80/2011 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 55/10 dne 1. března 2011 v

plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková,

Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar

Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský,

Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela

Židlická o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky, zastoupené poslancem Mgr. Bohuslavem Sobotkou, se sídlem

Praha 1, Sněmovní 4, na zrušení zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění

některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti

Ministerstva práce a sociálních věcí, za účasti Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako

účastníků řízení



takto:



Zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s

úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí,

se ruší uplynutím dne 31. prosince 2011.



Odůvodnění



I.



Rekapitulace návrhu



1. Skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

se řádným návrhem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky

a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu],

doručeným Ústavnímu soudu dne 9. 12. 2010, domáhala zrušení zákona č.

347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými

opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, (dále též

jen „napadený zákon“).



2. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že napadený zákon

nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem. Každý jednotlivý postup

vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu, konkrétně a) zneužití

institutu legislativní nouze, b) nepředvídatelné svolání mimořádné

schůze Poslanecké sněmovny, c) neodůvodněné vypuštění obecné rozpravy a

d) odepření práva hlasovat zvoleným senátorům, dle názoru navrhovatelů

nepřiměřeným, nedostatečně odůvodněným a svévolným způsobem porušuje

základní práva, ústavní principy a hodnoty, jmenovitě čl. 1 odst. 1,

čl. 2 odst. 3, čl. 5, 6, 26 a 36 Ústavy České republiky a čl. 4 odst. 2

a 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále

též jen „Listina“). Razance takového zásahu do uvedených základních

práv a principů je dle navrhovatelů o to závažnější, že se tak událo v

rámci přijímání zákona, který sám významně zasahuje do sféry základních

práv jednotlivců, zejména práv sociálních. Svou argumentaci

navrhovatelé předně zaměřili na obecné vymezení principů ovládajících

legislativní proces, s nimiž následně konfrontovali konkrétní, v návrhu

podrobně vylíčený způsob a okolnosti procesu přijímání napadeného

zákona, který považovali za protiústavní, a proto se domáhali jeho

zrušení.



I. A) Ústavní normy a principy ovládající legislativní proces



3. Při obecném vymezení základních principů a hodnot ovládajících

legislativní proces navrhovatelé vycházeli jednak z poznatků právní

teorie, jednak ze závěrů vyplývajících z judikatury Ústavního soudu,

příp. zahraničních soudů. Zejména pak obsáhle citovali závěry, k nimž

Ústavní soud dospěl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N

30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), kde Ústavní soud zřetelně vymezil nároky

a minimální požadavky, které současný demokratický právní stát klade na

parlamentní projednávání návrhů zákonů. Za základní princip

navrhovatelé označili zejména přítomnost veřejné kontradiktorní

parlamentní debaty, neboť zákonodárství by mělo mít charakter

racionálního právního diskursu, v němž „(...) všichni zúčastnění

dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a

informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který

umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně

názorů menšinových.“ (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod

38).



4. Navrhovatelé odkazem na poznatky právní teorie předestřeli názor, že

parlamentní projednávání a parlamentní rozprava plní přinejmenším dvojí

funkci, funkci kreační a funkci legitimizační. Kreační funkce je

založena na předpokladu, že v parlamentarismu politické rozhodnutí

vzniká skrze debatu nebo aspoň debata takové rozhodnutí umožňuje.

Politické rozhodnutí tak vzniká v konfrontaci argumentů a

protiargumentů v parlamentní debatě, která takto umožňuje též vyrovnání

či kompromisní zohlednění konkurujících zájmů. I když je vládní koalice

s poměrně výraznou sněmovní většinou aktuálně schopna v Poslanecké

sněmovně hladce prosadit i politická rozhodnutí reálně učiněná i mimo

Parlament, přesto je podle navrhovatelů třeba chápat jako minimální

požadavek vyplývající z čl. 15 Ústavy České republiky reálnou (i

časově) možnost opozice připravit a předložit k vládním návrhům zákonů

své pozměňovací návrhy. Jen tak může opozice dostát svým funkcím v

demokratickém politickém systému.



5. V kontextu ústavního přezkumu je však podle navrhovatelů ještě

podstatnější legitimizační funkce parlamentní rozpravy. I kdyby reálné

politické rozhodnutí bylo učiněno mimo Parlament, zůstává parlamentní

rozpravě účel legitimizační, tj. veřejně vyložit argumenty pro a proti,

které hrály roli v politickém rozhodnutí. Veřejnost je tak seznámena a

konfrontována s podstatnými hledisky daného rozhodnutí, což jí umožňuje

si učinit o věci vlastní úsudek, přebírat či odmítat předložené

argumenty a odpovídajícím způsobem výsledku přizpůsobit své budoucí

chování - ať už při volbách, nebo jiné formě politické participace.

Debata tak ve své legitimizační funkci nevede k rozhodnutí, ale již

učiněné rozhodnutí odůvodňuje a legitimizuje, činí transparentními

důvody příznivců i odpůrců onoho rozhodnutí. Zprostředkování úmyslu

zákonodárce a účelu zákona parlamentní rozpravou je rovněž významné pro

právní vědomí občanů a napomáhá jako jeden z prvků interpretace práva

též právní jistotě jako jednomu z principů právního státu, jež chrání

čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky. Navrhovatelé svá tvrzení opětovně

podpořili závěry z citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (body 55 a

56) a rovněž i závěry uvedenými v odlišném stanovisku soudce zpravodaje

E. Wagnerové k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48

SbNU 303; 88/2008 Sb.).



6. Nadto navrhovatelé ve způsobu přijetí napadaného zákona shledali

selhání citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 57 až 60,

vymezených pojistek ústavně konformního výkonu legislativního procesu

(jimiž jsou postupně předseda Poslanecké sněmovny, resp. předsedající

její schůze, Senát a prezident republiky), neboť v pořadí první a třetí

z nich (tj. předsedkyně Poslanecké sněmovny a prezident republiky)

zasáhnout nechtěli a druhý (Senát) v důsledku níže rozvedeného

urychlení legislativního procesu zasáhnout nemohl.



I. B) Proces přijímání napadeného zákona a jeho ústavní vady



7. Ve světle výše uvedeného je podle navrhovatelů třeba interpretovat

ustanovení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny,

ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „JŘPS“) a zákona č.

107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů,

(dále jen „JŘS“), která byla použita při projednávání návrhu napadeného

zákona, přičemž navrhovatelé konstatovali, že v návrhu podrobně

rozvedené okolnosti příjímání i samotný legislativní proces u

napadeného zákona byly zcela nepochybně v rozporu s výše předestřenými

ústavními principy a hodnotami. Tento rozpor navrhovatelé spatřovali

konkrétně a) ve zneužití institutu legislativní nouze [viz I. B.a)], b)

v nepředvídatelném svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny [viz I.

B.b)], c) v neodůvodněném odepření obecné rozpravy [viz I. B.c)] a d) v

odepření práva hlasovat zvoleným senátorům [viz I. B.d)]. U všech

těchto postupů navrhovatelé shledali nepřiměřenost zásahu, nedostatečné

odůvodnění a rysy svévole. Podle názoru navrhovatelů by měly výše

uvedené kroky v rámci rozhodování o vyhlášení stavu legislativní nouze

i v průběhu jeho trvání projít třístupňovým testem proporcionality,

který užívá Ústavní soud pro posuzování kolize ústavně chráněných

hodnot. Stav legislativní nouze a zkrácené jednání mají bránit ohrožení

základních práv a svobod občanů, ohrožení bezpečnosti státu nebo

značným hospodářským škodám (legitimní cíl), což ale činí zásahem do

výše uvedených práv sněmovní menšiny (narušená hodnota). Takový zásah

je ústavně možný jen tehdy, je-li zároveň vhodný, potřebný a přiměřený.



I. B.a) Zneužití legislativní nouze



8. Ve vztahu k institutu legislativní nouze a podmínkám jejího

vyhlášení dle § 99 odst. 1 JŘPS navrhovatelé namítali, že vyhlášení

legislativní nouze a zkrácené jednání bez splnění podmínek podle § 99

odst. 1 JŘPS by bylo nejen porušením zákona, ale kvůli časovému „presu“

rovněž výrazným okleštěním ústavně chráněné svobody parlamentní

rozpravy a práva poslance podávat pozměňovací návrhy, a tím jeho práva

řádně vykonávat svou volenou funkci, jakož i rovnosti poslanců, neboť

vládní poslanci jsou ve zjevné výhodě. V této souvislosti odkázali na

část nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010

(269/2010 Sb.; body 17 a 18), v němž Ústavní soud posuzoval i obecné

předpoklady pro vyhlášení stavu legislativní nouze a jejich naplnění. Z

názoru Ústavního soudu lze dle navrhovatelů usuzovat, že chápe

rozhodnutí o legislativní nouzi do značné míry jako rozhodnutí

politické, varuje však před jeho využíváním jako nástroje ke krácení

práv sněmovní menšiny. V tomto případě lze dle navrhovatelů mít závažné

pochybnosti, zda vyhlášení stavu legislativní nouze a zkrácené jednání

bylo způsobilé zabránit značným hospodářským škodám státu; vládě se, na

rozdíl od dřívějších případů vyhlášení stavu legislativní nouze,

nepodařilo přesvědčit opoziční poslance o nutnosti schválit dané změny

související s přijímáním zákona o státním rozpočtu tak, aby nabyly

účinnosti nejpozději 1. ledna 2011. Nepřesvědčila opozici, že

deklarovaná úspora necelých 24 miliard Kč, která představuje zhruba 2 %

plánovaných rozpočtových výdajů, byla podstatou návrhu spíše než

zásadní politická rozhodnutí o omezení některých sociálních práv.



9. Na úrovni potřebnosti, tedy zjištění, zda se skutečně jednalo o

minimální zásah do svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců,

nezbytný k dosažení sledovaného cíle zabránění značným hospodářským

škodám státu, je dle navrhovatelů třeba vidět, že vláda měla k

dispozici alternativní postup, především mohla takového cíle dosáhnout

včasným předložením návrhu zákona. Z posloupnosti kroků vládní většiny

lze ale dovozovat sledování paralelních politických cílů: nejprve

neprojednání nepopulárního návrhu zákona na plénu Poslanecké sněmovny

před obecními a senátními volbami a poté projednání návrhu zákona v

Senátu ještě před zánikem mandátů senátorů zvolených před šesti lety.

Tyto cíle, z nichž zvláště druhý efektivně brání účasti na rozhodování

nově zvoleným senátorům, však za legitimní považovat nelze. O

potřebnosti vyhlášení stavu legislativní nouze pro bránění značným

hospodářským škodám státu lze tedy dle navrhovatelů rovněž pochybovat.



10. Stejně tak navrhovatelé zpochybňovali přiměřenost samotného

vyhlášení stavu legislativní nouze a zkráceného jednání. Zatímco míra

rizika značných hospodářských škod je dosti sporná, míra okleštění

svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců je nesporná. Ve stavu

legislativní nouze, která umožňuje schválení návrhu zákona v Poslanecké

sněmovně během jediného dne, poslanec nemůže řádně návrh zákona

prostudovat a fundovaně se k němu vyjádřit. Nemá čas na přípravu

pozměňovacích návrhů; nemůže konzultacemi s odborníky získat přesnější

znalost o obsahu návrhu zákona a o jeho rozmanitých dopadech a rovněž

nemůže na parlamentní půdě zprostředkovat názory svých voličů a

případně legitimních zájmových skupin, které mohou být na parlamentní

půdě slyšeny jedině ústy poslanců. Kromě krácení práv poslance jsou

krácena i práva občanů vyslechnout v adekvátní šíři argumenty pro a

proti k přijatému zákonu, kdy v daném případě dochází k omezení a k

zúžení zákonného rozsahu sociálních práv minimálně v podobě snížení

sazby nemocenského, zrušení sociálního příplatku, snížení příspěvku na

péči, zúžení nároku na podporu v nezaměstnanosti u některých skupin či

odnětí porodného většině rodin s nově narozeným dítětem.



I. B.b) Nepředvídatelné svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny



11. Výše naznačenému třístupňovému testu proporcionality navrhovatelé

podrobili i způsob svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, kde

rovněž dochází ke kolizi práv či chráněných hodnot. Na jedné straně

stojí zájem na urychleném projednání návrhu zákona z důvodu čelení

značným hospodářským škodám, na druhé straně pak výše zmíněná svoboda

parlamentní rozpravy, práva poslanců i občanů podílet se na správě

veřejných věcí a nadto i, při extrémní krátkosti lhůty, právo poslance

vůbec se zúčastnit schůze Poslanecké sněmovny.



12. Dle ustanovení § 51 odst. 6 JŘPS o svolání schůze Sněmovny musí být

poslanci vyrozuměni nejméně pět dnů předem. Nebyla-li tato lhůta

dodržena, může poslanec navrhnout odročení jednání, kdy o takovém

návrhu rozhodne Sněmovna hlasováním bez rozpravy. Zákon tedy s

nedodržením pětidenní lhůty spojuje jako následek jedině právo

navrhnout odročení jednání, o němž pak rozhodne Sněmovna. Sněmovní

většina tak mimořádnou schůzi prosadí i při nedodržení zákonné lhůty.

Navrhovatelé jsou však přesvědčeni, že ustanovení § 51 odst. 6 JŘPS je

třeba interpretovat s ohledem na ústavní principy a hodnoty a ve smyslu

čl. 22 Listiny, podle kterého zákonná úprava všech politických práv a

svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou

soutěž politických sil v demokratické společnosti. Pětidenní lhůta dle

navrhovatelů v § 51 odst. 6 JŘPS slouží k tomu, aby se poslanci mohli

seznámit s navrženým pořadem schůze a připravit na jeho body a aby se,

v extrémním případě (např. plní-li právě své povinnosti poslance na

pracovní cestě, ale projednávání návrhu napadeného zákona se rozhodně

chtějí účastnit), vůbec o konání schůze dozvěděli. Zákon umožňuje se

souhlasem Poslanecké sněmovny tuto lhůtu krátit, nepochybně v zájmu

včasné a efektivní reakce na aktuální politickou situaci. Navrhovatelé

by ale považovali za svévolné, pokud by byla pětidenní lhůta krácena

bez uvedení důvodu, přičemž čím kratší je doba mezi svoláním schůze a

jejím začátkem, tím závažnější důvody musí být pro takové zkrácení,

nicméně na schůzi Poslanecké sněmovny nezazněl žádný argument či důvod,

proč je tak rychlé svolání schůze potřebné.



13. V prvním kroku, v testu vhodnosti, navrhovatelé odkázali na výše

uvedené; připustí-li se, že přijetí zákona do 1. 1. 2011 brání hrozícím

značným hospodářským škodám, rychlé svolání mimořádné schůze Poslanecké

sněmovny je způsobilým nástrojem k jejich odvrácení.



14. V testu potřebnosti ovšem podle navrhovatelů rychlé svolání

mimořádné schůze Poslanecké sněmovny již neobstojí. Téhož cíle by totiž

bylo dosaženo i projednáním návrhu zákona 3. 11., 4. 11. nebo 5. 11.

2010, aniž bylo potřebné svolávat mimořádnou schůzi za 40 minut. Takový

zásah, tedy projednání a schválení návrhu zákona na takto pochybně

svolané schůzi, už je podle navrhovatelů svévolným pošlapáním

politických práv opozičních poslanců podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny a

občanů podle čl. 21 odst. 1 Listiny. Takový spěch se jeví jako potřebný

leda vzhledem k jinému možnému sledovanému cíli, a sice k projednání

přijatého návrhu zákona v Senátu do 13. 11. 2010, tedy do dne zániku

mandátu senátorů zvolených před šesti lety. Tento cíl, vylučující z

účasti na rozhodování Senátu již zvolené senátory, navrhovatelé nicméně

považují za nelegitimní.



15. Protože svolání a konání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny podle

názoru navrhovatelů jednoznačně selhává v testu potřebnosti, není nutné

se již zabývat testem přiměřenosti. Nadto však navrhovatelé zdůraznili,

že zásah do práv a chráněných hodnot je tu enormní. Zvláště poslancům,

kteří byli řádně omluveni z jednání 7. schůze Poslanecké sněmovny dne

2. 11. 2010, bylo pošlapáno jejich legitimní očekávání, že toho dne se

dotčené čtyři návrhy zákonů včetně napadeného nebudou projednávat. Ale

toto legitimní očekávání bylo dotčeno i u poslanců, kteří se již tak v

časové tísni seznamovali s předloženými návrhy zákonů, konzultovali je

a připravovali k nim pozměňovací návrhy. Svolání mimořádné schůze s

lhůtou 40 minut, odporující zvyklostem i smyslu § 51 odst. 6 JŘPS, tak

výrazně zhoršilo dopady samotného vyhlášení stavu legislativní nouze a

vedlo ve svém důsledku k tomu, že mezi předložením návrhu zákona a jeho

schválením uplynuly jen čtyři dny, z toho dva pracovní. Toto čtyřdenní

projednávání návrhu zákona navíc ještě na začátku čtvrtého dne nebylo

předvídatelné.



I. B.c) Neodůvodněné odepření obecné rozpravy



16. Navrhovatelé zpochybňovali rovněž i postup, jakým bylo znemožněno

konání obecné rozpravy při příjímání napadeného zákona. Podle § 99

odst. 7 JŘPS může Sněmovna rozhodnout ve stavu legislativní nouze, že

od obecné rozpravy ve druhém čtení se upouští. Tím se může veškeré

projednávání návrhu zákona v plénu Sněmovny redukovat na podrobnou

rozpravu druhého čtení a bezprostředně následující třetí čtení,

zakončené závěrečným hlasováním. Citované ustanovení § 99 odst. 7 JŘPS

je podle názoru navrhovatelů třeba rovněž interpretovat s ohledem na

ústavní principy a hodnoty a ve smyslu čl. 22 Listiny. Dále je třeba

přihlédnout k odlišné funkci obecné a podrobné rozpravy podle § 93 a 94

JŘPS, kdy obecná rozprava je chápána jako prostor pro politickou

diskusi a podrobná rozprava jako prostor již jen pro podávání

pozměňovacích návrhů se stručným odůvodněním. Tuto praxi navrhovatelé

dokládali obsáhlými citacemi z vyjádření a přednesů bývalých i

současných funkcionářů předsedajících schůzím Poslanecké sněmovny,

které dokazují, že skutečně vyžadují odlišení obecné a podrobné

rozpravy. Upuštění od obecné rozpravy tedy dle navrhovatelů znamená

další významné zkrácení svobody projevu poslance a svobody parlamentní

rozpravy, protože vede poslance (s výjimkou poslanců s přednostním

právem hovořit) k tomu, aby hovořili jen v souvislosti s předkládáním

pozměňovacího anebo jiného návrhu a svou řeč omezili na odůvodnění

takového návrhu. Jinak se vystavují zásahu předsedajícího Poslanecké

sněmovny, jako tomu bylo i v posuzovaném případě a k němuž došlo pouhý

den poté, co byl Poslaneckou sněmovnou přijat napadený zákon. Postup

sněmovní většiny, která rozhodla, že od obecné rozpravy ve 2. čtení se

upouští, ačkoli výbor pro sociální politiku doporučil projednávat tento

návrh zákona ve 2. čtení jak v obecné rozpravě, tak všechny i v

rozpravě podrobné, tedy znamená zásah do ústavně zaručených práv

poslanců podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny a občanů podle čl. 21 odst. 1

Listiny. Proto i tento zásah navrhovatelé podrobili testu jeho

vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti.



17. Upuštění od obecné rozpravy je sice dle názoru navrhovatelů

způsobilé jednání Sněmovny zrychlit, ale opět spíše ve vztahu k zájmu

na projednání návrhu zákona ještě „starým“ Senátem, protože ve vztahu k

nabytí účinnosti zákona k 1. 1. 2011 je takto získaná časová úspora

naprosto marginální. Postup sněmovní většiny však dle navrhovatelů

selhává v testu potřebnosti. Omezení parlamentní debaty upuštěním od

obecné rozpravy se jeví jako naprosto bezdůvodné, neboť konání obecné

rozpravy nikterak neohrožovalo dosažení deklarovaného cíle, tedy nabytí

účinnosti zákona k 1. 1. 2011 z důvodu zamezení značným hospodářským

škodám. Na okraj navrhovatelé poznamenali, že opoziční poslanci

nikterak nezavdávali příčinu k vládními představiteli artikulovaným

obavám, že se uchýlí k obstrukci, tedy ke zdržování či znemožňování

parlamentního jednání. Případná obava z obstrukcí dnešní opozice tak

nebyla ničím podložená.



I. B.d) Odepření práva hlasovat zvoleným senátorům



18. Navrhovatelé v neposlední řadě namítali, že kvůli užití zkráceného

jednání podle § 118 JŘS na návrh vlády a rozhodnutí senátní většiny

nepřipustit odročení a čerpání zbylých 21 dnů z třicetidenní lhůty

podle čl. 46 odst. 1 Ústavy České republiky byl návrh napadeného zákona

projednán v Senátu již 12. 11. 2010, tedy v mezidobí mezi senátními

volbami, v nichž vznikl mandát novým senátorů, a okamžikem zániku

mandátu senátorů zvolených před šesti lety. Přestože se v minulých

funkčních obdobích v takových mezidobích obvykle jedna schůze Senátu

konala (pouze v letech 1998 a 2004 nikoliv) a podle praxe i poznatků

právní nauky nově zvolení senátoři na takové schůzi nemohou hlasovat,

navrhovatelé se domnívali, že konání již druhé schůze Senátu v daném

mezidobí, navíc 12. 11. 2010, tedy v předposlední den mandátu senátorů

zvolených v roce 2004, již vykazuje rysy svévole vládní většiny, která

má upřít nově zvoleným senátorům právo hlasovat, popřípadě zajistit

hlasování v posledním možném okamžiku, kdy má vládní tábor v Senátu

většinu.



19. Zkrácené jednání podle § 118 JŘS je totiž dle navrhovatelů třeba

vnímat v kontextu výše zmíněných vad legislativního procesu napadeného

zákona. Nebýt kumulace nestandardních postupů vládní většiny, tedy

vyhlášení stavu legislativní nouze bez konsenzu a přesvědčivého

odůvodnění, svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny s drastickým

krácením pětidenní lhůty a projednání návrhu zákona bez obecné rozpravy

ve večerních hodinách jediného dne, nebylo by možno návrh zákona

projednat v Senátu před zánikem mandátu senátorů zvolených v roce 2004.

Ze sekvence kroků vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu

se navrhovatelům jeví jako hlavní cíl znemožnit řádné projednání návrhu

na schůzi Senátu, které by se již mohli účastnit nově zvolení senátoři,

popř. na níž už by vládní tábor neměl většinu. Tento postup ale dle

navrhovatelů zasahuje do ústavního práva senátora vykonávat svůj

mandát, který vzniká již zvolením. Toto právo senátora je v této

konstelaci nutno poměřovat s protichůdnými ústavními hodnotami, jimiž

jsou jednak možnost Senátu vyjádřit se k návrhu zákona v Ústavou České

republiky stanovené třicetidenní lhůtě, jednak zájem na

nezpochybnitelnosti usnesení Senátu případným rozhodnutím Nejvyššího

správního soudu o neplatnosti volby. Dosavadní praxe jediné schůze

Senátu v daném mezidobí, na níž jsou projednávány návrhy zákonů, u

nichž uplyne třicetidenní lhůta před první schůzí nového funkčního

období, je v tomto ohledu dle názoru navrhovatelů rozumným a vyváženým

řešením této kolize.



20. Naopak projednání návrhu napadeného zákona na 25. schůzi Senátu dne

12. 11. 2010 navrhovatelé hodnotili jako zřejmý zásah do práva senátora

na nerušený výkon jeho mandátu, aniž jsou prima facie patrné rozumné

důvody pro takový postup. Navrhovatelé rovněž tento zásah podrobili

výše naznačenému testu proporcionality, přičemž dospěli k závěru, že

jediným deklarovaným legitimním cílem opět může být bránění značným

hospodářským škodám, které údajně hrozily, pokud by zákon nenabyl

účinnosti nejpozději 1. 1. 2011. V rovině vhodnosti navrhovatelé

připustili, že projednání návrhu napadeného zákona podle § 118 JŘS již

12. 11. 2010 je způsobilé urychlit legislativní proces.



21. Nicméně dle názoru navrhovatelů již v testu potřebnosti takto

urychlené senátní projednávání návrhu napadeného zákona selhává. To

navrhovatelé dokládali i na výroku místopředsedy Senátu P. Pitharta na

začátku inkriminované schůze: „Není pravda, že pokud nebudeme

postupovat ve zkráceném jednání, nemohou navrhované změny zákonů

vstoupit v platnost od prvního dne příštího roku. Mohou. Jen musí další

kroky všichni ti, od kterých se budou očekávat, učinit je dříve než v

nejzazším závěru zákonné lhůty. Demokracie se začíná vyprazdňovat, když

se z vlády většiny, korigované ochranou menšin a právy jednotlivce,

stává pouhá vláda většiny.“. Navrhovatelé v této souvislosti

připomněli, že třicetidenní lhůta Senátu na projednání návrhu

napadeného zákona končila 3. 12. 2010. Tehdy již se mohli projednávání

zúčastnit nově zvolení senátoři a mohla proběhnout řádná rozprava, na

niž by se mohli připravit. Pokud by Senát návrh zákona zamítl nebo

vrátil s pozměňovacími návrhy až 3. 12. 2010, Poslanecká sněmovna by o

něm v řádném režimu (tj. nebýt stavu legislativní nouze) znovu mohla

jednat po deseti dnech (srov. § 97 odst. 3 nebo 4 JŘPS), tj. již v

týdnu od 13. 12. 2010. Vzhledem k veřejným vyjádřením prezidenta

republiky se navrhovatelům jevilo případné použití jeho veta podle čl.

50 Ústavy České republiky jako zcela nepravděpodobné a očekávání, že

bude napadený zákon prezidentem brzy podepsán se naplnilo, když ten tak

učinil již čtvrtý den poté, co mu byl postoupen. Vyhlášení zákona ještě

před koncem roku by tak dle navrhovatelů nestálo nic v cestě ani v

případě jeho projednání Senátem a poté i Poslaneckou sněmovnou o

několik dnů později, což by umožnilo Senátu naplnění jeho úlohy a

opozici efektivní uplatnění jejích práv v zákonodárném procesu. Způsob

projednání a přijetí napadeného zákona v Senátu je tak dle navrhovatelů

nepřiměřeným zásahem do práva senátorů zvolených v roce 2010 na výkon

jejich mandátu podle čl. 21 odst. 4 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4

Listiny; senátor může vykonávat svůj mandát až složením slibu, ale

záměrné a svévolné posunutí zásadního politického rozhodnutí proti

parlamentním zvyklostem před okamžik možného složení slibu nešetří

podstatu a smysl takového omezení výkonu senátorova mandátu. V důsledku

takto uměle zachované vládní senátní většiny bylo usnadněno schválení

už po obecné rozpravě (§ 108 odst. 2 JŘS), a tak opoziční senátoři

nemohli pozměňovací návrhy (na rozdíl od poslanců, kteří jen neměli na

jejich přípravu adekvátní čas) podávat vůbec.



I. C) Popis okolností legislativní procedury přijímání napadeného

zákona



22. Tvrzení uvedená v návrhu Ústavní soud konfrontoval rovněž se

stenozáznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich výborů,

dále s jejich usneseními a sněmovními tisky volně dostupnými v

digitální knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu

Parlamentu České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.



23. Dne 5. 10. 2010 předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh zákona,

kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v

působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, schváleného usnesením

vlády č. 672 ze dne 22. 9. 2010, přičemž navrhla projednávání návrhu

zákona tak, aby Poslanecká sněmovna s ním mohla vyslovit souhlas již v

prvém čtení (§ 90 odst. 2 JŘPS). Tento návrh byl dne 8. 10. 2010

rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 120/0 - Vl. n. z. v

souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti MPSV. Návrh zákona o 26

stranách novelizoval 18 dalších zákonů, k návrhu byla připojena

důvodová zpráva v délce 80 stran. Organizační výbor dne 14. 10. 2010

projednání návrhu zákona doporučil, určil zpravodaje a navrhl přikázat

k projednání výboru pro sociální politiku (usnesení č. 32). 1. čtení

bylo započato v 16:00 hodin dne 26. 10. 2010 na 7. schůzi, kde byl

návrh projednán v obecné rozpravě. V jeho průběhu Poslanecká sněmovna

nesouhlasila s projednáváním tak, aby mohla s návrhem zákona vyslovit

souhlas již v prvém čtení, a následně, poté co se v tisku objevily

informace o chystaném návrhu vlády na vyhlášení stavu legislativní

nouze, požádal poslanecký klub ČSSD v 17:20 hodin o přestávku. Této

žádosti bylo vyhověno a projednávání návrhu bylo přerušeno do 9:00

hodin dne 27. 10. 2010. Vláda skutečně na základě usnesení č. 758 ze

dne 26. 10. 2010 tento návrh zákona (spolu s dalšími třemi vládními

návrhy zákonů) vzala dne 27. 10. 2010 v průběhu 1. čtení zpět. Samotná

7. schůze Poslanecké sněmovny pokračovala až do 14:02 hodin dne 29. 10.

2010, kdy byla přerušena do 2. 11. 2010 do 14:00 hodin.



24. V mezidobí vláda na základě usnesení č. 759 ze dne 26. 10. 2010

jednak navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila stav

legislativní nouze na období od 1. 11. do 5. 11. 2010 pro projednání

téhož vládního návrhu zákona (společně se zmíněnými třemi vládními

návrhy zákonů), jednak žádala předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby

rozhodla, že uvedené vládní návrhy zákonů budou projednány ve zkráceném

jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze, a předsedu

Senátu, aby Senát uvedené vládní návrhy zákonů projednal ve zkráceném

jednání. Zároveň pověřila předsedu vlády, aby uvedené vládní návrhy

zákonů znovu předložil předsedkyni Poslanecké sněmovny k dalšímu

projednání, stejně tak jako návrhy přijaté na základě citovaného

usnesení vlády.



25. Vládní návrh napadeného zákona tak byl vládou dne 29. 10. 2010

opětovně předložen Poslanecké sněmovně a tentýž den byl rozeslán

poslancům jako sněmovní tisk č. 155/0 - Vl. n. z. v souvislosti s

úspornými opatřeními v působnosti MPSV (stejně tak i zbylé tři zmíněné

vládní návrhy zákonů - sněmovní tisky č. 156 až 158).



26. Následně předsedkyně Poslanecké sněmovny na základě výše zmíněného

návrhu vlády rozhodnutím č. 7 ze dne 29. 10. 2010 vyhlásila dle § 99

odst. 1 JŘPS stav legislativní nouze na dobu od 1. 11. do 15. 11. 2010.

V rozhodnutí mimo jiné uvedla, že žádost předsedy vlády P. Nečase byla

odůvodněna „hrozbou značných hospodářských škod.“. Ihned poté

předsedkyně Poslanecké sněmovny rozhodnutím č. 8 z téhož dne rozhodla

dle § 99 odst. 2 JŘPS, že předmětný vládní návrh zákona (společně s

ostatními třemi) bude projednán ve zkráceném jednání (bez 1. čtení) a

podle § 99 odst. 3 JŘPS přikázala sněmovní tisk č. 155 výboru pro

sociální politiku, přičemž k jeho projednání stanovila

„nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 2. 11. 2010 do 12:00

hodin.“.



27. Dne 2. 11. 2010 ve 14:02 hodin byla zahájena přerušená 7. schůze

Poslanecké sněmovny, kde Poslanecká sněmovna nejprve přistoupila k

posouzení, zda nadále trvají podmínky pro stav legislativní nouze. Z

tvrzení navrhovatelů i ze stenozáznamů z dané schůze je zřejmé, že v

obecné rozpravě proti tomuto postupu předsedkyně Poslanecké sněmovny

namítalo několik opozičních poslanců, že jde o porušení JŘPS, neboť

podle § 99 odst. 4 JŘPS Poslanecká sněmovna má posoudit trvání stavu

legislativní nouze vždy „před projednáním návrhu pořadu schůze“,

přičemž pořad probíhající 7. schůze Poslanecké sněmovny byl schválen

již dne 26. října 2010 a sněmovní tisk č. 155 do něj nebyl (a ani

nemohl být) zařazen. Naopak předseda poslaneckého klubu ODS P. Tluchoř

v jejím průběhu (v 15:19 hodin) oznámil, že předkládá návrh koaličních

poslanců na svolání tzv. mimořádné schůze Poslanecké sněmovny a

doporučil svolání této schůze na tentýž den od 16:00 hodin. Předsedkyně

Poslanecké sněmovny tomuto návrhu ihned vyhověla (v 15:20 hodin) a

přerušila jednání 7. schůze do 16:00 hodin, kdy bude zahájena 8. schůze

Poslanecké sněmovny. Jak navrhovatelé zdůraznili, mezi přerušením 7.

schůze a započetím takto svolané 8. schůze Poslanecké sněmovny uplynula

doba 40 minut.



28. 8. schůze, kterou předsedkyně Poslanecké sněmovny svolala podle §

51 odst. 4 JŘPS, a to na základě žádosti 108 poslanců, byla zahájena v

16:01 hodin. Navrhovatelé v této souvislosti upozornili na skutečnost,

že předsedkyně Poslanecké sněmovny nerespektovala JŘPS, který jí v

ustanovení § 51 odst. 6 ukládá vyrozumět o svolání každé schůze

Poslanecké sněmovny všechny poslance nejméně 5 dnů předem, což bylo

namítáno poslancem V. Filipem. Dle tvrzení navrhovatelů byla pozvánka

na 8. schůzi Poslanecké sněmovny organizačním odborem Kanceláře

Poslanecké sněmovny rozeslána poslancům elektronickou cestou pouhých 7

minut před zahájením takto svolané schůze a opozice nejenže neměla

možnost se na tuto schůzi řádně připravit, ale někteří z opozičních

poslanců také neměli možnost se na ni ani dostavit. Na nedodržení lhůty

reagoval i předseda poslaneckého klubu ČSSD podle téhož ustanovení JŘPS

podáním návrhu na odročení jednání do druhého dne, tj. do 3. 11. 2010

do 9:00 hod., což odůvodnil tím, aby se všichni poslanci mohli na tuto

schůzi řádným způsobem připravit. Tento návrh přijat nebyl (viz

hlasování č. 2).



29. Po zahájení 8. schůze Poslanecké sněmovny znovu v rozpravě

vystoupili opoziční poslanci, kteří poukazovali na nenaplnění podmínek

pro vyhlášení stavu legislativní nouze, resp. na zneužití tohoto

institutu vládní většinou v neprospěch práv politické menšiny. Předseda

poslaneckého klubu ČSSD poté požádal o přestávku v jednání pléna v

rozsahu dvou hodin za účelem porady poslaneckého klubu ČSSD. Tato

žádost byla zamítnuta (hlasování č. 3). Následně předložil předseda

poslaneckého klubu ODS procedurální návrh, „aby Poslanecká sněmovna

jednala a hlasovala o zákonech i po 19., 21. a nulté hodině zítřejšího

dne“. Poslanecká sněmovna tento návrh v hlasování č. 4 schválila a

přistoupila k posouzení, zda nadále trvají podmínky pro stav

legislativní nouze k projednání sněmovních tisků č. 155 až 158, přičemž

přijala usnesení č. 111, jímž bylo potvrzeno trvání stavu legislativní

nouze (hlasování č. 5, v poměru hlasů: z přítomných 151 poslanců pro

hlasovalo 105, proti 46). Následně byl schválen pořad 8. schůze

(hlasování č. 6), a mohlo tak být přistoupeno k projednávání

jednotlivých bodů pořadu.



30. Před samotným projednáváním návrhu napadeného zákona bylo

Poslaneckou sněmovnou tentokráte zkoumáno, zda jsou dány podmínky pro

projednání návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání, přičemž

Poslanecká sněmovna přijala usnesení č. 112, jímž konstatovala, že

podmínky pro projednání návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání

nadále existují (hlasování č. 7 v poměru hlasů: z přítomných 134

poslanců pro hlasovalo 90, proti 39). Tak mohlo být přistoupeno k

projednání návrhu napadeného zákona ve 2. čtení. Navrhovatelé v této

souvislosti upozornili na skutečnost, že od podání návrhu zákona do

zahájení jeho projednávání v Poslanecké sněmovně tak uplynuly pouhé

čtyři dny, tj. od 29. 10. 2010 (pátek), včetně soboty a neděle, přičemž

projednávání návrhu zákona již 2. 11. 2010 nebylo pro opoziční poslance

dostatečně předvídatelné, nedostali příležitost se s projednávanou

materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit, zvláště s

ohledem na skutečnost, že výše popsaným způsobem byl zařazen a

projednán nejen návrh napadeného zákona, nýbrž ještě tři další návrhy

zákonů (sněmovní tisky č. 156 až 158).



31. Na základě výše uvedeného rozhodnutí předsedkyně Poslanecké

sněmovny č. 8 určený výbor pro sociální politiku návrh zákona projednal

a dne 2. 11. 2010 vydal usnesení doručené poslancům jako tisk č. 155/1

(pozměňovací návrhy), v němž Poslanecké sněmovně jednak doporučil, aby

návrh „projednala v obecné rozpravě; projednala všechny jeho části i v

rozpravě podrobné, a to do pátku 5. listopadu 2010 do 16:00 hodin“;

jednak Poslanecké sněmovně doporučil návrh zákona s uvedenými doplňky

schválit. Jak navrhovatelé zdůraznili, navzdory této skutečnosti bylo

na základě hlasování č. 8 rozhodnuto o nekonání obecné rozpravy v rámci

2. čtení přijímání návrhu napadeného zákona a byla ihned otevřena

podrobná rozprava, v níž vystoupilo šest poslanců a ministr J. Drábek

jako zpravodaj návrhu. Bezprostředně poté bylo ve smyslu § 99 odst. 7

JŘPS zahájeno 3. čtení návrhu napadeného zákona, kde bylo nejdříve

hlasováno o pozměňovacích návrzích zpravodaje výboru a některých

poslanců a následně hlasováno o samotném přijetí návrhu napadeného

zákona ve znění schválených pozměňovacích návrhů, přičemž návrh

napadeného zákona byl přijat (usnesení č. 113) poté, co s ním

Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas, když z přítomných 156 poslanců a

poslankyň pro návrh hlasovalo 108, proti 47 (hlasování č. 17 ve 20:45

hodin).



32. Poslanecká sněmovna postoupila dne 3. 11. 2010 návrh napadeného

zákona Senátu, kdy jej organizační výbor téhož dne jako tisk č. 363/0

přikázal výboru pro zdravotnictví a sociální politiku jako garančnímu

výboru. Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku návrh projednal a

dne 11. 11. 2010 přijal usnesení č. 76, jímž doporučuje Senátu návrh

schválit a které bylo rozesláno jako tisk č. 363/1. Senát zařadil tento

tisk na svou 25. schůzi, která byla svolána předsedou Senátu v souladu

s § 118 odst. 3 JŘS na 12. 11. 2010. Bezprostředně po jejím zahájení

bylo hlasováno o výše zmíněné žádosti vlády ze dne 26. 10. 2010, aby

Senát návrh napadeného zákona (společně se zbylými třemi) projednal ve

zkráceném jednání ve smyslu § 118 JŘS, přičemž na základě hlasování č.

3 bylo této žádosti vlády vyhověno a návrh napadeného zákona byl

projednán ve zkráceném jednání. Po ukončení rozpravy (dle § 108 JŘS se

již nekonala podrobná rozprava s možností podávat pozměňovací návrhy)

bylo přijato usnesení č. 601, jímž Senát schválil návrh zákona ve znění

postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou. Pro usnesení hlasovalo 42

senátorů a senátorek ze 77 přítomných, proti bylo 30, zdrželo se 5.



33. Zákon byl dne 19. 11. 2010 doručen k podepsání prezidentovi

republiky, který jej dne 23. 11. 2010 podepsal. Schválený zákon byl

poté dne 30. 11. 2010 doručen k podpisu premiérovi. Zákon byl dne 8.

12. 2010 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 347/2010 Sb. s účinností od

1. 1. 2011 s výjimkou ustanovení čl. XXIX bodu 1, které nabývá

účinnosti dnem vyhlášení zákona. Navrhovatelé poukázali v této

souvislosti na kontrast mezi rychlostí legislativního procesu (návrh

zákona byl předložen 29. 10. 2010, schválen Poslaneckou sněmovnou 2.

11. 2010, schválen Senátem 12. 11. 2010 a podepsán prezidentem

republiky 23. 11. 2010, tedy pouhých 25 dní po podání návrhu zákona) a

pomalostí vyhlašování přijatého zákona ve Sbírce zákonů (8. 12. 2010,

tedy 15 dní po prezidentově podpisu). Ačkoliv dle navrhovatelů

neobvyklá rychlost legislativního procesu byla vládou odůvodňována

mimořádnými okolnostmi, kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§ 99

odst. 1 JŘPS), vyhlašování zákona po jeho podpisu prezidentem exekutivě

naopak trvalo déle, než je obvyklé. Takto pozdržené vyhlášení přijatého

zákona jednak krátí legisvakanční lhůtu, a tedy možnost občanů se s

novou právní úpravou včas seznámit, jednak výrazně ztěžuje možnost

ústavního přezkumu, neboť dle navrhovatelů lze reálným účinkům

protiústavně přijatého zákona efektivně zabránit jen tehdy, bude-li

napadený zákon Ústavním soudem zrušen ještě přede dnem jeho účinnosti.

V důsledku postupu orgánů výkonné moci, který vedl k vyhlášení zákona

č. 347/2010 Sb. až 8. 12. 2010, tak mohl být návrh na zrušení tohoto

zákona podán pouhých 24 dnů přede dnem jeho účinnosti.



I. D) Shrnutí



34. V závěru navrhovatelé svůj návrh ve stručnosti zrekapitulovali tak,

že v důsledku výše popsaných postupů byl návrh napadeného zákona

schválen Poslaneckou sněmovnou již v druhý pracovní den po jeho

předložení, přičemž teprve během tohoto druhého dne se stalo zjevným,

že tento den bude dnem posledním. Kvůli krátkosti času nebylo možno k

návrhu řádně připravit a konzultovat pozměňovací návrhy a kvůli

kumulaci krátkosti času a vypuštění obecné rozpravy byla zásadně

ztížena možnost proti návrhu zákona argumentovat v parlamentní rozpravě

v Poslanecké sněmovně. Vládní koalice se dle navrhovatelů rovněž

záměrně vyhnula důkladné kritické diskusi v Senátu, možnosti předkládat

tam pozměňovací návrhy i potenciálnímu využití pravomocí Senátu

obnoveného ve volbách zamítnout či vrátit návrh zákona Poslanecké

sněmovně. Dosáhla toho kumulací zneužití stavu legislativní nouze,

nepředvídatelného svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, jakož i

zkrácením času pro projednávání návrhu zákona v Senátu jen na devět dnů

z ústavní třicetidenní lhůty. U zákona, který nikoli nepodstatně

omezuje základní práva a svobody tak Parlament naprosto selhal ve své

ústavní úloze legitimizační instance. Navrhovatelé upozornili, že

nenapadají všechny zákony přijaté Parlamentem v průběhu listopadu 2010

ve stavu legislativní nouze, ačkoliv i u nich lze konstatovat většinu z

níže uvedených vad. Přijetí napadeného zákona však provázela extrémní

svévole vládní většiny a z širšího hlediska navrhovatelé ve způsobu

přijetí napadeného zákona spatřovali pokračování tendence, jež je velmi

nebezpečná pro vývoj demokracie v České republice. Je to tendence

vedoucí k marginalizaci Parlamentu a parlamentních debat, což

připomněli i poukazem na okolnosti příjímání zákona č. 261/2007 Sb., o

stabilizaci veřejných rozpočtů, kdy způsob jeho přijetí, stejně jako

způsob přijetí napadeného zákona ukazují tendenci vládní většiny

oklešťovat možnosti svobodné diskuse v obou komorách Parlamentu.

Parlamentní debata tak ztrácí svůj kontradiktorní charakter tak

významný pro naplňování jejích funkcí. To vše jsou projevy tendence

degradovat obě komory Parlamentu na pouhý hlasovací stroj, který má co

možná nejrychleji bez zbytečných řečí přetavit politické rozhodnutí

vládní většiny do podoby přijatého zákona. Pokud nebude napadený zákon

zrušen, a nebude tak jasně poukázáno na protiústavnost takového

vytěsňování parlamentní rozpravy, může se dle navrhovatelů stát takový

způsob přijímání zásadních zákonů, znamenajících zákonné omezení

základních práv a svobod, velmi brzy pravidlem a normálním jevem, čemuž

chtěli navrhovatelé svým návrhem zabránit.



II.



Rekapitulace vyjádření účastníků řízení



35. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen

„zákon o Ústavním soudu“) zaslal předmětný návrh na zrušení napadených

ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.



36. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zastoupená

předsedkyní Miroslavou Němcovou ve svém vyjádření ze dne 22. 12. 2010

zejména podrobně popsala proceduru přijetí zákona č. 347/2010 Sb.,

kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v

působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí. V závěru poté

konstatovala, že napadený zákon byl přijat po řádně provedeném

zákonodárném procesu a je na Ústavním soudu, aby posoudil jeho

ústavnost.



37. Senát Parlamentu České republiky zastoupený předsedou Milanem

Štěchem ve vyjádření ze dne 22. 12. 2010 rovněž předestřel podrobný

popis procedury posouzení napadeného zákona č. 347/2010 Sb. Senátem,

doplněný o kopii těsnopisecké zprávy z 25. schůze Senátu ze dne 12. 11.

2010.



38. Nadto Senát k návrhu skupiny poslanců, konkrétně k námitce odepření

práva hlasovat nově zvoleným senátorům, předestřel právní rozbor

problematiky ověřování platnosti volby senátorů, přičemž dospěl k

závěru, že senátorům nově zvoleným v říjnových volbách do Senátu nemohl

být umožněn přístup a hlasování (tj. výkon mandátu) na schůzi Senátu

konané v předchozím 7. funkčním období od 12. listopadu 2010, protože v

té době nebylo potvrzeno, že jejich mandát senátora skutečně vznikl.

Mandáty senátorů zvolených v říjnových volbách do Senátu totiž

mandátový a imunitní výbor Senátu ověřil až na své schůzi konané dne

24. listopadu 2010, po předložení jejich osvědčení o zvolení. Téhož dne

začala první schůze Senátu v novém 8. funkčním období, na níž nově

zvolení senátoři složili Ústavou České republiky předepsaný slib a

započali vykonávat svůj mandát vzniklý zvolením.



39. Ústavní soud si dopisem ze dne 18. 1. 2011 vyžádal vyjádření

předsedy vlády P. Nečase ke konkrétním důvodům přijetí usnesení vlády

č. 759 ze dne 26. 10. 2010, jímž vláda navrhla předsedkyni Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky, aby vyhlásila stav legislativní

nouze, a zároveň ji požádala o rozhodnutí, že mj. i vládní návrh

napadeného zákona bude projednán ve zkráceném jednání v rámci

vyhlášeného stavu legislativní nouze (viz bod 24).



40. Předseda vlády P. Nečas ve svém vyjádření doručeném Ústavnímu soudu

dne 28. 1. 2011 nejdříve zrekapituloval okolnosti legislativní

procedury přijímání původních návrhů vládních zákonů, která předcházela

přijetí předmětného usnesení vlády č. 759 (viz bod 23). Následně nad

rámec žádaného obsáhle předestřel své stanovisko k problematice

vyhlašování stavu legislativní nouze obecně, k právní úpravě tohoto

institutu i jeho použití v minulosti. K samotným důvodům, pro které

vláda vyhlášení stavu legislativní nouze v daném případě navrhla,

předseda vlády konstatoval, že v případě nepřijetí uvedených vládních

návrhů zákonů by České republice hrozily značné hospodářské škody.

Nadto uvedl, že opatření obsažená ve všech reformních zákonech by měla

přinést roční úsporu ve výši až 45 mld. Kč, naopak jejich včasné

nepřijetí by vedlo ke značným hospodářským ztrátám ve výši jednotek až

desítek miliard Kč a rovněž k daňovým a účetním problémům. S ohledem na

skutečnost, že všechny uvedené vládní návrhy zákonů navazovaly na návrh

zákona o státním rozpočtu, jejich nepřijetí by buď znamenalo vyšší

schodek státního rozpočtu, kdy by se dle rozpočtového provizoria

samotné hospodaření řídilo objemem příjmů a výdajů rozpočtu schváleného

pro rok 2010, anebo by se snížil výhled České republiky vyjádřený

podílem deficitu veřejných rozpočtů na HDP z 4,6 % na 5,5 %. Obě

situace by znamenaly pro Českou republiku značné škody, rozpočtové

provizorium by bylo signálem vnitřní nestability a signálem o tom, že

vláda není schopna prosadit takové reformy, aby udržela deficit

veřejných financí na únosné míře, což by snížilo důvěryhodnost vlády i

celé České republiky. To by v konečném důsledku mělo dle názoru

předsedy vlády dopad i na změnu postoje ratingových agentur a tržních

účastníků v hodnocení úvěrového rizika České republiky na domácím i

zahraničním kapitálovém trhu, a došlo by tak k výraznému zvýšení

nákladů na obsluhu státního dluhu, což předseda vlády ve svém vyjádření

blíže popsal na konkrétním příkladu vývoje ratingu dlouhodobých

zahraničních závazků České republiky dle hodnocení ratingových agentur.

V závěru svého vyjádření předseda vlády konstatoval, že „již v době,

kdy vláda na své schůzi dne 22. 9. 2010 uvedený soubor reformních

zákonů schvalovala, byla si vědoma toho, že jejich pozdní přijetí může

České republice způsobit vážné hospodářské škody a že právě i v

důsledku relativně omezeného časového prostoru pro přijetí uvedených

zákonů jsou dány mimořádné okolnosti, srovnatelné s mimořádnými

okolnostmi, za nichž byl stav legislativní nouze vyhlašován v

minulosti. K návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze se však vláda

rozhodla přistoupit teprve v okamžiku, kdy bylo zřejmé, že využití

jiných procesních nástrojů, které jednací řád Poslanecké sněmovny

poskytuje (zejména vyslovení souhlasu s návrhem již v prvém čtení či

zkrácení lhůt k projednání návrhu tak, aby bylo zajištěno nabytí

účinnosti reformních zákonů současně se zákonem o státním rozpočtu

České republiky na rok 2011), v důsledku postoje opozice nelze

efektivně využít. K využití institutu stavu legislativní nouze tak byla

vláda fakticky donucena postojem opozice.“ (viz str. 9 až 10). Proto

předseda vlády své vyjádření uzavřel konstatováním, že vláda při

rozhodování o využití postupu podle § 99 odst. 1 JŘPS postupovala plně

v souladu se zákonem jak ve věci zpětvzetí návrhů reformních zákonů,

tak i s žádostí o vyhlášení stavu legislativní nouze na období od 1.

11. do 5. 11. 2010 pro jejich projednání.



41. Dne 4. 2. 2011 obdržel Ústavní soud nevyžádané osobní vyjádření

předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. V něm

především uvádí, že bylo její povinností vyhlásit stav legislativní

nouze podle § 99 JŘPS s tím, že není oprávněna sama přezkoumávat a

rozhodovat o tom, zda jsou dány podmínky pro jeho vyhlášení a zda stav

legislativní nouze vyhlásí. Dále předsedkyně Poslanecké sněmovny

rekapituluje proces přijímání předmětného zákona, a to od fáze, kdy byl

předložen původní návrh vládního zákona až po schvalování předmětného

návrhu napadeného zákona v rámci legislativní nouze na mimořádné schůzi

Poslanecké sněmovny. Námitky skupiny poslanců stran nedodržení

pětidenní lhůty pro svolání schůze Poslanecké sněmovny předsedkyně

odmítá poukazem na část věty druhé za středníkem § 51 odst. 6 JŘPS s

tím, že JŘPS nestanoví žádnou minimální lhůtu, která musí být dodržena

a pod kterou by nebylo možno základní pětidenní lhůtu krátit. Opoziční

poslanci měli možnost vyjádřit se k návrhu zákona a vznášet své

pozměňovací návrhy, neboť návrh zákona projednal výbor pro sociální

politiku za účasti i opozičních poslanců a přijal k němu své

pozměňovací návrhy, které opoziční poslanci dále předkládali i přímo na

schůzi Poslanecké sněmovny v rámci 2. čtení. Pokud se Poslanecká

sněmovna rozhodla upustit od obecné rozpravy ve 2. čtení, postupovala v

souladu s § 99 odst. 7 JŘPS a navíc se i přes nekonání obecné rozpravy

mohli vyjádřit poslanci opozice s přednostním právem vystoupení.

Předsedkyně Poslanecké sněmovny odmítá nerovnoměrnost doby, která byla

věnována návrhu zákona v Parlamentu ve srovnání s dobou, která byla

zapotřebí pro jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů. Předsedkyně Poslanecké

sněmovny tak odmítá, že by v daném případě došlo ke zneužití institutu

legislativní nouze a svolání mimořádné schůze bylo dle jejího názoru

uskutečněno v rámci zákonných pravidel. Ve svém vlastním postupu ani v

postupu Poslanecké sněmovny předsedkyně nespatřuje namítané rysy

svévole, resp. selhání pojistek ústavně konformního legislativního

procesu. Rovněž se neztotožňuje s názorem (navrhovateli ovšem nijak

neprezentovaným), podle něhož by s vyhlášením stavu legislativní nouze

měla souhlasit výrazná většina poslanců, aby bylo možné hovořit o jeho

souladu se zákonem, resp. odmítá názor, podle něhož, je-li poměr

hlasování nižší, tj. odpovídající skutečnému poměru politických sil v

Poslanecké sněmovně, jde o postup nezákonný. Má za to, že Ústavní soud

by měl danou věc podrobit testu přiměřenosti mezi údajným porušením

práv menšin v Poslanecké sněmovně a případnými závažnými následky

souvisejícími s eventuálním zrušením předmětného zákona, a to i se

zřetelem k principu minimalizace svého zásahu. V závěru vyslovuje

předsedkyně Poslanecké sněmovny podiv nad tím, že ač byly v rámci

legislativní nouze přijímány čtyři zákony, navrhovatelé u Ústavního

soud napadli pouze dva z nich.



III.



Zjištění z médií a z veřejných zdrojů



42. Pro zajištění si dostatečného přehledu o politických souvislostech

a okolnostech vyhlášení stavu legislativní nouze Ústavní soud učinil z

veřejně dostupných zdrojů a médií níže uvedená zjištění:



- Dne 18. 10. 2010 v souvislosti s výsledky 1. kola voleb do Senátu ze

dnů 15. a 16. 10. 2010 předseda vlády P. Nečas poskytl médiím rozhovor,

v němž na otázku výskytu komplikací pro vládní reformy při možném

získání většiny ČSSD v Senátu po 2. kole voleb (konaných ve dnech 22. a

23. 10. 2010) mimo jiné konstatoval: „(...) ačkoliv by to na reformním

úsilí vlády nic nezměnilo, znamenalo by to ohromnou destruktivní

komplikaci, protože by to přineslo prodloužení celého legislativního

procesu a konflikty“ (zdroj: Lidové noviny, 18. 10. 2010), „(...)

sociální demokracie neumí být státotvornou opozicí, je naprosto

negativní vlnou, která zkomplikuje a zkazí, co může. Oranžový Senát by

byl obrovskou negativní silou, která by jen zvyšovala potenciál

politických konfliktů. To by naprosto zbytečně polarizovalo tuto

společnost.“ (zdroj: MF Dnes, 18. 10. 2010).



- Bezprostředně po schválení usnesení vlády o podání návrhu na

vyhlášení stavu legislativní nouze k projednání napadeného návrhu

vládního zákona (i zbylých tří návrhů) předseda vlády P. Nečas tento

krok v médiích komentoval následovně: „(...) Šlo to udělat pouze tou

cestou, kterou jsme šli my. To znamená jejich stažení a jejich nové

poslání i s žádostí o vyhlášení legislativní nouze. (...) Jednoznačně

se ukazuje, že tyto normy vzhledem k obstrukcím, které dělá sociální

demokracie, jsou neschvalitelné. Respektive s vysokým rizikem

schvalitelnosti do konce letošního roku tak, aby byly účinné od 1.

ledna příštího roku, na což je vázán návrh státního rozpočtu. Znamená

to, že tady je výrazným způsobem na finančních trzích ohrožena pověst

České republiky, je tady riziko zhoršení ratingu, je tady riziko

zvýšení dluhové služby, je tady riziko zvýšení deficitu státního

rozpočtu a dokonce v některých aspektech riziko daňových úniků. To

všechno vytváří nebezpečí velkých hospodářských škod a za této situace

je povinností vlády zabránit velkým hospodářským škodám a vyhlásit stav

legislativní nouze.“ (zdroj: ČT 24 - Události, komentáře, 26. 10. 2010,

obdobně také viz ČRo Rádio Česko - Rozhovor na aktuální téma, 27. 10.

2010). „Neměli jsme na výběr. (...) Vzhledem k absolutně obstrukčnímu a

destruktivnímu chování sociální demokracie. (...) Nepřijetí zákonů, na

nichž stojí rozpočet na příští rok, by České republice způsobilo

hospodářské škody.“ (zdroj: „Škrty a zase škrty. Koaliční lavina smetla

opozici“, Lidové noviny, 3. 11. 2010).



- K důvodům vyhlášení stavu legislativní nouze se rovněž vyjádřil

předseda poslaneckého klubu ODS P. Tluchoř: „(...) No, protože České

republice hrozí zásadní hospodářské škody. Zásadní hospodářská újma,

pokud by zákony, které Poslanecké sněmovně byly předloženy vládou,

nebyly do 1. ledna přijaty. Nebylo by možné přijmout rozpočet v té

podobě, jak byl předložen. A z toho by se odvíjela celá řada dalších

kroků. My jsme se snažili, ještě v pondělí a v úterý jsme to jasně

nabízeli, projednat ty zákony v rozumném standardním režimu. Nabízeli

jsme zkrácení té lhůty na 15 dnů. Což by na jedné straně bohatě

umožňovalo projednání ve výborech, na druhé straně by to umožňovalo

přijetí těch zákonů nebo jejich účinnost k 1. lednu 2011. Tedy stále

mluvím o té situaci, kdy sociální demokracie avizovala absolutní

blokádu v Senátu, kdy sociální demokracie se rozhodla tyhle ty zákony

blokovat. Čili ten důvod je jasný.“ (zdroj: ČRo 1 - Radiožurnál - Stalo

se dnes, 29. 10. 2010).



- Předsedkyně poslaneckého klubu VV K. Kočí k danému tématu

konstatovala, že „(...) Stav legislativní nouze byl v minulosti v

Poslanecké sněmovně využit již vícekrát, jeho účelem je umožnění

rychlejšího projednávání návrhů zákonů. Já pochopitelně preferuji

klasický legislativní proces, ale destruktivní chování opozice nedalo

koalici jinou možnost. (...) My jsme nechtěli a já osobně považuju stav

legislativní nouze za až to krajní řešení. Já jsem byla opravdu pro to,

abychom to schvalovali klasickým způsobem. Nicméně opozice nám minulý

týden neumožnila schválit tyto klíčové zákony ve zkráceném řízení tak,

abychom to stihli, už jasně deklarovala, že v Senátu, ve které má

většinu po těchto senátních volbách, že nám hnedka všechny ty zákony

zavetuje a vrátí, to znamená, nebylo by možné to opravdu stihnout v té

řádné době do konce tohoto roku. Proto tedy onen stav legislativní

nouze.“. Zároveň vyjádřila přesvědčení, že návrhy zákonů mohly jít do

Sněmovny dříve a pak by stav legislativní nouze nebylo nutné použít.

„(...) Je to prostě faktem, že někteří ministři této vlády ať už z

důvodu voleb, nebo z něčeho jiného, nechci říci, úplně zaspali, ale

přece jenom to nepředali do Poslanecké sněmovny.“ (zdroj: ČT 24, 3. 11.

2010, anebo „Kočí: zahnali nás do kouta. Proto jsme sáhli po

legislativní nouzi“, Parlamentní listy, 8. 11. 2010, dostupné na

http://www.parlamentnilisty.cz/parlament/180705.aspx).



- Ve stejném duchu se vyjádřila i místopředsedkyně Poslanecké sněmovny

K. Klasnová: „(...) jakkoliv se mohu domnívat, že naši koaliční

partneři možná s předložením nepopulárních škrtů čekali až na dobu po

říjnových volbách, mrzela mě hysterie, kterou stav legislativní nouze

vyvolal.“ (zdroj: „Listopad ve sněmovně očima její místopředsedkyně“,

9. 12. 2010, dostupné na http://katerinaklasnova.cz/komentare-23-

listopad-ve-snemovne-ocima-jeji-mistopredsedkyne).



- Ze stejného přesvědčení pak vycházel i otevřený dopis koaličních

poslanců, v čele s předsedy poslaneckých klubů koaličních politických

stran, jímž se obrátili na jednotlivé ministry vlády s apelem k

urychlení příprav reformních zákonů. „(...) S ohledem na znalost

sněmovních lhůt a procedur chceme ministry požádat, aby o nich bylo

možné v klidu debatovat na klubech a aby vše od počátku roku 2012 mohlo

platit (...) Nechceme, aby tak zásadní zákony byly schvalovány v

časovém presu, například ve stavu legislativní nouze.“ (zdroj:

HN.Ihned.cz, 8. 12. 2010).



IV.



Ústní jednání před Ústavním soudem



43. Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo dne 8. 2.

2011, účastníci řízení ve svých vyjádřeních odkázali na svá stanoviska,

jež byla obsahem jejich písemných podání doručených Ústavnímu soudu.

Senát Parlamentu České republiky, zastoupený místopředsedkyní A.

Gajdůškovou, nadto zdůraznil okolnosti legislativní procedury přijímání

napadeného zákona v Senátu a konstatoval, že pokud byl předmětný návrh

zákona v Poslanecké sněmovně projednán ve zkráceném jednání v rámci

vyhlášeného stavu legislativní nouze, z dikce ustanovení § 118 JŘS

jednoznačně vyplývá povinnost Senátu projednat postoupený zákon v

Poslaneckou sněmovnou nastaveném legislativním procesu, tj. ve

zkráceném jednání. Jinými slovy, rozhodnutí Poslanecké sněmovny

projednat předmětný návrh zákona v rámci legislativní nouze předurčilo

i charakter legislativního procesu v Senátu a rovněž jeho samotný

výsledek.



44. Ústavní soud si jako svědka předvolal předsedu vlády České

republiky P. Nečase, aby se vyjádřil ke skutkovým okolnostem přijetí

usnesení vlády, jímž vláda navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky, aby vyhlásila stav legislativní nouze, a

zároveň ji požádala o rozhodnutí, že mj. i vládní návrh napadeného

zákona bude projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu

legislativní nouze. K dotazu předsedy Ústavního soudu P. Rychetského,

co konkrétně vedlo vládu k přijetí takového rozhodnutí, P. Nečas

odpověděl, že z chování opozice zde panovala reálná hrozba, že uvedený

návrh napadeného zákona spolu s ostatními reformními zákony nebude

přijat před 1. 1. 2011, čímž České republice vzniknou značné

hospodářské škody a mělo by to za následek i změnu postoje ratingových

agentur a tržních účastníků v hodnocení úvěrového rizika České

republiky na domácím i zahraničním kapitálovém trhu. K dotazu

místopředsedkyně Ústavního soudu E. Wagnerové, zda by P. Nečas mohl

vyslovit názor, do kdy by v případě dodržení řádného legislativního

procesu v Parlamentu České republiky bylo reálné schválení napadeného

návrhu zákona, P. Nečas uvedl, že pravděpodobně v průběhu ledna či

února roku 2011. K dalšímu dotazu místopředsedkyně Ústavního soudu, aby

P. Nečas vyjádřil stanovisko, jakou částku (v absolutních číslech)

navyšující schodek státního rozpočtu oproti původně plánovanému již

považuje za značnou hospodářskou škodu, P. Nečas za pomoci analogie s

výší hospodářských škod způsobených např. povodněmi uvedl částku okolo

45 miliard Kč. Následně se místopředsedkyně Ústavního soudu dotázala,

zda by P. Nečas byl s to konkrétně vyčíslit hospodářské škody, které by

vznikly přijetím napadeného zákona za podmínek řádného legislativního

procesu, který by dle jeho názoru skončil v průběhu ledna, příp. února

2011. K tomu P. Nečas uvedl, že by se měsíčně jednalo o hospodářské

škody v rozsahu jednotek miliard Kč. Názor P. Nečase ohledně

předpokládané hrozby změny postoje ratingových agentur v hodnocení

úvěrového rizika České republiky na domácím i zahraničním kapitálovém

trhu místopředsedkyně Ústavního soudu konfrontovala se statistickými

údaji zveřejněnými Českou národní bankou i samotnými ratingovými

agenturami, z nichž mimo jiné vyplývá, že kupříkladu ani výrazné

navýšení schodku státního rozpočtu oproti plánovanému schodku u

rozpočtu pro rok 2009 ve skutečnosti neznamenalo ono avizované snížení

ratingu a změnu postoje ratingových agentur v hodnocení úvěrového

rizika České republiky, a proto nad touto hrozbou vyjádřila

pochybnosti. K dotazu soudce V. Güttlera a na něj navazujícímu dotazu

místopředsedkyně Ústavního soudu ke zvolenému postupu vlády, konkrétně

proč byly reformní zákony přijaty až po přijetí návrhu státního

rozpočtu, resp. proč nebyly změny v podobě škrtů předvídané napadeným

návrhem zákona přijímány v podobě jednotlivých novel dotčených zákonů,

P. Nečas uvedl, že přijímání reformních návrhů zákonů i hodnocení

jejich dopadů představuje velmi složitý a komplexní proces, který musí

být projednán jako celek, v jednom balíku, aby nedošlo k neočekávaným a

nepředvídaným zásahům do jeho struktury. Obdobným způsobem reagoval P.

Nečas i na dotaz soudce S. Balíka, zda vláda zvážila možnost a její

dopady, kdy by k přijetí napadeného návrhu zákona došlo v rámci řádného

legislativního procesu a zbylé reformní zákony by byly přijaty v režimu

legislativní nouze. K dotazům zástupce navrhovatelů na některé

konkrétní okolnosti a důvody postupu zvoleného vládou (nevyhlášení

mimořádné schůze Poslanecké sněmovny dříve či znalost stanoviska

opozice) P. Nečas reagoval obdobně jako ve svém písemném vyjádření ze

dne 28. 1. 2010. K dalšímu dotazu zástupce navrhovatelů, zda vláda pro

své rozhodnutí navrhnout předsedkyni Poslanecké sněmovny vyhlášení

stavu legislativní nouze z důvodu hrozby značných hospodářských škod

měla nějaké konkrétní analýzy či podklady, P. Nečas konstatoval, že

celou řadu odborných názorů a stanovisek, pochopitelně v podobě

předpovědí a pravděpodobných scénářů a odhadů. K dotazu soudkyně I.

Janů, zda se domnívá, že zúčastnění poslanci mohli mít pochybnosti o

tom, o čem v případě opětovně předloženého návrhu napadeného zákona

jednají, a příp. na základě čeho jim tyto pochybnosti byly vyvráceny,

P. Nečas konstatoval, že se domnívá, že každý poslanec musel mít

povědomí o konkrétním obsahu projednávané materie, o čemž je několikrát

ujišťovali i samotní předkladatelé návrhu.



45. V průběhu ústního jednání zástupce navrhovatelů B. Sobotka přednesl

návrh na doplnění dokazování v podobě výslechu svědka - předsedkyně

Poslanecké sněmovny M. Němcové. Ústavní soud za tímto účelem odročil

jednání na 22. 2. 2011.



46. V době před konáním odročeného ústního jednání bylo Ústavnímu soudu

dne 14. 2. 2011 doručeno vyjádření navrhovatelů k písemnému vyjádření

předsedkyně Poslanecké sněmovny M. Němcové ze dne 4. 2. 2011, dále k

písemnému vyjádření předsedy vlády P. Nečase ze dne 27. 1 2011 a k jeho

výpovědi před Ústavním soudem ze dne 8. 2. 2011.



47. Ve vztahu k písemnému vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny

navrhovatelé opětovně předestřeli argumentaci, kterou uplatnili již ve

svém návrhu, a konfrontovali ji s konkrétními tvrzeními předsedkyně

Poslanecké sněmovny, zejména, že poslanci měli dostatek času se s

projednávanými návrhy seznámit, a to i s ohledem na skutečnost, že

předmětné vládní návrhy zákonů byly předkládány již podruhé. Nadto

nesouhlasili s tvrzením předsedkyně Poslanecké sněmovny, že k dané

problematice se i přes nekonání obecné rozpravy mohli vyjádřit poslanci

opozice s přednostním právem vystoupení, neboť okleštění rozpravy k

návrhu zákona jen na řečníky s právem na přednostní udělení slova

považují za diskriminační, což ostatně bylo kritizováno i v citovaném

nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/07. V této souvislosti

upozornili i na skutečnost, že oproti minulému volebnímu období mají

opoziční poslanci výrazně omezeny možnosti prezentovat své postoje

prostřednictvím osob s právem přednostního slova v důsledku snížení

počtu funkcionářů Poslanecké sněmovny. V neposlední řadě navrhovatelé

zdůraznili, že předsedkyně Poslanecké sněmovny vyhlásila stav

legislativní nouze v rozporu s § 99 odst. 1 JŘPS, podle něhož předseda

Sněmovny vyhlásí stav legislativní nouze na návrh vlády na určitou

dobu, neboť v rozporu s návrhem vlády vyhlásila stav legislativní nouze

na dobu od 1. 11. 2010 až do 15. 11. 2010 (nikoliv do 5. 11. 2010, jak

navrhovala vláda).



48. Rovněž písemné vyjádření předsedy vlády navrhovatelé konfrontovali

s argumentací předestřenou již ve svém návrhu. Konkrétně nesouhlasili s

tvrzením předsedy vlády ohledně obstrukčního jednání opozice, jímž se

snaží ospravedlnit postup vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně

a za které přitom označuje použití námitky podle § 90 odst. 3 JŘPS,

zabraňující schválení návrhu zákona již v prvním čtení, a námitky podle

§ 91 odst. 2 JŘPS, zabraňující zkrácení zákonné lhůty pro projednání

návrhu zákona ve výborech o více než 30 dnů. Navrhovatelé jsou

přesvědčeni, že uplatňování práv, jež JŘPS v těchto dvou ustanoveních

přiznává sněmovní menšině, rozhodně nelze považovat za obstrukci, tedy

za zneužívání jednacího řádu ke zdržování parlamentního jednání.

Smyslem těchto ustanovení je garantovat sněmovní menšině minimální

časový prostor pro řádné posouzení návrhů zákonů, přičemž u institutu

schválení zákona již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 až 6 JŘPS) je zjevné,

že je určen jen pro schvalování jednoduchých a nekontroverzních návrhů

zákonů. Navrhovatelé dle svého tvrzení podali námitku podle § 90 odst.

3 JŘPS proto, aby mohli vůči předloženým návrhům zákonů uplatnit

pozměňovací návrhy, a realizovat tak úlohu opozice spočívající v

nabízení alternativ. Institut schválení zákona již v prvním čtení

podávání pozměňovacích návrhů neumožňuje. Navrhovatelé jsou

přesvědčeni, že i jejich zájem na zkrácení šedesátidenní lhůty na

projednání návrhů zákonů ve výborech nejvýše o 30 dnů byl legitimní s

ohledem na závažnost politických rozhodnutí v návrzích obsažených,

spočívajících zejména v omezení zákonného rozsahu hospodářských a

sociálních práv garantovaných Listinou. „Jsme přesvědčeni, že náš zájem

na řádném a důkladném projednání předložených návrhů zákonů byl snadno

předvídatelný, a tudíž nemůže být legitimně používán předsedou vlády

jako důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze.“ (s. 5)



49. V závěru navrhovatelé polemizovali i s některými vyjádřeními

předsedy vlády přednesenými při ústním jednání před Ústavním soudem. K

tvrzení, že nebýt postupu opozice, která vetovala jak postup podle § 90

JŘPS, tak zkrácení lhůt pro jednání výboru na 15 dní, „proběhlo by

plnohodnotně druhé čtení a i z hlediska lhůt by projednával tento návrh

Senát již v novém složení“, navrhovatelé podotkli, že pokud u původního

návrhu zákona počítal předseda vlády s tím, že jej po schválení v

Poslanecké sněmovně projedná Senát v novém složení, jeví se nelogickým,

že po jeho zpětvzetí a znovupředložení tento návrh zákona projednal

Senát ještě ve starém složení, ač byl předložen Sněmovně o tři týdny

později než původní vládní návrh zákona. Navrhovatelé rovněž podrobili

kritice odpověď předsedy vlády ohledně dopadů předmětného vládního

návrhu zákona na státní rozpočet a důsledků jeho nepřijetí, přičemž

konstatovali, že již důvodová zpráva k návrhu napadeného zákona

vyčíslovala jeho dopady do státního rozpočtu pro rok 2011 odlišně, a to

tak, že na straně výdajů dojde k poklesu o 11,283 mld. Kč a na straně

příjmů k nárůstu o 12,22 mld. Kč. Do roční bilance státního rozpočtu na

rok 2011 tak má tato novela celkový dopad ve výši cca 23,5 mld. Kč.

Promítá-li se tedy dle navrhovatelů celkový dopad napadeného zákona do

roční bilance státního rozpočtu částkou cca 23,5 mld. Kč, pak v

situaci, kdy by tento zákon nabyl účinnosti později než k 1. lednu

2011, představovalo by to pro státní rozpočet dopad do jeho bilance ve

výši cca 1,96 mld. Kč měsíčně. Pokud by tedy napadený zákon nabyl

účinnosti např. až k 1. únoru 2011, což by při jeho řádném projednání

bez vyhlášení stavu legislativní nouze bylo zcela reálné, promítlo by

se to do bilance státního rozpočtu částkou 1,96 mld. Kč, při účinnosti

zákona k 1. březnu 2011 částkou cca 3,92 mld. Kč atd. Ani takový časový

odklad by tedy rozhodně nebyl způsobilý zvýšit deficit veřejných

financí „v řádech několika desítek miliard“, jak uváděl předseda vlády.

Předsedou vlády uváděné údaje, které dopady všech předmětných zákonů do

státního rozpočtu o více než třetinu navyšují, nelze dle navrhovatelů

považovat za podložené. Navrhovatelé rovněž upozornili na skutečnost,

že dle tvrzení předsedy vlády vláda při předložení žádosti o projednání

napadeného návrhu zákona ve stavu legislativní nouze nedisponovala ke

zjištění stavu hrozby značných hospodářských škod jakoukoliv analýzou

či jiným podkladem zpracovaným k tomu kompetentními orgány. Takovou

analýzu si nenechala zpracovat ani v době přípravy napadeného návrhu

zákona, přitom vláda v takové situaci měla, resp. mohla dle názoru

navrhovatelů vyžadovat zpracování takových podkladů, zejména

Ministerstvem financí a Českou národní bankou. V neposlední řadě se

navrhovatelé neztotožnili ani s opakovanými odkazy předsedy vlády na

hodnocení ratingových agentur, neboť dle navrhovatelů stanoviska

ratingových agentur nemají žádný vztah k přijetí či nepřijetí, resp. ke

způsobu projednání a tím i k době účinnosti napadeného návrhu zákona,

tím méně pak ke konkrétním rozpočtovým dopadům jím zaváděných opatření

z hlediska zamezení vzniku možných značných hospodářských škod.



50. Dále dne 17. 2. 2011 poskytla Ústavnímu soudu předsedkyně

Poslanecké sněmovny přehled stavů legislativní nouze vyhlášených v

Poslanecké sněmovně od roku 1995 do současnosti. Z tohoto přehledu, jak

uvádí, má Ústavní soud získat přehled o tom, v kolika a v jakých

případech byl v minulosti stav legislativní nouze vyhlašován a ve

kterých případech byly zákony projednávané v tomto režimu zařazovány na

pořad právě probíhající schůze Poslanecké sněmovny. Z přehledu se

podává, že ve zmíněném období byl stav legislativní nouze vyhlašován

23krát.



51. Dne 22. 2. 2011 ústní jednání před Ústavním soudem pokračovalo

výslechem svědka - předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky M. Němcové, jež byla k návrhu navrhovatelů Ústavním soudem

předvolána, aby se především vyjádřila ke skutkovým okolnostem přijetí

svých rozhodnutí ze dne 29. 10. 2010, jimiž vyhověla návrhům vlády a

vyhlásila stav legislativní nouze a zároveň rozhodla o projednání mj. i

vládního návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání v rámci

vyhlášeného stavu legislativní nouze.



52. Předsedkyně Poslanecké sněmovny se nejprve k dotazům místopředsedy

Ústavního soudu P. Holländera vyjadřovala k argumentům a důvodům, jež

ji konkrétně vedly k přijetí jejích rozhodnutí, přičemž zdůraznila, že

na základě doslovného znění § 99 odst. 1 JŘPS a z dosavadní praxe

Poslanecké sněmovny je patrné, že není oprávněna posuzovat a hodnotit

důvody, které vedly vládu k podání návrhu na vyhlášení stavu

legislativní nouze. Tento její názor byl následně místopředsedou

Ústavního soudu konfrontován se skutečností, že ve svém rozhodnutí č. 7

ze dne 29. října 2010 vyhlásila stav legislativní nouze na dobu delší,

než navrhovala vláda, což předsedkyně Poslanecké sněmovny opět

odůvodnila dosavadní praxí z minulosti a rovněž poskytnutím dostatku

času na řádné projednání všech vládních návrhů zákonů v legislativní

nouzi, přičemž své stanovisko konzultovala s právním odborem Poslanecké

sněmovny a s legislativním odborem.



53. K dotazu místopředsedkyně Ústavního soudu E. Wagnerové, zda a jak

předsedkyně Poslanecké sněmovny zdůvodňovala přijetí svého rozhodnutí o

projednání mj. i vládního návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání

v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze, přijatého dle § 99 odst.

2 JŘPS, který jí určitou míru uvážení poskytuje, předsedkyně Poslanecké

sněmovny uvedla, že vycházela z dosavadního průběhu projednávání tohoto

zákona v Poslanecké sněmovně a z vyjádření předsedy vlády o možných

hospodářských škodách, které mohou v důsledku jeho včasného nepřijetí

nastat, přičemž vyjádřila přesvědčení, že v důsledku již opětovného

předložení napadeného návrhu zákona byli všichni poslanci s

projednávaným obsahem dostatečně seznámeni. Její stanovisko bylo

posléze místopředsedkyní Ústavního soudu konfrontováno se skutečností,

a to jednak s konkrétními, výše v nálezu popsanými okolnostmi přijímání

napadeného návrhu zákona, jednak s vyjádřeními poslance ODS M. Bendy či

TOP 09 F. Laudáta, uvedenými v médiích, kterými reagovali na

skutečnost, že přijetím novely zákona o daních z příjmů byly poslancům

zdaněny funkční požitky, a tedy snížen příjem, což jim při projednávání

nebylo nijak sděleno ani to nebylo zřejmé. Proto se místopředsedkyně

Ústavního soudu opětovně dotázala, zda předsedkyně Poslanecké sněmovny

trvá na svém stanovisku o dostatečném povědomí a znalosti všech

poslanců obsahu nyní posuzovaného, nepochybně komplikovanějšího návrhu

zákona a jeho možných dopadech, přičemž předsedkyně Poslanecké sněmovny

zdůraznila, že se jedná jen o subjektivní vyjádření jednotlivých

poslanců. Následně místopředsedkyně Ústavního soudu odkazem na čl. 68

odst. 1 Ústavy České republiky, zakotvující odpovědnost vlády

Poslanecké sněmovně, zpochybnila předsedkyní Poslanecké sněmovny

prezentovaný postoj o její vázanosti návrhy předloženými jí vládou,

který spíše napovídá o opačném postoji, tj. že parlamentní většina je

odpovědná vládě.



54. K dotazu předsedy Ústavního soudu P. Rychetského, zda v dosavadní

praxi Poslanecké sněmovny při vyhlašování stavu legislativní nouze

došlo k obdobné situaci, tj. zpětvzetí vládního návrhu zákona v průběhu

jeho řádného projednávání a jeho znovupředložení ve stavu legislativní

nouze, jako v nyní posuzovaném případě, předsedkyně Poslanecké sněmovny

uvedla, že si na takový případ nevzpomíná.



55. Soudce Ústavního soudu V. Güttler své dotazy směřoval k 8.

mimořádné schůzi, kterou předsedkyně Poslanecké sněmovny svolala, a k

okolnostem jejího svolání a průběhu, na něž předsedkyně Poslanecké

sněmovny reagovala vyjádřením, že co se týče samotné formy jejího

svolání, vše proběhlo řádným způsobem, a co se týče jejího pořadu a

projednávané materie, pro všechny poslance dostatečně předvídatelným

způsobem.



56. Soudce Ústavního soudu J. Musil se předsedkyně Poslanecké sněmovny

dotazoval zejména na její subjektivní motivy a důvody, jimiž si jako

poslankyně odůvodnila svůj souhlas s navrženým postupem vlády, přičemž

předsedkyně Poslanecké sněmovny odkázala na argumentaci vlády,

předkladatelů předmětného návrhu zákona i na vyjádření předsedy vlády z

ústního jednání před Ústavním soudem ze dne 8. 2. 2011, které pro ni

byly určující. K dotazu, zda si jako předsedkyně Poslanecké sněmovny

pro své rozhodnutí o vyhlášení stavu legislativní nouze opatřila nějaké

odborné podklady a stanoviska (např. ČNB), uvedla, že nikoliv, neboť

posuzování a hodnocení důvodů, jež vládu vedly k podání návrhu na

vyhlášení stavu legislativní nouze náleží Poslanecké sněmovně jako

celku.



57. K dotazu soudce Ústavního soudu S. Balíka, zda má Poslanecká

sněmovna či jednotliví poslanci nějaké procesní prostředky, kterými se

lze bránit proti jejímu rozhodnutí o zamítnutí vyhlášení stavu

legislativní nouze či pro případ její nečinnosti, předsedkyně

Poslanecké sněmovny uvedla, že taková situace nastat nemůže, neboť dle

JŘPS musí konat a tento návrh schválit. Následně se S. Balík dotázal,

zda před projednáním napadeného zákona byl její návrh na vyhlášení

stavu legislativní nouze odůvodněn stanoviskem vlády, např. že pokud

proběhne řádná legislativní procedura a zákon by byl přijat až na konci

února, tak vznikne nikoliv škoda přibližně 24 miliard Kč za rok, ale

škoda „jen 1,96 miliard“. Předsedkyně Poslanecké sněmovny uvedla, že

nikoliv.



58. Následně předsedkyně Poslanecké sněmovny čelila celé řadě dotazů ze

strany zástupce navrhovatelů, B. Sobotky, směřujících k důvodům jejího

rozhodnutí o svolání mimořádné schůze, určení nepřekročitelné lhůty

výboru k předložení stanoviska i ke konkrétním procedurálním

rozhodnutím v rámci projednávání napadeného návrhu zákona. Na tyto

dotazy předsedkyně Poslanecké sněmovny konstantně reagovala

vyjádřeními, že se jednalo o standardní, v minulosti hojně užívaný

postup, který je v souladu s jednacím řádem. Následně byla předsedkyně

Poslanecké sněmovny B. Sobotkou dotazována k okolnostem, které měly za

následek, že před svoláním mimořádné schůze došlo ke změně

předsedajícího, kdy místopředseda L. Zaorálek, jenž předtím, tentýž den

předsedal řádné 7. schůzi Poslanecké sněmovny, byl před zahájením 8.

mimořádné schůze nahrazen právě jí, na což předsedkyně Poslanecké

sněmovny reagovala, že je to věcí „interní“ dohody a jedná se o běžný

postup, který byl v posuzovaném případě nadto nutný z toho důvodu, že

původní předsedající místopředseda L. Zaorálek by z důvodu věnování se

stranickým záležitostem nedodržel stanovený čas, kdy mělo být po pauze

v jednání Poslanecké sněmovny pokračováno, a nechtěla tak čelit kritice

poslanců.



59. Následně se soudce Ústavního soudu V. Kůrka dotazoval zástupce

navrhovatelů, zda při projednávání návrhu zákona, který byl posléze

přijat a publikován pod č. 120/2010 Sb. a týkal se zdanění

zaměstnaneckých benefitů - stravenek (zákon č. 120/2010 Sb., kterým se

mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění

pozdějších předpisů), jenž byl projednáván v Poslanecké sněmovně od 26.

února 2010 do 2. března 2010 ve stavu legislativní nouze a jehož

zpravodajem byl právě B. Sobotka, i on sám tehdy hlasoval či jinak

oponoval proti takovému postupu, a pokud nikoliv, z jakých důvodů.

Dotazovaný měl uvést konkrétní důvod, který je předvídaný § 99 odst. 1

JŘPS, a v čem spatřoval jeho naplnění. Zástupce navrhovatelů uvedl, že

neoponoval, neboť se jednalo o jinou situaci než v nyní posuzovaném

případě. V tehdejší situaci probíhalo již delší dobu jednání mezi

vládou a zástupci odborů a byla zde možnost stávky v dopravě, která by

podle názorů zástupců vlády mohla vést k vážným hospodářským škodám, a

dále se jednalo o řešení mimořádného sociálního konfliktu mezi zástupci

odborů a vládou, kdy vláda na základě tohoto jednání přišla do

Poslanecké sněmovny s návrhem zmíněného postupu. Existence oněch

značných hospodářských škod vládou doložena konkrétně nebyla a

hlasování dotazovaného se opíralo pouze o stanovisko vlády. Tento názor

byl ze strany soudce V. Kůrky konfrontován s nyní projednávaným

případem a navrhovateli vznesenými námitkami, tj. že vláda důvody

vyhlášení stavu legislativní nouze a existenci hospodářských škod

nedoložila kvalifikovaným způsobem. Na to zástupce navrhovatelů

opětovně reagoval tak, že šlo o odlišné situace a jako předkladatel

nyní projednávaného návrhu je vnímá odlišně, neboť v prvním případě se

řešil mimořádný sociální konflikt, zatímco v posuzovaném případě se

připravoval státní rozpočet na rok 2011 tak, jako se připravuje každý

rok, a tak byly jasně kvantifikovatelné dopady jakéhokoliv rozhodnutí

Poslanecké sněmovny. V prvém případě se škody nedaly přesně

kvantifikovat, neboť nebylo možné v okamžiku, kdy stávka teprve

hrozila, přesně kvantifikovat její ekonomické dopady. K dotazu soudce

V. Kůrky, zda by i s odstupem doby dospěl k témuž závěru - tj. že

tehdejší stav legislativní nouze byl vyhlášen v souladu s právem, i

kdyby na něj uplatnil ta hlediska, která jsou obsažena v nyní

posuzovaném návrhu, zástupce navrhovatelů uvedl, že ano, neboť v

tehdejší situaci nedošlo k takové kumulaci návrhem kritizovaných kroků

ze strany vládní většiny jako v tomto případě.



60. Následně účastníci řízení ve svých závěrečných vyjádřeních

zopakovali a shrnuli svá stanoviska, jež byla obsahem jejich písemných

podání doručených Ústavnímu soudu.



V.



Referenční hlediska pro posouzení návrhu



V. A) Prameny parlamentního práva a demokratické principy

legislativního procesu



61. V čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, který Českou republiku

charakterizuje jako demokratický právní stát založený na úctě k právům

a svobodám člověka a občana, je obsažen normativní princip

demokratického právního státu. Úcta k právům a svobodám jedince je

proto také jedním z principů konceptu právního státu, který přijala

Ústava České republiky, resp. je účelem fungování státu a státní moci.

Respekt ke stejnému účelu se odráží i v čl. 2 odst. 3 Ústavy České

republiky, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v

mezích a způsoby, které stanoví zákon. Z uvedeného plyne, že ani

Parlament, resp. jeho obě komory nemohou při přijímání zákonů

postupovat libovolně, nýbrž jsou vázány právem (ústavním pořádkem a v

jeho světle přijímaným a vykládaným parlamentním právem - viz níže).



62. Ústavní soud se v minulosti ve své judikatuře zabýval celou řadou

ústavních aspektů, které musí zákonodárce, případně další ústavní

orgány, dodržet v různých fázích legislativního procesu [viz např.

nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002

Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25;

476/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29

SbNU 167; 83/2003 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007

(N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31.

1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)]. V citovaném nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 5/02 Ústavní soud opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo

jiné též jako požadavek plynoucí z konceptu právního státu - je respekt

k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný: „jen v procesně

bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a

ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě

rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a

poskytnout jí důraznou ochranu. Jestliže takto připomenuté zásady

vztahují se k ústavnosti řízení před orgány veřejné moci a k jejich v

něm vydaným rozhodnutím (ke stanovenému postupu ve smyslu čl. 36 odst.

1 Listiny základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu se

od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v

něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v

zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v

řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze

chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování,

v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech

identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze

zákonodárných aktů jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté

významnější, než je tomu v případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí

jiných orgánů veřejné moci. Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu -

do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních

aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm,

spočívá; takovýchto aktů a také dosažení potřebné autority

zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům

(zásadám legislativní činnosti), která si ostatně Poslanecká sněmovna

jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem

sama stanovila.“.



63. Zmíněná pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých

pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava

České republiky; dále s ní konformně vykládané jednací řády obou komor

Parlamentu (JŘPS a JŘS); podrobnější pravidla jednání přijatá usnesením

jednotlivých komor Parlamentu na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích

řádů (tzv. autonomní usnesení); a rovněž ustálená praxe parlamentní

komory a jejích orgánů, „kterou lze díky dlouhodobému opakování

považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za

souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického

systému apod.“ (viz bod 38 citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) -

tzv. nepsaná pravidla, která jsou způsobilá řešit otázky výslovně

neupravené jednacími řády a která „optimalizují sebeorganizaci

parlamentu.“ [Schneider, H. P. - Zeh, W. (eds.): Parlamentsrecht und

Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1989, s.

385, citováno dle Wintr, J. Česká parlamentní kultura, Praha 2010, s.

43.].



64. Poslední tři zmíněné prameny parlamentního práva jsou projevem

autonomie Parlamentu, resp. jeho komor, spočívající v samoregulaci

parlamentních procedur, která je do jisté míry nezbytná, neboť Ústava

České republiky pochopitelně upravuje pravidla legislativního procesu

(působnost a role obou komor Parlamentu, jejich základní organizační

strukturu, kvorum a potřebné většiny pro jednotlivé druhy usnesení,

poslaneckou imunitu, základní pravidla pro průběh zasedání obou komor

apod.) toliko obecně a sama předpokládá přijetí podrobnějších pravidel

legislativního procesu ve formě zákonů o jednacích řádech jednotlivých

komor Parlamentu. Německý Spolkový ústavní soud v jednom ze svých

rozhodnutí (rozsudek ze dne 21. 7. 2000, 2 BvH 3/91, dostupný v

elektronické podobě na

http://www.bverfg.de/entscheidungen/hs20000721_2bvh000391.html ) uvedl,

že za předmět samoregulace parlamentní komory považuje i úpravu

zákonodárného procesu, není-li obsažena v Ústavě samotné, jakož i

funkci, složení a způsob práce výborů, dále uskutečňování práv výkonu

zákonodárné iniciativy, informací a kontroly, rovněž i vytvoření a

úpravu práv politických frakcí a výkon parlamentního práva svobodného

projevu a parlamentní rozpravy. Zároveň soud zdůraznil, že tento

katalog obsahující předměty samoregulace a instrumenty parlamentní

autonomie není konečný. To proto, že onen katalog musí být znovu a

znovu konkretizován s ohledem na měnící se politické poměry tak, aby

umožnil přizpůsobení se změněným pracovním podmínkám. Tak může získat

parlamentní autonomie oproti dřívějším ústavním epochám novou

aktuálnost skrze tu okolnost, že již proti sobě nestojí parlament a

vláda, jak předpokládá klasická teorie, nýbrž hranice probíhá napříč

parlamentním plénem, přičemž vláda a ji podporující parlamentní většina

tvoří oproti opozici politickou jednotu. Parlament také musí reagovat

na vzrůstající komplexitu regulačních potřeb. Proto musí moderní

parlament rozvíjet strategie práci rozdělujícího spolupůsobení a

koordinace politické tvorby vůle, nechce-li přijít o svou

akceschopnost. Tato samoregulační pravomoc parlamentu vztahující se k

jeho vlastním záležitostem nesmí být ovšem bezbřehá a podléhá ústavním

omezením, z nichž plynou nároky na podobu a interpretaci především

jednacích řádů parlamentních komor [srov. odlišné stanovisko soudkyně

E. Wagnerové k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31.

1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].



65. Zásadní ústavněprávní východiska parlamentních a legislativních

procedur Ústavní soud zformuloval zejména v navrhovateli hojně

citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, kde Ústavní soud opětovně

zdůraznil nutnost dodržování pravidel legislativního procesu, neboť

elementárním požadavkem i jen formálně chápaného právního státu je

vyloučení libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci, kdy nedodržení

pravidel může vést nejen ke zpochybnění legitimity přijatého rozhodnutí

(zákona), nýbrž i jeho legality, což v daném případě skutečně vedlo ke

zrušení napadených ustanovení zákona, a to pro rozpor procedury jejich

přijetí s ústavními zásadami demokratického právního státu. „Dodržování

procedurálních pravidel obsažených v uvedených pramenech práva je třeba

vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem nejsou soukromé osoby,

jejich nedodržení se v konečném důsledku může významně dotknout jejich

základních práv.“ (viz bod 38).



66. Ústavní soud tak nejen důrazně apeloval na Parlament České

republiky ve smyslu nutnosti dodržování principů tvorby souladného,

přehledného a předvídatelného práva jako jednoho z atributů materiálně

chápaného právního státu, nýbrž ústavně odůvodnil nutnost respektování

demokratických principů v legislativním procesu (s oporou v čl. 1 odst.

1 Ústavy České republiky), které je třeba zohledňovat jak při úpravě,

tak i při samotném výkonu procedury přijímání zákonů. Jinými slovy - z

těchto principů plynou jisté nároky na podobu a interpretaci především

jednacích řádů parlamentních komor. Tyto principy je třeba nalézat ve

spojení principu dělby moci s principy a funkcemi moci zákonodárné, a

to zejména v ústavně zakotveném principu reprezentativní demokracie,

založené na svobodném výkonu mandátu členů Parlamentu, na rovnosti

členů Parlamentu jako reprezentantů lidu, ve svobodě projevu a ve

svobodné parlamentní rozpravě (čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy

České republiky).



67. Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 označil za

základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu, který

dovodil z principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny) a

který jako charakteristika a znak každé svobodné společnosti tvoří

jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu

čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky. "Adresáti právních norem mají

nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich

základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného

napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění

dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a

informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který

umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně

názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující

jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla.

Zákonodárná procedura se v této optice stává „skutečným zdrojem

legitimity zákona.“" (viz bod 38).



68. Skrze bohaté odkazy na českou i zahraniční literaturu zabývající se

problematikou parlamentního rozhodování i z hlediska jeho srovnání s

rozhodováním soudním Ústavní soud v posledně citovaném nálezu zdůvodnil

požadavek konceptu výkonu zákonodárství formou racionálního právního

diskursu. „Parlamentní rozhodování se týká případů obecných; v jeho

prospěch vyznívá výhrada zásadních rozhodnutí přijímaných v parlamentní

proceduře, která zajišťuje zvažování předmětu, o němž je rozhodováno,

za účasti politických stran, které představují organizované zájmy

občanské veřejnosti. Zákon jako výsledek parlamentní deliberace je

kompromisem mezi zájmy, do něhož se projektuje společenský konsenzus,

který je třeba považovat za kritérium akceptace zákona. Každá z

institucí tvořících či aplikujících právo je definována formálními

znaky, mj. procedurami, jež slouží naplňování účelu dané instituce.

Procedury se dotýkají i forem jednání parlamentu, jakož i dělby práce

mezi jeho orgány, a mají garantovat demokracii, legitimizaci autority,

racionalitu zákonodárství, procedurální spravedlnost (slyšení stran,

debatu) apod. (Kysela, J. Zákonodárný proces v České republice jako

forma racionálního právního diskursu?, Právník, 2005, č. 6).

Parlamentní procedury jsou ostatně též významným prvkem dotváření

podoby dělby moci a podmínek politické soutěže ve státě (Kabele, J. Z

kapitalismu do socialismu a zpět. Teoretické vyšetřování přerodů

Československa a České republiky. Praha : Karolinum, 2005, s. 205).

(...) Konečně pro C. Schmitta je parlamentarismus jako forma vlády

otevřenou argumentativní diskusí, v níž jsou konfrontovány rozdíly a

názory - politická moc je tím nucena k diskusi, která umožňuje veřejnou

kontrolu (Schmitt, C. The Crisis of parliamentary Democracy, London,

1994, cit. dle Kysela, J. Zákonodárný proces v České republice jako

forma racionálního právního diskursu? Právník, 2005, č. 6).“ (viz body

41 a 43).



69. Podobně jako v soudním rozhodování i v parlamentním rozhodování

vyžaduje idea „spravedlivého rozhodnutí“, která je imanentní právnímu

státu, dodržení přirozenoprávní zásady slyšet všechny strany.

Transparentní slyšení stran reprezentujících veřejnost přispívá k její

identifikaci s produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě se

zákonem. Za určující charakteristiku parlamentního rozhodování je tak

rovněž třeba považovat princip veřejnosti zásadně uplatňovaný při

projednávání zákonů, který směřuje jak dovnitř, tak i vně parlamentní

komory. Působení směrem dovnitř slouží ke svobodné tvorbě názorů členů

parlamentní komory, působení směrem ven slouží k informování

veřejnosti.



70. V neposlední řadě je třeba mezi demokratické principy

legislativního procesu zahrnout i princip většinového rozhodování a od

něj neoddělitelný princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy České

republiky), jež jsou na parlamentní půdě představovány parlamentní

opozicí. Mezi její základní funkce patří zejména artikulace menšinových

názorů, předkládání alternativních návrhů k většinovým stanoviskům a

rozhodnutím a kontrola vládnoucí většiny, to vše před zraky veřejnosti,

tedy občanské společnosti, která si i tímto způsobem tvoří a upřesňuje

svůj názor. Tyto charakteristiky se upínají k základním znakům

demokratického právního státu (viz níže).



71. Uvedený výčet demokratických principů legislativního procesu a s

nimi související nároky na férovost používání pravidel upravujících

proces tvorby politické vůle lze podřadit pod podstatné náležitosti

demokratického právního státu, resp. samotnou jeho esenci a ve svém

souhrnu vykreslují obraz „parlamentarismu nazíraného materiálně, tj.

chápaného jako institucionalizovaná výměna názorů mezi reprezentanty

názorově si konkurujících uskupení přítomných ve společnosti s cílem

nalézt kompromis, který by uspokojil většinu původně názorově

fragmentarizované společnosti.“ (srov. citované odlišné stanovisko

soudce zpravodaje k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07).



V. B) Role parlamentní opozice v legislativním procesu



72. Ačkoliv zmíněný princip většinového rozhodování (čl. 6 Ústavy České

republiky) patří mezi základní definiční znaky demokracie a

demokratického rozhodování a většina vlád parlamentních demokracií je

odkázána právě na podporu (důvěru) parlamentní většiny, složené ze

zástupců jedné či více politických stran zastoupených v Parlamentu,

není Parlament orgánem této většiny, nýbrž je založen na svobodném

výkonu mandátu všech svých členů, na jejich rovnosti, neboť všichni

jsou reprezentanty lidu, dále na svobodě projevu všech a na svobodě

parlamentní rozpravy (čl. 15, čl. 23 odst. 3, čl. 26 a čl. 27 odst. 2

Ústavy České republiky), a to bez ohledu na to, k jaké politické frakci

či k názorovému proudu jednotliví členové Parlamentu náleží. Zástupcům

parlamentní opozice, která bývá složena ze zástupců politických stran

zastoupených v Parlamentu, na výkonu vládní moci se však přímo

nepodílejících a co do počtu zpravidla se ocitajících v početní

menšině, musí být s ohledem na ústavně garantovaný princip ochrany

menšin (viz shora) umožněn v rámci legislativních procedur nerušený

výkon jejich ústavně garantovaných práv a nesmí jim být libovolně

znemožňováno plnit výše zmíněné, pro demokracii nezastupitelné funkce

parlamentní opozice [srov. rezoluci Parlamentního shromáždění Rady

Evropy (PACE) č. 1601 (2008) on „Procedural guidelines on the rights

and responsibilities of the opposition in a democratic parlament“ ze

dne 23. 1. 2008]. „Přítomnost opozice (a médií) nutí i koherentní

vládní většinu vysvětlovat a zdůvodňovat svá rozhodnutí - garantována

je tak zásada kontradiktornosti, vycházející ze svobodné výměny názorů

a stanovisek za účelem hledání širší shody a případně i odstraňování

nedostatků navrhovaného zákona. Tato zásada je vlastně ideologickým

základem činnosti parlamentu jako místa výměny názorů, přesvědčování

oponentů o pravdě a spravedlnosti a rovněž jako místa vyjednávání.

Parlamentarismus je v tomto smyslu pokusem o vládu diskusí.“ (citováno

dle Kysela, J.: Zákonodárství bez parlamentů, Praha 2006, s. 23).



73. Mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice anebo jejích

jednotlivých členů, která by měla být v demokratickém právním státě

ústavně garantovaná, lze zařadit zejména práva zaručující parlamentní

menšině účast na parlamentních procedurách; práva umožňující

parlamentní opozici výkon dozoru a kontrolu vládnoucí většiny i vlády

samotné. Dále se jedná o práva umožňující parlamentní opozici blokovat

či oddalovat rozhodnutí přijímaná většinou, jakož i o práva umožňující

opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí

(zákonů), a konečně jde v neposlední řadě i o práva chránící

parlamentní opozici i její jednotlivé členy před pronásledováním a

zvůlí ze strany většiny. Míra (hloubka) a úroveň úpravy zmíněných práv

parlamentní opozice v daném systému, jakož i šíře prostoru, v němž je

parlamentní opozici umožněno plnit její nezastupitelné funkce, jsou

nejen známkou úrovně politické a parlamentní kultury dané společnosti,

nýbrž vyjadřují i stupeň demokratičnosti daného politického systému.

Jednou z nezbytných podmínek dostatečné právní úpravy zmíněných práv a

oprávnění parlamentní opozice či menšin by měl být v každém případě

požadavek, aby tato práva byla upravena tak, že vládnoucí většině

znemožní rušit je či je zásadním způsobem měnit pouze na základě

vlastního uvážení, anebo jí alespoň zabrání v tom, aby tak činila bez

dostatečného časového odstupu od nástupu k moci. [srov. zprávu Benátské

komise CDL-AD(2010)025 „Report on the role of the opposition in a

democratic parliament“ ze dne 15. 11. 2010].



74. Na evropské a mezinárodní úrovni (evropská Úmluva o ochraně

lidských práv a základních svobod, Mezinárodní pakt o občanských a

politických právech) jsou práva parlamentní opozice chráněna skrze

ochranu základních a politických práv příslušníků parlamentních menšin.

Jde např. o jejich právo na svobodné a férové volby, na svobodu

projevu, na svobodu sdružovací či shromažďovací aj. Obdobně tomu tak je

i v České republice. Ústava České republiky sice výslovně nezmiňuje

institut parlamentní opozice a z jednacích řádů se o parlamentní

opozici (pod termínem „nevládní politické strany“) zmiňuje pouze JŘPS,

a to v ustanovení § 78 odst. 4. Přesto lze s oporou v ústavně

normativním demokratickém principu, uplatňujícím se i v požadavku na

demokratičnost vnitřních parlamentních procesů a procedur, učinit

závěr, že výše zmíněná práva parlamentní opozice, tj. práva nevládních

parlamentních politických frakcí či jednotlivých poslanců a senátorů,

jsou v Ústavě České republiky a v ústavně konformně interpretovaných

jednacích řádech obou parlamentních komor buď explicitně vyjádřena [viz

např. čl. 27, 28, 30 či čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky

promítnutý do § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], anebo

jsou v Ústavě České republiky imanentně přítomna právě pro normativní

působení demokratického principu. Za pomoci ústavně konformní

interpretace jednotlivých ustanovení jednacích řádů ve světle výše

zmíněných požadavků vyvěrajících z aplikace principů, které musí

ovládat řádný legislativní proces, lze i z aktuální podoby jednacích

řádů obou komor seznat, že jejich účelem je tato práva garantovat.

Formálně tak poskytují dostatečnou právní oporu pro jejich výkon, a tak

umožňují i naplňování funkcí opozice jako takové.



75. Jak již bylo výše konstatováno, za náležitý lze považovat jen

takový legislativní proces, který umožňuje racionální diskurs, slyšení

stran a otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně

názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků

v jeho průběhu (srov. lapidární, avšak pregnantní citát: „The principle

underlying parliamentary procedure is that the minority should have its

say and the majority should have its way“ - Laundy, P. Parliaments in

the Modern World, Aldershot 1989, s. 95). Proto je třeba vymezit a

konkretizovat výše předestřená práva parlamentní opozice, která

garantují parlamentní menšině aktivní i pasivní účast v parlamentních

procedurách. To proto, že jejich garance a realizace jsou jednou z

nezbytných podmínek naplnění požadavků kladených na řádný a férový

demokratický legislativní proces. Citovaná rezoluce Parlamentního

shromáždění Rady Evropy zahrnuje do okruhu těch práv parlamentní

opozice, která se pojí s její účastí na legislativních procedurách,

kromě garance její prosté účasti v parlamentním projednání spojené s

možností hlasovat i právo aktivně vystoupit v rozpravě a vyjádřit se k

projednávanému bodu či interpelovat zúčastěného člena vlády, dále i

garanci možnosti ovlivnit samotnou projednávanou agendu (pořad)

následující parlamentní schůze, která by tak neměla být pouze v rukou

vládnoucí většiny, včetně možnosti vyvolat mimořádné schůze, docílit

zařazení nového bodu na pořad jednání, či naopak možnosti její blokace

nebo oddálení projednávání určitého bodu programu cestou tzv.

obstrukcí. Rovněž je nezbytné, aby do tohoto výčtu bylo zahrnuto i

právo účasti parlamentní opozice ve výborech a kontrolních komisích

dané parlamentní komory, což opozici umožní efektivní výkon její

dozorové a kontrolní funkce nad rozhodováním parlamentní většiny i nad

rozhodováním vlády. V neposlední řadě je nutné do tohoto okruhu zařadit

i právo opozice aktivně participovat na zásadních politických a

organizačních rozhodnutích dané parlamentní komory.



76. Při rozhodování o výši úrovně a o šíři garance kteréhokoliv z

uvedených práv parlamentní opozice, stejně jako při jejich samotném

výkonu, je vždy nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními

zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny. Na straně

jedné totiž nepřiznání některých z výše uvedených práv opozici, resp.

faktické znemožňování jejich řádného a nerušeného výkonu v důsledku

jednání vládnoucí většiny, může vést nejen k oslabení legitimity výkonu

moci, nýbrž neustálé omezování či dokonce porušování základních

demokratických principů může vést i k ohrožení demokratičnosti

samotného politického systému. Na straně druhé, přílišná míra a šíře

garance jednotlivých práv parlamentní opozici může vést k jejich

častému nadužívání až zneužívání ze strany opozice, což může mít za

následek oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí

většinou (srov. citovanou zprávu Benátské komise). Proto je nezbytné,

aby jednotlivým právům a oprávněním garantovaným parlamentní opozici

korespondovaly i určité povinnosti a odpovědnost za jejich výkon.

Parlamentní opozice je tak při užívání práv vedle nezbytného respektu k

právnímu řádu povinována (nejen vůči svým voličům) k plnění role tzv.

odpovědné a konstruktivní opozice. Ačkoliv se jedná spíše o morální

apel, závisející na celkové úrovni politické kultury panující v dané

společnosti, nezbytnou podmínkou řádného a efektivního plnění funkcí

parlamentní opozice je právě skutečnost, že je prováděna konstruktivním

a odpovědným způsobem, který odpovídá legitimním funkcím opozice jako

skutečné alternativy k vládní většině, resp. odpovídá funkcím dozoru a

kontroly nad činností vládnoucí většiny. Tento požadavek je mimo jiné i

projevem principu vlády na čas, kdy by jak současná vládnoucí většina,

tak i menšina měly mít na paměti, že do jedné či druhé skupiny

nenáležejí navždy a současná vládnoucí většina se může brzy ocitnout v

pozici parlamentní menšiny a naopak. Proto by nemělo docházet k

přijímání takových rozhodnutí, která by fakticky znemožňovala výkon

práv garantovaných jedné či druhé skupině (k časovým aspektům vytváření

parlamentních většin a menšin se Ústavní soud vyjádřil v citovaném

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01).



V. C) Ústavní kritéria pro vyhlášení stavu legislativní nouze a

projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání podle § 99 JŘPS



77. Institut vyhlášení stavu legislativní nouze je zákonným institutem,

jehož cílem je za mimořádných okolností urychlit projednání vládních

návrhů zákonů ve zkráceném jednání. Obsahovým smyslem či účelem tohoto

institutu je zabránění nevratným nebo obtížně reparovatelným škodám na

základních zájmech členů společnosti anebo zabránění reálným značným

škodám na majetku (stávajícím či očekávaném) státu.



78. Způsob vyhlášení stavu legislativní nouze, jeho důvody i samotné

projednávání návrhů zákonů ve stavu legislativní nouze je upraveno

zejm. v § 99 JŘPS („Zákonodárný proces ve stavu legislativní nouze“).

Stav legislativní nouze je možno vyhlásit „za mimořádných okolností,

kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů ...

nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody“ (§ 99 odst. 1 JŘPS).

Stav legislativní nouze vyhlašuje svým rozhodnutím předseda Poslanecké

sněmovny, a to na návrh vlády. Zároveň na žádost vlády může rozhodnout

o tom, že předložený vládní návrh zákona bude projednán ve „zkráceném

jednání.“ (§ 99 odst. 2 JŘPS). V takovém případě přikáže tento návrh

jednomu z výborů a stanoví mu nepřekročitelnou lhůtu pro jeho

rozhodnutí. Poslanecká sněmovna projedná návrh zákona přímo ve druhém

čtení, přičemž je oprávněna rozhodnout o upuštění od obecné rozpravy,

jakož i o omezení řečnické doby na pět minut a na návrh příslušného

výboru též o omezení podrobné rozpravy pouze na některé části zákona.

Bezprostředně nato se může konat třetí čtení návrhu zákona. Ve

stručnosti řečeno, Poslanecká sněmovna jako celek má stav legislativní

nouze i samotné zkrácené jednání plně ve svých rukou - má právo při

projednávání programu schůze stav legislativní nouze zrušit nebo se

rozhodnout, že se nebude jednat ve zkráceném jednání, pokud usoudí, že

podmínky pro jeho vyhlášení pominuly nebo podmínky pro zkrácené jednání

nejsou dány. Samotná procedura přijetí návrhu zákona ve zkráceném

jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze je pak podrobně

upravena v § 99 odst. 3 až 9 JŘPS.



79. Vzhledem k okolnosti, že se jedná o institut zkracující proceduru

přijetí vládních návrhů zákonů, nezbytně dochází nejen k omezení či

zkrácení výše zmíněných práv parlamentní opozice (zejména vynecháním

prvého čtení a možností vynechat obecnou rozpravu, jakož i možností

zkrátit řečnickou dobu až na 5 minut, resp. znemožněním činit některé

procedurální návrhy ve vztahu k programu schůze i k jejímu průběhu

atd.), nýbrž v konečném důsledku dochází i k narušení či relativizování

výše vyložených demokratických principů ovládajících legislativní

proces. To proto, že z důvodu rychlosti přijímání předkládaných

vládních návrhů zákonů je znemožněna důkladná příprava a seznámení se s

projednávanou materií a celkově jsou omezeny a zkráceny parlamentní

procedury i rozpravy. Proto je ústavní požadavek, dle kterého se má

stát zákonodárná procedura ovládaná výše uvedenými demokratickými

principy „skutečným zdrojem legitimity zákona“, v rámci vyhlášeného

stavu legislativní nouze a v něm aplikovaného zkráceného projednání

vládních návrhů zákonů závažným způsobem relativizován a narušen.

Dochází tak totiž k výraznému omezení potřebné parlamentní rozpravy a

debaty a Poslanecká sněmovna se v takové situaci může snadno stát

pouhým schvalovatelem vládou předložených návrhů zákonů, aniž by tyto

byly podrobeny důkladnému zkoumání a rozvažování, příp. aniž by čelily

kritice či přednesení alternativních návrhů, a to nejen ze strany

opozice. Zmíněný nedostatek se stává o to závažnějším, jedná-li se o

tzv. reformní vládní návrhy zákonů s dopady nejen na rozpočet státu,

nýbrž zejména s dopady do sféry základních práv a svobod adresátů takto

přijímaného zákona. Byť se tedy jedná o výhradně zákonný institut,

upravený pouze jednacím řádem Poslanecké sněmovny, je zřejmé, že

důsledky jeho aplikace zřetelně přesahují zákonnou úroveň.



80. Ústavní soud musel v této souvislosti přihlédnout i k tomu, že

ústavní pořádek explicitně připouští možnost projednat vládní návrh

zákona ve zkráceném jednání pouze na základě čl. 8 ústavního zákona č.

110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a to v době stavu ohrožení

státu nebo válečného stavu. Stanoví-li tedy ústavní pořádek takovouto

možnost pouze v jediném případě, je zřejmé, že za jiných situací to

obecně možné není. Nejde přitom o mezeru v Ústavě České republiky,

pokud ústavní pořádek možnost projednat návrh zákona ve zkráceném

jednání zná. Ústavodárce se toliko rozhodl tuto možnost připustit jen v

extrémních a mimořádných situacích. Lze sice připustit, že na úrovni

zákona (jednacího řádu) se zakotví další případy, kdy lze zákony

projednat ve zkráceném řízení (legislativní nouze), avšak protože jde o

úpravu praeter constitutionem a protože smyslem ústavněprávní

reglementace zkráceného projednávání je ochrana práv a principů

ovládajících legislativní proces v demokratickém právním státě, využití

institutu legislativní nouze je možné jen za předpokladu širokého

konsenzu v Parlamentu (aklamace, případně alespoň taková většina, která

je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona) anebo

(a) jen tehdy, kdy typová závažnost situací, v nichž bude legislativní

nouze použita, odpovídá závažností situacím, s nimiž počítá zstavní

pořádek pro zkrácené projednání návrhu zákona (stav ohrožení státu,

válečný stav).



81. Ústavní soud se problematiky přijímání zákonů ve stavu legislativní

nouze dotkl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (269/2010

Sb.). Ústavní soud zde formuloval tezi, že není povinností zákonodárce

„poměřovat naplnění předpokladů pro vyhlášení stavu legislativní nouze

v podobě hrozící značné hospodářské škody s návrhem konkrétního zákona,

který má hrozbu značných hospodářských škod odvrátit. Rozhodnutí o tom,

zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním

slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích.

Rozhodnutí, zda státu hrozí značné hospodářské škody ve smyslu § 99

odst. 1 JŘPS, posouzení ve vazbě k tomu, do jaké míry má předložený

návrh zákona vzniku hrozící značné hospodářské škody v jakési analogii

k ustanovení § 417 odst. 1 občanského zákoníku zabránit či redukovat

hrozící škodu, nemusí obsahovat.“ (bod 17). K tomu Ústavní soud dodal,

že »v posuzované věci nelze přehlédnout, že při hlasování k potvrzení

stavu legislativní nouze se pro vždy vyslovila výrazná majorita

poslanců, že se během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně ani v

jejích výborech nezformovala výrazná menšina, jejíž práva by se mohla

jevit jako zkrácená, a že i při hlasování ve třetím čtení i při

hlasování po postoupení návrhu zákona Senátem byla pro výrazná většina

poslanců. V tomto konkrétním případě tak Ústavní soud, maje na zřeteli

i princip minimalizace zásahu, přikývl stanovisku Poslanecké sněmovny,

že „návrh zákona projednala ve stavu legislativní nouze za dodržení

zákonných podmínek.“« (bod 18).



82. V uvedeném nálezu Ústavní soud zdůraznil, že při posouzení otázky

důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze disponuje Poslanecká

sněmovna širokou mírou uvážení. Tato míra je dána již samotným účelem

tohoto institutu, kterým je umožnění bezprostřední reakce zákonodárce

na určitou mimořádnou okolnost, v jejímž důsledku hrozí zákonem

předpokládané závažné důsledky pro základní práva a svobody, bezpečnost

státu nebo majetkové hodnoty. Posouzení povahy hrozících škod není

exaktně kontrolovatelné, jejich vznik a rozsah se pohybuje jen v rovině

pravděpodobných tendencí a vyžaduje vážení řady skutečností nebo

souvislostí - např. zájmů jednotlivých dotčených subjektů, dopady z

hlediska veřejných financí, vnitropolitické a zahraničněpolitické

souvislosti. Z povahy věci přitom může být v řadě případů nezbytné

reagovat bezprostředně bez toho, aby byly známy všechny relevantní

informace, jež by jinak mohly případný závěr o důvodnosti přijetí

zákona ve zkrácené proceduře relativizovat. Právě s ohledem na tyto

souvislosti je posouzení uvedených okolností svěřeno v první řadě

vládě, jejíž žádostí je vyhlášení stavu legislativní nouze podmíněno,

protože lze předpokládat, že právě vláda je s ohledem na svoji

působnost a rozsah kompetencí nejvhodnějším orgánem pro to, aby

dokázala dostatečným způsobem a v relativně krátkém období vyhodnotit

závažnost určitých okolností, a to i při případném omezeném rozsahu

informací, a na jejich základě posoudit důvodnost urychleného

projednání určitého návrhu zákona ve stavu legislativní nouze.



83. Zatímco však v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 Ústavní soud,

zejména odkazem na míru politického konsenzu ve vztahu k hodnocení

důvodnosti vyhlášeného stavu, neshledal důvod blíže definovat meze

takového uvážení, v nyní posuzovaném případě to naopak považuje za

nezbytné. Jak již bylo uvedeno, byť je institut vyhlášení stavu

legislativní nouze výhradně zákonným institutem, je třeba jej vykládat

prizmatem principů, které jsou odvoditelné od normativního principu

demokracie (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), a proto musí být

podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze interpretovány velmi

restriktivně. Důvody jeho aplikace musí být nesporně legitimní a

ústavně aprobovatelné, jejich hodnocení musí podléhat nejpřísnějším

měřítkům. Za účelem zamezení svévole (či zvůle) vládnoucí většiny musí

být takové důvody podrobně, řádně a přezkoumatelně vyloženy tak, jak to

vyžaduje doktrína omezování základních práv a jak plyne z idejí nároků

kladených na spravedlivé rozhodování. Stejně přísnými měřítky, jsou-li

již konkrétní důvody vyhlášení stavu legislativní nouze posouzeny jako

legitimní a ústavně aprobovatelné, je pak nezbytné poměřovat i

respektování všech svrchu zmíněných práv a principů ovládajících

legislativní proces tentokrát již v rámci procedury předvídané pro stav

legislativní nouze. Zejména proto, že v jejím rámci dochází jednak ke

zřetelnému zkrácení legislativních procedur a omezení práv parlamentní

opozice, jakož i k relativizování demokratických principů řádného

legislativního procesu, a proto jakékoliv jejich další krácení či

omezování práv a principů je třeba považovat za mimořádně závažné,

neboť hrozí popření práv opozice, jakož i demokratického principu, což

by mohlo ovlivnit vážně a trvale samu kvalitu demokracie přinejmenším v

její sociální percepci občanskou společností.



84. Konkrétně je třeba zdůraznit, že podmínkou vyhlášení stavu

legislativní nouze není jen hrozba určitých negativních důsledků, ale

především existence mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit

základní práva a svobody zásadním způsobem anebo kdy státu hrozí značné

hospodářské škody (§ 99 odst. 1 JŘPS). Za mimořádnou okolnost

(posuzováno prizmatem ústavních principů) je možno považovat jen

takovou okolnost, která se zjevně vymyká běžnému průběhu politických

procesů vnitřních i vnějších, anebo může jít o okolnost, kterou

představují přírodní katastrofy. Právě ona mimořádnost odůvodňuje

nezbytnost bezprostřední reakce ze strany zákonodárce a s tím

související omezení ústavních principů, jež se vztahují k parlamentní

proceduře. Závěr o existenci této mimořádné okolnosti tak musí mít

rozumný základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi. Její typová

závažnost musí být přitom srovnatelná s čl. 8 ústavního zákona o

bezpečnosti České republiky.



85. Samotnou důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je nezbytné

posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah informací, jež byly v

této době k dispozici. Dále je nezbytné poměřovat též intenzitu důvodů

stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních

principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích důsledků by

měl s ohledem na chráněné hodnoty podle § 99 odst. 1 JŘPS v konkrétním

případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury.

Musí být zřejmé, jaké konkrétní důsledky hrozí podle vlády pro hodnoty

vymezené v tomto ustanovení, tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných

hospodářských škod nebo ohrožení základních práv a svobod nebo

bezpečnosti státu. Tyto důvody přitom nesmí být svévolné a konkrétní

návrh zákona, jehož projednání ve zkráceném jednání vláda navrhuje,

musí představovat vhodný prostředek k zamezení vzniku či trvání

předmětného ohrožení veřejného zájmu.



86. Nadto nelze ponechat bez povšimnutí ani tu skutečnost, že na rozdíl

od podobných institutů, které také zkracují legislativní procedury

(procedura schválení návrhu zákona v prvém čtení dle § 90 odst. 2 JŘPS

nebo zkrácené jednání podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o

bezpečnosti České republiky), nemají v případě použití institutu stavu

legislativní nouze kvalifikované menšiny prakticky žádnou možnost

zabránit využití této procedury. Je totiž vyhlašována na žádost vlády,

která tak jedná s vědomím podpory ze strany své parlamentní většiny. Je

adresována předsedovi Poslanecké sněmovny, volenému Poslaneckou

sněmovnou, ovládanou stejnou parlamentní většinou, který svým

rozhodnutím takové žádosti vyhoví (či nikoliv) a příp. přímo určí

garanční výbor s nepřekročitelnou lhůtou k vydání usnesení. Existenci

podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze pak obecně a následně i

podmínek pro projednání daného návrhu zákona ve zkráceném jednání v

době před projednáváním jednotlivých bodů pořadu schůze posuzuje

Poslanecká sněmovna, opět ovládaná touž parlamentní většinou (srov.

Syllová, J. a kol. Parlament České republiky, 2. vyd. Praha 2008, s.

244). Případný souhlas výrazné většiny poslanců, ačkoliv mu nelze upřít

význam ve vztahu k přezkumu důvodnosti stavu legislativní nouze (srov.

citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 18), není podmínkou projednání

návrhu zákona ve zkráceném jednání. Účelem tohoto institutu je totiž

zkrácení parlamentní procedury z důvodu výskytu mimořádné okolnosti,

nikoliv z důvodu dosažení konsenzu v parlamentu, byť třeba dosaženého i

napříč politickým spektrem. Překážkou případného zneužití postupu tak

zůstává pouze zákonné vymezení důvodů, na jejichž základě lze stav

legislativní nouze vyhlásit, které jsou nesporně legitimní, ústavně

aprobovatelné a přezkoumatelné.



87. Praxe Poslanecké sněmovny je nicméně taková, že důvody pro

vyhlášení stavu legislativní nouze jsou formulovány velmi obecně a

vykládány poměrně široce. Samotný stav legislativní nouze není rozhodně

užíván výjimečně a s respektem jak k právům opozice, tak k základním

demokratickým principům ovládajícím legislativní proces [zejména ve 2.

volebním období v letech 1996-1998 a ve 3. volebním období v letech

1998-2002 byla ve stavu legislativní nouze projednána celá řada

významných návrhů zákonů, např. novela zákona č. 247/1995 Sb., o

volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých

dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, rozpočtová pravidla

republiky, zákony o státních dluhopisových programech, novela zákona č.

168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem

vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění

odpovědnosti z provozu vozidla), či novely zákonů č. 483/1991 Sb., o

České televizi, ve znění pozdějších předpisů, č. 484/1991 Sb., o Heském

rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů, a č. 468/1991 Sb., o

provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších

předpisů]. Stav legislativní nouze je sice vyhlašován na určitou dobu,

avšak důvodem bylo přijetí takového návrhu zákona, který měl údajně

zabránit vzniku značné hospodářské škody, popř. měla být v případě

nepřijetí ohrožena bezpečnost státu [např. v listopadu roku 2001 vláda

takto prosadila zachování dosavadních platových předpisů, aby se

vyhnula rozpočtovému provizoriu s odůvodněním bezpečnostní hrozby pro

případ nepřijetí rozpočtu v době po 11. září, což bylo v rozpravě v

plénu Poslanecké sněmovny konaném dne 15. 11. 2001 kritizováno celou

řadou tehdejších opozičních poslanců. Např. do jejich řad tehdy

náležející současný ministr financí a nyní i poslanec z řad vládnoucí

většiny, M. Kalousek, tyto argumenty vlády označil za „překračující

meze“, „účelové“, „nemravné“ a skrývající „vlastní neschopnost

(vlády)“; současný soudce Ústavního soudu M. Výborný plédoval pro

důkladné zdůvodnění předloženého návrhu vlády na vyhlášení stavu

legislativní nouze - srov. Wintr, J. Česká parlamentní kultura, Praha

2010, s. 157 nebo Syllová, J. a kol. Parlament České republiky, 2. vyd.

Praha 2008, s. 243].



88. Institut stavu legislativní nouze není, obecně viděno, českým

specifikem. Obdobné instituty jsou zakotveny v ústavách (!) Spolkové

republiky Německo (čl. 81 GG) a Rakouska (na spolkové úrovni v čl. 18

odst. 3 až 5 B-VG). Při komparaci těchto institutů v daných zemích je

zcela zřejmé, že jejich účel, úprava jejich využití, ústavněprávní

limity i četnost aplikace se od institutu legislativní nouze upraveného

v JŘPS značně odlišují. Jak řečeno, ve Spolkové republice Německo je

vyhlášení stavu legislativní nouze upraveno v čl. 81 GG. Ten umožňuje

přijímání zákonů, aniž by k tomu bylo zapotřebí řádného usnesení

Spolkového sněmu (Bundestagu, dolní komory parlamentu). [Od přijímání

zákonů ve stavu legislativní nouze je třeba odlišit přijímání zákonů za

stavu ohrožení státu, resp. za stavu obrany státu (Verteidigungsfall)

ve smyslu čl. 115a-115l GG] Stav legislativní nouze vyhlašuje pouze

spolkový prezident k návrhu spolkové vlády s předchozím souhlasem

Spolkové rady (Bundesrat, horní komory parlamentu). Prezident ovšem

není povinen vyhovět návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze,

disponuje jako koncový hráč vlastním politickým uvážením. Ústavněprávní

a ústavněsoudní kontrola takového rozhodnutí se pak musí omezit jen na

přezkum splnění formálních požadavků na vyhlášení stavu legislativní

nouze či na přezkum eventuálního zneužití prezidentova uvážení (viz

Schmidt-Bleibtreu, B., Klein, F. Kommentar zum Grundgesetz, 9. Auflage,

Kristel 1999, s. 1251). Stav legislativní nouze je časově omezen na

dobu 6 měsíců od jeho vyhlášení, přičemž po uplynutí této lhůty již

nesmí být další stav legislativní nouze vyhlášen, a to po dobu

funkčního období toho kancléře, který o vyhlášení požádal. Ustanovení

čl. 81 GG nebylo nikdy v historii Spolkové republiky Německo

aplikováno, neboť jeho aplikace je prakticky nadbytečnou, a to s

ohledem na bezproblémový demokratický vývoj ve Spolkové republice

Německo, v jejímž politickém systému hovoří vše pro to, aby byly

politické strany nuceny ke hledání vzájemného konsenzu, eventuálně aby

řešení hledaly v nových parlamentních volbách [srov. Kunig, P. (Hrsg.):

Grundgesetz - Kommentar, Band 3, 3. Auflage, München 1996, s. 311].



89. V Rakousku je institut legislativní nouze na spolkové úrovni

předvídán čl. 18 odst. 3 až 5 Spolkového ústavního zákona (B-VG). Tato

ustanovení tvoří právní základ řešení výjimečných situací (netýkají se

nicméně stavu ohrožení státu, jež jsou řešeny v čl. 9a a 79 a násl.

B-VG), kdy zákonodárný orgán na spolkové úrovni není z různých důvodů

usnášeníschopný. Stav legislativní nouze je v čl. 18 odst. 3 B- VG

vymezen jako situace, kdy si odvrácení zřejmé a neodčinitelné škody pro

společnost žádá dle ústavy okamžité přijetí usnesení Národní rady

(Nationalrat, horní komory parlamentu), která však v rozhodné době

nezasedá, nemůže se včas sejít k jednání nebo jí vyšší moc brání v

činnosti. V takovém případě může spolkový prezident na návrh spolkové

vlády přijmout na odpovědnost svou a spolkové vlády tzv. prozatímní

nařízení (Notverordnung), jímž může změnit zákon a přijmout opatření k

odvrácení škody. Návrh na přijetí opatření dle věty první může spolková

vláda podat jen se souhlasem Stálého podvýboru Hlavního výboru Národní

rady (upraven v čl. 55 odst. 3 B-VG) a takové nařízení musí spolková

vláda spolupodepsat (srov. Mayer, H. Bundes-Verfassungsrecht.

Kurzkommentar. 2. Auflage. Wien 1997, s. 212). Každé vydané prozatímní

nařízení spolková vláda neprodleně předloží Národní radě svolané buď

spolkovým prezidentem (v případě, že Národní rada právě nezasedá), nebo

předsedou Národní rady (pokud právě zasedá) do osmi dnů od předložení

prozatímního nařízení. Ve lhůtě 4 týdnů od předložení návrhu je Národní

rada povinna buď přijmout namísto nařízení příslušný spolkový zákon,

nebo usnesením žádat po spolkové vládě, aby nařízení ihned zrušila.

Návrhu na zrušení musí spolková vláda ihned vyhovět. V případě, že

spolková vláda prozatímní nařízení zruší, vstupují dnem účinnosti

zrušení nařízení opět v platnost zákonné předpisy zrušené nařízením.

Ústavněprávní limity prozatímních nařízení určuje čl. 18 odst. 5 B-VG.

Prozatímní nařízení nesmějí měnit ustanovení spolkového ústavního

zákona a nesmějí představovat trvalé finanční zatížení státu,

spolkových zemí, okresů nebo obcí ani finanční závazek občanů. Dále se

nesmějí týkat zcizení státního majetku, činit opatření ve věcech dle

čl. 10 odst. 1 bodu 11 B-VG (jedná se o oblast pracovního práva, práva

sociálního a smluvního pojištění a dělnických a zaměstnaneckých komor)

nebo v oblasti spolčovacího práva a ochrany nájemníků. Z dostupných

zdrojů vyplývá, že stav legislativní nouze v podobě předvídané čl. 18

odst. 3 až 5 B- VG v novodobé historii Rakouska nikdy nenastal. Je

nicméně nutné upozornit, že z ústavněhistorického hlediska byla

prozatímní nařízení v době vlády spolkového kancléře E. Dollfuße

(1933-1934) využita k nastolení diktatury a odstranění prakticky všech

atributů demokratického právního státu (k tomu srov. Hoke, R.

Österreichische und deutsche Rechtsgeschichte. Wien 1996, s. 474-476).



VI.



Vlastní přezkum



90. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu

legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán.

Rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. 10. 2010,

jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. 10. 2010 odůvodňují vyhlášení

stavu legislativní nouze stručně „hrozbou značných hospodářských škod“.

Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní nouze je možné vyvodit z

vyjádření předsedy vlády P. Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne

27. 10. 2010 a na její 8. schůzi dne 2. 11. 2010, jež jsou blíže

rozvedena ve výše rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze dne 27.

1. 2011. Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu

legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných vládních

návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o státním rozpočtu

České republiky na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabudou

účinnosti dne 1. 1. 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu tedy

měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z neexistujícího

právního stavu, v čehož důsledku by došlo k prohloubení deficitu

veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení

důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se

projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná

okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou „obstrukci“ ze strany

parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat

všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby

nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené

projednání již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 JŘPS) nebo při zkrácení

lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů (§ 91

odst. 2 JŘPS). Obdobně tyto důvody předseda vlády formuloval i při

ústním jednání, konaném dne 8. 2. 2011 (viz výše), kde byl vyslechnut

jako svědek. Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v uvedené „obstrukci“

ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda stěžejní důvod, pro

který musela přistoupit ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k

přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu

legislativní nouze ve zkráceném jednání.



91. Ústavní soud se zabýval především otázkou, zda výše vymezenou

„obstrukci“ opozičních poslanců lze považovat za mimořádnou okolnost ve

smyslu § 99 odst. 1 JŘPS. Podle § 90 odst. 3 JŘPS mohou dva poslanecké

kluby nebo skupina 50 poslanců uplatnit námitku proti návrhu, aby

Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem zákona již v prvním

čtení. Uplatněním této námitky je takový způsob projednání návrhu

zákona znemožněn. Obdobná námitka může ze strany stejných subjektů být

podle § 91 odst. 2 JŘPS uplatněna i ve vztahu k návrhu, aby byla

zkrácena 60denní lhůta pro projednání návrhu zákona v určeném výboru

podle odstavce 1 tohoto ustanovení pod 30 dnů. Obě ustanovení jsou

projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v tomto případě

ochrany před zásadním omezením struktury a doby trvání zákonodárné

procedury, neboť právní úprava takové zkrácení umožňuje pouze za

souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři čtvrtiny jejich

celkového počtu.



92. Pokud při projednávání návrhu napadeného zákona byly uplatněny

námitky, které směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury

při projednání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu v

takovém postupu parlamentní opozice spatřovat žádný prvek mimořádnosti.

Jednalo se o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny

svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv. Tento

postup opozice nelze považovat za mimořádnou okolnost ani v kontextu

toho, že návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2011,

který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy

zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí

všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce roku 2010.

V této souvislosti vycházel Ústavní soud ze specifik zákona o státním

rozpočtu z hlediska jeho obsahových náležitostí, jakož i z jeho funkce

v rámci ústavního a politického systému. Zákon o státním rozpočtu

obsahuje souhrn očekávaných příjmů a odhadovaných výdajů státního

rozpočtu v rozpočtovém roce. Z obsahového hlediska se jedná pouze o

zákon ve formálním smyslu (srov. nález ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl.

ÚS 27/09; 318/2009 Sb.), neboť jeho obsahem nemůže být stanovení práv a

povinností. Navzdory tomu má tento zákon zásadní politický význam,

neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů státního

rozpočtu, a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze

státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov.

citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01). Avšak ani v tomto směru není

uvážení vlády a Poslanecké sněmovny neomezené, neboť při stanovení výše

a struktury příjmů a výdajů státního rozpočtu musí vycházet z platných

právních předpisů, které zakotvují práva a povinnosti mající dopad na

státní rozpočet v podobě mandatorních výdajů. Prosazení priorit vlády v

zákoně o státním rozpočtu tak zpravidla provází i nezbytná změna

zvláštních zákonů umožňující dosažení požadovaných změn na příjmové

nebo výdajové stránce státního rozpočtu.



93. Odůvodňuje-li vláda potřebu přijetí návrhu napadeného zákona ve

zkráceném jednání negativními důsledky vyplývajícími ze skutečnosti, že

její návrh zákona o státním rozpočtu s těmito změnami počítá, nelze

takovou argumentaci z hlediska zákonem vymezených důvodů pro vyhlášení

stavu legislativní nouze považovat za přijatelnou. Je zodpovědností

každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu

vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za

účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat

odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla

požadovaných změn (k tomu srov. výše uvedená vyjádření některých

koaličních poslanců). Mimořádnou okolností není ani situace, kdy s

ohledem na určité politické souvislosti by nedošlo k přijetí samotného

zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku. V takovém

případě by se až do jeho přijetí řídilo hospodaření státu podle

pravidel rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb.,

o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů

(rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. I v těchto

případech se tedy jedná o pravidelně se opakující proces přijímání

státního rozpočtu a standardní způsob prosazování rozpočtové politiky

vlády prostřednictvím příslušných legislativních změn.



94. Nesouhlas parlamentní opozice se zkrácením procedury proto

nezakládá prvek mimořádnosti ani v kontextu pochopitelného zájmu vlády

na přijetí napadeného zákona před začátkem rozpočtového roku. Pokud by

Ústavní soud v posuzovaném případě vládou formulovaný důvod pro

vyhlášení stavu legislativní nouze posoudil jako ústavně aprobovatelný,

mohlo by to do budoucna mít neblahé důsledky, kdy by prakticky bylo

možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit)

parlamentní diskusi, a znemožnit tak projednání návrhů zákonů v řádné

legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh

zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem

předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního

rozpočtu se přitom promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto

postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a

učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny.



95. Výše uvedené závěry nelze interpretovat tím způsobem, že Ústavní

soud jakkoliv snižuje nebo relativizuje oprávněný zájem vlády na

důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, projevující se v

příznivých ratingových hodnoceních. Naopak si je vědom významu

uvedených skutečností pro stav veřejných financí, jakož i pro možnost

České republiky prosazovat své zájmy i zájmy jejích občanů. Uvedený

zájem, který se dlouhodobě promítá do rozpočtové a ekonomické politiky

jednotlivých vlád, však nezbavuje orgány veřejné moci povinnosti

postupovat při jeho prosazování na základě zákona a v jeho mezích (čl.

2 odst. 3 Ústavy České republiky). Otázky týkající se snižování nebo

zvyšování příjmů a výdajů veřejných rozpočtů, výše daní a odvodů, jakož

i sociálních dávek nebo nároků ze státního rozpočtu nejsou a obvykle

nebývají předmětem společenského konsenzu. Hledání způsobu a nástrojů

jejich řešení je vždy podmíněno politicko-ideovým směřováním vlády,

resp. parlamentní většiny. Úlohou Ústavního soudu není hodnotit

napadené zákony měřítkem jejich účelnosti, a zasahovat tak do politické

soutěže. Ústavní soud je povolán k tomu, aby poskytoval ochranu

politické soutěži demokratických sil, jakož i ostatním, výše vyloženým

ústavním principům, které se vztahují k proceduře stanovené pro

přijímání návrhů zákonů. Ústavní soud na svoji funkci ochrany

ústavnosti nemůže rezignovat pouze z důvodu obecného a hypotetického

rizika, nepodloženého žádnými konkrétními daty, že by jeho nález vydaný

v řízení o kontrole norem mohl mít negativní dopad na hodnocení České

republiky ze strany ratingových agentur, resp. že vyvolá negativní

reakci ze strany finančních trhů.



96. Ústavní soud si je vědom toho, že v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS

12/10 akceptoval přijetí zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon

č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem

funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a

poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon

č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních

zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně

za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších

organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve stavu

legislativní nouze, ačkoliv jeho předmět, kterým bylo snížení platů

veřejných činitelů, rovněž směřoval ke snížení výdajů státního

rozpočtu. Tento případ se však významným způsobem odlišoval od nyní

projednávané věci. Zákon h. 418/2009 Sb. byl společně se zákonem č.

362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem

zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, přijat za

mimořádných politických okolností (zrušení předčasných voleb citovaným

nálezem sp. zn. Pl. ÚS 27/09) a pod vlivem hrozby zásadního a

neplánovaného zvýšení deficitu veřejných financí v důsledku hospodářské

krize, kdy o naléhavosti situace a o potřebě přijetí rychlých opatření

panovala, a to s ohledem na trvající hospodářskou krizi, shoda napříč

politickým spektrem, čemuž Ústavní soud implicitně přiznal relevanci

(srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 18).



97. Závěr o mimořádnosti okolností odůvodňujících vyhlášení stavu

legislativní nouze v posuzovaném případě koneckonců zpochybňuje i

skutečnost, že, jak potvrdil při svém výslechu i předseda vlády, záměry

vlády obsažené ve všech čtyřech vládních návrzích zákonů projednaných

ve zkráceném jednání byly již dlouhodobě dopředu dostatečně známy. V

této souvislosti lze poukázat na to, že k předložení původního vládního

návrhu zákona došlo nejprve dne 4. října 2010, přičemž prvé čtení

zákona se konalo až 26. října 2010. Z důvodové zprávy k návrhu zákona

ani z příslušné rozpravy na 7. schůzi Poslanecké sněmovny konané dne

26. října 2010 pak neplyne, že by vláda přijetí předkládaného návrhu

zákona zdůvodňovala existencí mimořádných okolností. Naopak

předkladatelem tohoto zákona i zástupci vládní většiny byla opakovaně

zdůrazňována toliko obava, že legislativní proces týkající se všech

vládních návrhů zákonů, které byly posléze projednány ve stavu

legislativní nouze, nebude ukončen do konce roku 2010.



98. Na základě výše uvedeného proto i Ústavní soud dovodil, že jediným

důvodem projednání a schválení napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou

ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání bylo ohrožení jeho

včasného přijetí tak, aby nabyl účinnosti nejpozději ke konci roku

2010, což bylo znemožněno postupem opozice podle § 90 odst. 3 a § 91

odst. 2 JŘPS. Zjištěný důvod ovšem nelze považovat za legitimní a

ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní

nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že v

posuzovaném případě všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny

činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu

legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona

ve zkráceném jednání (při vypuštění prvního čtení ve smyslu § 99 odst.

6 JŘPS - viz usnesení č. 112 z 8. schůze Poslanecké sněmovny -

hlasování č. 7), byla učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty

charakterizujícími ústavní demokratický princip. Proto bylo možné

ústavní přezkum uzavřít již v této fázi konstatováním, že v procesu

přijímání napadeného zákona byly porušeny čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy

České republiky a čl. 22 Listiny (tím spíše v situaci, kdy námitky k

obsahu zákona nebyly relevantně uplatněny).



99. Za této situace nebylo třeba se zabývat dalšími namítanými vadami

procesu, který probíhal již v podmínkách legislativní nouze a ve

zkráceném jednání. Zejména nebylo třeba zkoumat kompetenci Senátu v

návaznosti na složení, v němž hlasoval o napadeném zákonu. Přesto

Ústavní soud považuje za nutné dodat, toliko jako obiter dictum, že

vady následného procesu v Poslanecké sněmovně tkvěly jednak v tom, že

nebyla dodržena lhůta pro svolání mimořádné schůze, když návrh zákona

předkládaný vládou k projednání v režimu legislativní nouze a ve

zkráceném jednání byl dodán poslancům v takové časové tísni, že nejen

opoziční, ale i vládní poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť

jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona,

natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem, a posoudit tak jeho

možné dopady (že se nejedná o pouhou hypotézu lze doložit i na

vyjádřeních některých koaličních poslanců prezentovaných v médiích po

přijetí jednoho z předmětných vládních návrhů zákonů v rámci

legislativní nouze - viz výše rekapitulované ústní jednání před

Ústavním soudem ze dne 22. 2. 2011). Dále byla bezpochyby krácena

demokratičnost již omezené procedury přijímání napadeného zákona

vypuštěním obecné rozpravy v rámci 2. čtení, a to navzdory usnesení č.

16, které bylo přijato výborem pro sociální politiku na jeho 4. schůzi

konané dne 2. 11. 2010, který Poslanecké sněmovně doporučil projednat

návrh napadeného zákona i v obecné rozpravě (viz bod 31).



100. Projednání této věci, jakož i zkušenosti s vyhlašováním stavu

legislativní nouze v minulosti, mj. vážení míry omezení a zkrácení práv

momentální parlamentní opozice, a především zásah do demokratických

principů ovládajících legislativní proces vedou Ústavní soud k vážným

pochybnostem o ústavnosti aktuální úpravy institutu stavu legislativní

nouze. Aprobovat by bylo možno dosavadní zákonnou úpravu jen za

předpokladu, že bude vykládána maximálně restriktivně, ústavně vstřícně

a odpovědně. To se však v daném případě a mnohdy ani v minulosti

nedělo. Ústavní soud má za to, že by Poslanecká sněmovna měla zvážit

novelizaci svého jednacího řádu v naznačeném směru tak, aby se do JŘPS

promítly ústavní principy vyložené shora.



VII.



Výroková část nálezu a odklad vykonatelnosti



101. Ústavní soud se již v minulosti vyjádřil, že „případné posuzování

(...) porušení zásad legislativního procesu v minulosti spojí s testem

proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v

právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další

ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné

statky.“ (nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05; N 60/48 SbNU

873, 257/2008 Sb., bod 44). V tomto nálezu Ústavní soud poukázal na

nezbytnost toho, aby při posuzování procedurálních pochybení při

přijímání zákonů, aniž by byla současně zpochybněna i jejich materiální

ústavnost, byly vzaty v úvahu a váženy i důsledky případného zrušení

zákona pro jiné ústavním pořádkem chráněné hodnoty. Pokud by Ústavní

soud začal vyhovovat návrhům odůvodněným „pouze z uvedených

procedurálních důvodů na pomezí ústavního pořádku a reglementovaného

práva, vytvořil by se stav značné právní nejistoty zejména tam, kde by

jinak napadenému zákonu nebylo z hlediska obsahového možno nic

vytknout“ (bod 44 nálezu), přičemž poukázal i na to, že „formální

zrušení právní úpravy ... (nic jiného by v daném případě nepřicházelo

do úvahy) znamenalo nebezpečí, kdy totožná úprava bude přijata znovu,

pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny požadavky zákonodárného

procesu.“ (bod 45 nálezu).



102. Uvedené právní závěry je třeba vzít v úvahu i při rozhodování

Ústavního soudu v dané věci, je však nezbytné je blíže objasnit. Úlohou

Ústavního soudu při posuzování toho, zda byl právní předpis přijat

zákonem předepsaným způsobem, není, aby byl konečným arbitrem ve

sporech o tom, zda došlo „jen“ k porušení jednacích řádů obou komor

Parlamentu nebo jiných procesních předpisů. Funkcí Ústavního soudu je

ochrana ústavnosti, a proto musí posoudit, zda v procesu přijímání

právního předpisu byly dodrženy Ústavou České republiky stanovené

požadavky pro přijetí zákona (srov. nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn.

Pl. ÚS 7/03; N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Tak posuzuje ústavnost

toliko procedury, nikoliv obsahu finální podoby právního předpisu.



103. Logickým důsledkem doslovného převzetí výše uvedených závěrů

obsažených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 by bylo, že porušení ústavních

kautel legislativního procesu by nikdy nemohlo vést k derogačnímu

nálezu. Takový závěr by však odňal význam těm ústavním principům, jež

dopadají na průběh zákonodárné procedury, neboť by tak přestaly být

referenčním kritériem pro přezkum ústavnosti právních předpisů. Nadto

by se stal obsoletním a nefunkčním příkaz plynoucí Ústavnímu soudu ze

závěru § 68 zákona o Ústavním soudu (zkoumat, zda zákony byly přijaty

předepsaným způsobem), přičemž k algoritmu přezkumu se Ústavní soud již

vyjádřil v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bodu 61. To však s

ohledem na čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky není

akceptovatelné, neboť zmíněné ustanovení zákona o Ústavním soudu je

jeho provedením. Ústavní soud se tak musel v dané věci výslovně

vypořádat s otázkou, zda jsou dána určitá materiální omezení, která by

za určitých okolností bránila zrušení právního předpisu pouze z důvodů

protiústavnosti legislativní procedury. V této souvislosti je nezbytné

rozlišovat mezi tím, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního

procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (např.

z důvodu absence souhlasu jedné z komor) nebo zda se jedná o vadu, v

jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva

jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v

jejich dispozici.



104. Ústavní soud v předmětné věci rozhoduje o návrhu, kterým se

skupina opozičních poslanců domáhá zrušení napadeného zákona

bezprostředně po jeho přijetí z důvodu, že byla zkrácena na svých

ústavně garantovaných právech v rámci legislativního procesu. Jiná

situace by však nastala, pokud by skupina poslanců podala obdobný návrh

s delším časovým odstupem, tj. až po několika měsících nebo i dokonce

letech po přijetí zákona. Takovýto časový odstup by bylo možné

posuzovat jako (dodatečný, mlčky daný) souhlas dotčených poslanců s

postupem parlamentní většiny. Současně by takový postup již neumožňoval

reálnou ochranu porušených práv dotčených poslanců, neboť Parlament by

o návrhu zákona rozhodoval za změněných okolností, případně v jiném

poměru sil v jeho komorách. Ústavní soud by současně musel mnohem více

brát zřetel na zásadu oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a

na zásadu nabytých práv (srov. nález ze dne 2. 12. 2009 sp. zn. Pl. ÚS

4/07; 10/2010 Sb.; bod 28). Zrušení takového právního předpisu by totiž

dopadlo v důsledku plynutí času na stále se zvětšující množiny jeho

adresátů, a přitom jeho dosavadní aplikace by nebyla z obsahového

hlediska zatížena nalezením protiústavnosti.



105. Z uvedených důvodů nemůže Ústavní soud setrvat na doslovném znění

dříve vysloveného závěru, podle něhož nelze ke zrušení zákona

přistoupit pouze z důvodů vadné zákonodárné procedury (viz nález sp.

zn. Pl. ÚS 56/05, body 44 a 45). Takto ostře formulovaný závěr není ani

kompatibilní s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k

této otázce. Není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání

návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku

(obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem

je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují

(srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02). Je však vždy povinen brát

zřetel i k dalším souvislostem, především vzít v úvahu možné dopady na

soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré

víry v platnost práva. Poněvadž však v daném případě podala skupina

poslanců návrh na zrušení napadeného zákona vzápětí poté, co byl

publikován ve Sbírce zákonů, a ve svém návrhu uplatnila relevantní

námitky k průběhu zákonodárné procedury, nic nebránilo tomu, aby

Ústavní soud přistoupil ke zrušení zákona, a to pro výše popsané

procedurální pochybení parlamentní většiny dosahující ústavní

relevance.



106. Ústavní soud považuje za nutné vysvětlit, proč přistoupil toliko

ke zrušení novelizujícího zákona, nikoliv zákona novelizovaného, jak

odpovídá jeho převážné praxi [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8.

10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS

25/2000 ze dne 15. 8. 2001 (U 27/19 SbNU 271), nález sp. zn. Pl. ÚS

21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) či nález sp.

zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)].

Je třeba podotknout, že navrhovatelé učinili návrh jen ve vztahu k

novelizujícímu zákonu a Ústavní soud se, jak známo, setrvale cítí být

vázán petitem návrhu. K tomu ovšem přistupuje ta okolnost, že byl

zpochybněn toliko proces přijímání napadeného zákona, žádné relevantní

námitky ve vztahu k jeho obsahu vzneseny nebyly. Tím se projednávaná

věc zřetelně odlišuje od věcí projednávaných Ústavním soudem v

minulosti a s odkazem na bod 98 tohoto nálezu nebylo možno vykonat

přezkum ustanovení novelizovaných. Nicméně je třeba zdůraznit, že

novelizovaná ustanovení z hlediska jejich platnosti a vykonatelnosti

sdílejí osud nyní posuzovaného novelizujícího zákona.



107. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud shledal rozpor napadeného zákona

s čl. 1 odst. 1, čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny, rozhodl

podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o jeho zrušení uplynutím dne

31. prosince 2011. Ústavní soud při stanovení data zrušení napadeného

zákona vzal v úvahu negativní důsledky, které by mohly nastat v případě

zrušení zákona ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, resp. při jeho

zrušení s účinky ex tunc, a to jak z hlediska právní jistoty adresátů

dotčených právních norem, tak i s ohledem na dopad takového postupu na

státní rozpočet. Je ovšem třeba dodat, že pokud nebude do okamžiku

nabytí účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu přijata nová úprava,

obživne dnem 1. ledna 2012 úprava obsažená v právním řádu přede dnem

účinnosti zákona č. 347/2010 Sb., zrušeného tímto nálezem.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci

Stanislav Balík, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří

Mucha a Michaela Židlická.