140/2005 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 26. ledna 2005 v plénu ve složení JUDr. PhDr.
Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr.
Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří
Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský,
JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela
Židlická o opravném prostředku podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy
České republiky podaném Občanskou demokratickou stranou
takto:
Jan Nádvorník byl ve volbách do Senátu Parlamentu konaných ve dnech 5.
a 6. listopadu 2004 a ve dnech 12. a 13. listopadu 2004 ve volebním
obvodu č. 19, Praha 11, platně zvolen senátorem.
Odůvodnění
I.
Řízení před Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 3.12.2004 č. j. Vol 10/2004-24
rozhodl k návrhu Ing. A. Z., že volby do Senátu Parlamentu České
republiky konané ve volebním obvodu č. 19, Praha 11, ve dnech 5. a
6.11.2004 a ve dnech 12. a 13.11.2004 jsou neplatné. Dále rozhodl o
náhradě nákladů řízení tak, že žádný z účastníků na ně nemá právo.
V řízení před Nejvyšším správním soudem navrhovatel Ing. A. Z. namítal,
že volební kampaň ve volebním obvodu č. 19 neproběhla čestně a poctivě
proto, že o něm byly v místním tisku opakovaně zveřejněny nepravdivé
údaje. Tak v Uhříněveském zpravodaji č. 10/2004, vydávaném městskou
částí (dále též "MČ") Praha 22-Uhříněves v nákladu 3000 výtisků, který
byl distribuován do přibližně 3000 domácností této MČ, její starosta M.
C. uvedl mimo jiné, že vlastnost "vědomě lhát není navrhovateli cizí".
K tomu se navíc odvolal na 8. stranu téže tiskoviny, kde bez
jakéhokoliv jiného komentáře zveřejnil celostránkový text anonymního
dopisu z roku 2001, adresovaného tehdejšímu předsedovi KDU-ČSL JUDr.
Cyrilu Svobodovi. Anonym měl přitom obsahovat řadu nepravdivých
informací očerňujících navrhovatele. Konkrétně byl obviňován, že se
dopustil podvodu s následným nezákonným obohacením tím, že provedl
rafinovanou několikanásobnou směnu státního bytu, a že se možná
dopustil též podvodu v řádu miliónů tím, že převáděl na občanské
sdružení OPTIM-EKO, a tím de facto na sebe, pozemky v katastrálním
území Praha-Šeberov, že se podílel za podivných okolností na odstranění
rozestavěné "Křeslické splaškové kanalizace", a že se podílel na
"vyhazování miliónů". V předmětném anonymu bylo nepravdivě uvedeno, že
kandidoval v roce 1998 na funkci "poslance do Senátu" a že podváděl
voliče klamným údajem na kandidátce. V závěru anonymu je uvedeno, že
pisatelům jde především o to, aby se navrhovateli nepodařilo získat
poslaneckou imunitu a tak uniknout vyšetřování. Jako autoři tohoto
dopisu jsou uvedeni členové zastupitelstva MČ Praha-Petrovice. Autor
článku však neučinil žádný pokus o zjištění pravdivosti tohoto anonymu,
ač tehdejší starostka MČ Praha-Petrovice, Mgr. M. L., v dopise ze dne
14.10.2001 potvrdila, že předmětný dopis nebyl sepsán členy
zastupitelstva.
Další nepravdivý článek měl být podle navrhovatele publikován v
Petrovickém zpravodaji, vydávaném MČ Praha-Petrovice, který vyšel dne
3.11.2004 ve zvláštním vydání v celkovém nákladu 50 000 výtisků, ač
běžný náklad činí 2 700 výtisků. V něm byl na str. 8-10 otištěn
rozhovor člena redakce a současně člena Rady MČ Praha-Petrovice Ing. P.
Ř. s JUDr. M. Č. Tento rozhovor měl podle jeho názoru zcela účelově a
nepravdivě vzbudit dojem, že má ve své kampani do senátních voleb
hrozit občanům vybudováním komunikace v trase JVK (krátká verze
jihovýchodního dálničního okruhu). Konkrétně ocitoval větu z odpovědi
dr. Č., který o něm uvedl, že "pan Z. podněcuje obavy občanů
jihovýchodní Prahy, aby na jejich obavách o zdraví vlastních dětí
vydělal desítky miliónů korun. Projekt JVK by dnes prospěl jenom jemu".
K tomu navrhovatel uvedl, že od počátku bojuje proti realizaci
komunikace JVK, takže naopak případný zisk spojený s jeho výstavbou od
počátku odmítá. Navrhovatel dále uvedl, že na závěr uveřejněného
rozhovoru učinil redaktor Ing. P. Ř. shrnutí, ve kterém doslova uvedl:
"Vaše slova, která zcela snímají gloriolu z hlavy pana Z., asi raní
mnoho lidí, lidi, kteří mu do této doby věřili a neustále zdůrazňovali,
že proti dálnici bojuje nezištně pro blaho nás všech. Bohužel, při
hledání informací o dálnici jsme i na jiných místech našli podobné
informace o .... lidské povaze. Rozčarování je to i pro mne samotného.
Netušil jsem, že lze z problému JVK a ze strachu lidí udělat vlastní
volební program, pečovat přitom o své peníze a ještě ten problém uměle
živit - aby vydržel nejlépe po několik volebních období. Zklamání je to
pro mne o to větší, že jsem byl (do dneška) členem občanského sdružení
OPTIM-EKO, které Ing. Z. vytvořil a vede. Kdysi tady skutečně nebezpečí
komunikace v těsné blízkosti našich domovů bylo, a tak jsem stejně jako
ostatní členové a příznivci věřil tomu, že utrácím peníze, čas a
energii pouze pro dobrou věc, a ne pro něčí osobní prospěch. Přejme si,
aby nakonec vše dobře dopadlo pro obyvatele jihovýchodu Prahy.". Z
tohoto závěru navrhovatel dovozuje, že Ing. Ř. se za Petrovický
zpravodaj a za petrovickou radnici ztotožnil s výroky JUDr. Č.,
přihlásil se k nim, a tím dal jeho výrokům značnou vážnost a
důležitost.
Navrhovatel v řízení před Nejvyšším správním soudem tvrdil, že těmito
tiskovinami byl porušen zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu
České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, (dále též "volební zákon"), který v § 16 odst. 2
ukládá, aby volební kampaň probíhala čestně a poctivě. Uvedl, že
neprošel do druhého kola senátních voleb o pouhých 325 hlasů. Obsadil
3. místo s 13,07 % odevzdaných hlasů, přičemž druhý postupující
kandidát, Ing. P. J., obdržel 14,33 % odevzdaných hlasů. Ve volebním
obvodu č. 19 bylo zapsáno 102 236 voličů, a pokud by speciální číslo
Petrovického zpravodaje bylo doručeno do 50 000 domácností a v každé z
nich registrován aspoň jeden volič, je podle jeho názoru vysoce
pravděpodobné, že ovlivnil voliče původně rozhodnuté volit navrhovatele
v jejich rozhodnutí nevolit vůbec nebo ve výběru kandidátů. Pokud by se
tak stalo, pouhé 1 % takto oslovených voličů činí nejméně 500 osob. Na
základě této úvahy pak činí závěr výše uvedený.
Nejvyšší správní soud si vyžádal stanovisko Státní volební komise,
která odkázala na svoje vyjádření v odpovědi na podání Ing. Z., ve
kterém zdůraznila znění § 16 volebního zákona včetně otázek čestného a
poctivého vedení volební kampaně. Podle názoru Státní volební komise je
třeba tuto úpravu chápat jako jakýsi morální apel na jednotlivé
kandidující subjekty, s jehož porušením nespojuje zákon o volbách do
Parlamentu žádnou konkrétní sankci. Státní volební komise navrhovatele
dále poučila o možnostech nápravy cestou občanskoprávní, případně
trestněprávní, a z hlediska průběhu voleb a jejich výsledků pak cestou
správního soudnictví návrhem podle § 87 volebního zákona.
Nejvyšší správní soud provedl dokazování Uhříněveským zpravodajem č.
10/2004 a Petrovickým zpravodajem speciálního čísla z 21.10.2004.
Zjistil, že Uhříněveský zpravodaj vydává Úřad MČ Praha 22 a že je
registrován Ministerstvem kultury, odborem hromadných sdělovacích
prostředků. Za obsahovou a věcnou správnost odpovídá autor. Pokud jde o
Petrovický zpravodaj, zjistil, že vychází 5x ročně a je registrován
Ministerstvem kultury. Vydavatelem je MČ Praha-Petrovice a redaktorem
Ing. P. Ř. Zvláštní vydání z října 2004 mělo uzávěrku 15.10.2004, do
tisku bylo dáno 22.10.2004 a vyšlo 3.11.2004 v nákladu 50 000 výtisků.
Nejvyšší správní soud dále provedl důkaz kopií dopisu starostky MČ
Praha-Petrovice, Mgr. M. L., ze dne 1.10.2001 č. j. 245/2001/Star, ve
kterém sděluje tehdejšímu předsedovi KDU-ČSL, že telefonicky o daném
materiálu (anonymním návrhu na vyloučení navrhovatele z KDU-ČSL)
hovořila se členy zastupitelstva, a na základě toho je zplnomocněna
konstatovat, že členové zastupitelstva MČ Praha-Petrovice nejsou autory
tohoto materiálu. Totéž stanovisko oznámila redakci deníku Blesk, který
se o uvedený anonymní dopis zajímal.
Nejvyšší správní soud ze stálého seznamu voličů MČ Praha-Křeslice
ověřil, že v seznamu je zapsán pod pořadovým číslem 318 A. Z. s
poznámkou, že smí volit. Dále provedl důkaz kopií zápisu o výsledku
voleb do Senátu Parlamentu ve volebním obvodu č. 19, Praha 11, konaných
ve dnech 5. a 6.11.2004, podle nějž v prvním kole voleb z celkového
počtu 25 726 platných hlasů pro všechny kandidáty získal v pořadí první
J. N. 10 201 hlasů, což představuje 39,65 %, druhý P. J. 3 689 hlasů,
což představuje 14,33 % a třetí A. Z. 3 364 hlasů, což představuje
13,07 %. Kandidáti na dalších místech získali menší počet hlasů. Do
druhého kola voleb proto postoupili J. N. a P. J.
Nejvyšší správní soud návrhu na zrušení platnosti voleb vyhověl. Opřel
se o svou judikaturu (viz Sbírka rozhodnutí NSS č. 10, roč. 2004, R
354), která pro vyhovění návrhu požaduje 1. protizákonnost, tzn.
porušení některých ustanovení volebního zákona, 2. vztah mezi touto
protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena volební
stížností, a 3. zásadní intenzitu této protizákonnosti, která ve svých
důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného
kandidáta. Dovodil, že § 16 volebního zákona neupravuje volební kampaň
vyčerpávajícím způsobem, ale vztahuje se toliko na její poslední
závěrečnou tzv. "horkou" fázi. Volební kampaň je jednou z forem výkonu
základních práv, jakými jsou především svoboda projevu, právo na
informace, sdružovací právo, shromažďovací právo apod. Ustanovení § 16
volebního zákona je konkretizací těchto základních práv a ústavních
principů, především principu svobodné soutěže politických sil v
demokratické společnosti a principu rovnosti potřeby volebního práva. I
když § 16 odst. 1 volebního zákona zmiňuje toliko využívání plochy pro
vylepení volebních plakátů, je podle názoru Nejvyššího správního soudu
bez jakýchkoliv důvodných pochybností zřejmé, a to s ohledem na uvedené
ústavní principy, že jde pouze o příklad demonstrativního nástinu
obecně platného přístupu ke komunikačním možnostem, jimiž disponuje
obec. Vyplývá z něho, že při využití všech komunikačních prostředků v
držení obce musí být respektován princip rovnosti kandidujících
subjektů. V projednávané věci však podle názoru Nejvyššího soudu tato
zásada respektována nebyla. K jejímu porušení došlo vydáním
Uhříněveského zpravodaje č. 10/2004 a zvláštního čísla Petrovického
zpravodaje bezprostředně před konáním prvního kola senátních voleb.
Informace publikované v těchto tiskovinách svojí povahou byly podle
názoru Nejvyššího soudu způsobilé navrhovatele Ing. A. Z. výrazně
poškodit v očích jeho potencionálních voličů. Konkrétní okolnosti
případu, a sice vydání zpravodajů těsně před volbami, zjevná
jednostrannost prezentovaných názorů, způsob distribuce, výrazně vyšší
náklad mimořádného vydání Petrovického zpravodaje apod. přesvědčivě
ukazují, že tento úmysl ze strany vydavatele zmíněných periodik
sledován byl.
Nejvyšší správní soud dále dospívá k závěru, že povaha informací
publikovaných v uvedených zpravodajích se vymyká i požadavkům férovosti
volební kampaně, zformulovaným v § 16 odst. 2 volebního zákona, čímž má
konkrétně na mysli otištění anonymního dopisu z roku 2001, zejména když
byl bez jakéhokoliv komentáře vydáván za dopis členů zastupitelstva MČ
Praha-Petrovice, aniž by autorství těchto členů bylo ověřeno. Nejvyšší
správní soud dále dovodil vztah mezi porušením volebního zákona a
zvolením J. N. Odvolal se na nález Ústavního soudu, sp. zn. I. ÚS
526/98, ze kterého plyne, že při hodnocení porušení volebního zákona
nejde o to, zda k porušení došlo objektivně či subjektivně, nýbrž že
každý případ je nutno hodnotit materiálně, individuálně a s
přihlédnutím ke všem konkrétním okolnostem. Proto není rozhodující, zda
se zvolený kandidát na porušení volebního zákona jakkoliv podílel, ať
přímo či nepřímo. Důležité je, že v daném případě navrhovatel skončil v
senátních volbách na třetím místě s rozdílem 325 hlasů od kandidáta,
který se umístil na druhém místě. Těsný rozdíl hlasů, o který
navrhovatel nepostoupil do druhého kola, mohl být podle názoru
Nejvyššího správního soudu skutečně zapříčiněn okolnostmi, v nichž
Nejvyšší správní soud spatřuje porušení volebního zákona. Pokud by k
této protizákonnosti nedošlo, mohl by navrhovatel reálně postoupit do
2. kola voleb, v jehož rámci nelze vyloučit ani šance na jeho zvolení;
mezi porušením volebního zákona a mezi zvolením kandidáta proto "určitý
vztah" existuje.
Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval i otázkou posouzení intenzity
protizákonnosti. Uvedl, že za situace, kdy se navrhovatel nedostal do
druhého kola senátních voleb pro relativně těsný rozdíl chybějících
hlasů, je intenzita protizákonnosti nutná pro konstatování neplatnosti
voleb přirozeně nižší než v případě výrazného rozdílu hlasů.
II.
Obsah opravného prostředku
Ústavnímu soudu bylo dne 13.12.2004 doručeno podání Občanské
demokratické strany (dále též "navrhovatelka") označené jako "opravný
prostředek ve věci ověření volby senátora podle čl. 87 odst. 1 písm. e)
Ústavy České republiky a § 85 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, v platném znění". Toto podání bylo pak doplněno podáním
doručeným 20.12.2004 a označeným jako "doplnění opravného prostředku o
nové skutečnosti". V něm navrhovatelka uvádí, že dne 14.12.2004
mandátový a imunitní výbor Senátu přijal usnesení, ve kterém v bodu II.
konstatoval, že nemohl ověřit mandát za volební obvod č. 19, Praha 11,
s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní soud rozhodl svým
usnesením č. j. Vol 10/2004-24, že volby v tomto obvodu jsou neplatné.
Navrhovatelka v opravném prostředku zpochybnila všechna východiska, o
která opřel své rozhodnutí Nejvyšší správní soud. Pokud jde o
protizákonnost, tak především brojí proti extenzivnímu výkladu § 16
odst. 1 volebního zákona tak, jak byl pojat Nejvyšším správním soudem.
Volební zákon v § 16 odst. 1 zmiňuje pouze plochy pro vylepování
volebních plakátů. Přitom z textu zákona nevyplývá, že by šlo o
demonstrativní či příkladný výčet. Proto závěr, že se toto ustanovení
vztahuje na jakékoliv komunikační možnosti, kterými disponuje obec,
nemá žádnou oporu v zákonném textu. Zmíněné ustanovení je třeba
vykládat ve světle zásady zakotvené v čl. 2 odst. 4 Ústavy České
republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 2 (správně má být čl. 2
odst. 3) Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), tj., že
každý může činit, co mu zákon nezakazuje, a nikdo nesmí být nucen
činit, co mu zákon neukládá, a zásady zakotvené v čl. 2 odst. 3 Ústavy
a čl. 2 odst. 4 Listiny (správně má být čl. 2 odst. 2 Listiny), tj., že
státní moc může být vykonávána jen v případech, mezích a způsobem,
který stanoví zákon. Proto podle jejího názoru nelze citované
ustanovení vykládat tak, že by dopadalo i na periodika vydávaná obcí.
Nesouhlasí ani se závěrem Nejvyššího správního soudu, že došlo k
porušení § 16 odst. 2 volebního zákona, podle kterého volební kampaň
musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být zveřejněny nepravdivé
údaje o subjektech voleb. Podle jejího názoru je kritérium čestnosti a
poctivosti do určité míry subjektivním, a je proto třeba posuzovat je
ve vztahu k subjektu. Nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu,
že není rozhodující, zda se vůbec zvolený kandidát na porušení
volebního zákona (byť i nepřímo) podílel. Z citovaného nálezu Ústavního
soudu, sp. zn. I. 526/98 podle jejího názoru vyplývá zcela opačný
závěr. Za zásadní však považuje, že z § 16 odst. 2 volebního zákona
plyne, že za nečestné a nepoctivé jednání lze považovat pouze uvádění
nepravdivých údajů o kandidátech a politických stranách. Pokud v řízení
nebyla prokázána pravdivost či nepravdivost uváděných údajů, nemohl
soud dospět k závěru o naplnění hypotézy právní normy obsažené v § 16
odst. 2 volebního zákona. Dále navrhovatelka s odkazem na uvedený nález
Ústavního soudu zdůrazňuje svobodu projevu a právo na informace,
zaručené v čl. 17 Listiny. Upozornila, že volební zákon byl novelizován
a v § 16 odst. 5 byl zrušen zákaz volební agitace posledních 48 hodin
před volbami, čímž došlo k další liberalizaci volebního boje ve
prospěch svobody projevu. Podle jejího názoru musí být jinak vágní a
nejasné ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona vykládáno výrazně
restriktivně. Jiný výklad zakládá porušení svobody projevu a práva na
informace, porušení subjektivního práva kandidáta být volen a práva
voličů, aby je v zastupitelském sboru zastupoval jimi zvolený kandidát.
Z hlediska komparativního navrhovatelka poukázala na problematiku
porušování volebních předpisů při ukrajinských prezidentských volbách v
listopadu 2004 a na rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (BVerfGE, sv.
103, s. 111n. z 8.2.2001), ve kterém se tento soud zabýval souladem čl.
78 odst. 2 Ústavy Hesenska se Základním zákonem Spolkové republiky
Německo a v této souvislosti podal restriktivní výklad pojmu "jednání
proti dobrým mravům", které ovlivňuje volební výsledek.
Navrhovatelka dále namítá, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je
zcela nepřezkoumatelné v té části, kde hodnotí vztah mezi jí tvrzenou
protizákonností a zvolením J. N. Podle jejího názoru průběh a výsledky
voleb ve volebním obvodu č. 19 vedou k závěru, že je vyloučené, že by
existoval vztah mezi tvrzeným porušením volebního zákona a výsledkem
voleb. Nejvyšší správní soud tak vychází pouze z ničím nedoložené
domněnky, že těsný rozdíl hlasů mohl být skutečně zapříčiněn uvedenou
protizákonností, nijak však neargumentuje, zda skutečně byl způsoben.
Navrhovatelka dovozuje, že pod volební kampaní třeba chápat období 16
dnů přede dnem voleb, nikoli např. celé volební období nebo rok před
volbami. Přitom problém, o který jde, je diskutován několik let, a to
velmi ostrým tónem, ze kterého nevybočují ani sporné materiály. Proto
je pravděpodobnost jejich vlivu na chování a názory voličů mizivá.
Rovněž tak z výsledků voleb nelze dovodit jiný závěr, ať již srovnáním
výsledků 1. a 2. kola voleb v obvodu č. 19 nebo srovnáním výsledků
KDU-ČSL v dalších pražských senátních obvodech, stejně jako v obecních
volbách z roku 2002. V této souvislosti navrhovatelka kromě právní
argumentace argumentuje i skutkově, když zpochybňuje význam předmětných
textů v uvedených zpravodajích. Zejména zdůrazňuje, že obě periodika,
jejichž obsah nemohl J. N. nijak ovlivnit, reagují na první vydání
prvního čísla Kurýra jihovýchodní Prahy, vydávaného MČ Praha-Křeslice,
jejímž je Ing. A. Z. starostou. Toto první číslo bylo vydáno 29.9.2004
v nákladu 50 000 výtisků, a hned na první straně je článek s titulkem
"O čem starostové C., N. a Š. mlčí?". Články publikované v Uhříněveském
zpravodaji a Petrovickém zpravodaji jsou pouze reakcí na tyto a jiné
informace, které Ing. A. Z. uvádí. K tomu pak navrhuje k důkazu
vyslechnout starosty MČ Uhříněves a Petrovic. Dále uvádí, že říjnové
číslo Petrovického zpravodaje přímo s volbami nesouvisí. Prohlášení
starostů jen vysvětluje některé skutečnosti, přičemž zdůrazňuje, že sám
Ing. Z. v jednom ze svých letáků s datem 2.10.2004 (ač mělo být podle
navrhovatelky správně 2.11.2004), nazvaném "Bezohlednost útoků proti
mně se stupňuje", uvádí, že by se k prohlášení starostů rád připojil.
Přitom je zřejmé, že jde o subjektivní názor starostů, nikoli
objektivní informaci. Vysoký náklad byl dohodnut všemi starosty,
přičemž počet 50 000 kusů odpovídá počtu domácností v obcích (zřejmě má
být MČ), jejichž starostové prohlášení podepsali. K materiálu na s. 8 -
10 Petrovického zpravodaje navrhla stěžovatelka důkazy, které by
prokázaly pravdivost tvrzení v rozhovoru Ing. P. Ř. s JUDr. M. Č. Dále
poukázala na to, že právě Ing. Z. byl tím, kdo v druhém čísle Kurýra
jihovýchodní Prahy (též v nákladu 50 000 výtisků) jednoznačně vyzývá
občany, aby mu dali svůj hlas. Pokud proto došlo k porušení zákona, tak
na obou stranách, a podle principu nemo turpitudinem suam allegare
potest (nikdo se nemůže dovolávat vlastní nepoctivosti) nemělo být
rozhodnuto o neplatnosti voleb.
Navrhovatelka rovněž zpochybňuje kritérium intenzity protizákonnosti,
které použil Nejvyšší správní soud ke zdůvodnění svého rozhodnutí,
protože dovodil, že intenzita protizákonnosti nutná pro konstatování
neplatnosti voleb je přirozeně nižší tam, kde je těsný výsledek voleb,
než v případě výrazného rozdílu hlasů. Podle jejího názoru toto
kritérium neposkytuje žádné pevné měřítko a především v žádném případě
nevyplývá ze zákona. Kromě toho Nejvyšší správní soud postupoval v
rozporu s tímto kritériem, které si sám stanovil, když je vymezil tak,
že intenzitu protizákonnosti je třeba vztahovat k osobě toho kandidáta,
který byl zvolen, přitom ji však sám vztahuje k osobě Ing. A. Z., tedy
kandidáta nezvoleného.
Navrhovatelka dále vytýká Nejvyššímu správnímu soudu, že svým postupem
znemožnil J. N. účast na řízení. Návrh na rozhodnutí o neplatnosti
voleb spolu s výzvou k vyjádření adresoval do Senátu Parlamentu České
republiky. Tak se stalo, že J. N. byl návrh na vyslovení neplatnosti
voleb doručen až 7.12.2004, tedy poté, co soud ve věci již rozhodl.
Neměl tedy možnost se k věci vyjádřit. V návaznosti na tuto okolnost
navrhovatelka v doplnění opravného prostředku ještě upozorňuje na zcela
odlišný postup Nejvyššího správního soudu v řízení, které je napadeno
tímto opravným prostředkem, a v řízení, kde rozhodoval o návrhu
Komunistické strany Čech a Moravy na neplatnost voleb konaných 12. a
13. listopadu 2004 ve volebním obvodu č. 31 (Ústí nad Labem). Hlavní
nesrovnalost spatřuje v tom, že zde prováděl Nejvyšší správní soud
obsáhlé dokazování, zatímco v případě J. N. mu nedal ani příležitost se
k návrhu na neplatnost volby vyjádřit.
III.
Řízení před Ústavním soudem
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka
řízení, které pro tento typ řízení definuje speciální ustanovení § 88
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním
soudu").
Za Senát Parlamentu České republiky se k návrhu vyjádřil jeho předseda
MUDr. Přemysl Sobotka. Ve vyjádření stručně rekapituluje stav věci a
obsah opravného prostředku, který směřuje proti usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 3.12.2004, kterým bylo rozhodnuto, že volby do
Senátu Parlamentu České republiky konané ve volebním obvodu č. 19 ve
dnech 5. a 6.11.2004 a ve dnech 12. a 13.11.2004 jsou neplatné.
Popisuje průběh jednání o ověření sporné volby do Senátu. Uvedl, že na
ustavující schůzi v pátém funkčním období v rámci bodu "zpráva
mandátového a imunitního výboru o výsledku zkoumání, zda byli
jednotliví senátoři platně zvoleni", vzal Senát na vědomí 54 hlasy
všech přítomných senátorů usnesení mandátového a imunitního výboru č.
11 ze dne 14.12.2004 k této otázce. Tím plně respektoval rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu.
Za Nejvyšší správní soud se vyjádřila předsedkyně jeho senátu JUDr. D.
N. K procesní stránce uvedla, že návrh byl podán předčasně, a proto by
měl být odmítnut podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu
jako nepřípustný. Tento nedostatek podle jejího názoru nebyl odstraněn
doplněním podání ze dne 20. prosince 2004, protože nejde o rozšíření
odůvodnění původního návrhu, ale o zcela nový návrh, o kterém musí být
rozhodnuto samostatně. Je však v kompetenci Ústavního soudu, jak bude v
tomto bodě postupovat. To se projevilo i v jejím závěrečném návrhu, kde
již na odmítnutí netrvá.
Dále objasnila důvody doručení návrhu na vyslovení neplatnosti voleb
zvolenému senátorovi J. N. na adresu Senátu. Uvedla, že Nejvyšší
správní soud vycházel z dřívější zkušenosti s doručováním v obdobných
věcech, kdy se tento způsob ukázal jako efektivní. Z úřední činnosti mu
bylo známo, že zvolení senátoři mají v objektech Senátu již od
vyhlášení výsledků voleb svou kancelář. U ústního jednání Nejvyšší
správní soud podotkl, že senátorský mandát se nabývá zvolením a je jen
těžko představitelné, aby zvolený funkcionář začal vykonávat svoji
funkci podstatně později. V každém případě však tato skutečnost sama o
sobě nemůže být důvodem pro vyhovění opravnému prostředku, a to s
ohledem na apelační povahu řízení před Ústavním soudem.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tvrzením navrhovatelky, že
protizákonně dovodil, že ustanovení § 16 odst. 1 volebního zákona se
vztahuje nejen na volební plakáty, ale i na ostatní komunikační
možnosti v držení obce. Jde o ústavně konformní interpretaci,
vycházející z principu politické plurality, zakotvené v čl. 21 odst. 4
a čl. 22 Listiny, a respektující hierarchické uspořádání a vnitřní
souladnost právního řádu, podle níž zákon toliko konkretizuje ústavní
principy. Výklad tohoto zákonného ustanovení tak, jak jej podala
navrhovatelka, označil za absurdní a protiústavní.
Ve svém vyjádření, které doplnil přednesem při jednání, klade hlavní
důraz na neutralitu státu ve volbách, ačkoliv v odůvodnění svého
rozhodnutí se touto otázkou vůbec nezabýval. Považuje za klíčové, že se
jedná o veřejné prostředky financované z veřejných zdrojů, a v nich je
nutno trvat na objektivitě zpravodajství a umožnění všem kandidujícím
subjektům se vyjádřit. Jiný přístup by znamenal porušení ústavního
principu politické neutrality státu (čl. 2 odst. 1 Listiny). Pokud jde
o § 16 odst. 2 volebního zákona, považuje interpretaci tohoto
ustanovení navrhovatelkou za nepřímé popření práva volebního soudu
hodnotit korektnost voleb, což je v rozporu i s čl. 3.3 písm. d) Kodexu
dobrých praktik při volbách, přijatého Benátskou komisí při Radě
Evropy. Názor, že aplikace tohoto ustanovení jako důvodu neplatnosti
volby může ohrožovat princip svobodné soutěže politických sil, považuje
za nepatřičný. K tomuto závěru navrhovatelkou citované rozhodnutí
Spolkového ústavního soudu Spolkové republiky Německo (viz výše), jakož
i další německé judikatury v této věci naopak považuje za potvrzení
právních východisek, na nichž je založeno jeho rozhodnutí. Spolkový
ústavní soud Spolkové republiky Německo totiž ve svém rozhodnutí, a to
i s odkazem na dřívější německou judikaturu v této věci, prohlásil za
ústavně souladné, aby volební soud měl oprávnění prohlásit neplatnost
voleb z důvodu "nesprávností v procesu voleb a trestného jednání nebo
jednání poškozujícího dobré zvyky (mravy), které ovlivňují volební
výsledek.". Dále z německé judikatury vyplývá, že proces vytváření vůle
lidu musí probíhat nezávisle na státu a z principu svobody voleb a z
práva politických stran na rovnost šancí vyplývá zákaz ovlivňování
volebního boje veřejnou prací vlády. V opačném případě je ohrožena
platnost voleb.
Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, JUDr. N.
uvedla, že v senátních volbách je nutno samostatně posuzovat obě kola
voleb. Volební zákon rozlišuje mezi návrhem na neplatnost voleb a
návrhem na neplatnost volby kandidáta. V daném případě byla posuzována
neplatnost především prvního kola voleb a jejich možného dopadu na
výsledky druhého kola. Neplatnost voleb nebyla tedy posuzována ve
vztahu k osobě zvoleného kandidáta, ale k porušení volebního procesu
způsobem, který mohl ovlivnit celkové výsledky voleb. Případné porušení
volebního zákona Ing. A. Z. při jeho volební kampani na věc nemůže mít
vůbec žádný vliv.
Konečně se v závěru vypořádává s námitkou odlišného postupu v této věci
proti postupu ve věci návrhu KSČM na neplatnost voleb ve volebním
obvodu č. 31 v Ústí nad Labem. V uvedeném řízení totiž bylo prověřováno
tvrzené porušení volebních předpisů při vlastním volebním aktu, které
nebylo možné prověřit jinak než výslechem osob tomuto aktu přítomných.
V takovém případě bylo proto namístě opuštění zásady nenařizování
jednání podle § 90 odst. 3 soudního řádu správního (dále jen "s. ř.
s.").
Závěrem navrhla, aby Ústavní soud opravný prostředek zamítl.
K věci se dále vyjádřil prostřednictvím svého zástupce vedlejší
účastník J. N. Ztotožnil se s návrhem navrhovatelky a zdůraznil, že se
nepodílel na publikaci tiskovin (Uhříněveského zpravodaje a
Petrovického zpravodaje), které podle názoru Nejvyššího správního soudu
mohly mít vliv na výsledek voleb. Odvolal se na názor vyslovený v
nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 526/98, že nelze nezohlednit míru
porušení volebního zákona kandidátem, jehož volba byla prohlášena za
neplatnou.
K opravnému prostředku se vyjádřil i Ing. A. Z., a to jednak sám a
jednak prostřednictvím svého právního zástupce. Vzhledem k tomu, že
okruh účastníků tohoto zvláštního řízení je v zákoně o Ústavním soudu
taxativně vymezen (viz sub V.), nemohlo s ním být jako s účastníkem
řízení jednáno.
IV.
Dokazování před Ústavním soudem
Ústavní soud provedl dokazování spisem Nejvyššího správního soudu sp.
zn. Vol 10/2004, jehož součástí jsou listinné důkazy, na které odkazuje
usnesení tohoto soudu ze dne 3.12.2004 č. j. Vol 10/2004-24. Z
listinných důkazů předložených při řízení před Nejvyšším správním
soudem pak nad rámec zjištění uvedených pod bodem I. tohoto nálezu
konstatoval obsah nedatovaného letáku s názvem "A. Z.: Proti pomluvám
se musím bránit!", kterým Ing. Z. reagoval na články říjnového čísla
Uhříněveského zpravodaje, a letáku z 2.10.2004 s názvem "A. Z.:
Bezohlednost útoků proti mně se stupňuje!", kterým Ing. Z. reagoval na
články speciálního čísla Petrovického zpravodaje.
Z usnesení mandátového a imunitního výboru Senátu z jedenácté schůze ze
dne 14.12.2004 Ústavní soud zjistil, že nebyl ověřen mandát za volební
obvod č. 19, Praha 11, s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní
soud rozhodl svým usnesením č. j. Vol 10/2004-24, že volby v tomto
obvodu jsou neplatné. O tomto usnesení podal senátor J. H. zprávu na
první schůzi Senátu 5. funkčního období konané 15.12.2004 a usnesením
Senátu byla zpráva mandátového a imunitního výboru o výsledku ověření
platnosti volby senátorů vzata na vědomí. Z přepisu stenografického
záznamu jednání 1. schůze 5. funkčního období Senátu konaného
15.12.2004 bylo zjištěno, že pro uvedené usnesení hlasovalo všech 54
přítomných senátorů.
Z dopisních obálek předložených navrhovatelkou a z doručenek
nacházejících se ve spise Nejvyššího správního soudu Ústavní soud
zjistil, že výzva Nejvyššího správního soudu k vyjádření k návrhu na
rozhodnutí o neplatnosti voleb do Senátu konaných ve volebním obvodu č.
19 ve dnech 5. a 6.11.2004 a ve dnech 12. a 13.11.2004 byla J. N.
doručována poštovní zásilkou zaslanou doporučeně do vlastních rukou na
adresu "Senát Parlamentu, k rukám p. J. N., Valdštejnské nám. 7/4, 118
01 Praha 1". Tuto zásilku převzala pracovnice Kanceláře Senátu, paní
S., dne 23.11.2004. Usnesení Nejvyššího správného soudu ze dne
3.12.2004 č. j. Vol 10/2004-24 bylo doručováno J. N. poštovní zásilkou
doporučeně na adresu "J. N., Senát Parlamentu, Valdštejnské nám. 7/4,
118 01 Praha 1". Zásilka byla pro nezastižení adresáta uložena dne
6.12.2004 a J. N. tuto zásilku převzal dne 9.12.2004.
Z č. 1 ročníku 1 ze září 2004 a z č. 2 ročníku 1 z listopadu 2004
periodika s názvem Kurýr jihovýchodní Prahy bylo zjištěno, že je vydala
městská část Praha-Křeslice, oboje v nákladu 50 000 výtisků. Obě
periodika se vždy na třech stranách ze čtyř zabývají v různých článcích
jihovýchodním obchvatem Prahy. V č. 1 se jedná o úvodník Ing. A. Z. a
jím podepsaný článek "Pozor: Projekt JVK pokračuje", článek "O čem
starostové C., N. a Š. mlčí?" podepsaný "členové zastupitelstva městské
části Praha-Křeslice", článek "Jak vedení pražské radnice udržuje
pražské starosty v poslušnosti", podepsaný značkou -am-, článek "Jak
probíhalo jednání pražského zastupitelstva o křižovatce", podepsaný
značkou v.k., článek "Co obětujeme za hypermarkety v Šeberově",
podepsaný J. P., a článek "Obchodní řetězce proti občanům", podepsaný
"občan Petrovic". V č. 2 se jedná o úvodník Ing. A. Z., nepodepsané
články "Studie rozvoje jihovýchodu Prahy", "Informace o komunikaci v
trase JVK" a "Bürgermeister slibuje, co nesplní!", článek "Ing. A. Z.:
"Pokud budu senátorem, můj hlas za záchranu jihovýchodní Prahy bude
mnohem víc slyšet", podepsaný A. M., článek "Senátor se musí nebát",
podepsaný P. P., a článek "Zůstanou údolí Botiče a Pitkovického potoka
veřejně přístupná?", podepsaný "Členové zastupitelstva MČ
Praha-Křeslice: Ing. F. P., CSc., V. K., K. Š., M. K., T. P., H. M.", v
němž se mimo jiné pojednává o koupi pozemků JUDr. Č., které jsou v
majetku státu a na kterých má městská část Praha-Křeslice plánovat
výsadbu lesa. V úvodu tohoto čísla je také zpráva o tom, že se č. 1
periodika podle informací redakce nedostalo ke všem čtenářům. Ve spodní
části první strany je rovněž informace, že Zastupitelstvo městské části
Praha-Křeslice schválilo vydávání Kurýru jihovýchodní Prahy za
podmínky, že náklady budou hrazeny z darů nebo reklamy, přičemž v
průběhu léta se sešly potřebné prostředky z účelového sponzorského
daru.
Z listiny s názvem "Záznam z jednání starostů konaného dne 19. října
2004" bylo zjištěno, že jednání uspořádal starosta městské části
Praha-Petrovice doc. S. a byla na něm diskutována i otázka informování
obyvatel o dálničním okruhu ze strany starosty městské části
Praha-Křeslice Ing. Z. prostřednictvím prvního čísla periodika Kurýr
jihovýchodní Prahy. Bylo dohodnuto, že na nákladech na vydání
speciálního čísla periodika Petrovický zpravodaj, které mělo být
odezvou na dlouhodobou kampaň vedenou starostou Z., se všechny
zastoupené obce budou podílet dle počtu výtisků, které běžně vydávají
ve svém obvodě. Záznam byl zapsán Ing. A. S., tajemnicí Úřadu městské
části Praha-Petrovice, a jsou na něm tři nečitelné podpisy.
Dotazem na Ministerstvu kultury si Ústavní soud ověřil, že vydavatelem
Uhříněveského zpravodaje je Místní úřad Praha 10-Uhříněves, vydavatelem
Petrovického zpravodaje je městská část Praha-Petrovice a vydavatelem
Kurýra jihovýchodní Prahy je městská část Praha-Křeslice.
Dále byly od Ministerstva vnitra vyžádány výsledky voleb do Senátu,
které se konaly na území Prahy ve dnech 5. a 6.11.2004 a 12. a
13.11.2004, jakož i výsledky voleb do Zastupitelstva hlavního města
Prahy a do zastupitelstev městských částí náležejících do volebního
obvodu č. 19 pro volby do Senátu konané ve dnech 1. a 2.11.2002.
Z přílohy usnesení Státní volební komise ze dne 8.11.2004 č. 41 Ústavní
soud zjistil, že ve dnech 5. a 6.11.2004 (tedy v prvním kole voleb) se
na území Prahy konaly volby do Senátu v obvodech č. 19 - Praha 11, č.
22 - Praha 10, a č. 25 - Praha 6 s následujícími výsledky:
+---------------+------------------+-----------------------------+----------------+
|Volební obvod | Počet zapsaných | Počet odevzdaných úředních | Počet platných |
| č. | voličů | obálek | hlasů |
+---------------+------------------+-----------------------------+----------------+
| 19 | 102.236 | 25.880 | 25.726 |
+---------------+------------------+-----------------------------+----------------+
+-------------------------+---------------------+-----------+------------+
| Kandidát | Přihlášen volební | Hlasů | V % |
| | stranou | | |
+-------------------------+---------------------+-----------+------------+
| J. N. | ODS | 10.201 | 39,65 |
+-------------------------+---------------------+-----------+------------+
| Ing. P. J. | SNK sdružení | 3.689 | 14,33 |
| | nezávislých | | |
+-------------------------+---------------------+-----------+------------+
| Ing. A. Z. | KDU-ČSL | 3.364 | 13,07 |
+-------------------------+---------------------+-----------+------------+
| J. D. | KSČM | 3.085 | 11,99 |
+-------------------------+---------------------+-----------+------------+
| Mgr. D. K. | Cesta změny | 3.011 | 11,70 |
+-------------------------+---------------------+-----------+------------+
| MUDr. I. D., CSc. | ČSSD | 2.131 | 8,28 |
+-------------------------+---------------------+-----------+------------+
| Ing. P. H. | NEZÁVISLÍ | 245 | 0,95 |
+-------------------------+---------------------+-----------+------------+
+-----------------+-------------------+----------------------------+----------------+
|Volební obvod č. | Počet zapsaných | Počet odevzdaných úředních | Počet platných |
| | voličů | obálek | hlasů |
+-----------------+-------------------+----------------------------+----------------+
| 22 | 95.177 | 29.048 | 28.890 |
+-----------------+-------------------+----------------------------+----------------+
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| Kandidát | Přihlášen volební stranou | Hlasů | V% |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| Ing. J. M., CSc. | ODS | 10.068 | 38,84 |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| J. Š. | Strana zelených | 7.137 | 24,70 |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| MUDr. M. A., CSc. | ČSSD | 3.425 | 11,85 |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| RSDr. K. H. | KSČM | 2.864 | 9,91 |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| MUDr. M. K. | Evropští demokraté | 2.383 | 8,24 |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| Prof. Ing. L. M., CSc. | KDU-ČSL | 1.811 | 6,26 |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| Bc. B. M. | ODA | 538 | 1,86 |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| J. B. | Balbínova poetická strana | 429 | 1,48 |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| Mgr. A. G. | NEZÁVISLÍ | 191 | 0,66 |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
| Mgr. J. S. | České hnutí za národní | 44 | 0,15 |
| | jednotu | | |
+---------------------------------+-----------------------------+--------+----------+
+--------------+-------------------------+-------------------+----------------------+
|Volební obvod | Počet zapsaných voličů | Počet odevzdaných | Počet platných hlasů |
| č. | | úředních obálek | |
+--------------+-------------------------+-------------------+----------------------+
| 25 | 90.499 | 31.945 | 31.763 |
+--------------+-------------------------+-------------------+----------------------+
+-----------------------+---------------------------+---------+-----------+
| Kandidát |Přihlášen volební stranou | Hlasů | V % |
+-----------------------+---------------------------+---------+-----------+
| K. S. | US-DEU | 10.547 | 33,20 |
+-----------------------+---------------------------+---------+-----------+
| Ing. M. K. | ODS | 10.495 | 33,04 |
+-----------------------+---------------------------+---------+-----------+
| RNDr. V. E., CSc. | KSČM | 4.691 | 14,76 |
+-----------------------+---------------------------+---------+-----------+
| Doc. J. K. | KDU-ČSL | 3.455 | 10,87 |
+-----------------------+---------------------------+---------+-----------+
| Ing. J. T. | ČSSD | 1.914 | 6,02 |
+-----------------------+---------------------------+---------+-----------+
| Z. R. | Strana zdravého rozumu | 447 | 1,40 |
+-----------------------+---------------------------+---------+-----------+
| J. S. | NEZÁVISLÍ | 214 | 0,67 |
| | | | |
+-----------------------+---------------------------+---------+-----------+
Z přílohy usnesení Státní volební komise ze dne 15.11.2004 č. 42
Ústavní soud zjistil, že ve druhém kole voleb do Senátu konaných na
území Prahy byly výsledky voleb následující.
+-------------+-----------------------+---------------------------+-----------------+
|Volební obvod| Počet zapsaných voličů| Počet odevzdaných úředních| Počet platných |
| č. | | obálek | hlasů |
+-------------+-----------------------+---------------------------+-----------------+
| 19 | 102.149 | 19.003 | 18.907 |
| | | | |
+-------------+-----------------------+---------------------------+-----------------+
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
| Kandidát |Přihlášen volební stranou | Hlasů | V % |
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
| J. N. | ODS | 10.407 | 55,04 |
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
| Ing. P. J. |SNK sdružení nezávislých | 8.500 | 44,95 |
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
+-------------+-----------------------+---------------------------+-----------------+
|Volební obvod| Počet zapsaných voličů| Počet odevzdaných úředních| Počet platných |
| č. | | obálek | hlasů |
+-------------+-----------------------+---------------------------+-----------------+
| 22 | 95.189 | 24.105 | 24.031 |
+-------------+-----------------------+---------------------------+-----------------+
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
| Kandidát |Přihlášen volební stranou | Hlasů | V % |
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
| J. Š. | Strana zelených | 13.296 | 55,32 |
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
| Ing. J. M., CSc. | ODS | 10.735 | 44,67 |
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
+-------------+-----------------------+---------------------------+-----------------+
|Volební obvod| Počet zapsaných voličů| Počet odevzdaných úředních| Počet platných |
| č. | | obálek | hlasů |
+-------------+-----------------------+---------------------------+-----------------+
| 25 | 90.439 | 26.079 | 25.942 |
+-------------+-----------------------+---------------------------+-----------------+
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
| Kandidát |Přihlášen volební stranou | Hlasů | V % |
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
| K. S. | US-DEU | 15.088 | 58,16 |
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
| Ing. M. K. | ODS | 10.854 | 41,83 |
+-----------------------+--------------------------+----------+-----------+
Z přílohy k usnesení Státní volební komise ze dne 4.11.2002 č. 26
Ústavní soud zjistil, že při volbách do zastupitelstev obcí konaných
dne 1. a 2.11.2002 byly výsledky voleb Zastupitelstva hlavního města
Prahy následující:
+-----------------------+--------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+-----------------------+--------------------------+------------------------+
| 70 | 984.932 | 346.723 |
+-----------------------+--------------------------+------------------------+
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| Volební strana | Odevzdané hlasy v % | Zastupitelů |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| ODS | 35,54 | 30 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| Sdružení Evropští demokraté,| 18,37 | 15 |
| nazávislí kandidáti | | |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| ČSSD | 14,66 | 12 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| KSČM | 10,83 | 8 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| US-DEU | 5,64 | 2 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| Koalice SNK, SZ, SOS | 5,03 | 2 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| KDU-ČSL | 4,56 | 1 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
Ostatních 13 volebních stran nezískalo žádný mandát.
Výsledky voleb do zastupitelstev městských částí náležejících do
volebního obvodu č. 19 pro volby do Senátu byly Ústavním soudem
zjištěny následující.
Městská část Praha 11
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| 45 | 65.505 | 22.155 |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| Volební strana |Odevzdané hlasy v % | Zastupitelů |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| ODS | 28,72 | 15 |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| Sdružení nezávislých | 20,97 | 11 |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| ČSSD | 13,68 | 6 |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| KSČM | 12,95 | 6 |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| Sdružení ED, NK | 11,70 | 6 |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| Sdružení nezávislých kandidátů| 2,46 | 1 |
| - místní sdružení | | |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| US-DEU | 5,08 | 0 |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| KDU-ČSL | 4,07 | 0 |
| | | |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
Další dvě volební strany nezískaly žádný mandát.
Městská část Praha-Benice
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| 7 | 315 | 266 |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| Volební strana |Odevzdané hlasy v % | Zastupitelů |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| ODS | 34,37 | 4 |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| M. C. | 10,79 | 1 |
| (nezávislý kandidát) | | |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| K. C. | 9,58 | 1 |
| (nezávislý kandidát) | | |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
| J. L. | 9,47 | 1 |
| (nezávislý kandidát) | | |
+-------------------------------+---------------------+---------------------+
Dalších 5 nezávislých kandidátů nezískalo ani jeden mandát.
Městská část Praha-Dolní Měcholupy
+------------------------+------------------------+-------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů | Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+------------------------+-------------------------+
| 9 | 943 | 553 |
+------------------------+------------------------+-------------------------+
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Volební strana | Odevzdané hlasy v % | Zastupitelů |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| ODS | 65,14 | 7 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| ČSSD | 13,42 | 1 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| KDU-ČSL | 12,38 | 1 |
| | | |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
Další jedna volební strana nezískala žádný mandát.
Městská část Praha 15
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| 25 | 22.659 | 7.275 |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Volební strana | Odevzdané hlasy v % | Zastupitelů |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| ODS | 43,08 | 11 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Koalice SZ, SNK | 18,12 | 5 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| ČSSD | 17,51 | 5 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| KSČM | 9,7 | 2 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| US-DEU | 7,76 | 2 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| KDU-ČSL | 3,83 | 0 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
Městská část Praha-Kolovraty
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| 13 | 1.493 | 900 |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Volební strana | Odevzdané hlasy v % | Zastupitelů |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| ODS | 78.43 | 11 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| KSČM | 17,63 | 2 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
Jeden nezávislý kandidát nezískal žádný mandát.
Městská část Praha-Královice
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| 5 | 217 | 115 |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
Sdružení nezávislých kandidátů v Praze-Královicích, které
jako jediné zaregistrovalo kandidáty, získalo všechny mandáty.
Městská část Praha-Křeslice
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| 7 | 279 | 188 |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Volební strana | Odevzdané hlasy v % | Zastupitelů |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Sdružení KDU-ČSL, NK | 52,41 | 4 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Sdružení nezávislých | 22,41 | 2 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Sdružení občanů Křeslic | 16,47 | 1 |
| - sdružení NK | | |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
Další jedna volební strana a jeden nezávislý kandidát
nezískali žádný mandát.
Městská část Praha-Nedvězí
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| 9 | 196 | 123 |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
Kandidovalo 7 nezávislých kandidátů, kteří byli všichni
zvoleni.
Městská část Praha-Petrovice
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| 15 | 4.664 | 1.973 |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| Volební strana | Odevzdané hlasy v % | Zastupitelů |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| Sdružení občanů Petrovic | 19,24 | 3 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| OPTIM-EKO | 18,91 | 3 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| ODS | 16,29 | 3 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| Sdružení nezávislých | 13,63 | 2 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| ČSSD | 12,22 | 2 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| Občané pro Petrovice | 7,92 | 1 |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
| KDU-ČSL a nez. obč. | 5,54 | 1 |
| Petrovic | | |
| | | |
+-----------------------------+-----------------------+---------------------+
Další dvě volební strany nezískaly ani jeden mandát.
Městská část Praha 22-Uhříněves
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| Počet volených členů | Počet zapsaných voličů |Počet odevzdaných obálek|
| zastupitelstva | | |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
| 21 | 3.854 | 1.883 |
+------------------------+-------------------------+------------------------+
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Volební strana | Odevzdané hlasy v % | Zastupitelů |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| ODS | 70,02 | 15 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| ČSSD | 17,56 | 4 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
| Sdružení nezávislých | 9,97 | 2 |
+----------------------------+-------------------------+--------------------+
Další dvě volební strany nezískaly ani jeden mandát.
Návrh navrhovatelky na provedení listinných důkazů označených jako
"přílohy A-D" byl zamítnut pro nadbytečnost, neboť zčásti šlo pouze o
tvrzení navrhovatele a zčásti nešlo o důkazy relevantní pro
projednávanou věc.
V.
Posouzení podmínek pro řízení před Ústavním soudem
Ústavní soud nejprve posuzoval, zda jsou splněny podmínky řízení, za
nichž může jednat a rozhodovat o opravném prostředku proti rozhodnutí
ve věci ověření volby poslance nebo senátora podle čtvrtého oddílu
druhé části zákona o Ústavním soudu. Současná hmotněprávní i
procesněprávní úprava je nejasná, neboť není zcela jednoznačně určeno,
proti čemu má opravný prostředek směřovat. Ustanovení čl. 87 odst. 1
písm. e) Ústavy a § 85 zákona o Ústavním soudu odpovídají právnímu
stavu v době, kdy byly tyto právní předpisy přijímány. Podle tehdy
platného § 47 zákona ČNR č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní
rady, vydával Nejvyšší soud České republiky na základě volební
stížnosti usnesením pouze své stanovisko, které byl povinen zaslat
České národní radě. Její mandátový a imunitní výbor podle § 40 odst. 1
písm. a) zákona ČNR č. 35/1989 Sb., o jednacím řádu České národní rady,
i na základě tohoto stanoviska zkoumal, zda jednotliví poslanci České
národní rady byli platně zvoleni, a poté měla na jeho návrh podle čl.
113 odst. 2 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé
federaci, platnost volby poslanců ověřit Česká národní rada. V této
legislativní situaci bylo logické, že opravný prostředek měl směřovat
proti rozhodnutí České národní rady (rozuměj příslušné komory
zákonodárného sboru) o ověření volby jejího člena.
V současnosti platná právní úprava zásadním způsobem posílila roli
soudního přezkumu platnosti voleb, který je nyní svěřen Nejvyššímu
správnímu soudu. Nejde již o stanovisko obsažené v usnesení, nýbrž o
usnesení, kterým je rozhodováno ve věci samé o neplatnosti voleb,
hlasování nebo volby kandidáta (§ 90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 53
odst. 1 téhož zákona). Mandátový a imunitní výbor příslušné komory
Parlamentu má potom na základě zápisu Státní volební komise a případně
i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o výsledku voleb rovněž
povinnost zkoumat platnost zvolení. Ani jednací řády komor Parlamentu,
jiný zákon či Ústava samotná v současnosti neřeší, kdo, jakým způsobem,
v jakém rozsahu a za jakých okolností volbu poslance či senátora
ověřuje. Tento stav vedl k praxi, kdy komory Parlamentu pouze berou na
vědomí zprávu svých mandátových a imunitních výborů. Proto v tomto
posuzovaném případě, obdobně jako v případě, který byl řešen Ústavním
soudem pod sp. zn. I. ÚS 526/98, nerozhodoval Senát tak, že neověřuje
volbu dotčeného senátora, ale pouze vzal na vědomí zprávu svého
mandátového a imunitního výboru, v níž se konstatuje, že volba nemohla
být ověřena s ohledem na rozhodnutí soudu. Přitom ověřování volby ryze
formálně (tedy vzhledem k jazykovému vyjádření) neprovádí svým
rozhodnutím ani Nejvyšší správní soud ani Státní volební komise či jiný
orgán.
Pro srovnání v období předválečné Československé republiky bylo
ověřování volby poslance a senátora příslušnou komorou definováno zcela
jinak, než jak tomu bylo za doposud poslední legislativní úpravy.
Tehdejší volební soud ověření definoval tak, že - "verifikace volby
poslance jest povahou svojí osvědčením, že v osobě zvoleného splněny
jsou podmínky volitelnosti jeho a že není důvodů, které by jej z
volitelnosti vylučovaly" (Sbírka zásadních rozhodnutí a usnesení
volebního soudu. III. díl, Praha 1925, usn. č. 119, s. 52). Takový
model by v současnosti odpovídal ověřování splnění podmínek ustanovení
čl. 19 odst. 2 Ústavy a § 57 volebního zákona. Obdobné pojetí ověřování
příslušnou komorou Parlamentu naznačil i nález Ústavního soudu sp. zn.
I. ÚS 526/1998. V takovém případě by se však jednalo o dvě různá a
právně odlišná rozhodnutí a stejně tak by se lišila právní řízení,
která jim předcházela. Zatímco v případě ověřování by se jednalo o
veřejnoprávní osvědčení výsledku rozhodnutí lidu, popř. voličů daného
volebního obvodu, které platí, pokud se neprokáže opak (je tak možné
nové rozhodnutí na základě obnovy řízení), v případě rozhodnutí o
platnosti volby Nejvyšším správním soudem jde o individuální právní
akt, u kterého platí zásada rei iudicatae. V současné právní úpravě
tyto pojmy nejsou dostatečně odlišeny, navíc je problematické a zcela
zvláštní, že rozhodování v této otázce je svěřeno dokonce třem orgánům
(nepočítaje závěry Státní volební komise o konečném výsledku voleb),
ačkoli obvykle se uplatňuje rozhodování jedním orgánem (parlament nebo
volební soud), popř. dvěma orgány (nejdřív však parlament, popř. jeho
zvláštní orgán, který pouze ověřuje, a teprve poté soud).
Podle předmětného ustanovení zákona o Ústavním soudu může opravný
prostředek podat poslanec, senátor, případně volební strana, za niž
poslanec nebo senátor kandidoval, a to proti rozhodnutí, že nebyl
platně zvolen, anebo ten, jehož volební stížnosti podle volebního
zákona bylo vyhověno, a to proti rozhodnutí příslušné komory Parlamentu
nebo jejího orgánu o ověření platnosti volby poslance nebo senátora.
Nejde tedy o opravný prostředek jen proti rozhodnutí příslušné komory
Parlamentu, ale též o opravný prostředek proti rozhodnutí, že poslanec
nebo senátor nebyl platně zvolen. To lze dovodit i systematickým
výkladem celého oddílu, neboť účastníkem řízení je podle § 88 odst. 1
zákona o Ústavním soudu i orgán, který o neplatnosti zvolení poslance
či senátora rozhodl. Podle současné úpravy je oprávněn rozhodnutí o
neplatnosti zvolení přijmout Nejvyšší správní soud. Z toho plyne, že
opravný prostředek směřuje i proti rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu. Tento výklad lze ostatně vyvodit i z nálezu sp. zn. I. ÚS 526/98
[Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka
rozhodnutí"), svazek 13, nález č. 27, str. 203; uveřejněn pod č.
70/1999 Sb.], na jehož odůvodnění Ústavní soud odkazuje. Ústavní soud
konečně uzavírá, že předmětnou problematiku je nutné vykládat tak, aby
osoby oprávněné podat opravný prostředek nemohly v důsledku
problematické zákonné úpravy doznat újmy.
Opravný prostředek byl podán Občanskou demokratickou stranou, která
vedlejšího účastníka přihlásila k registraci, tedy subjektem, který je
aktivně legitimován tento prostředek podat. Ústavnímu soudu byl doručen
dne 13.12.2004. Nejasnost a nejednotnost současné právní úpravy se
projevuje mimo jiné i v otázce včasnosti podání opravného prostředku,
jak na to ve svém vyjádření poukázal i Nejvyšší správní soud. Je nejen
otázkou, zda tato lhůta plyne až od usnesení příslušné komory
Parlamentu nebo již od rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v téže
věci. Jde i o to, že okruh účastníků řízení před Nejvyšším správním
soudem je odlišný od okruhu osob oprávněných podat opravný prostředek
(jak o tom bude podrobněji pojednáno dále). Zatímco v řízení před
Nejvyšším správním soudem jsou účastníky řízení navrhovatel, příslušný
volební orgán a ten, jehož volba byla napadena, osobami oprávněnými
podat opravný prostředek jsou navrhovatel v řízení před Nejvyšším
správním soudem, ten, jehož volba byla napadena (jinak též poslanec,
senátor), a konečně i volební strana, za niž kandidoval, jako je tomu v
daném případě. Vzhledem k tomu, že volební strana není ani účastníkem
řízení před Nejvyšším správním soudem ani členem příslušné komory
Parlamentu, tak jí ani rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ani
rozhodnutí příslušné komory Parlamentu nemůže být, formálně vzato,
nikdy řádně oznámeno. Ústavní soud tedy konstatuje, že i zde úprava
zaostala za vývojem volebního zákonodárství a lze ji považovat za
zbytečně složitou. Vzhledem ke shora naznačenému stanovisku o nutnosti
vykládat nejasná zákonná ustanovení tak, aby osoby oprávněné podat
opravný prostředek nemohly doznat v důsledku této nejasnosti újmy, lze
uzavřít, že vzhledem k datu vydání rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu v této věci (3.12.2004) je nutno desetidenní lhůtu považovat za
uplynulou nejdříve na konci dne 13.12.2004. Ústavní soud proto
konstatuje, že byl opravný prostředek podán včas a v žádném případě
nelze považovat podání opravného prostředku za předčasné.
Pokud jde o rozsah přezkumu v rámci řízení o opravném prostředku,
nebylo třeba tuto otázku řešit s ohledem na to, že opravný prostředek
napadá všechny podstatné důvody usnesení Nejvyššího správního soudu
(blíže sub II.).
Dále byl posouzen okruh účastníků a vedlejších účastníků řízení. Ten je
pro tento druh řízení přesně vymezen v ustanoveních § 87 a § 88 zákona
o Ústavním soudu. Jde o speciální ustanovení ve vztahu k obecnému
ustanovení § 28 zákona o Ústavním soudu. Z těchto ustanovení vyplývá,
že účastníkem řízení ani vedlejším účastníkem řízení vedeného podle §
85 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu není ten, kdo podal návrh
Nejvyššímu správnímu soudu na vyslovení neplatnosti voleb a jeho návrhu
bylo vyhověno. Jeho účast v řízení nelze dovodit ani z čl. 36 odst. 1
Listiny, neboť jím se zajišťuje ochrana individuálních práv. Předmětem
řízení o opravném prostředku podle oddílu čtvrtého zákona je ochrana
volebního práva obecně, především volebního výsledku, který legitimuje
Parlament k výkonu jeho kompetencí ve složení, které odráží vůli
voličů. Posláním úpravy této části volebního soudnictví proto není v
prvé řadě poskytnutí ochrany subjektivním právům kandidátů a voličů,
nýbrž ochrana volebního řízení či procesu jako celku, čemuž odpovídá
vymezení okruhu subjektů aktivně legitimovaných k podání návrhu
Nejvyššímu správnímu soudu (§ 90 odst. 1 s. ř. s.). Ochrana
subjektivního práva v takovém řízení sice není vyloučena, je však jen
reflexem hlavní funkce tohoto řízení. Posláním tohoto zvláštního řízení
je ochrana volebního procesu a jeho výsledku, k ochraně subjektivních
práv jsou určeny jiné procesní prostředky ochrany práv, jak je předvídá
např. občanský zákoník, tiskový zákon, zákon o rozhlasovém a televizním
vysílání, ale i volební předpisy v rámci tzv. námitkového řízení, vše
za použití zásady vigilantibus, non dormientibus iura subveniunt [právo
pomáhá bdělým, ne spícím (Codex Iustinianus 7, 40 1)]. Zákon v tomto
směru je jednoznačný, a proto nevznikl prostor ani pro postup podle §
28 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Přesto bylo Ing. A. Z. umožněno
nahlédnutí do spisu Ústavního soudu, a to v souladu s § 63 zákona o
Ústavním soudu za použití § 44 odst. 2 občanského soudního řádu, neboť
pro to byl na jeho straně shledán vážný důvod.
Podle § 15 odst. 1 zákona o Ústavním soudu rozhodují senáty Ústavního
soudu ve věcech podle čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy, které nepatří do
působnosti pléna. Působnost pléna je vymezena v § 11 odst. 1 zákona,
přičemž písmeno k) [do 31.3.2004 písmeno j) - pozn. red.] tohoto
ustanovení umožňuje, aby si plénum Ústavního soudu vyhradilo k
rozhodování i další věci, než které jsou v § 11 odst. 1 zákona výslovně
uvedeny. Tohoto zmocnění plénum Ústavního soudu využilo a svým
usnesením ze dne 18. prosince 2003, uveřejněným pod č. 14/2004 Sb.,
mimo jiné stanovilo, že si vyhrazuje rozhodování o opravném prostředku
proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora podle čl.
87 odst. 1 písm. e) Ústavy. Protože návrh napadl Ústavnímu soudu v době
platnosti tohoto usnesení, je o něm příslušné rozhodnout plénum
Ústavního soudu.
Plénum Ústavního soudu proto konstatuje, že jsou splněny podmínky, za
nichž může o návrhu jednat a rozhodnout. Pouze připomíná, že Ústavní
soud je příslušný rozhodnout v rozsahu vymezeném Ústavou a zákonem o
Ústavním soudu. Toto řízení proto nemůže nahrazovat řízení trestní,
přestupkové, občanskoprávní či řízení ve věcech tiskového práva. Stejně
tak tato řízení (např. řízení ve věcech ochrany osobnosti podle § 11 a
násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších
předpisů) nemohou sloužit jako procesní prostředek k napadení platnosti
voleb.
VI.
Věcné posouzení
Jak již bylo uvedeno, základní funkcí řízení o opravném prostředku
proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora je
zajištění řádného provedení voleb. Konkrétněji řečeno - volby mají být
prováděny řádně či správně v pravidelných intervalech ("genuine
periodic elections...", "d'elections périodiques, honnétes..." - čl. 25
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, starší úprava
hovořila o čistotě voleb) na základě principu obecného, rovného,
přímého volebního práva tajným hlasováním při respektování svobodné
volby občanů. To je základní měřítko mezinárodního standardu svobodných
a demokratických voleb. Úkolem Ústavního soudu v tomto konkrétním
případě není hodnotit, zda naše úprava volebního soudnictví odpovídá
všem požadavkům ústavního pořádku (zejména čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst.
1, čl. 5, čl. 6, čl. 18 odst. 2, čl. 19 odst. 2 a 3 a čl. 20 Ústavy, a
dále čl. 2, čl. 17, čl. 21 odst. 1, 3 a 4 a čl. 22 Listiny), popř.
mezinárodním závazkům České republiky (zejména čl. 25 Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech a čl. 3 Dodatkového protokolu
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). Podstatou tohoto
řízení je zajistit dodržení těchto pravidel, přičemž podnět k uvedení
kontrolních mechanismů může dát nejen ten, jehož volební právo v
subjektivním smyslu bylo porušeno, nýbrž každý z dotčených subjektů (§
90 odst. 1 s. ř. s.). Předmětem řízení z hlediska hmotného práva pak je
posouzení, zda orgány kompetentní ověřit volby, popř. rozhodnout o
jejich platnosti, postupovaly v mezích a podle pravidel, které jim
stanoví příslušné ústavní a zákonné předpisy. Ústavní soud sice
rozhoduje o opravném prostředku proti usnesení Nejvyššího správního
soudu a Senátu, to však neznamená, že je vázán pouze mezemi § 87 odst.
3 až 5 volebního zákona. Nadále i v postavení konečné instance
volebního soudnictví zůstává soudním orgánem ochrany ústavnosti, a
základním měřítkem jeho rozhodování jsou proto výše uvedená ustanovení
ústavního pořádku a zákona o Ústavním soudu.
Z hlediska Ústavního soudu podstata posuzované věci spočívá v zajištění
ochrany základních ustanovení ústavního pořádku, ze kterých plyne
zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci a mimo jiné se v
této roli podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických
voleb. Tomu odpovídá i zákonná úprava volebního soudnictví a ověřování
voleb. Pro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém
řízení z toho plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá
vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho,
kdo volební pochybení namítá. Tento názor se v průběhu 20. století
prosadil prakticky všeobecně. Názor volební teorie a praxe z 19.
století, podle kterého každá nezákonnost má za následek neplatnost
voleb, pokud se neprokáže opak, byl již překonán. Není proto
rozhodující, zda pro přezkum bude zvolen systém tří kroků, jak to po
vzoru svého předválečného předchůdce činí Nejvyšší správní soud, nebo
systém jednoho, dvou či čtyř kroků (porušení zákona - příčinná
souvislost - závažnost porušení - vliv na složení parlamentu), a jaké
metody přitom budou zvoleny. Naše volební soudnictví nezná absolutní
vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj.
takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za
následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování.
Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za
relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek
voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby
konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu
proporcionality. Volební zákon možné volební vady zužuje na porušení
ustanovení "tohoto zákona" - v daném řízení se ústavností tohoto zúžení
nebylo třeba zabývat. Tento proces je založen na ústavním principu
ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným
rozhodováním a respektujícím práva menšiny (čl. 6 Ústavy), jak již v
jiné souvislosti Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02
(Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, str. 25; vyhlášen pod č.
476/2002 Sb.). Úprava ověřování voleb je přitom alternativně založena
na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a
složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti
(princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví). Tuto možnou
příčinnou souvislost, jak ji zakotvuje § 87 volebního zákona, je však
třeba vykládat nikoli jako pouhou abstraktní možnost. Z čl. 21 odst. 4
Listiny lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce
po stanovené časové období [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
30/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 3. str. 17; vyhlášen pod
č. 31/1996 Sb.), který zdůraznil právo kandidátů v případě zvolení tyto
funkce bez překážek vykonávat]. Z toho třeba dovodit, že rozhodnutí
voličů jako suveréna může soudní moc změnit jen ve výjimečných
případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně
způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát.
Předmětem řízení je proto neplatnost zvolení J. N., nikoli nezvolení
Ing. A. Z. Ostatně i německá judikatura, na niž bylo účastníky řízení
poukazováno, vychází z oprávnění soudu ke zrušení voleb pouze v případě
prokázané příčinné souvislosti mezi zjištěnými volebními vadami a
výsledky voleb.
To je základní ústavní východisko, kterým se Ústavní soud řídil při
rozhodování této věci. V projednávaném případě bylo možno se omezit na
ústavně konformní výklad § 16 odst. 1 a 2 volebního zákona, který vedl
Nejvyšší správní soud k vyslovení neplatnosti voleb v senátním volebním
obvodu č. 19. Tato ustanovení znějí následovně:
"(1) Pro volební kampaň může starosta vyhradit plochu pro vylepení
volebních plakátů, a to 16 dnů přede dnem voleb. Možnost jejího
využívání musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících politických
stran a koalic, popřípadě kandidátů při volbách do Senátu.
(2) Volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o
kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž
kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje."
Volební kampaň je jedním z aspektů hodnocení řádně prováděných
svobodných a demokratických voleb. Pokud jde o její vymezení, které se
stalo v projednávané věci předmětem sporu, Ústavní soud předesílá, že
volební kampaň již není ve volebním zákoně výslovně vymezena z hlediska
své délky a obsahu. To je podstatná charakteristika našeho volebního
zákona na rozdíl od řady jiných států, kde je často otázka zejména
prostředků agitace a volebních materiálů, nemluvě o kontrole a o
omezení výdajů na volební kampaň, upravována velmi podrobně. Časové
období pro vylepování plakátů je pouze pořádkovým opatřením, které
upravuje poměry v tzv. horké fázi volební kampaně. Volební kampaň však
lze logicky a racionálně vzato vést z normativního pohledu jen tehdy,
jsou-li vyhlášeny volby (z hlediska předmětu), popř. jsou již
zaregistrovány kandidátky nebo kandidáti (z hlediska subjektu). To
přirozeně neznamená, že voliče neovlivňuje množství dalších významných
dlouhodobých faktorů z hlediska algoritmu - získávání informací pro
volební rozhodnutí - uvědomování si vlastních zájmů - zaujetí
stanoviska a vyhodnocení - rozhodnutí hlasovat pro určitou stranu nebo
kandidáta. Jde o dlouhodobý proces utváření si volebních preferencí.
Názor navrhovatelky, že volební kampaň představuje pouze posledních 16
dnů přede dnem volby, proto nelze akceptovat.
Naše volební předpisy již opustily definici volební kampaně jako
určitého časového období, jak ji zavedl např. § 27 odst. 1 zákona č.
54/1990 Sb., o volbách do České národní rady. Tím se vyhýbají problémům
spojeným s obviňováním se volebních stran, že začaly volební kampaň
předčasně, stejně jako mezím, které zde představuje svoboda projevu a
právo na informace. S ohledem na odstranění moratorií pro volební
agitaci již ani takové vymezení není třeba. Pokud jde o místní
sdělovací prostředky, původně bylo jejich použití možné, po
problematických zkušenostech bylo novelou zákona o volbách do České
národní rady (zákonem č. 94/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon
České národní rady č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady, ve
znění zákonů České národní rady č. 221/1990 Sb. a č. 435/1991 Sb.)
zakázáno používání místního rozhlasu k volební agitaci politických
stran s výjimkou pouhého oznamování konání volebních shromáždění. Tuto
úpravu převzal i zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České
republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů. Zákon č.
204/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do
Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších
zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb. a nálezu Ústavního soudu
uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní
řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky,
ve znění pozdějších předpisů, pak vypustil úpravu používání místního
rozhlasu zcela. Stejně tak nereaguje na vývoj v této oblasti, kdy obce
vydávají svoje zpravodaje, a kromě místního rozhlasu mají též svoje
televizní vysílání, teletext a webové stránky.
VI. a
Podle § 16 odst. 1 může starosta vyhradit plochu pro vylepení volebních
plakátů, a to šestnáct dnů přede dnem voleb. Možnost jejího využívání
musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících politických stran a
koalic, popř. kandidátů při volbách do Senátu. Nejvyšší správní soud z
tohoto ustanovení extenzivním výkladem dovodil, že jde pouze o
"demonstrativní nástin obecně platného přístupu ke komunikačním
možnostem, s nimiž disponuje obec". Z toho podle jeho názoru vyplývá
závěr, že princip rovnosti kandidujících subjektů musí být respektován
při využití všech komunikačních prostředků v držení obce.
Ústavní soud se s takovým přístupem k interpretaci § 16 odst. 1
volebního zákona zcela neztotožňuje. Předně ze zákonného ustanovení
nevyplývá, jakým opatřením má starosta dosáhnout rovného využívání
vyhrazené plochy pro vylepování volebních plakátů subjekty voleb. V
praxi půjde o to, že k těmto plochám musí mít zajištěný přístup každý z
nich. Rovnost přístupu spočívá v rovné možnosti tyto plochy využívat,
nikoliv ve skutečnosti, jak byly subjekty voleb využity. Proto z pouhé
okolnosti, že některé vylepily na určené plochy méně plakátů než jiné
nebo že dokonce některé nevylepily plakáty žádné, nelze bez dalšího
dovozovat, že nebyly zachovány rovné možnosti jejich využívání.
Jednotlivé odstavce § 16 volebního zákona je třeba vykládat v celkovém
kontextu. Proto nelze přehlédnout, že jsou zde přesně vymezeny
podmínky, za nichž lze kromě prostor pro vylepování volebních plakátů
použít pro volební kampaň veřejnoprávní média. Tiskoviny, jejichž
vydavateli jsou obce, mají svojí povahou spíše blíže právě k
veřejnoprávním médiím než k plochám pro vylepování volebních plakátů.
Pokud by zákonodárce chtěl stanovit pravidla pro jejich používání v
průběhu voleb, musel by tak učinit přímo v zákoně, jak tomu bylo na
počátku 90. let.
Volební zákon přestavuje právní úpravu, která do praktické podoby
provádí jedno ze základních politických práv, a sice právo volit a být
volen, vyjádřené v čl. 21 Listiny. Podle čl. 21 odst. 3 poslední věty
Listiny podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Pokud zákon
nezakazuje použít pro volební kampaň periodika obcí, pak platí, že je
lze pro volební kampaň použít při zachování rovnosti přístupu volebních
stran. Výkladem zákona nelze rozšířit zákon tam, kde pro to není v
zákoně opora, zejména tam, kde se nejedná o výkon vrchnostenských
oprávnění obce jako veřejnoprávní korporace. Ustanovení § 16 odst. 1
volebního zákona je formulačně jednoznačné potud, že se týká pouze
plochy pro vylepování volebních plakátů. Smyslem tohoto ustanovení
přitom není v prvé řadě pravidlo pro vedení volební kampaně, nýbrž
zmocnění starosty v oblasti veřejného pořádku a preventivní ochrany
majetku před "divokým" vylepováním plakátů dlouho před vlastním
hlasováním. Povinnost zajistit rovný přístup pak plyne již z výše
uvedených ústavních principů. V daném případě přitom nešlo o to, zda
měl Ing. Z. přístup do těchto médií, nýbrž zda publikace zmíněných
materiálů znamenala porušení pravidel vedení volební kampaně, jak je
stanoví § 16 odst. 2 volebního zákona. O respektování rovnosti přístupu
volebních stran do médií, která jsou vydávána veřejnoprávní korporací,
není z hlediska čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny sporu.
VI. b.
Základním problémem v dané věci proto není porušení § 16 odst. 1
volebního zákona, které by bylo možno hypoteticky dovodit jen
extenzivním výkladem, a to pouze v případě, že by nebyly volební strany
k uvedeným sdělovacím prostředkům připuštěny. Jako základní předpoklad
svého vyhovujícího výroku spatřuje Nejvyšší správní soud porušení
zásady čestného a poctivého vedení volební kampaně, jak ji vymezuje §
16 odst. 2 volebního zákona. To bylo podle jeho názoru naplněno, když
proti Ing. Z. byly publikovány zmíněné články a prohlášení. Nejvyšší
správní soud spatřuje porušení principu rovnosti kandidujících subjektů
ve skutečnosti, že ve dvou periodicích, jejichž vydavateli jsou obce,
vyšly těsně před volbami dva články, obsahující kritiku jednoho z
kandidátů voleb, která je dle jeho názoru nekorektní a nefér. I kdyby
platil závěr Nejvyššího správního soudu, se kterým Ústavní soud
nesouhlasí, že tyto tiskoviny jsou totéž jako plocha určená starostou
pro vylepování plakátů, nešlo by o porušení principu rovnosti tak, jak
ji má na mysli ustanovení § 16 odst. 1 volebního zákona. Jde o právo
rovného přístupu, nikoliv o povinnost všech subjektů voleb vylepit
určitý, pro všechny stejný, počet plakátů. V tomto smyslu by proto bylo
možné hovořit o nerovnosti jen tehdy, pokud by např. Ing. Z. zaslal
oběma periodikům před jejich uzávěrkou svůj volební příspěvek, a ty by
jej odmítly otisknout. Žádné takové zjištění však Nejvyšší správní soud
neučinil.
Ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona je v podstatě výsledkem
neochoty aktérů volební kampaně uzavírat předvolební dohody o
pravidlech volebního boje s určením "rozhodčího", který bude posuzovat,
zda závazky z takové dohody jsou plněny právě "čestně a poctivě". Právě
k takovým pravidlům tento obrat směřuje, nelze mu podsouvat význam
např. dobrých mravů podle § 3 odst. 1 občanského zákoníku. Stejně tak
sám volební zákonodárce nebyl ochoten zpracovat volební etický kodex,
stejně jako čestná prohlášení o vedení volební kampaně, která musejí
podepsat ti, kdo chtějí kandidovat. Bylo jeho věcí, že nově upravil
povahu volebních orgánů. Mělo to však za důsledek, že již neexistuje
takový volební orgán, který by alespoň dohlížel na dodržování právních
předpisů o volbách a vyvozoval z toho pružně závěry ještě v době
volební kampaně.
Není pochyb o tom, že sdělovací prostředky, kterými disponují územní
samosprávné celky, i když nejde o úřední věstníky, na které se tiskový
zákon nevztahuje, podléhají z hlediska využití ve volební kampani
přísnějším pravidlům, než je tomu v případě vydavatelů, kteří jsou
osobami soukromého práva. Neznamená to sice jejich povinnost zajišťovat
mechanicky stejný prostor pro jednotlivé kandidující strany a osoby, i
zde se však musí uplatnit pravidlo možnosti rovného "přístupu". Jiný
postup by byl v rozporu s pravidly volné soutěže politických stran
podle čl. 5 Ústavy a svobodné soutěže politických sil podle čl. 22
Listiny. Pokud již zákonodárce použití takových sdělovacích prostředků
nezakazuje, musí být jejich využití pro účely volební agitace měřeno
pravidly rovnosti šancí a vydavatel nebo provozovatel takových
sdělovacích prostředků musí zvážit, zda je schopen respektování
takového principu zajistit. Nelze však souhlasit s navrhovatelkou,
podle které platí pravidlo čl. 2 odst. 3 Listiny, že co není zakázáno,
je dovoleno. Pro tyto tiskoviny v případě jejich zpřístupnění volebním
stranám platí zásada rovnosti šancí, která plyne z principu svobodné
soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22
Listiny), jak správně dovodil Nejvyšší správní soud. Jiný postup by
mohl voličům naznačovat, že obec jako veřejnoprávní korporace preferuje
jen určité volební strany.
Není sporu o tom, že tiskoviny, vydávané jako obecní zpravodaje, tím,
že jsou v rukou veřejné moci, musí zachovávat korektnost a neutralitu.
V pozici starosty musí kandidát dodržovat určitá pravidla, neboť v
tomto postavení je úředníkem, a tudíž nemá obecně svobodu projevu jako
obyčejní občané. Stručně řečeno, nemůže své pozice starosty využít pro
svoji volební kampaň ani pro volební kampaň někoho jiného. Z
předložených materiálů vyplývá, že agitace starostů proti Ing. A. Z.,
ať už přímá či nepřímá, nebyla v souladu s požadavky poctivého a
čestného vedení volební kampaně (zejména zneužití anonymu), jak lze
dovodit z § 16 odst. 2 volebního zákona. Přitom v článcích, které
výlučně bral do úvahy Nejvyšší správní soud, nešlo o střet kandidátů na
funkci senátora, nýbrž o spor starostů, kteří mají různý názor na
investiční akce, které se dotýkají v různé míře jejich městských částí,
a kteří využívají zranitelnější pozici oponenta k účinnějšímu útoku na
jeho osobu. V době volební kampaně to nutno hodnotit jako pokus o
ovlivňování výsledku voleb, i když Ústavní soud zjistil, že jinak jde o
záležitost trvající delší dobu, a v daném případě šlo o reakci na
vystoupení zastánce jiného řešení, který současně kandidoval do Senátu.
Jinou otázkou je pak vystupování starostů a jiných funkcionářů obecní
samosprávy v takových prostředcích jako v tomto případě. Zde již nejde
o otázku rovnosti šancí politických stran, za které byli zvoleni, nýbrž
o otázku jejich vystupování jako veřejných činitelů, zastupujících
zájmy obce a jejich obyvatel, jak to vyplývá ze znění jejich slibu,
kterým se zavazují na svou čest a svědomí, že svoji funkci budou
vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města) a jejích (jeho) občanů, a
řídit se Ústavou a zákony České republiky [srov. § 69 odst. 2 zákona č.
128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. V takovém případě nelze
tvrdit, že mohou vystupovat z titulu své funkce ve volební kampani ve
prospěch určité strany a dovolávat se jako veřejní činitelé a úřední
osoby (a nikoli jako fyzické osoby) svobody projevu podle čl. 17
Listiny. To však neznamená, že jako straničtí funkcionáři nebo jako
fyzické osoby nemohou ve volební kampani vystupovat nebo dokonce
kandidovat, stejně tak jim ale nic nezakazuje, aby při tomto
vystupování uváděli svou funkci. To, že starosta vystupuje v politickém
nebo jiném sporu jako politik (nikoli jako úřední osoba), neznamená, že
nebude moci uvést skutečnost, která je občanům obce obvykle notoricky
známá. Absurdní by bylo upřít starostům a jiným veřejným činitelům a
úředním osobám angažovat se ve volební kampani. I to by bylo porušením
rovnosti šancí těchto funkcionářů jako kandidátů a jejich stran a
narušením ústavního principu svobodné soutěže, která logicky vyžaduje
možnost účasti soupeřících stran. Za odlišující kritérium proto lze
považovat jen to, že starosta může jako úřední osoba a činitel obce z
titulu své funkce používat prostředky, které jiný občan použít nemůže
(rozpočtové prostředky, telefon, počítač, služební automobil, úřední
deska obecního úřadu, projevy spjaté s jeho úřadem, tiskopisy s úřední
hlavičkou obce nebo obecního úřadu, dodávající jeho vystupování punc
oficiality atd., což může ovlivnit zejména starší voliče). Použití
takových prostředků je ve volební kampani nepřípustné. Tuto otázku však
Nejvyšší správní soud pominul. V této souvislosti je také třeba
zdůraznit, že německá judikatura, kterou v této souvislosti uváděl
Nejvyšší správní soud, uvádí jako volební pochybení stav, kdy dochází k
četným a masivním porušením zákazu užití veřejných prostředků ve
volební kampani, respektive pokud orgány státu podstatnou měrou
ovlivňují volby svých orgánů. Z toho lze vyvodit, že ke zrušení voleb
může dojít pouze v důsledku zásadního a podstatného porušení neutrality
státu v průběhu voleb. O takový případ však v posuzované věci nejde.
Stejně tak bylo řízení objektivně poznamenáno skutečností, že vedlejší
účastník měl teprve v řízení před Ústavním soudem možnost poukázat na
další okolnosti polemiky, která vznikla na základě prvního čísla Kurýra
jihovýchodní Prahy, vydávaného městskou částí Praha-Křeslice. Tyto
okolnosti sice staví články Uhříněveského zpravodaje a Petrovického
zpravodaje do poněkud jiných souvislostí, než jak je pojal v odůvodnění
rozhodnutí Nejvyšší správní soud, to však nemohlo nijak ovlivnit
negativní hodnocení skutečnosti, že v jednom čísle bylo zneužito
anonymního neověřeného textu. V tomto bodě se Ústavní soud ztotožňuje s
hodnocením Nejvyššího správního soudu, liší se však v tom, jaké závěry
z toho vyvodit ve smyslu zásad stanovených v § 87 volebního zákona.
Pokud jde o obsah volební kampaně, je si Ústavní soud vědom, že v jejím
průběhu jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou
předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a
rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní
demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty
nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů
obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat
volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči
rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada,
podle které je lid zdrojem veškeré státní moci. Pokud volební zákon
hovoří o požadavku čestného a poctivého vedení volební kampaně, má tím
na mysli to, co se dříve označovalo jako čistota voleb (srov. § 56
odst. 1 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích
republiky Československé). Nelze však tyto pojmy vykládat z hlediska
soukromého práva a obecné morálky, neboť jde o jejich použití v
podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy
voličů. Jeho negativní projevy lze regulovat, nelze je však zákonem
vyloučit.
Ústavní soud v této souvislosti považuje za instruktivní uvést nález
Volebního soudu z 23.4.1926 (Sbírka zásadních rozhodnutí a usnesení
volebního soudu. IV. díl, Praha 1928, č. 183, s. 58), ve kterém tento
soud v podobné souvislosti uvedl, že požadovaným "vážným porušením
svobody a čistoty voleb je ovšem i nepřípustná agitace, která se zvrhá
v terror, jímž činí se fyzický a psychický nátlak na volné rozhodnutí
voličů tou měrou, že ani tajnost volby není s to, aby svobodné
rozhodnutí voličovo zabezpečila. Nepřestoupila-li však agitace těchto
hranic, nelze v ní ...spatřovati porušení svobody a čistoty voleb, byť
i vycházela od osob úředních.". Ačkoli dnešní právní úprava a právní
vědomí se výrazně posunulo, přesto charakterizuje potřebný
veřejnoprávní způsob nazírání na řešenou otázku, jak ji Nejvyššímu
správnímu soudu předestřel Ing. A. Z. a která je ve své podstatě více
problémem občanskoprávním. Chybějící účinná ochrana v tomto směru
povede vždy ke snaze řešit takové spory cestou volebních stížností.
Ochrana osobnostních práv však v tomto řízení může plnit jen pomocnou
úlohu z hlediska zajištění a dodržování pravidel řádného průběhu
volební kampaně.
Proto dospěl Ústavní soud k závěru, že nebyla prokázána ani objektivní
ani potenciální příčinná souvislost mezi obsahem uvedených tiskovin a
jejich rozšířením mezi voliči a zvolením J. N. Nutno zdůraznit, že
Nejvyšší správní soud se zabýval pouze otázkou, zda Ing. Z. mohl
postoupit do 2. kola senátních voleb. Z hlediska výše uvedené domněnky
platnosti výsledku voleb však nebylo prokázáno naplnění skutkové
podstaty základního hmotněprávního ustanovení našeho volebního
soudnictví, tj., zda ve smyslu § 87 odst. 4 volebního zákona byla
porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit
výsledky voleb. Nelze sice požadovat, jak se toho domáhá navrhovatelka,
a z tohoto hmotněprávního ustanovení to jasně plyne, že porušení mělo
skutečně vliv na výsledky voleb. Nejvyšší správní soud se totiž
nezabýval otázkou, kterou považuje Ústavní soud za podstatnou z
hlediska naplnění § 87 odst. 4 volebního zákona, totiž zda lze s
dostatečnou velkou mírou pravděpodobnosti tvrdit, že ve 2. kole voleb
by nebyl v důsledku hypotetického postoupení Ing. Z. do 2. kola zvolen
senátorem J. N. Tuto otázku však Nejvyšší správní soud zcela pominul,
ačkoli bez odpovědi na ni nelze dospět k závěru, že byly ovlivněny
výsledky voleb, jak to k jejich porušení požaduje právě § 87 odst. 4
volebního zákona. Místo toho se soustředil toliko na hodnocení výsledků
hlasování v I. kole voleb ve vztahu ke kandidátům Ing. A. Z. a P. J.
Porušení § 16 odst. 2 volebního zákona však samo o sobě bez dalších
důkazů nemůže vést ani k závěru, že by mohl Ing. A. Z. do 2. kola
postoupit.
Důvodem pro vyslovení neplatnosti volby mohl být navíc závěr, kterému
lépe odpovídá § 87 odst. 5 volebního zákona, totiž že v takovém případě
by J. N. s velkou mírou pravděpodobnosti nebyl zvolen senátorem. To
však z výše uvedených údajů o výsledcích 1. a 2. kola voleb, z účasti v
těchto volbách, z podpory strany, za kterou Ing. Z. kandidoval v daném
obvodě, nelze nikterak dovodit. Zde je třeba odkázat na volební
výsledky, jak jsou uvedeny sub IV. Stačí zde jen proti úvaze o jiném
možném výsledku uvést, že ve všech třech pražských senátních volbách
získali kandidáti ODS prakticky shodný počet hlasů v 1. i 2. kole
voleb. Přitom ve 2. kole voleb klesla shodným poměrem hlasů i účast
voličů, což je jev typický obecně, nejen pro Prahu. Nelze proto ani
hypoteticky činit závěr, že by při dané účasti v 19. volebním obvodu z
18.907 odevzdaných hlasů nezískal J. N. právě oněch 10.407 hlasů jako
ve skutečnosti. Není zde rovněž žádný pravděpodobný důvod, který by
umožňoval tvrdit, že v případě postoupení Ing. A. Z. do 2. kola by
přišlo cca 21 tisíc voličů a mimo oněch 10.407 voličů by všichni
hlasovali pro Ing. A. Z. V podstatě by musel tento kandidát získat
všechny hlasy všech voličů, kteří byli ochotni přijít hlasovat v 1.
kole pro jeho soupeře za Sdružení nezávislých kandidátů, za KSČM, za
Cestu změny a za ČSSD. Rovněž tak hlasování voličů na území Prahy a
souvisejících městských částí ve volbách v roce 2002 neumožňuje učinit
jiný závěr s větší mírou pravděpodobnosti. Při volbách v MČ
Praha-Křeslice sice KDU-ČSL získala 52 % hlasů, avšak při účasti 188
voličů (tj. 67% účast oproti 25% účasti v senátním 1. kole). Stejně tak
by bylo možno spekulovat, že v případě postoupení Ing. A. Z. do 2. kola
by mohla být volební účast z hlediska jeho stranického vyprofilování ve
srovnání s kandidátem za Sdružení nezávislých kandidátů ještě nižší, a
tím šance na změnu volebního výsledku taktéž ještě nižší. Z uvedených
údajů proto nevyplývá žádný logicky nebo statisticky doložitelný závěr
o tom, že by se na výsledku voleb ve 2. kole při použití principu
absolutní většiny něco mohlo s velkou mírou pravděpodobnosti změnit a
že by J. N. nebyl zvolen senátorem. Domněnka platnosti volebního
rozhodnutí voličů proto nebyla zpochybněna takovým způsobem, aby se
mohl Ústavní soud ztotožnit se závěry Nejvyššího správního soudu, co se
platnosti volby J. N. týče.
Pokud náš volební zákonodárce nebude s to rozlišit zvláštnosti přezkumu
voleb v případě jejich platnosti v případě celé Poslanecké sněmovny
nebo třetiny senátorů v případě voleb v jednom volebním kraji nebo
jednom senátním volebním obvodu (srov. z hlediska jazykového výkladu
"výsledky" a "výsledek" voleb), budou takové výkladové problémy vznikat
i nadále. Účelem voleb ve volebním obvodu č. 19 bylo nepochybně zvolit
senátora, nikoli postoupit do 2. kola voleb. Výsledkem těchto voleb
proto může být jedině zvolení senátora. Proto se jeví v takovém případě
aplikace § 87 odst. 5 jako přiléhavější, i když nedostatky formulace a
východisek tohoto ustanovení nemůže napravit. Nejvyšší správní soud si
přitom sám vytýčil jako kroky hodnocení předpoklad, že za druhé je
vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je
napadena volební stížností, a za třetí zásadní intenzitu této
protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně
zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. Ve skutečnosti se však
prakticky věnoval pouze splnění předpokladu sub 1, tj. porušení
volebního zákona v obou tiskovinách, zatímco otázku výrazného
zpochybnění volby J. N. v této souvislosti vlastně zcela pominul a
věnoval se jen úvaze o možnosti vlivu dvou problematických tiskovin na
možný postup Ing. A. Z. do 2. kola.
V tomto směru bez ohledu na okolnosti doručování návrhu na zahájení
řízení před Nejvyšším správním soudem nelze přehlížet, že jeho závěry
jsou nutně poznamenány skutečností, že dotčený zvolený kandidát, ať již
zaviněně či nikoli, nemohl svou argumentaci tomuto soudu předestřít.
Nelze však vytýkat Nejvyššímu správnímu soudu, že zrušil volby jako
celek (ovšem pouze v jednom volebním obvodu). Jinou možnost mu volební
zákon nedává. Tento nedostatek je sice v rozporu s principem
proporcionality zásahu veřejné moci, prvoplánovým předmětem tohoto
druhu řízení však stejně jako ochrana subjektivního práva není ani
přezkum ústavnosti volebního zákona.
Ve světle výše uvedeného již nebylo třeba se podrobněji zabývat otázkou
námitky navrhovatelky ohledně nesprávnosti a nelogičnosti závěrů
Nejvyššího správního soudu ohledně tzv. intenzity protizákonnosti.
Nicméně se Ústavní soud nemohl ztotožnit s jejím názorem, že úvaha
Nejvyššího správního soudu je v tomto bodě zcela nesprávná a nelogická,
i když jistě nejde o intenzitu nezákonnosti (zákon buď porušen je nebo
není), ale jde o závažnost vlivu této nezákonnosti na složení
zastupitelského sboru. Je přirozené, že z hlediska volebního rozhodnutí
voliče jsou závažnější ta porušení pravidel volební kampaně, která se
udála v době tohoto rozhodování, což je u nerozhodnutých voličů právě v
posledních dnech volební kampaně. Tento závěr Nejvyššího správního
soudu plyne z dlouholeté ustálené judikatury ve volebních věcech u nás
(v dobách svobodných voleb) a v rovněž tak v cizině. Podstatné však je,
že zrušení voleb nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů,
nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu.
Rozhodující je pravděpodobnost vlivu volební vady nebo volebního
deliktu (§ 177 trestního zákona, § 16 odst. 5 a 7 volebního zákona) na
volební výsledek v konkrétních volbách s konkrétními voliči. Pouhá
abstraktní možná příčinná souvislost nedostačuje. Jiná situace by
nastala, kdyby šlo o zjevně nekalý způsob vedení volební kampaně v
rozporu s požadavkem řádného provedení voleb a volební soutěže, což by
mohlo mít s velkou mírou pravděpodobnosti za následek opačný výsledek
voleb, než jaký se předpokládal například podle korektně prováděných
předvolebních průzkumů. Muselo by se prokázat, že s vysokou
pravděpodobností by bez uvedených publikací mohl být výsledek senátních
voleb v daném obvodu jiný, což výše uvedené závěry neprokazují.
Ústavní soud si je vědom složitosti projednávané věci a zejména
závažných nedostatků a mezer právní úpravy na tomto úseku. Očekává
proto, že zákonodárce zváží na základě získaných poznatků otázky jak
hmotněprávní, tak procesněprávní úpravy přezkumu platnosti voleb a
jejich ověřování, aby nevyvolávala zbytečné problémy a byla vnitřně
souladná (srov. na rozbor v práci Filip, J., Holländer, P., Šimíček,
V.: Zákon o Ústavním soudu. Komentář. C. H. Beck, Praha 2001, s.
405-411). Rovněž tak je třeba zvážit soustavu prostředků ochrany voleb
a volebního práva, stejně jako jiných subjektivních práv v průběhu
volební kampaně (např. zkrácené řízení o tiskových opravách a
omluvách), aby za porušení takových pravidel mohl být případně
sankcionován ten, kdo je způsobil. Hrozba zrušení výsledku voleb jako
jedině možný důsledek je v takovém případě v rozporu s ústavním
principem přiměřenosti zásahu veřejné moci. To jistě nevylučuje, aby
kandidát, který se dopustil závažného volebního deliktu (např. podvod,
podplácení), nebyl diskvalifikován. Ústavní soud je v této souvislosti
nucen konstatovat, že ve srovnání s jinými státy je právní úprava vad
volebního procesu, volebních deliktů a vůbec pravidel vedení volební
kampaně jednak velmi kusá, jednak svými kořeny v podstatě tkvící v
podmínkách úpravy odpovídající "volbám" z dob minulého režimu. Volební
zákonodárce bude proto muset zvážit, zda volební kultura voličů,
kandidátů a veřejných funkcionářů je na takové úrovni, že úprava těchto
otázek je zbytečná, nebo zda bude volební chování usměrňovat cestou
předem stanovených pravidel, která vytvoří stav právní jistoty subjektů
volebního procesu a která budou alespoň předpokladem volební ekonomie.
Ústavní soud z důvodů výše uvedených proto dospěl k závěru, že vedlejší
účastník tohoto řízení J. N. byl ve volbách do Senátu Parlamentu České
republiky konaných ve dnech 5. a 6. listopadu 2004 a ve dnech 12. a 13.
listopadu 2004 ve volebním obvodu č. 19, Praha 11, platně zvolen
senátorem.
Podle § 91 odst. 3 zákona o Ústavním soudu proto pozbývají platnosti
všechna rozhodnutí jiných orgánů, která tomuto nálezu odporují, tzn.
především:
a) usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3.12.2004, č. j. Vol
10/2004-24,
b) usnesení mandátového a imunitního výboru Senátu Parlamentu České
republiky č. 11 ze dne 14.12.2004, jímž se konstatuje, že tento výbor
nemohl ověřit mandát za volební obvod č. 19, Praha 11, s ohledem na
skutečnost, že Nejvyšší správní soud rozhodl svým usnesením č. j. Vol
10/2004-24, že volby do tohoto obvodu jsou neplatné,
c) usnesení Senátu Parlamentu České republiky č. 2 z 1. schůze dne
15.12.2004, jímž Senát "bere na vědomí" bod II. zprávy mandátového a
imunitního výboru o výsledku ověření platnosti volby senátorem,
d) rozhodnutí prezidenta republiky č. 653/2004 Sb., o vyhlášení
opakovaných voleb do Senátu Parlamentu České republiky.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr.
František Duchoň, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Miloslav Výborný a JUDr.
Eliška Wagnerová.
