96/2001 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 14. února 2001 v plénu o návrhu Cukrovaru V.,

s. r. o., na zrušení nařízení vlády č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví

opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení

výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem,



takto:



Nařízení vlády č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu

na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a

stabilizaci trhu s cukrem, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve

Sbírce zákonů.



Odůvodnění



Dne 4. srpna 2000 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost Cukrovaru V.,

s. r. o., proti opatření Ministerstva zemědělství ze dne 2. června 2000

č. j. 1914/2000-1000 o stanovení zvláštní individuální kvóty na cukr

pro hospodářský rok 2000/2001. Tímto opatřením stanovilo ministerstvo

stěžovatelce individuální kvótu na cukr, a to v členění 7 470 tun pro

tuzemskou kvótu a 2 490 tun pro vývozní kvótu, když původně

stěžovatelka požadovala pro tuzemsko 27 000 tun a pro vývoz 5 000 tun.

Spolu s ústavní stížností podala stěžovatelka návrh na zrušení nařízení

vlády č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na

tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a

stabilizaci trhu s cukrem.



Čtvrtý senát Ústavního soudu usnesením ze dne 20. září 2000 sp. zn. IV.

ÚS 468/2000 podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení

citovaného nařízení vlády postoupil plénu Ústavního soudu.



Společnost Cukrovar V., s. r. o., (dále jen "navrhovatelka") uvedla, že

si cukrovar pronajala k plánované výrobě 32 000 tun cukru ročně od pana

O. M., který tento cukrovar odkoupil z majetkové podstaty úpadce -

společnosti Union cukr, a. s., na základě kupní smlouvy ze dne 4.

listopadu 1999. Smlouvy byly uzavřeny v době, kdy nikdo nemohl

předvídat, že napadeným nařízením vlády bude podnikání v oblasti výroby

cukru výrazně omezeno, resp. znemožněno. Společnost vložila do získání

samotného cukrovaru i do nákupu nové technologie nemalé finanční

prostředky, s cílem dosáhnout naplánované roční kapacity, avšak po

vydání nařízení vlády je postavena do situace, kdy je nucena žádat

Ministerstvo zemědělství o vydání opatření podle tohoto nařízení,

ačkoliv je přesvědčena, že taková regulace výroby je neústavní a

nezákonná.



Podle názoru navrhovatelky lze výkon určité činnosti, za kterou lze

výrobu a prodej vyrobeného cukru považovat, omezit jen zákonem, nikoli

tedy nařízením vlády. Nařízení vlády navíc vytvořilo zvláštní, v

podstatě preferovanou kategorii tzv. strategických výrobců cukru

(vyjmenovaných v příloze č. 1 citovaného nařízení vlády), a to

administrativní cestou a bez možnosti ostatních společností

vyrábějících cukr byť jen ovlivnit výběr cukrovarů takto zařazených.

Došlo tak ke zvýhodnění jedné skupiny výrobců na úkor skupiny druhé,

pokud jde o možnost a přístup k podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny

základních práv a svobod (dále jen "Listina"), ve spojení s čl. 1 a čl.

3 odst. 1 Listiny, o rovnosti v právech. Dále navrhovatelka uvedla, že

podle úvodní věty nařízení vlády se za zmocňovací ustanovení ke

stanovení kvót zřejmě považuje § 2 odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb., o

zemědělství. Toto ustanovení však rozhodně nezakládá právo žádného

konkrétního státního orgánu, tedy ani vlády, vydávat podzákonné

předpisy v oblasti kvotace a regulace výroby a jejich prostřednictvím

ukládat práva a povinnosti. Jakkoli vláda může svá nařízení vydávat bez

výslovného zmocnění, musí se tak dít v mezích stanovených zákonem, což

v daném případě splněno není.



Navrhovatelka kromě toho vyslovila nesouhlas s tím, že podmínky pro

cenovou stabilizaci trhu se zemědělskými komoditami by bylo možno

vykládat tak, že vláda je oprávněna k dosažení tohoto cíle určité

subjekty vyřadit z možnosti volně podnikat v určitém oboru, aniž by k

tomu měla zmocnění v zákoně. O tom, že otázky kvotace a regulace výroby

zemědělských komodit nelze upravit pouhým nařízením vlády, svědčí

ostatně i to, že po vydání napadeného nařízení předložilo Ministerstvo

zemědělství vládě, a ta pak Parlamentu, návrh zákona, který takový

postup umožňuje. U ústního jednání pak navrhovatelka uvedla, že měla na

mysli v mezidobí přijatý zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském

intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním

zemědělském intervenčním fondu). Tím vlastně bylo potvrzeno, že

regulace provedená napadeným nařízením co do formy neobstojí. Napadené

nařízení vlády dle názoru navrhovatelky porušuje právo činit vše, co

není zákonem zakázáno, a právo nebýt nucen činit, co zákon neukládá

[čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst.

3 Listiny]. Pokud by navrhovatelka akceptovala opatření Ministerstva

zemědělství, bude výrobní zařízení cukrovaru využito zhruba na 30 %, a

tím vlastně dojde k ekonomickému donucení provoz likvidovat s velkou

ztrátou. Tím pak dojde i k porušení čl. 11 Listiny, který zaručuje

ochranu vlastnictví a stanoví, že vlastnické právo má stejný zákonný

obsah a ochranu. Navrhovatelce je de facto zakázáno uvádět vyrobený

cukr na trh v České republice, a to rozhodnutím státu a bez náhrady.

Současně navrhovatelka uvedla, že podobným způsobem by mohlo dojít k

vyřazení a k diskriminaci výrobců i u dalších potravinářských komodit.



Ve vyjádření, které na výzvu Ústavního soudu podala, vláda uvedla, že

nařízení vlády č. 51/2000 Sb. bylo vydáno k provedení § 2 odst. 1

zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství. Toto ustanovení sice výslovné

zmocnění k vydání nařízení vlády neobsahuje, avšak podle čl. 78 Ústavy

je vláda oprávněna k provedení zákona a v jeho mezích vydávat nařízení

- může tedy zákon provádět svými nařízeními i bez výslovného zmocnění.

Výčet opatření v uvedeném ustanovení zákona o zemědělství, jichž má být

užito k dosažení účelu zákona, je pouze demonstrativní. Vláda proto

považuje za možné, aby výkonná moc při provádění tohoto ustanovení

použila jiná opatření, povedou-li k dosažení zákonného cíle - vytvoření

podmínek pro udržení výrobního potencionálu zemědělství, v konkrétním

případě v oblasti pěstitelství cukrové řepy a výroby cukru a ke

stabilizaci trhu s cukrem jako jedné ze základních zemědělských

komodit. Taková opatření státu nepodléhají, na rozdíl od podpůrných

programů a nepřímých podpor, schválení Poslaneckou sněmovnou

Parlamentu. Vláda je proto názoru, že napadené nařízení nepřesahuje a

neporušuje čl. 78 Ústavy, protože nevybočuje z mezí zákona, k jehož

provedení je určeno.



Dále vláda upozornila, že napadené nařízení se nedotklo práva

navrhovatelky svobodně podnikat. Tímto nařízením vláda rozhodla určitým

způsobem motivovat výrobce cukru - a to jak tzv. strategické, tak

ostatní výrobce - ke snížení produkce stanovením tuzemských a vývozních

kvót cukru a za to jim zároveň nabízí různé kompenzační formy státní

pomoci (poskytování odborného poradenství, průzkum trhu s cukrem,

zajišťování vývozních možností, pomoc při zajišťování výkupu cukru).

Ustanovení § 10 nařízení vlády je třeba interpretovat v kontextu celého

právního předpisu. Zejména z § 11 jednoznačně vyplývá, že dodržování

kvót je založeno na dobrovolnosti a výhodnosti pro výrobce, kterým na

základě žádoucího chování vzniká nárok na uvedené kompenzační formy

státní pomoci. Pro výrobce, kteří stanovené kvóty překračují, nejsou

stanoveny sankce, nevzniká jim však nárok na uplatnění opatření podle §

6 až 8. Nařízením vlády nejsou uloženy další povinnosti než ty, které

jsou stanoveny v zákoně, a nedochází tedy k omezení práva na přístup k

podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Naopak vláda sama se zavazuje

činit určitá pozitivní opatření ve prospěch výrobců, kteří se chovají

žádaným způsobem, což jasně vyplývá z § 1 nařízení vlády, podle kterého

toto nařízení upravuje podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a

udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem na území

České republiky. Přístup na trh není tedy uzavřen ani limitován.



Vláda ještě uvedla, že tvrzení o porušení záruky rovných práv a

diskriminaci jiných než strategických výrobců cukru neobstojí, neboť

při vydání napadeného nařízení vlády byly naopak vzaty na zřetel reálně

existující odlišnosti ve výrobní kapacitě mezi jednotlivými subjekty.

Institut strategických výrobců byl vytvořen s ohledem na očekávanou

produkci v hospodářském roce a rozhodně nebyl proveden náhodně či na

základě správního uvážení, nýbrž na základě zřetelně zadaných kritérií

- objektivních charakteristik jednotlivých výrobců, vycházejících z

objemu výroby jednotlivých cukrovarů v posledních pěti letech, tedy se

zřetelem na jejich dlouhodobé aktivity. Právě nepřihlédnutím k těmto

objektivním odlišnostem by bylo diskriminací, neboť by znevýhodňovalo

velké výrobce, kteří do svého rozvoje investovali perspektivně značné

prostředky. S ohledem na omezenou kapacitu trhu s cukrem se vláda

snažila a snaží situaci stabilizovat, a proto je nucena jistým způsobem

limitovat rozsah své pomoci pěstitelům cukrovky nebo výrobcům cukru. V

možnosti cukr vyrábět a uvádět jej na trh však nejsou stanovena žádná

omezení.



Na základě uvedených skutečností vyslovila vláda přesvědčení, že obsah

předmětného nařízení vlády je vyvážen tak, aby nepůsobil diskriminačně

vůči žádnému z pěstitelů cukrovky nebo výrobců cukru, v žádném případě

pak není zaměřen na omezování jejich počtu, a proto navrhla zamítnutí

návrhu.



Ministerstvo zemědělství ve vyjádření, které bylo vyžádáno ještě před

přerušením řízení o ústavní stížnosti, uvedlo, že napadené nařízení

vlády není určeno k aproximaci práva Evropských společenství, i když

přejímá některé principy uplatňované v členských státech Evropské unie.

Je založeno zejména na následujících principech:



- transpozice závazků čl. 69 a 70 Evropské dohody o přidružení

prostřednictvím zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství,



- splnění závazků vůči EU a WTO - zavést tzv. cukerní pořádek,



- dočasnost platnosti nařízení vlády (omezení jen na hospodářský rok

2000/2001, tj. od 1. srpna 2000 do 30. září 2001),



- stanovení individuálních kvót strategickým výrobcům cukru (11

cukrovarů sdružených v 8 subjektech, které za posledních pět let

vyrobily a uvedly na trh v průměru nejméně 10 000 tun cukru ročně),



- stanovení minimální ceny cukrovky, minimální ceny cukru a maximální

ceny cukrovky na základě § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách,

k řešení mimořádné tržní situace,



- otevřenost celého systému pro další výrobce cukru na základě jejich

žádosti o přidělení zvláštní individuální kvóty,



- samofinancování podpory vývozu za pomoci vlastní finanční rezervy

jednotlivých výrobců ve výši 1 950 Kč na jednu tunu vyrobeného cukru,



- kompenzační formy státní pomoci (poskytování odborného poradenství,

průzkum trhu s cukrem, zajišťování vývozních možností, pomoc při

zajišťování výkupu cukru).



Dále ministerstvo uvedlo, že stát v tomto nařízení vyjadřuje pouze

podporu při udržení dosažené stability sektoru cukru a cukrovky

především pěstiteli cukrovky a výrobci cukru. Návrh nařízení vlády byl

předložen po několikaměsíční odborné diskusi, v termínu odpovídajícím

začátku agrotechnických lhůt setí cukrovky. Neřešení situace v komoditě

cukr - cukrovka by ve svém důsledku mohlo vést k nadprodukci a ke

zhroucení celého trhu s cukrem a k nesplnění závazků, které vláda České

republiky dala EU. Nařízení vlády je dalším systémovým krokem k řešení

kritické situace na trhu s cukrem v České republice a navazuje na

přijatá ochranná opatření ze srpna 1999 na dovozy cukru do České

republiky (nařízení vlády č. 212/1999 Sb., kterým se stanoví ochranné

opatření na dovoz cukru).



Dle názoru ministerstva je organizace trhu s cukrem zavedením

produkčních kvót standardním pravidlem v EU více než 30 let. Nařízením

byl sledován celospolečenský zájem zajištění stabilizace pěstování

cukrovky a výroby cukru v České republice, bez preference fyzických

nebo právnických osob, neboť kvotace se dotkla všech existujících

výrobců cukru bez výjimky. Nařízení však nikomu nezakazuje cukr

vyrábět.



V replice k vyjádření vlády uvedla navrhovatelka, že i nadále trvá na

názoru, že vláda napadeným nařízením v mnoha směrech překročila hranice

ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb. Podle jejího názoru by

vláda mohla samostatně přijímat nařízení jen v oblasti "vytváření

podmínek pro cenovou stabilizaci trhu se zemědělskými komoditami", za

takové vytváření podmínek však rozhodně nelze považovat určování tzv.

strategických výrobců cukru. Připustit takovou volnost výkladu toho, co

se rozumí vytvářením podmínek pro cenovou stabilizaci, by znamenalo, že

vše v ustanovení § 2 zákona o zemědělství by bylo zcela zbytečné. Podle

názoru navrhovatelky není výroba cukru zemědělstvím, když i sám zákon

rozeznává pojmy "zemědělství" a "potravina", přičemž § 2 dává jasně

najevo, že směřuje pouze k podpoře zemědělství.



Dále navrhovatelka uvedla, že z vyjádření vlády naprosto nevyplývá, jak

vláda motivuje ostatní výrobce (nestrategické) ke snížení produkce

cukru. Na rozdíl od vlády je navrhovatelka přesvědčena, že ustanovení §

10 napadeného nařízení svoji sankci má, a to ve spojení s ustanovením §

11, neboť jestliže někdo vyrobí byť jen jediné kilo cukru nad rámec

kvóty, jež je mu přidělena, pak jako sankce se odnímá státní pomoc

poskytovaná podle § 6 až 8 nařízení vlády. Navrhovatelka rovněž nesdílí

názor obsažený ve vyjádření vlády, že předmětným nařízením nejsou

stanovovány jiné povinnosti, než jsou stanoveny v zákoně. V této

souvislosti upozornila na povinnost poskytovat každý měsíc rozsáhlé

množství informací Ministerstvu zemědělství (§ 9) a povinnost vytvářet

finanční rezervu a použít ji (§ 4). Dále uvedla, že vláda vlastně

přiznává, že provedeným výběrem zvýhodnila velké výrobce, kteří

investovali značné prostředky do svého rozvoje. K tomu však

navrhovatelka dodala, že informace, ze kterých vláda vycházela, byly

zcela nedostatečné, neboť např. v případě navrhovatelky žádný průzkum

záměrů a investic prováděn nebyl. Jakmile však navrhovatelka požádala o

zvláštní individuální kvótu, musela strpět komisionální prohlídku

cukrovaru, zodpovědět komisi značné množství otázek a doložit množství

údajů nařízených Ministerstvem zemědělství, ačkoliv napadené nařízení

vlády o takovém postupu nic neuvádí.



V neposlední řadě pak navrhovatelka doplnila, že v mezidobí vyhlášené

kvotace na mléko jen potvrzují závažnost problému a upozorňují na

nebezpečný trend omezování práva svobodně podnikat.



Při ústním jednání dne 14. 2. 2001 pak zástupce vlády přednesl procesní

vyjádření, které bylo Ústavnímu soudu doručeno den před jednáním.

Především namítl, že po formální stránce měla být ústavní stížnost

odmítnuta jako nepřípustná podle § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.,

neboť navrhovatelka nevyčerpala procesní prostředky k ochraně svých

práv. Napadený akt Ministerstva zemědělství považuje vláda za správní

rozhodnutí, které mohlo a mělo být napadeno rozkladem dle § 61

správního řádu, případně správní žalobou. Pokud tak navrhovatelka

neučinila, měl soudce zpravodaj stížnost odmítnout. Neučinil-li tak,

mělo by takové rozhodnutí učinit plénum. Pokud jde o věc samu, uvedl

zástupce vlády, že se jedná o zásadní rozhodnutí. Česká republika se ve

smlouvě o přidružení zavázala k vytvoření rovných podmínek všem

investorům ze zemí patnáctky, a je tedy povinna se přizpůsobit i

závazkům vyplývajícím z tzv. společné zemědělské politiky. V zemích EU

jsou závazky vyplývající z čl. 39 smlouvy o Evropském společenství

zajišťovány především kvótami na cukr a na mléko. Vyslovil proto

nesouhlas s argumentací navrhovatelky, že kvóty zasahují do

vlastnických práv, a odkázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská

práva k těmto otázkám. Dále uvedl, že vláda je přesvědčena, že zákon č.

252/1997 Sb. lze interpretovat způsobem, který nasvědčuje tomu, že

vláda při vydání nařízení č. 51/2000 Sb. postupovala v mezích tohoto

zákona.



Ministr zemědělství při jednání uvedl, že v době, kdy vláda svým

nařízením rozhodovala, mohla vzít v úvahu pouze cukrovary, které v té

době produkovaly bílý cukr, a za měřítko pro rozdělení kvót bylo vzato

posledních pět let jejich produkce. Podobně postupovaly v minulosti i

státy EU. Navrhovatelka je jednou ze společností, které do systému

chtěly vstoupit až po jeho vytvoření, a proto je přesvědčen, že přijatý

systém cukerního pořádku je spravedlivý. Pokud by přesto Ústavní soud

rozhodl o zrušení napadeného nařízení, bylo by z hlediska stability

trhu žádoucí, aby tak učinil až s účinností od 1. října 2001, neboť do

té doby bude připraveno nové nařízení vlády navazující již na nový

zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu.



Zástupce navrhovatelky na uvedené doplňující vyjádření vlády reagoval

tak, že zpochybnil názor, že dopis ministra zemědělství o dvou větách,

který nemá žádné formální náležitosti správního aktu, lze považovat za

správní rozhodnutí, které by bylo třeba nejprve napadnout způsobem,

který vláda uvádí. Zdůraznil, že smyslem návrhu není boj proti kvótám

jako takovým, ale snaha o to, aby přístup všech výrobců na trh byl

rovný a za předem daných podmínek. Pokud však příloha k napadenému

nařízení vyjmenovala 8 výrobců a jejich kvóty, pak v této části nejde

ani o normativní akt, ale o akt individuální, neboť není určen pro

neurčitý počet subjektů, a i v tomto směru je proto neústavní. Jen

velmi malá část kvóty byla ponechána pro nevyjmenované subjekty a pro

její rozdělení nebyly stanoveny vůbec žádné podmínky. Setrval proto v

celém rozsahu na podaném návrhu.



O podaném návrhu uvážil Ústavní soud takto:



Pokud jde o dodatečně vznesenou námitku, že ústavní stížnost, a tedy i

návrh s ní podaný, bylo třeba odmítnout z důvodu nepřípustnosti, tedy

pro nevyčerpání procesních prostředků, je třeba uvést následující.



V nálezu vyhlášeném pod č. 243/1999 Sb. vyjádřil Ústavní soud zásadu,

že eventuální námitku, že stěžovatel nevyčerpal všechny procesní

prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje, nemůže

Ústavní soud akceptovat, jde-li o stížnost, která svým významem

podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Není sporu o tom, že v

dané věci tomu tak je, o čemž ostatně svědčí i vyjádření účastníka

řízení o závažnosti problematiky. Je tedy zřejmé, že jsou splněny

podmínky § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. Proto Ústavní

soud pouze konstatuje, že nesdílí názor účastníka řízení o možnosti

opravného prostředku ve správním řízení, resp. možnosti správní žaloby

v dané věci, aniž by považoval za nutné tento svůj nesouhlas dále

rozvádět a odůvodňovat, neboť je zřejmé, že o věci by byl podle

uvedeného ustanovení zákona o Ústavním soudu oprávněn jednat i za

situace, že by k nevyčerpání procesních prostředků skutečně došlo.



Pokud pak jde o věc samu, uvažoval Ústavní soud takto:



Především konstatoval, že sporné nařízení vlády je odvozeno a určeno k

provedení § 2 odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb. Tento zákon má podle § 1

za účel:



a) vytváření podmínek pro zajištění schopnosti českého zemědělství

zabezpečit základní výživu obyvatel, potravinovou bezpečnost a potřebné

nepotravinářské suroviny;



b) vytváření předpokladů pro podporu mimoprodukčních funkcí

zemědělství, které přispívají k ochraně složek životního prostředí jako

půdy, vody a ovzduší a k udržování osídlené a kulturní krajiny;



c) stanovit povinnost náhrady újmy pro osoby poškozené přikázanými

režimy hospodaření vyplývajícími ze zákonných omezení.



V § 2 odst. 1 se stanoví, že stát přispívá k tvorbě podmínek pro

udržování výrobního potenciálu zemědělství nepřímými podporami, přímou

podporou podpůrnými programy a vytvářením podmínek pro cenovou

stabilizaci trhu se zemědělskými komoditami, zejména pomocí

skladištních poukázek, termínovaných obchodů, certifikací veřejných

skladů obilí a podporou fungování komoditních burz. Následující

odstavec 2 pak stanoví, že podpůrné programy a nepřímé podpory

schvaluje Poslanecká sněmovna současně se zákonem o státním rozpočtu.



Podle § 2 odst. 3 stát podporuje podpůrnými programy i mimoprodukční

funkce zemědělství spočívající v ochraně složek životního prostředí

jako půdy, vody, ovzduší a dále aktivity podílející se na udržování

krajiny. Podle odstavce 4 pak stát vytváří podmínky k podpoře méně

příznivých oblastí a k tomu přijímá programy pomoci. Odstavec 5

stanoví, že podpůrné programy k podpoře zmíněných opatření a kritéria

pro jejich posuzování stanoví vláda nařízením.



Nařízení vlády č. 51/2000 Sb. v § 1 uvádí, že předmětem tohoto předpisu

je úprava podílu státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení

výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem na území České

republiky. Z dalších ustanovení je důležitý zejména § 10, který

stanoví, že cukr vyrobený nad rámec individuální či zvláštní

individuální kvóty nelze uvádět na trh v České republice ani na trh v

zemích, kam dovoz cukru z České republiky není dovolen nebo je

limitován mezinárodní smlouvou, kterou je Česká republika vázána.

Příloha č. 1 k tomuto nařízení pak nepřímo stanoví individuální kvóty

pro "strategické výrobce cukru" (celkem se jedná o 8 společností).



Ústavní soud konstatoval, že nemá důvod odchýlit se při posuzování

podaného návrhu od své dosavadní relevantní judikatury.



Především se jedná o nález Pl. ÚS 17/95 vyhlášený pod č. 271/1995 Sb.,

ve kterém uvedl, že podle čl. 78 Ústavy je vláda oprávněna vydávat

nařízení k provedení zákona a v jeho mezích, nepotřebuje tedy výslovnou

delegaci v příslušném zákoně, nařízení však nemůže vybočit ze zákonných

mezí - nemůže tedy být praeter legem. Jinak řečeno, musí se držet v

mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně anebo vyplývají ze

smyslu a účelu zákona. Dále Ústavní soud uvedl, že obecně lze říci, že

zcela volnou úvahu exekutiva nikdy nemá, neboť vždy je omezena Ústavou,

mezinárodními smlouvami a obecnými právními principy.



V nálezu Pl. ÚS 32/95 vyhlášeném pod č. 112/1996 Sb. Ústavní soud

konstatoval, že práva uvedená v hlavě čtvrté Listiny nazvané

"Hospodářská, sociální a kulturní práva" jsou konkretizována výslovně

až příslušným zákonem a na jeho základě a v jeho mezích je možné se

těchto práv a svobod dovolávat. Ústavní soud ještě uvedl, že tato práva

nepůsobí bezprostředně (na rozdíl od práv vyvěrajících přímo z lidského

bytí, jako je právo na život, nedotknutelnost osoby, osobní svobody

apod.), ale vyžadují ke své realizaci součinnost dalších faktorů.

Těchto práv, uvádí se v nálezu, se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny

dovolávat jen v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Podle

stejných zásad rozhodl Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 35/95 vyhlášeném

pod č. 206/1996 Sb., když vyslovil, že povinnosti zákonného vymezení

obsahu, rozsahu a způsobu poskytování základního práva (v tomto případě

práva na bezplatnou zdravotní péči) se zákonodárce nemůže zbavit tím,

že zplnomocní orgán moci výkonné k vydání norem nižší právní síly než

zákon, které by určovaly, namísto zákona, meze těchto základních práv

či svobod.



Z ústavního hlediska jsou orgány s legislativní pravomocí oprávněny a

povinny vydávat právní předpisy ve formě, která je jim určena. Formou

předepsanou vládě je podle čl. 78 Ústavy nařízení. Podle tohoto

ustanovení může vláda vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho

mezích. Stačí tedy existence zákona, v jeho rámci však musí existovat

prostor pro legislativní činnost vlády. Na tom nic nemění skutečnost,

že v některých případech zákonodárce k vydání nařízení vládu výslovně

zmocňuje. Vláda se pak musí pohybovat "secundum et intra legem", nikoli

mimo zákon (praeter legem). Zjednodušeně řečeno, má-li podle zákona

býti X, přísluší vládě stanovit, že má býti X1, X2, X3 ..., nikoli též,

že má býti Y.



Z teoretického hlediska je na nařízení kladen požadavek, aby bylo

obecné a dopadalo tedy na neurčitou skupinu adresátů, neboť Ústava

zmocňuje k právní úpravě, nikoli k vydání individuálního správního

aktu. Před excesy moci výkonné pak ochraňuje bariéra věcí vyhrazených k

regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada zákona).



Lze tedy shrnout, že ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy

spočívá na následujících zásadách:



- nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem,



- nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy

stanovit primární práva a povinnosti),



- musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí

být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).



Podle čl. 26 odst. 1 Listiny je každému zaručeno právo podnikat a

provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž odstavec 2 předpokládá,

že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání

nebo činností. Je tedy zřejmé, že se jedná o základní právo, které ve

smyslu uvedených nálezů nepůsobí sice bezprostředně a lze se ho

dovolávat jen v mezích zákonů, na druhé straně však pro jakékoliv

limity takového podnikání či činnosti existuje výhrada zákona.



Není sporu o tom, že předmětné nařízení obsahuje řadu ustanovení, která

zasahují do oblasti svobodného podnikání. Odvozuje-li vláda své

oprávnění takto postupovat ze zákona č. 252/1997 Sb., konkrétně pak

sporné nařízení uvozuje jako prováděcí předpis k § 2 odst. 1 tohoto

zákona, potom jakkoli Ústavní soud respektuje již zmíněný princip

volnějšího vztahu mezi zákonem a nařízením, když za prioritu ústavnosti

nařízení považuje jeho soulad se smyslem a účelem zákona jako celku, je

nucen konstatovat, že gramatický, systematický ani logický výklad, a to

ani při největší míře extenzivního přístupu, nenasvědčuje tomu, že by

od zmíněného ustanovení zákona bylo možné odvodit regulaci výroby,

která na zemědělství navazuje, resp. omezit uplatnění vyrobeného zboží

na určitém trhu.



Jestliže Ústavní soud v nálezu vyhlášeném pod č. 206/1996 Sb. vyslovil,

že zákonodárce nemůže oblast úpravy vztahů určených pro úpravu zákonem

delegovat na moc výkonnou, a tím vlastně rezignovat na svoji

zákonodárnou povinnost, tím spíše si výkonná moc nemůže právo na

takovou úpravu přisvojit sama s odvoláním na zákon, který evidentně má

jiný účel a smysl. Zákon o zemědělství míří zcela zřetelně do oblasti

tzv. prvovýroby, a pokud vládu zmocňuje k vydávání nařízení, je zcela

zřejmé, že jde o úpravu zaměřenou do jiných oblastí. Pokud by

zákonodárce chtěl zmocnit exekutivu k regulaci podnikání formou

výrobních kvót, nepochybně by tak učinil výslovně, obdobně jako to

učinil v ustanovení § 2 odst. 5, § 3 odst. 3 a 4, resp. v § 5 odst. 3.



Lze shrnout, že napadené nařízení vlády porušuje výhradu zákona

stanovenou čl. 26 odst. 1 Listiny a formou nařízení omezuje svobodné

podnikání způsobem, který zákon nepředpokládá ani rámcově neupravuje.

Jinak řečeno, přistoupil-li Ústavní soud ke zrušení podzákonných

předpisů z důvodu, že meze vytvořené zákonodárcem pro legislativní

činnost exekutivy jsou neurčité, tím spíše tak musí učinit v oblasti,

kde legislativní iniciativu vlády zákon nepředpokládá vůbec. Tento

exces je dostatečným důvodem pro zrušení napadeného právního předpisu,

aniž by bylo nutné se blíže zabývat dalšími námitkami a argumenty

navrhovatelky a účastníka řízení.



Ústavní soud si je samozřejmě vědom, že mezitím nabyl účinnosti zákon

č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně

některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním

fondu), který upravuje, mimo jiné, i tzv. produkční kvóty, a v

ustanovení § 12 odst. 3 zmocňuje vládu k vydání nařízení, které stanoví

tyto kvóty a jejich podmínky. Tato skutečnost však nemůže nic změnit na

tom, že nařízení vlády č. 51/2000 Sb. bylo vydáno mimo meze zákona,

když v původním zákoně č. 472/1992 Sb., o Státním fondu tržní regulace

v zemědělství, (zrušeném zákonem č. 256/2000 Sb.) nebylo pro stanovení

produkčních kvót opory.



Ze všech uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního soudu o zrušení

nařízení vlády č. 51/2000 Sb. pro jeho rozpor s čl. 4 odst. 1 a 2 a s

čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, jakož i s čl. 2 odst. 4 Ústavy dnem

vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, když neshledal důvody pro odložení

vykonatelnosti svého rozhodnutí.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Kessler v. r.