a to po dobu 10 let. Ústavní soud shledal, že u

převáděných nemovitostí omezení vlastnického práva je nutno

minimalizovat toliko na "přechodné údobí". V projednávané věci se však

jedná o podstatně odlišnou situaci. Ve věci ustanovení § 3 a § 6 zákona

č. 290/2002 Sb. se jednalo o účelové omezení majetku, který stát na

obce převedl, aniž by indikoval další mimořádné dispozice s tímto

majetkem v budoucnu, mělo se tedy jednat o převod relativně trvalý.

Oproti tomu v nyní projednávané věci, kde zásadní roli hraje přijetí

ústavně konformního řešení zmírnění majetkových křivd způsobených

církvím a náboženským společnostem, jsou obce na základě existence

napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě dostatečně informovány o

eventualitě naturální restituce tohoto majetku nebo jeho části, a to na

základě jak samotného textu ustanovení § 29 zákona o půdě, tak vzhledem

k judikatuře Ústavního soudu a jejímu vývoji. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS

5/03 Ústavní soud shledal, že užívání převáděného majetku toliko za

určitým účelem po dobu 10 let (intenzita uložené povinnosti) není

vyváženo žádnou jinou hodnotou. V nyní projednávané věci však spíše než

potřebu odstranit jeden účinek napadeného ustanovení shledal nutnost

vyvážit řadu ústavně chráněných zájmů, což nelze bez aktivní účasti

zákonodárce.



62. Dále Ústavní soud zvažoval závěry, které učinil v případě návrhu na

zrušení ustanovení § 8 odst. 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích pod

sp. zn. Pl. ÚS 25/98 ze dne 10. března 1999 (viz výše). Toto ustanovení

stanovilo, že "Věc, která je prohlášena za národní kulturní památku, se

nevydá až do doby, kdy Česká národní rada a Slovenská národní rada

přijmou nový zákon o správě a ochraně kulturních památek.". Návrhu bylo

vyhověno stejně jako návrhu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 71/04 (viz výše), v

níž bylo zrušeno ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě, které

stanovilo, že "Nemovitost, která je prohlášena národní kulturní

památkou, nelze vydat až do doby přijetí zákonů upravujících správu a

ochranu kulturních památek.". V posledně uvedeném nálezu dospěl Ústavní

soud k právnímu názoru, podle kterého nelze považovat za svévoli

zákonodárce, že dosud na úseku správy a ochrany kulturních památek

nepřijal nový zákon, je však svévolí a současně diskriminujícím

postupem, když právě na tuto podmínku, navíc vágně a v rozporu s

principy tvorby práva v právním státě vyjádřenou, váže možnost

uplatnění restitučního nároku. I ohledně těchto závěrů Ústavní soud

shledal zásadní odlišnosti nyní posuzované věci. Především je zřejmé,

že ve vztahu k původním vlastníkům "blokovaného" majetku ve výše

uvedených případech byla blokací stanovena překážka vydání, přestože

zákon upravující danou problematiku - tedy zákon č. 20/1987 Sb., o

státní památkové péči - existoval a dával státu dostatek nástrojů k

ochraně kulturních hodnot při respektování práv restituentů. Proto byla

citovaná ustanovení shledána jako nedůvodné omezení a diskriminace

restituentů. V projednávané věci však napadené ustanovení slouží

nikoliv primárně jako překážka, nýbrž jako záruka budoucí právní

(restituční) úpravy, přičemž zároveň odkazuje na předpis, který dosud

neexistuje. Zrušením citovaných ustanovení zákona o půdě a zákona o

mimosoudních rehabilitacích tehdy ve výše uvedených věcech Ústavní soud

odstranil nedůvodnou překážku vydání věci oprávněné osobě, v nyní

projednávaném případě by však při absenci zvláštního zákona nápravy

závadného stavu - naplnění legitimního očekávání - nijak nedosáhl.



63. Vzhledem k argumentům navrhovatele, které uvádí v ústavní

stížnosti, se nyní nejedná ani o možnost nápravy tvrzeného

protiústavního stavu zrušením zákonného ustanovení, jako např. v

případě zrušení části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,

ve znění pozdějších předpisů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne

27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)], kdy Ústavní soud rovněž

několikrát marně apeloval na zákonodárce, aby neústavní stav odstranil

a uvedl právní úpravu správního soudnictví do souladu s mezinárodními

závazky České republiky. V nyní posuzované věci se totiž Ústavní soud

kloní k názoru, že zrušením napadeného ustanovení by k ústavně

konformnímu vyřešení (vyvážení) vztahů nepřispěl.



64. V odlišné pozici je nyní Ústavní soud i oproti řízení ve věci sp.

zn. Pl. ÚS 6/05 (nález ze dne 13. prosince 2005 - viz výše), kdy

shledal, že lhůty zakotvené v ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č.

229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI

zákona č. 253/2003 Sb., časově omezují uplatnění práva oprávněných osob

podle § 11 odst. 2 zákona o půdě na vydání náhradního pozemku, ačkoliv

těmto právům nesvědčí efektivní procesní prostředek ochrany. Tento

postup zákonodárce kvalifikoval Ústavní soud jako svévoli zákonodárce,

stojící v rozporu s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana

v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v

rozhodovaném kontextu pak i v rozporu s principem legitimního očekávaní

při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě. V nyní posuzované věci beneficienti ustanovení § 29

zákona o půdě rovněž nemají k dispozici efektivní prostředek ochrany

práva, avšak jeho uplatnění není omezeno lhůtou, kterou by bylo možno

jako protiústavní zrušit.



65. Konečně se v nyní posuzovaném případě nejedná o obdobu zpočátku

tolerované neústavnosti transformace užívacích vztahů na vztahy

nájemní, kde se postupně během času právní úprava dostávala stále více

do rozporu s ochranou vlastnického práva [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS

8/02 (viz výše)]. Neústavnost současného stavu Ústavní soud spatřuje v

nepřijetí žádoucí právní úpravy, nikoliv v přijetí ústavně nekonformní

právní úpravy, tedy právní úpravy nedostatečné.



66. Nahlíženo praktickými důsledky, zrušení napadeného ustanovení by

poskytlo ochranu toliko zájmům jedné skupiny adresátů normy. Ochrana

zájmů církví a náboženských společností - a rovněž legislativní účel

napadeného ustanovení - by tak byly pominuty zcela, neboť jakékoliv

další převody historického církevního majetku by uvažovanou naturální

restituci podstatně ztížily, ne-li zcela znemožnily. Zcela nárazově by

se tak odpovědnost za vypořádání historického církevního majetku

přenesla na samotné církve a náboženské společnosti (resp. někdejší

jednotlivé subjekty vlastnického práva) prostřednictvím velkého

množství individuálních soudních sporů. To je cesta, kterou Ústavní

soud již jednou odmítl, nikoliv však upřením nároků církevním

subjektům, nýbrž prostřednictvím interpretace, ve které dal přednost

legislativnímu řešení této složité a vnitřně provázané problematiky.

Ústavní soud nemůže nahrazovat zákonodárce v tom, že by uplatnil

vlastní politickou vůli a v zásadě pozitivně upravil určité okruhy

právních vztahů v souladu se zájmy, které dostatečně upraveny nejsou.

Pro vyvažování zájmů širokého spektra osob v různých situacích do

budoucna se objektivně nehodí nástroj, který má Ústavní soud k

dispozici z ustanovení § 70 odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb. Zrušení

ustanovení předpokládajícího přijetí zvláštního zákona do budoucna

totiž nenapraví absenci pozitivní právní úpravy.



67. Ústavní soud proto zvolil takové řešení, které výslovně konstatuje

ústavní relevanci a naléhavost zájmů obcí a třetích osob, jejichž

dispozice s někdejším církevním majetkem je omezena, i církví a

náboženských společností, o jejichž historický majetek, protiprávně

zabavený komunistickým režimem, se jedná. Zároveň však konstatuje, že

zrušení napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě by odporovalo principu

přiměřenosti v materiálním právním státě, neboť užitek z takového

postupu by byl v důsledku (dalšího) zkomplikování budoucího vypořádání

historického majetku církví a náboženských společností, i s ohledem na

ekonomickou situaci státu, značně nejistým.



X.



Protiústavní nečinnost zákonodárce



68. Ústavní soud byl proto postaven před posouzení, jak reagovat na

eventuální zjištění (dle navrhovatele) o protiústavní nečinnosti

zákonodárce v důsledku plynutí času. Navrhovatel předkládá petit

analogický rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (viz výše), kterým

byla mimo jiné konstatována protiústavní nečinnost Parlamentu České

republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu v

oblasti regulovaného nájemného, kdy Ústavní soud nepřistoupil ke

zrušení napadené právní úpravy. Ačkoliv ustanovení § 696 odst. 1

občanského zákoníku předpokládalo přijetí zvláštního právního předpisu,

ten nebyl vydán. Tím byl udržován stav protiústavnosti. Ústavní soud

však dospěl k závěru, že důvody ke zrušení samotného § 696 odst. 1

občanského zákoníku nejsou dány, neboť "Samotná dikce § 696 odst. 1

občanského zákoníku, která pouze předjímá přijetí nové úpravy, není

protiústavní, protiústavní je dlouhodobá nečinnost zákonodárce, jež má

za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost a v konečném důsledku

porušení ústavních principů.".



69. V citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 Ústavní soud dále uvedl:

"Pozornost si zaslouží i druhá rovina navrhovatelových námitek založená

na tvrzení o protiústavní mezeře v zákonodárství spočívající v tom, že

dosud nebyla přijata předpokládaná právní úprava. Jako důsledek

nečinnosti zákonodárného sboru může vyvolat protiústavní stav, a to

tehdy, je-li zákonodárce povinen přijmout určitou zákonnou úpravu,

neučiní tak, a tím zasáhne do právem - Ústavou - chráněného zájmu.

Přitom povinnost pro zákonodárce může vyplývat jak přímo z

ústavněprávní úrovně (např. v zajištění realizace základních práv a

svobod nebo v jejich ochraně), tak i z úrovně "obyčejných" zákonů, v

nichž si tuto povinnost



expressis verbis

sám uložil. [...] Lze tedy uzavřít, že za určitých podmínek jsou

důsledky mezery (chybějící právní úpravy) protiústavní, zejména tehdy,

když zákonodárce se rozhodne, že určitou oblast upraví, tento úmysl v

zákoně vysloví, avšak předvídanou regulaci nepřijme. Stejný závěr platí

i v případě, kdy Parlament deklarovanou úpravu přijal, avšak ta byla

zrušena proto, že nesplňovala ústavní kritéria, a zákonodárce nepřijal

ústavně konformní náhradu, ačkoliv mu k tomu Ústavní soud poskytl

dostatečnou lhůtu (18 měsíců). Navíc zůstal nečinný i po uplynutí této

lhůty a nezbytnou právní úpravu nepřijal dodnes (ani po více než 4

letech)".



70. V nyní projednávané věci Ústavní soud vychází z výše uvedených

závěrů, které protiústavní nečinnost odlišují od "běžné" nečinnosti

zákonodárce v tom smyslu, že na straně zákonodárce musí existovat

závazek určitý okruh právních vztahů právně upravit, přičemž tento

závazek může plynout buď z jednoduchého práva, kde si zákonodárce tuto

povinnost sám výslovně uložil, nebo přímo z ústavního pořádku, pokud

neupravení určitého okruhu vztahů vyvolává ústavněprávní důsledky.



71. Veden výše uvedenými úvahami konstatuje Ústavní soud, že v

projednávaném případě se jedná jak o nenaplnění výslovného závazku

plynoucího ze zákona, tak nečinnost v oblasti materiálních záruk

základních práv a svobod. Uvedené se projevuje ve třech samostatně

stojících rovinách.



XI./a



Povinnost zákonodárce plynoucí z příslibu v ustanovení § 29 zákona o

půdě a judikatury Ústavního soudu



72. První rovinou, která je pro ústavněprávní hodnocení určující, je

samotným zákonodárcem projevená vůle (srov. citovanou část nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 20/05) otázku vypořádání historického majetku církví a

náboženských společností vyřešit, objevující se jak v textu napadené

normy, tak dobovém úmyslu zákonodárce podchyceném např. ve

stenografických záznamech z jednání příslušných komor parlamentu od

roku 1991, kdy napadené ustanovení nabylo účinnosti, v praxi již od

roku 1990, kdy byl schválen zákon č. 298/1990 Sb., již ve své době

prezentovaný jako provizorní opatření [kromě již citovaných viz diskusi

k tiskům týkajícím se okrajově historického církevního majetku

http://www.psp.cz: např. Odpověď místopředsedy vlády České a Slovenské

Federativní Republiky RNDr. J. Mikloška, DrSc., na interpelaci podanou

poslankyní Sněmovny lidu E. Novákovou ze dne 28. listopadu 1990: "(...)

Zákon č. 298/1990 Sb. (...) nepostihuje zdaleka veškerý majetek řádů a

kongregací a řeší pouze návrat vlastnictví u objektů, které řády a

kongregace potřebovaly nezbytně pro zahájení své činnosti. Hned při

jednání s řády a kongregacemi bylo dohodnuto, že jde o první etapu

návratu zabaveného majetku, respektive že toto není konečné řešení

majetkové rehabilitace církví a náboženských sdružení. (...)," tisk

272; naopak z poslední doby srov. dále např. důvodovou zprávu k návrhu

zákona o zmírnění některých majetkových křivd způsobených církvím a

náboženským společnostem v době nesvobody, o vypořádání majetkových

vztahů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi a o změně

některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a

náboženskými společnostmi), sněm. tisk č. 482, která rovněž spatřuje

potřebnost zákona v úvahách jak ekonomických, tak (ústavně) právních

včetně naplnění legitimního očekávání církví a náboženských společností

a "příslibu zákonodárce"].



73. Ústavněprávní význam této skutečnosti je zákonodárci nepochybně

znám z judikatury Ústavního soudu, a to nejpozději od roku 2005, kdy

Ústavní soud zcela konkrétně a explicitně vyjádřil, že "Stát ovšem musí

svůj závazek vydat restituční zákon, vyplývající z citovaného

ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního majetku splnit, neboť musí

splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které

se opírá o zákonné ustanovení." [nález ze dne 2. února 2005 sp. zn. II.

ÚS 528/02; stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005, sp. zn. Pl.

ÚS-st. 22/05 (viz výše); usnesení ze dne 19. ledna 2006, sp. zn. II. ÚS

687/04 (ve SbNU nepublikováno); nález ze dne 24. června 2009 sp. zn. I.

ÚS 663/06; a řada dalších rozhodnutí].



74. Ústavní soud opakovaně konstatoval, že princip ochrany legitimního

očekávání (ve smyslu ochrany důvěry v právo) je pevně svázán s principy

právního státu a plyne tedy z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud

považuje za vhodné připomenout, že sociální filosofie došla k závěru,

že jsou-li nejisté hranice legitimních očekávání založených na zákonu,

je nejistá i svoboda (srov. např. Rawls, J., Teorie spravedlnosti,

Praha, Victoria Publishing, 1995, str. 145). Ochrana legitimního

očekávání je integrální součástí vlády práva. Předpokladem právního

státu a zároveň právní jistoty, jako jednoho z jeho atributů, je takové

uspořádání státu, v němž každý, fyzická osoba i osoba právnická, může

mít důvěru v právo, na jejímž základě může v reálném čase plánovat a

realizovat své zájmy. Je zřejmé, že na právní jistotu a upevňování

důvěry v právo má srovnatelně negativní vliv jak náhlá změna pravidel

[srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331;

278/2004 Sb.)], tak nepřijetí předvídaných pravidel.



75. Z komparativního pohledu, přičemž nejde ani o typickou mezinárodní

komparaci, spíše o komparaci se společným "československým prvkem", je

vhodné poukázat na osud napadeného - zcela totožného - ustanovení § 29

zákona o půdě ve Slovenské republice po rozdělení československé

federace. Toto ustanovení je na Slovensku dnes již prakticky

konzumováno přijetím zákona č. 282/1993 Z. z., o zmiernení niektorých

majetkových krívd spôsobených cirkvám a náboženským spoločnostiam,

který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1994, a zákona č. 503/2003 Z. z., o

navrátení vlastníctva k pozemkom, který nabyl účinnosti dnem 1. května

2005. Vzhledem ke konkrétní aktivitě slovenského zákonodárce tak

existence ustanovení § 29 zákona o půdě, jak je zřejmé, nevyvolala

otázky ohledně důvěry v aktivitu zákonodárce a ústavnosti eventuální

legislativní nečinnosti, neboť závazek obsažený v ustanovení § 29

zákona o půdě byl naplněn. Tím je dále zároveň potvrzován účel

napadeného ustanovení, jak jej Ústavní soud výše rekapituloval.



76. Naléhavost veřejného zájmu na odstranění právní nejistoty plynoucí

z provizorního právního stavu (zákon č. 298/1990 Sb. ve spojení s § 29

zákona o půdě) k dnešnímu dni již přesahuje tolerovatelnou a

ospravedlnitelnou mez. Nepřijetí zvláštního zákona, k čemuž se

zákonodárce explicitně zavázal, po dobu devatenácti let, ač byl

Ústavním soudem na problematičnost své nečinnost upozorňován, je

projevem nepřípustné legislativní libovůle, a porušuje čl. 1 odst. 1

Ústavy.



XI./b



Povinnost zákonodárce plynoucí z ochrany legitimního očekávání



77. Druhou rovinou téhož závazku zákonodárce je mechanismus, jakým bylo

naloženo s právně významnými nároky oprávněných osob z řad (nejen)

církví a náboženských společností s ohledem na konkrétní zvolený model

celkové koncepce restitučního zákonodárství v Československu po roce

1989. Naprostá většina aktů, kterými komunistický stát zcela odňal

církvím a náboženským společnostem jejich hospodářskou samostatnost, by

neobstála nejen s ohledem na tehdy již zcela nepochybný mezinárodní

standard základních práv, ale ani ve světle dobových československých

zákonů. Přechod vlastnického práva ani v tehdejší době nemohl být

založen kupř. převzetím věci bez právního důvodu, navíc státem, který

po celou dobu držby ani nemohl být v dobré víře.



78. Ústavní soud konstatuje, že kromě explicitního zákonného podkladu v

ustanovení § 29 zákona o půdě má legitimní očekávání církví a

náboženských společností základ i v celkové koncepci restitučního

procesu po roce 1989, který ani v jednotlivých restitučních

ustanoveních [srov. interpretaci v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/98 ze dne

31. 3. 1999 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.) a řadě dalších], ale ani

jako celek, nemůže být vykládán v neprospěch celých skupin subjektů

(osob), které kromě křivd majetkových přežívaly dlouhá období pod

systematickým a permanentním tlakem totalitní státní moci i ve všech

svých (zbývajících) aktivitách.



79. Pro projednávanou věc je zvláště významné, že podle judikatury

Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva je nutno ustálenou

judikaturu soudů a v ní obsaženou interpretaci považovat za zákon v

materiálním smyslu a za součást příslušné právní normy [srov. nález

Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 566/05 ze dne 20. 9. 2006 (N 170/42 SbNU

455); nález sp. zn. IV. ÚS 611/05 ze dne 8. 2. 2006 (N 34/40 SbNU 281);

rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Kruslin proti

Francii ze dne 24. dubna 1990, č. 11801/85, Series A No. 176-B; Müller

a další proti Švýcarsku ze dne 24. května 1988, 10737/84 , Series A No.

133; Markt Intern Verlag GmbH a Klaus Beermann proti Německu ze dne 20.

listopadu 1989, č. 10572/83, Series A No. 165; pokud není uvedeno

jinak, citovaná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (Komise)

jsou zveřejněna v databázi HUDOC na http://www.echr.coe.int]. V nyní

posuzované věci tak existence legitimního očekávání (majetkového zájmu)

dotčených církevních subjektů plyne jak ze zákonného ustanovení, tak z

ustálené interpretační a aplikační praxe (judikatury Ústavního soudu,

na niž systematicky odkazují soudy obecné).



80. Na tomto místě je nutno uvést, že ačkoliv pojem legitimního

očekávání může mít přes toto označení v úvahách různých Ústavních soudů

či Evropského soudu pro lidská práva zvláštní povahu, tedy není zcela

volně zaměnitelný s obdobně označenými teoretickými konstrukcemi v

jiných jurisdikcích (ésperance légitime; legitimate expectation), jeho

relevantní podstatou je majetkový zájem, který spadá pod ochranu čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě (i čl. 11 Listiny). Podle tohoto článku:

"Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj

majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného

zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního

práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které

považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným

zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.". Pojem

"majetek" obsažený v první části čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě

má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a

nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva. Může zahrnovat

jak "existující majetek", tak různé majetkové hodnoty včetně

pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má

přinejmenším "legitimní očekávání" dosáhnout účinného užívání

vlastnického práva. Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy

nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání

nabytí takového majetku. Ústředním pravidlem při zvažování

aplikovatelnosti čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je ohled na

konkrétní a individuální okolnosti případu, které ve svém souhrnu měly

založit majetkový zájem chráněný čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě

[Iatridis proti Řecku [GC], rozsudek ze dne 25. března 1999, č.

31107/96, odst. 54, ECHR 1999-II; Beyeler proti Itálii [GC], ze dne 5.

ledna 2000, č. 33202/96, odst. 100, ECHR 2000-I; Broniowski proti

Polsku [GC], ze dne 22. června 2004 č. 31443/96, odst. 129, ECHR

2004-V; Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku [GC], ze dne 11. ledna

2007, č. 73049/01, odst. 63].



81. Ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě v interpretaci

Evropského soudu pro lidská práva neukládá členským státům obecný

závazek navracet majetek, který na ně byl převeden před ratifikací

Úmluvy. Ani nepředstavuje omezení členských států při stanovení rozsahu

majetkových restitucí a určení podmínek, za kterých bude majetek

navracen původním vlastníkům [Jantner proti Slovensku, rozsudek ze dne

4. března 2003, no. 39050/97, odst. 34]. Na druhou stranu však, pokud

smluvní stát po ratifikaci Úmluvy (Protokolu) přijme právní úpravu

umožňující plnou nebo částečnou obnovu vlastnictví konfiskovaného

majetku, může tento zákon zakládat



nové

majetkové právo pod ochranou čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.

Totéž platí ve vztahu k opatřením týkajícím se restituce nebo

kompenzace majetku, která plynou ze zákona přijatého před ratifikací

Úmluvy (Protokolu), pokud tento zákon zůstává v účinnosti i po

ratifikaci Úmluvy (Protokolu) [Broniowski proti Polsku [GC], ze dne 22.

června 2004, č. 31443/96, odst. 125, ECHR 2004-V; Maltzan a další proti

Německu (dec.) [GC], ze dne 2. března 2005, č. 71916/01, 71917/01 a

10260/02, odst. 74(d), ECHR 2005-V; Kopecký proti Slovensku [GC], ze

dne 28. září 2004, č. 44912/98, odst. 35(d), ECHR 2004-IX].



82. Pokud jde dále o pojem legitimního očekávání, vzhledem k různému

pojetí tohoto institutu v různých jurisdikcích lze na okraj

komparativně zmínit např. odlišnou koncepci legitimního očekávání v

judikatuře Evropského soudního dvora (Soudního dvora Evropské unie),

která se pojetí ustálenému v judikatuře Ústavního soudu a Evropského

soudu pro lidská práva zcela zásadně vymyká. Respekt k legitimnímu

očekávání v judikatuře Evropského soudního dvora je sice jedním z

nejčastěji se dovolávaných principů práva Společenství/EU, nicméně jeho

aplikace je typická pouze v konkrétně stanovených oblastech, zejména v

oblasti zemědělství a v zaměstnaneckých sporech [viz Tridimas, T. The

General Principles of EC Law. Oxford University Press, 2000, str. 169].

Tento princip má zvláštní význam zejména v kontextu retroaktivní

aplikace práva. Lze se ho však dovolávat i v jiných souvislostech, ale

vždy jen v rozsahu, ve kterém samo Společenství/EU již dříve vytvořilo

situaci, která dala vzniknout legitimnímu očekávání. Takové očekávání

může vzniknout na základě dřívější legislativy nebo na základě jednání

institucí Společenství, přičemž tohoto principu se lze dovolat, pouze

pokud legislativa nebo jednání dotčených orgánů jsou bezprostřední

příčinou legitimního očekávání. Legitimní očekávání může být zdrojem

hmotných práv, čímž se odlišuje např. od principu právní jistoty, který

má spíše charakter obecného a interpretačního principu. Při

respektování výše uvedených obecných předpokladů, Evropský soudní dvůr

konkretizoval koncepci legitimního očekávání ve své judikatuře tak, že

musí mít určitou podobu z hlediska toho, kdo se jej může dovolávat, v

jakém čase, v jakém rozsahu a ve vztahu k jakým právům. Např. v

rozsudku Soudu první instance T-199/01,



G contre Commission de Communautes européennes

ze 7. listopadu 2002, v bodě 38 se uvádí, že je odkazováno na předchozí

judikaturu, a dále, že se právo legitimního očekávání váže na tři

podmínky - tomu, kdo se jej dovolává, musí být veřejnou správou

Společenství poskytnuty přesné, bezpodmínečné a shodné záruky,

vyplývající z oprávněných a spolehlivých zdrojů, dále tyto záruky musí

být takové povahy, že z nich vznikne legitimní očekávání u toho, komu

jsou určeny, a konečně tyto záruky musí být poskytnuty v souladu s

použitelnými normami. Uvedené podmínky vztahující se ke koncepci



legitimního očekávání

vymezené ve výše uvedeném rozsudku Soudu první instance T-199/01,



G contre Commission de Communautes européennes

však musí být chápány v úzkém kontextu projednávané oblasti, kterou se

tento případ zabývá, totiž v kontextu zaměstnaneckého sporu, ve kterém

bylo odmítnuto proplatit náhradu lékařských výdajů úředníku Evropské

komise.



83. Ústavní soud v nálezu ze dne 8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N

50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) uvedl, že "k principu legitimního

očekávání v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva

judikoval, že z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního

očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován

individuálním právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na

základě právní úpravy" (srov. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 - viz

výše). Konečně zcela konkrétně k posuzované problematice se Ústavní

soud vyjádřil v již citované judikatuře [nález ze dne 2. února 2005 sp.

zn. II. ÚS 528/02; stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn.

Pl. ÚS-st. 22/05, prostřednictvím potvrzením závěrů dříve citovaného

nálezu; usnesení ze dne 19. ledna 2006 sp. zn. II. ÚS 687/04 (ve SbNU

nepublikováno); a řada rozhodnutí navazujících], když uvedl, že "Stát

ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon, vyplývající z

citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního majetku splnit,

neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických

osob, které se opírá o zákonné ustanovení.". V nyní projednávané věci

tedy Ústavní soud legitimní očekávání (majetkový zájem) dovozuje z

konkrétního zákonného ustanovení podpořeného dlouhodobou interpretací

Ústavním soudem.



84. Ve stěžejním rozsudku Velkého senátu ze dne 22. června 2004 ve věci

Broniowski proti Polsku [GC], č. 31443/96, ECHR 2004-V - které má

pilotní charakter a jehož nosné závěry nelze pominout ani v nyní

posuzované věci - Evropský soud pro lidská práva hodnotil situaci

stěžovatele, který, stručně řečeno, neúspěšně uplatňoval svůj požadavek

na odškodnění za nemovitosti, které jeho rodina pozbyla po druhé

světové válce. Tento jeho majetkový zájem měl oporu v právním řádu

(příslib zákonodárce) a judikatuře nejvyšších soudních instancí. V

důsledku postupu a zejména nečinnosti státu, který nepřijal

odpovídající - právním řádem předvídaný - zákon, podle něhož by o

odškodnění mohlo být rozhodnuto, bylo shledáno porušení čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě.



85. Pro závěry Ústavního soudu se jeví jako podstatné, že Evropský soud

pro lidská práva kvalifikoval nečinnost zákonodárce jako zásah do práva

ve smyslu obecného pravidla věty první čl. 1 [odst. 136, 145, 146

rozsudku]. Zdůraznil, že kontext citovaného článku obsahuje i pozitivní

povinnost státu zabezpečit výkon dotčených majetkových práv při

zohlednění spravedlivé rovnováhy mezi konkurujícími si zájmy

jednotlivce a celé společnosti [odst. 143-144]. Každý zásah do práva

zaručeného Úmluvou musí sledovat legitimní cíl při zachování zásady

spravedlivé rovnováhy (



fair balance

), která je vlastní čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Zároveň

uvedl, že vnitrostátní orgány, pro svou přímou znalost společnosti a

jejích potřeb, mají široké možnosti vlastního uvážení v otázce

identifikace veřejného zájmu při vyvažování střetávajících se práv a

zájmů, až na situace, kdy jejich úsudek zjevně postrádá rozumný základ

[odst. 149; s odkazem na James a další proti Spojenému království, ze

dne 21. února 1986, č. 8793/79, Series A no. 98-A; The Former King of

Greece (Bývalý řecký král) proti Řecku [GC], rozsudek ze dne 23.

listopadu 2000, č. 25701/94, ECHR 2000-XII]. Uvedená měřítka jsou

platná i pro tak zásadní změny systému, jakými jsou přechod země od

totalitního režimu k demokratické formě vlády a reforma politické,

právní a ekonomické struktury státu jakožto fenoménů, které

nevyhnutelně zahrnují i přijímání ekonomického a sociálního

zákonodárství se širokými společenskými dopady. Při aplikaci čl. 1

Dodatkového protokolu musí být provedeno celkové zhodnocení různých

dotčených zájmů při zohlednění, že Úmluva je zamýšlena k zajištění

práv, která jsou "účelná a účinná.". Při posuzování přípustnosti zásahu

nemusí být hodnoceny nutně pouze konkrétní podmínky kompenzace, nýbrž i

postup stran a prostředky využité státem a jejich implementace. V tomto

kontextu zdůraznil Evropský soud pro lidská práva, že nejistota, ať již

plyne ze zákona, správních postupů či z praxe orgánů státní správy, je

faktorem, který musí být brán v potaz při hodnocení postupu státu.

Pokud se jedná o sporné otázky veřejného zájmu, státní moc musí jednat

ve správný čas, vhodně a důsledně [odst. 151; s odkazem na rozsudek ve

věci Vasilescu proti Rumunsku ze dne 22. května 1998, č. 27053/95,

odst. 51, ECHR1998-III; Beyeler proti Itálii [GC], ze dne 5. ledna

2000, č. 33202/96, odst. 110



in fine

, 114 a 120



in fine

, ECHR 2000-I; Sovtransavto Holding proti Ukrajině ze dne 25. července

2002, č. 48553/99, odst. 97-98, ECHR 2002-VII].



86. V předmětném případu Evropský soud pro lidská práva opakovaně

zvažoval historické faktory, specifika dotčeného období, kdy se stát

musel potýkat s problémy politické, hospodářské a sociální přeměny, i

velký rozsah sporných nároků, a připouštěl mimořádnou obtížnost

situace, vyžadující komplexní politická rozhodnutí [srov. odst.

155-163]. Evropský soud pro lidská práva dále připustil, že v

situacích, jejichž řešení vyžaduje přijetí sporného zákona s výraznými

ekonomickými dopady na celý stát, musí mít vnitrostátní orgány značnou

diskreci nejen při výběru opatření pro ochranu a regulaci vlastnických

vztahů, ale rovněž volbě odpovídající doby k jejich provedení. Výběr

těchto opatření může zahrnovat i nezbytná rozhodnutí omezit výši

kompenzace za zabavený majetek na úroveň nižší než je jeho tržní cena.

Ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu tedy nezajišťuje právo na plnou

kompenzaci za všech podmínek [odst. 182; s odkazem na rozsudek James a

další proti Spojenému království, ze dne 21. února 1986, č. 8793/79,

odst. 54, Series A no. 98-A].



87. Dále Evropský soud pro lidská práva uvedl, že ačkoliv zásadní

reformy politického a ekonomického systému země a stav veřejných

financí mohou ospravedlnit výrazné omezení vyplácených kompenzací (za

nemovitosti, o něž stěžovatel a další osoby přišly po roce 1945),

polský stát nebyl schopen předložit dostatečné vysvětlení, ve vztahu k

čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, z jakého důvodu trvale selhával

po mnoho let při realizaci nároku stěžovatele, stejně jako tisíců

jiných [odst. 183]. Pravidla a principy plynoucí z čl. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě vyžadují, uvedl Evropský soud pro lidská práva, aby

státy nejen respektovaly a aplikovaly konzistentně a předvídatelně

zákony, které samy přijaly, ale i v jejich důsledku zajistily právní a

faktické podmínky pro jejich realizaci. Stejné principy zavázaly polský

stát, aby v přiměřeném čase, vhodnými prostředky a důsledně naplnil

legislativní příslib vypořádat příslušné nároky, a to ve veřejném zájmu

[odst. 184]. Skutečnost, že stěžovatel nepatrnou část (kolem 2 %)

kompenzace již obdržel, Evropský soud pro lidská práva neshledal za

důvod, proč by tím měl být zbaven možnosti získat alespoň přiměřenou

část nárokované hodnoty [odst. 186



in fine

].



88. Kromě výroku o porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě

Evropský soud pro lidská práva vyslovil, že toto porušení má původ v

systémovém problému spočívajícím v selhání domácího zákonodárství a

praxe [výrok sub 3]. Dalším výrokem Evropský soud pro lidská práva

uložil polskému státu povinnost prostřednictvím vhodných právních

opatření a správní praxe zajistit realizaci dotčeného majetkového práva

i ve vztahu k jeho ostatním nositelům nebo jim namísto toho poskytnout

odpovídající kompenzaci [výrok sub 4].



89. Výše uvedené právní závěry Evropského soudu pro lidská práva

dopadají



mutatis mutandis

i na postavení beneficientů napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě,

kteří byli o budoucím vypořádání historického majetku církví státní

mocí opakovaně ujišťováni, a to postoji a explicitními přísliby

vrcholných orgánů moci výkonné i jednotlivých ústavních činitelů, a

především samotným zákonodárcem prostřednictvím příslibu obsaženého v

zákonné normě. V této atmosféře posléze Ústavní soud odmítl uvedený

příslib zákonodárce řešit kazuisticky prostřednictvím individuálních

soudních řízení, kterými by vzhledem k vysokému počtu potenciálních

sporů zahlcená soudní moc aktivisticky naplňovala účel zákona, který

vznikne teprve v budoucnu. Stěžejním je v této věci prvek důvěry v

právo, o jehož konkrétní interpretaci byly církevní subjekty opakovaně

ze strany veřejné moci ujišťovány, včetně explicitních rozhodnutí

Ústavního soudu [již uvedená rozhodnutí: nález ze dne 2. února 2005 sp.

zn. II. ÚS 528/02; stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn.

Pl. ÚS-st. 22/05, s připojeným odkazem na předchozí nález; usnesení ze

dne 19. ledna 2006 sp. zn. II. ÚS 687/04; nález ze dne 24. června 2009

sp. zn. I. ÚS 663/06; a řada dalších rozhodnutí].



90. To, co Ústavní soud ve své judikatuře označuje jako legitimní

očekávání [srov. uvozovkami opatřený pojem



right to credit

ve výroku sub 3 rozsudku



Broniowski

], je nepochybně trvajícím a konkrétním majetkovým zájmem spadajícím

pod čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nemožnost

realizovat tento majetkový zájem (resp. dosáhnout kompenzace) po dobu

devatenácti let tak podle názoru Ústavního soudu splňuje hledisko

protiústavnosti, spočívající v opomenutí legislativně vyřešit systémový

a komplexní problém, na nějž byl zákonodárce Ústavním soudem opakovaně

upozorňován. Legitimita účelu tohoto zásahu (nečinnosti) mohla trvat po

určité přechodné období v době přijímání nejzásadnějších kroků

společenské transformace, není však udržitelná



ad infinitum

. Jako mimořádně cynický se mimochodem jeví protiargument, dle něhož se

dotčené subjekty nyní nemohou dovolávat svých majetkových nároků,

protože své zájmy řádně nehájily dostupnými právními prostředky

bezprostředně po zásahu do práva mezi lety 1948-1989. Obdobná

argumentace vystavuje podstatu právních a politických změn po roce 1989

zásadním pochybnostem o jejich smyslu a zavírá oči před rolí soudů v

(církevních) politických procesech jako ochotných vykonavatelů

stranických příkazů [srov. zvláště nález ze dne 2. února 1999, sp. zn.

II. ÚS 66/98, který ve vztahu k obdobně "nedůslednému" stěžovateli

přiléhavě poznamenal, že "by další uplatňování majetkového práva na

nemovitosti poměrně vysoké hodnoty zcela určitě vedlo k nejjednoduššímu

tehdy používanému prostředku státu - tj. k odstranění nositele tohoto

práva, a to bez jakéhokoli zdůvodnění."; k tomu obecně nález Ústavního

soudu ze dne 21. prosince 1993, sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (viz výše)].



91. K uvedenému Ústavní soud připouští, že určité specifikum tohoto

subjektivního majetkového práva může - i s ohledem na uvážení

zákonodárce - vyplynout ze samotné organizační podstaty jednotlivé

církve nebo náboženské společnosti, kdy konkrétní podoba vypořádání

nemusí směřovat vůči individuálním subjektům, nýbrž podle okolností i

vůči církvi či náboženské společnosti jako celku. Přes uvedené musí

zákonodárce respektovat principy, které plynou čl. 11 Listiny a čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě, podle nichž nesmí být výše stanovené

náhrady v poměru k hodnotě kompenzovaného majetku projevem libovůle

zákonodárce, nýbrž musí odrážet zásadu přiměřenosti (resp.



fair balance

). Pokud majetková křivda způsobená formálně jednotlivé církevní

právnické osobě byla, s ohledem na organizační strukturu a vnitřní

vazby církví, zamýšlena a realizována jako akt protiprávní represe vůči

celé (příslušné) církvi, zahrnuje pozitivní odpovědnost zákonodárce i

uvážení vhodné podoby úpravy těchto celkových vztahů, s výhradou

poskytnutí soudní ochrany v konkrétním případě. Je-li jako alternativa

k uvedenému zvažována cesta vysokého počtu individuálních soudních

sporů, v řádech tisíců - což by bylo praktickým důsledkem přenesení

odpovědnosti ze zákonodárce na soudy při zrušení § 29 zákona o půdě -

pochybuje Ústavní soud, že by po mnoha dalších letech těchto řízení,

byť by se fakticky většina majetku dostala do vlastnictví církví a

náboženských společností, byl vůbec naplněn původní morální a

ekonomický účel restitucí či zohledněny v žádoucí míře zájmy obcí či

třetích osob.



XI./c



Povinnost zákonodárce plynoucí ze závazku ochrany základních práv a

svobod



92. Ačkoliv Ústavní soud v několika svých rozhodnutích připomenul, že

tzv. restituční zákonodárství vychází obecně z koncepce, že na

restituce není ústavně založený nárok a že takový nárok neplyne ani z

mezinárodních závazků České republiky, v citované věci sp. zn. Pl. ÚS

20/05 Ústavní soud rovněž konstatoval, že nečinnost zákonodárce

(neupravení určité otázky) je protiústavní, pokud vyvolává další přímé

protiústavní následky.



93. Ustanovení čl. 2 odst. 1 Listiny garantuje náboženský pluralismus a

náboženskou toleranci, respektive oddělení státu od konkrétních

náboženských vyznání (zásada konfesně neutrálního státu). Zásada

náboženského pluralismu a tolerance je vyjádřena v čl. 15 odst. 1 a v

čl. 16 Listiny základních práv a svobod. Ústřední princip konfesně

neutrálního státu je realizován kooperačním modelem vztahu státu a

církví a jejich vzájemnou nezávislostí. Pro následující úvahy je

podstatné, zda a do jaké míry představuje ekonomická soběstačnost

materiální předpoklad nezávislého výkonu práv zaručených především čl.

16 odst. 1 a 2 Listiny. Ústavní pořádek České republiky totiž

neobsahuje pouze imperativ nezávislosti státu na církvích a

náboženských společnostech (jako součást ideologické a náboženské

neutrality státu), nýbrž i požadavek nezávislosti církví a náboženských

společností na státu při naplňování jejich cílů.



94. Ústavní soud nahlíží s ohledem na formální právní kontinuitu, avšak

zároveň jasně deklarovanou hodnotovou diskontinuitu českého státu s

předchozím nedemokratickým režimem [nález ze dne 21. prosince 1993, sp.

zn. Pl. ÚS 19/93 (viz výše)], jako na všeobecný závazek demokratického

a právního státu, vyjádřený v čl. 1 Ústavy a především v jednotlivých

ustanoveních Listiny základních práv a svobod, zajistit nejen formální,

ale i skutečnou obnovu materiálních záruk výkonu základních práv a

svobod, kde dříve - navzdory elementárnímu lidskoprávnímu obsahu v

mezinárodním



ius cogens

- stát selhal. Přijetí Listiny základních práv a svobod a přihlášení se

k dalším mezinárodním instrumentům ochrany základních práv však není

bodem nula, v němž by limitně začínala povinnost státu, je-li to třeba,

aktivně vytvořit podmínky pro realizaci základních práv. Naopak ve

vztahu k jednotlivým nositelům základního práva nelze nebrat ohled na

historický kontext situace, v níž se aktuálně a vinou státu nacházejí.

Jinými slovy řečeno, bylo by v rozporu s koncepcí rozvoje a posilování

základních práv, pokud by společenské změny vedly opakovaně k zavádění

nižších standardů základních práv na základě ignorování historických

příčin současného stavu. Dějiny demokratických a právních států nemohou

sestávat z tlustých čar za minulostí, nýbrž poučení z dřívějších

zkušeností se musí projevovat v zárukách neopakování minulých chyb v

budoucnu.



95. V tomto ohledu chápe Ústavní soud celkový proces restitucí (v

širokém slova smyslu) po roce 1989 nikoliv jako čistě politický záměr,

který by byl toliko součástí (nezbytné) liberální ekonomické

transformace, v níž by plnil primárně funkci deetatizace společenského

bohatství, nýbrž jej pojímá i jako proces obnovy materiálních záruk

výkonu základních práv projevující se např. i ve fungování občanské

společnosti [akcent na první pojetí pozorují ve většině zemí střední a

východní Evropy a fungující tržní ekonomiku považují za měřítko

úspěšnosti transformace např. Posner, E. A. - Vermeule, A.

Transnational Justice as Ordinary Justice. In Harvard Law Review, Vol.

117, No. 3, January 2004, s. 765-825; zvláště ve vztahu k České

republice je možno dokonce u vnějších pozorovatelů za důraz na první

pojetí na úkor lidskoprávního aspektu pozorovat kritiku: Williams, R.

C. The Contemporary Right to Property Restitution in the Context of

Transitional Justice. Occasional Paper Series, International Center for

Transitiona Justice, May 2007, s. 11-23, http://www.ictj.org].



96. Ke vztahu církví a náboženských společností jako takových k ústavně

zaručené svobodě náboženského vyznání poznamenává Ústavní soud pro

úplnost tolik, že ústavní relevance těchto entit je dána čl. 15 odst. 1

(



"Svoboda [...] náboženského vyznání je zaručena."

) a čl. 16 odst. 1 Listiny, podle něhož je zaručen výkon náboženství

nebo víry soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním, náboženskými

úkony nebo zachováváním obřadu, a to buď samostatně nebo společně s

jinými (rozpoznání právní subjektivity takového společenství právem je

pak již důsledkem těchto záruk, neboť ve státě nelze realizovat svá

práva bez vstupování do právních vztahů) [srov. např. nález ze 18.

června 2003 sp. zn. I. ÚS 146/03 (viz níže)]. Rovněž Evropská komise

pro lidská práva uvedla, že pro účely čl. 9 Úmluvy se zdá být rozdílné

nahlížení na církve a na jejich jednotlivé členy toliko uměle

konstruované, pročež i církvím samotným byla samostatně přiznána práva

plynoucí z čl. 9 odst. 1 Úmluvy, neboť prostřednictvím církví a

náboženských společností vykonávají své základní právo sami věřící [X.

& Church of Scientology v. Sweden, App. 7805/77, 16 Eur. Comm'n H.R.

Dec. & Rep. 68 (1979), citováno dle Evans, C. Freedom of Religion under

the European Convention on Human Rights. Oxford : Oxford University

Press, 2001, s. 13-14]. Ústavní deklarace svobody vyznání bez záruk

institucionálních, tedy např. bez reflexe prvku práva sdružovacího či

bez respektu k nezbytné funkční majetkové podstatě jednotlivých

církevních subjektů, by zajišťovala náboženskou svobodu toliko

iluzorně.



97. Církve a náboženské společnosti jsou tedy nositelkami základních

práv a v nyní pojednávaném kontextu i způsobilé vystupovat jako

subjekty práv vlastnických. Jen na okraj ve vztahu k historickému

charakteru majetku církví lze poukázat na dostupné doktrinární názory,

které shodně nedovozují charakter církevního majetku jako vlastnictví

státního [K problematice vlastnictví katolické církve a restitucí

církevního majetku (Masarykova univerzita v Brně); Posouzení otázky

církevního vlastnictví (Západočeská univerzita v Plzni, Fakulta

právnická); Odborný posudek (Ústav státu a práva AV ČR); Právně

historická expertiza Univerzity Karlovy v Praze právního postavení tzv.

katolického církevního majetku v druhé polovině 19. a ve 20. století na

území dnešní ČR; expertizy jsou zveřejněny v příloze sněm. tisku č. 858

"Zpráva předsedy dočasné komise Poslanecké sněmovny pro řešení

majetkových otázek mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi o

činnosti komise v době od 13. června 2008 do 31. března 2009"]. Pro

vlastnické postavení církví v tomto ohledu zvláště není rozhodné, zda

se jednalo o právnické osoby veřejného či soukromého práva [The Holy

Monasteries (Svaté kláštery) proti Řecku ze dne 9. prosince 1994, č.

13092/87, 13984/88, série A č. 301-A, odst. 48-49].



98. Ústavní soud již ve své judikatuře potvrdil, že aktivity církví

nelze omezovat toliko na výkon kultu, nýbrž že ústavní ochrany (čl. 15

odst. 1, čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny) požívají i jejich tradiční

aktivity obecně prospěšné, vzdělávací, zdravotnické, sociální,

charitativní apod. [nález sp. zn. I. ÚS 146/03 ze dne 18. 6. 2003 (N

115/31 SbNU 33); nález sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002 (N

146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 2/06 ze dne 30. 10.

2007 (N 173/47 SbNU 253; 10/2008 Sb.)]. K tomu lze srovnat např. názor

německého Spolkového ústavního soudu, dle něhož "Svoboda náboženského

vyznání v sobě vedle svobody jednotlivce projevovat své vyznání v

soukromí a na veřejnosti nutně obsahuje i svobodu sdružování se v

organizacích za účelem společného veřejného vyznání, zvláště pak

svobodu vyznání pro církve v jejich historicky utvořené podobě a na

základě jejich poslání (BVerfGE 42, 312). K podání ústavní stížnosti na

ochranu základního práva na nerušený výkon náboženského vyznání jsou

oprávněny nejen náboženské společnosti, jejich suborganizace nebo

jejich právně nezávislá zařízení, ale také právnické osoby, jejichž

cílem je plnění charitativních úkolů při realizaci jednoho ze

základních požadavků náboženského vyznání (viz BVerfGE 19, 129; 30,

112; 42, 312; 46, 73)" [BVerfGE 53, 366]. V tomto kontextu např.

"pojetí katolické církve zahrnuje výkon náboženství nejen v oblasti

víry a bohoslužby, nýbrž také svobodu k rozvoji a působení ve světě,

což odpovídá jejím náboženským úkolům. K tomu patří obzvláště

charitativní působení. Aktivní láska k bližním je podstatným úkolem

křesťanů a křesťanskými církvemi je chápána jako základní funkce.

Nezahrnuje pouze církevně zajišťovanou nemocniční péči, nýbrž obecně je

podle základních náboženských požadavků orientována na zabezpečení

potřebných lidí včetně jejich výchovy a vzdělání" (BVerfGE 70, 138;

BVerfGE 57, 220). Historická úloha církví ve společnosti je

reflektována i v judikatuře jiných Ústavních soudů [srov. rozhodnutí

Ústavního soudu Italské republiky ze dne 11. dubna 1989,

ITA-1989-R-001; rozhodnutí Ústavního soudu Litevské republiky ze dne

13. června 2000, LTU-2000-2-006; rozhodnutí Ústavního soudu Maďarské

republiky ze dne 27. února 1993, HUN-1993-1-003; označení dle databáze

CODICES http://www.codices.coe.int].



99. Budiž dále řečeno, že Evropský soud pro lidská práva se ve věci The

Holy Monasteries (Svaté kláštery) proti Řecku ze dne 9. prosince 1994,

č. 13092/87, 13984/88, série A č. 301-A, při posuzování vyvlastnění

hospodářských pozemků dotčených klášterů shledal primárně porušení

zaručené ochrany majetkových zájmů plynoucích z čl. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě, nikoliv práva plynoucího z čl. 9 Úmluvy. K tomu

však Ústavní soud dodává, že tento individuální závěr (oddělení

majetkových práv od náboženské svobody) není prakticky přenositelný při

abstraktním posouzení nečinnosti zákonodárce na nyní posuzovanou -

diametrálně odlišnou - věc. V této části odůvodnění nálezu totiž

Ústavní soud hodnotí (a) širší ústavní konsekvence českého ústavního

pořádku, (b) a to při zvážení celkové intenzity zásahu, který (z

podstatné části) nevydání majetku může znamenat do materiálních záruk

úrovně náboženské svobody (c) při zohlednění existence jiných záruk

práv plynoucích z čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny.



100. K bodu (a) Ústavní soud konstatuje, že Česká republika je podle

čl. 1 odst. 1 Ústavy demokratickým právním státem založeným na úctě k

právům a svobodám člověka a občana. Z uvedeného principu především

vyplývá, že Ústavní soud musí vycházet z té vnitrostátní či

mezinárodněprávní úpravy, která poskytuje nejvyšší standard ochrany

základních práv a svobod. Referenčním kritériem je nyní především čl.

16 odst. 1 a 2 jako speciální ustanovení k čl. 15 odst. 1 Listiny. Míra

konkrétnosti těchto ustanovení odráží předchozí trpkou zkušenost,

kterou přineslo ignorování formálně přiznaných základních práv v době

komunistického režimu v Československu, a zároveň navazuje na

lidskoprávní standardy dosažené v civilizovaných zemích. Interpretace

těchto ustanovení byla již opakovaně traktována v judikatuře Ústavního

soudu.



101. K úvaze pod bodem (b) je nutno především uvést, že se nyní nejedná

o individuální zásah vůči jednomu subjektu nebo skupině subjektů, nýbrž

že podstatou majetkové křivdy je zabrání veškerého hospodářského a

významné části dalšího majetku určeného pro působení církví ve

společnosti, což negativně zasáhlo celý segment společnosti a v

důsledku dalších opatření eliminovalo výkon podstatných složek

základního práva. Ústavní soud ve svých úvahách proto zohledňuje, že

pokud se vůči církvím a náboženským společnostem jednalo ze strany

komunistického státu o jednotně vedený zásah celkový a komplexní, kde

primárním předmětem protiprávní represe nebyl ani tak jednotlivý

subjekt vlastnického práva (církevní právnická osoba), ale jejich celek

a postavení ve společnosti, a nikoliv jejich majetková podstata, nýbrž

podstata jejich existence, odráží se tato skutečnost i v jejich

odlišném postavení po změně společenských a právních poměrů a v

charakteru nároků, resp. v povinnosti nového demokratického zákonodárce

jím nezaviněný stav korigovat. Zákonodárce tedy stojí před řešením

důsledků zásahu, který nebyl ve vztahu k oblastem náboženského života v

Československu jednotlivou výjimkou, nýbrž pravidlem, resp. přímým

ideovým imperativem, neboť se v případě náboženství jednalo o "[...]

opium lidu. Zrušit náboženství jako iluzorní štěstí lidu znamená žádat

jeho skutečné štěstí" [Marx, K. Úvod ke kritice Hegelovy filozofie

práva. In Marx, K., Engels, B. Spisy. Sv. 1. Státní nakladatelství

politické literatury, Praha, 1956, s. 401-402]. Zánik materiálně

determinovaného náboženství jako pozůstatku nižšího stupně

společenského vývoje byl pak spojován s odstraněním soukromého

vlastnictví výrobních prostředků v celé společnosti [Engels, B.

Anti-Dühring. In Marx, K., Engels, B. Spisy. Sv. 20, Nakladatelství

Svoboda, Praha, 1966, s. 310]. Kromě praktické tzv. církevní politiky

byl uvedený "ideál" dokonce povýšen na ústavní normu prostřednictvím

ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické

republiky, jejíž čl. 16 výslovně stanovoval, že "Veškerá kulturní

politika v Československu, rozvoj vzdělání, výchova a vyučování jsou

vedeny v duchu vědeckého světového názoru, marxismu-leninismu, [...].".

Historická realita - v čemž Ústavní soud odkazuje na široce dostupné

odborné práce historické a právněhistorické - tak v případě církví a

náboženských společností relativizuje náhled na majetkové křivdy

izolovaně ve vztahu k jednotlivým postiženým subjektům, nýbrž jejich

masivní charakter proniká do samotné podstaty náboženské svobody.

Celkový rozsah blokovaného církevního majetku, jedná-li se, jak je

patrno, o drtivou většinu historického majetku církví a náboženských

společností, tak v komparaci se zárukami čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny,

vyúsťuje v protiústavní stav zejm. ve vztahu k právu církví svobodně

volit formu a rozsah svých aktivit, a tedy "spravovat své záležitosti

nezávisle na státních orgánech.".



102. A to i při zvážení (c) mechanismů, jakými stát praktikuje tzv.

hospodářské zabezpečení církví. To se děje na základě zákona č.

218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských

společností státem, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož stát měl

a má podle § 1, 4, 6, 8, § 11 odst. 1 a § 12 plnit řadu svých závazků,

včetně např. práv a povinností z přechodu patronátů na stát (v ústavně

přípustném rozsahu), a to i ve vztahu k čistě kultové činnosti. Nelze

odhlédnout od skutečnosti, že tzv. hospodářské zabezpečení církví bylo

od počátku koncipováno jako jeden z instrumentů odstranění hospodářské

nezávislosti církví a náboženských společností, s přímým úmyslem

nikoliv náboženskou svobodu naplňovat, nýbrž ji potírat prostřednictvím

přímé exekutivní kontroly náboženského života a ekonomického útlaku.

Výstižně účel a aplikaci zákona č. 218/1949 Sb. předeslal tehdejší

generální tajemník Komunistické strany Československa Rudolf Slánský na

poradě krajských tajemníků KSČ dne 15. září 1949: "[...] My jsme vzali

biskupům půdu. Vzali jsme církvi všechen tisk. Všude do konzistoří jsme

dosadili komisaře. Zavřeli jsme církevní školy, letos nebyla otevřena

ani jediná církevní škola. Teď postupně jim bereme kláštery. Zavíráme

kněze. [...] Teď např. další důležité opatření - nový platový zákon pro

kněze. Budeme o tom ještě jednat, za jakých podmínek a komu dáme plat.

Myslím, že naše práce v církevním úseku je kladná [...] Bylo by dobré,

abyste měli připravené takové černé listiny těch největších štváčů v

krajích a okresích. Pamatovat na to, když ne dnes, tak zítra, to budeme

potřebovat. Strana se dost naučila politicky" [citováno dle Kaplan, K.

Stát a církev v Československu 1948-1953. Ústav pro soudobé dějiny AV

ČR, Praha, Nakladatelství Doplněk, Brno, 1993, str. 98, pozn. 190].

Zároveň bylo tzv. hospodářské zabezpečení církví považováno za opatření

dočasné, v duchu výše uvedených ideologických východisek, o čemž svědčí

např. i to, že zákon č. 218/1949 Sb. vůbec nepředpokládal proces

státního uznání či registraci církví a náboženských společností nových

[též např. Hájek, J. K problematice právních poměrů církví v ČSSR.

Správní právo, 1986, č. 6, str. 369: "právní úprava (...) spočívá na

uznání dočasné, dosaženým stupněm společenského vývoje podmíněné

existence náboženského cítění (...)"].



103. Na tomto místě Ústavní soud shrnuje, jakkoliv to nyní není přímým

předmětem ústavního přezkumu, že model tzv. hospodářského zabezpečení

církví a náboženských společností, pokud by byl pojímán jako

plnohodnotná alternativa k vypořádání historického majetku církví a

náboženských společností, není dostatečnou zárukou svobod plynoucích z

čl. 16 odst. 1 Listiny, zvláště pak nezávislosti (dotčených) církví a

náboženských společností na státu podle čl. 16 odst. 2 Listiny. Pro

správné pochopení těchto úvah je nutno zdůraznit, že Ústavní soud nyní

neprovádí ekonomickou analýzu nároků oprávněných církví plynoucích ze

zákona č. 218/1949 Sb. v poměru ke skutečnému plnění státu, nýbrž

hovoří obecně o mechanismu, kdy je to výhradně stát, který dotčeným

církvím a náboženským společnostem zákonem přiznává řadu titulů tzv.

hospodářského zabezpečení, zároveň však de facto sám určuje, jaká

celková částka na tyto výdaje bude vynaložena, čímž prakticky

jednostranně rozhoduje o míře ekonomické závislosti dotčených církví a

náboženských společností na státu [srov. např. stanovisko Ministerstva

kultury obsažené v kontrolním závěru Nejvyššího kontrolního úřadu č.

08/20: "V průběhu let byla Ministerstvem financí ve státním rozpočtu

určena jen minimální výše prostředků na platy a pojistné

administrativy, věcné náklady a údržbu církevního majetku. Předkládání

rozpočtu jednotlivých CNS bylo z tohoto důvodu zrušeno, protože stát

není schopen financovat veškeré finanční potřeby církví a náboženských

společností", http://www.nku.cz; k významu tzv. hospodářského

zabezpečení pro výkon práv plynoucích z náboženské svobody srov. např.

Přibyl, S. Pojetí tzv. "zvláštních práv" církví a náboženských

společností podle zákona č. 3/2002 Sb. In Právník č. 7, roč. CXLII,

2003, str. 714].



104. Uvedený stav při absenci rozumného vypořádání historického

církevního majetku, kdy je stát v důsledku své vlastní nečinnosti

nadále dominantním zdrojem příjmů dotčených církví a náboženských

společností, navíc bez zjevné vazby na výnosy ze zadržovaného

historického majetku církví, tak ve svých důsledcích porušuje čl. 16

odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat víru ve společnosti veřejným

působením a tradičními formami nábožensky motivovaných obecně

prospěšných aktivit s využitím příslušných historicky formovaných

ekonomických zdrojů, a zvláště pak čl. 16 odst. 2 Listiny, a to v

hospodářské složce církevní autonomie. Jde přitom o právní názor i

doktrinárně zastávaný, k čemuž srov. Syllová, J. K výkladu čl. 16

Listiny základních práv a svobod. In: Kolář, P., Kříž, J. (eds.).

Narovnání vztahu mezi státem a církvemi. CEVRO Institut, Praha, 2009,

str. 9: Zákonodárce měl v úmyslu "Obnovit a rehabilitovat postavení

církví, které bylo během posledních 40 let marginalizováno a dát jim

samostatnost v rozhodování, kterou v období totality ztratily.

Ústavodárce si byl vědom skutečnosti, že formulace obsahující slovo

"nezávislost" uvedená v tomto ustanovení je jedinou možností, jak

autonomii v postavení církví posílit alespoň ústavněprávně, v situaci,

kdy bylo nenávratně přerušeno staleté výchovné a vzdělávací působení,

kdy byl majetek, který církve používaly, postátněn a vliv církví na něj

anulován. Listinné ustanovení bylo programem, který měl být dovršen

dosažením skutečné nezávislosti církví. [...] Nezávislost církví je

možno i gramaticky vykládat tak, že musí mít majetek, který by jim

umožnil nezávisle vykonávat základní církevní funkce, aby měl každý

právo svobodně projevovat své náboženství nebo víru, buď sám, nebo

společně s jinými, soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním,

náboženskými úkony nebo zachováním obřadu.".



105. Na tomto místě je vhodné upozornit, že k obdobnému názoru dospěl i

Ústavní soud Maďarské republiky v rozhodnutí ze dne 12. února 1993, č.

4/1993. Jedním z nosných závěrů bylo zjištění, že tehdy napadený

restituční zákon - vymezující okruhy navraceného majetku jejich účelem

korespondujícím s tradičními funkcemi církví - sleduje primárně "škody

způsobené státem ve vztahu k ústavnímu právu na svobodný výkon

náboženství, a nikoliv škody způsobené na právu vlastnickém.". Zároveň

zdůraznil, že historická role církví ve společnosti a na veřejnost

orientovaný charakter jejich činností je do jisté míry odlišuje od

jiných fyzických či právnických osob (při zohlednění povahy jejich

majetku) a zároveň umožňuje jejich komparaci - co do požadavku

nezávislosti na státu - s místními samosprávami (obcemi), které jsou

jako celky rovněž neoddělitelné od individuálního práva občana na

sebeurčení (rozuměj: samosprávu) [srov. zejm. část III rozhodnutí; dle

anglického překladu na stránkách Ústavního soudu Maďarské republiky

http://www.mkab.hu].



106. Jinými slovy řečeno, dopady nečinnosti zákonodárce se tak

projevují nejen toliko v úzké majetkové sféře (historických) církví a

náboženských společností (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k

Úmluvě), nýbrž i ve faktickém omezení samostatnosti a nezávislosti na

státu (církevní autonomie) zaručených čl. 16 odst. 2 Listiny k výkonu

svobod zaručených čl. 16 odst. 1 a čl. 15 odst. 1 Listiny. Za

nepřijatelný považuje Ústavní soud ten názor, dle něhož by (z

historického pohledu) široce pojatá svoboda myšlení, svědomí a

náboženského vyznání, jak plyne z českého ústavního pořádku a z

mezinárodních standardů, a jak je pod ochranou obecných soudů a

Ústavního soudu, měla ospravedlňovat určitou nižší úroveň ekonomické

samostatnosti církví a náboženských společností. Tedy že by snad

existence současné vyšší úrovně základních práv a svobod v komparaci se

stavem dřívějším (k 25. únoru 1948) mohla sloužit jako argument pro

nepřiznání majetkového vyrovnání.



107. Vzhledem k uvedenému Ústavní soud shledal dostatek důvodů pro

konstatování protiústavní nečinnosti Parlamentu, pročež již nepovažoval

za účelné stejně podrobně rozvíjet další aspekty problematiky, mezi

nimiž je nutno poukázat především na otázku racionality důvodů pro

fakticky odlišné zacházení se subjekty, které se z vůle zákonodárce

staly oprávněnými osobami podle zákona č. 298/1990 Sb. a církevními

právnickými osobami ostatními, které jsou součástí jak katolické

církve, tak dotčených církví a náboženských společností jiných, a to s

přihlédnutím k tomu, že tato nerovnost je umocňována délkou doby, kdy

jsou tyto jiné právnické osoby odkazovány na zákon, který neexistuje.

Ani úvaha o zmírnění některých křivd nemůže být ovládána iracionální

svévolí zákonodárce zakládající nerovnost.



XI./d



108. Ve vztahu k obcím a třetím osobám, které jsou aktuálně zapsanými

vlastníky blokovaného historického církevního majetku, dlouhodobá

nečinnost Parlamentu může vyvolávat individuální protiústavní účinky na

základě konkrétních okolností, jež Ústavní soud vhledem k mnohosti

představitelných situací nemůže postihnout obecným výrokem. I při

setrvání na primární odpovědnosti zákonodárce za právní úpravu dotčené

materie vzhledem ke komplexnosti vztahů a vzhledem ke zdrženlivosti

Ústavního soudu k tomu, aby svým eventuálním kasačním zásahem v

podstatě pozitivně předznamenal budoucí rozhodnutí zákonodárce, se

nezříká poskytnutí náležité ochrany specifickým individuálním nárokům

dotčených osob v budoucnu (společně s obecnými soudy), pokud

zákonodárce nepřijme ústavně konformní řešení.



XII.



Závěr



109. Z uvedených důvodů Ústavní soud shledal, že napadené ustanovení §

29 zákona o půdě není samo o sobě protiústavním, neboť sleduje ústavně

konformní účel a neobsahuje excesivní prostředky pro jeho dosažení.

Zároveň však shledal, že nečinnost Parlamentu spočívající v nepřijetí

zákona předpokládaného ustanovením § 29 zákona o půdě, kterým by byl

vypořádán historický majetek církví, a to po dobu devatenácti let,

porušuje čl. 1 Ústavy, čl. 11, čl. 15 odst. 1, čl. 16 odst. 1 a 2

Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě

o ochraně lidských práv a základních svobod.



110. Ústavní soud neshledal důvody pro přednostní projednání návrhu ve

smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci

Vladimír Kůrka, Jiří Mucha, Jan Musil a Pavel Rychetský.



*pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nález

č. 156, str. 241



**pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 39,

stanovisko č. 22/05, str. 515, vyhlášeno pod č. 13/2006 Sb.