95/2002 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 12. února 2002 v plénu o návrhu skupiny
senátorů na zrušení "zákona č. 217/2000 Sb., jeho částí nebo jím
provedených změn v zákoně č. 1/1992 Sb. a č. 143/1992 Sb.",
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
A.
Podaný návrh napadá v prvé řadě zákon č. 217/2000 Sb., kterým se mění
zákon č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o
průměrném výdělku, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 143/1992 Sb.,
o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých
dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.
10/1993 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1993, o změně a
doplnění některých zákonů České národní rady a některých dalších
předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 132/2000 Sb., o
změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích,
zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě
Praze. Důvodem podání návrhu je skutečnost, že tento zákon (resp.
přinejmenším jeho část) prý nebyl přijat formálně správným postupem,
který stanoví Ústava České republiky (dále jen "Ústava").
Navrhovatelé se nejprve odvolávají na ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle něhož je možno přezkum ústavnosti
napadeného zákona rozdělit na posouzení (I.) jeho obsahového souladu s
ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a
(II.) ústavnosti přijetí takovéhoto zákona. Navrhovatelé zdůrazňují, že
svým podáním nehodlají zpochybňovat obsahový soulad napadeného zákona s
nadzákonnými předpisy, nýbrž toliko způsob jeho schválení, který
považují za protiústavní.
Protiústavnost procesu přijetí předmětného zákona spatřují navrhovatelé
v tom, že Senátu byla odňata možnost návrh zákona řádně a v souladu s
Ústavou projednat a usnést se k němu. Podle čl. 42 odst. 2 Ústavy totiž
návrh zákona o státním rozpočtu projednává a usnáší se na něm jen
Poslanecká sněmovna. Senát se tedy v tomto případě na legislativním
procesu nemůže podílet. Stejné pravidlo prý platí též pro případ novely
zákona o státním rozpočtu (argument a maiori ad minus).
V daném případě obdržel Senát jako součást napadeného zákona i návrh na
novelizaci části zákona o státním rozpočtu. Za této situace mohl
postupovat v zásadě trojím způsobem:
- Ve lhůtě 30 dnů se tímto návrhem vůbec nezabývat. Tento postup by
sice zřejmě byl nejméně kontroverzní (a proto jej také Senát zvolil v
případě zákona č. 362/1999 Sb., o státním dluhopisovém programu na
úhradu schodku státního rozpočtu za rok 1998 a o změně zákona č.
530/1990 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č.
22/1999 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1999), nicméně
by prý mohl vést k vytvoření jakési budoucí ústavní zvyklosti
(precedentu), kdy by navrhovatel zákona, popř. Poslanecká sněmovna z
obav z předpokládaného neschválení určitého návrhu zákona v Senátu
připojil k tomuto návrhu i návrh novelizace vysloveně formální a
nepodstatné části zákona o státním rozpočtu, a tímto způsobem by Senát
"vyřadil ze hry" v rámci legislativního procesu.
- Usnést se, že se Senát předmětným návrhem zákona nebude zabývat. K
tomu však je prý nutno uvést, že se v příslušném výboru podle
ustanovení § 102 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu
Senátu, přistoupí k hlasování o této otázce "po ukončení podrobné
rozpravy". Pojem "podrobná rozprava ve výboru" by přitom bylo možno
chápat jako "projednání" podle čl. 42 odst. 2 Ústavy, který toto právo
v případě zákona o státním rozpočtu přiznává toliko Poslanecké
sněmovně. Navrhovatelé se proto domnívají, že i kdyby Senát usnesením
rozhodl, že se podaným návrhem zákona nebude vůbec zabývat, dopustil by
se - ve vztahu k novele zákona o státním rozpočtu - protiústavního
pochybení, neboť by se o tomto zákonu usnesl, případně jej dokonce
projednal, ačkoli čl. 42 odst. 2 Ústavy stanoví, že o návrzích zákona o
státním rozpočtu se usnáší a tyto návrhy projednává jen Poslanecká
sněmovna. V tomto případě by rovněž mohlo hrozit riziko "vyřazení
Senátu ze hry" v rámci legislativního procesu, jak je uvedeno v
předchozím bodě.
- Postavit se k věci tak, že se o jeden zákon jedná toliko formálně,
nikoliv však fakticky, a že lze proto projednávání jednotlivých částí
předloženého zákona oddělit v tom smyslu, že by Senát projednal celý
návrh s výjimkou části týkající se zákona o státním rozpočtu. Tato
varianta je podle názoru navrhovatelů toliko teoretická, jelikož i
tehdy, když je jedním zákonem změněno současně několik zákonů, se
stricto sensu jedná o zákon jediný a ani Ústava, ani jednací řád Senátu
(srov. § 98 a násl.) nedávají prostor pro zmíněné "rozdělení"
předloženého návrhu zákona.
Senát nakonec - s přihlédnutím k potřebě vyjádřit se zejména k zákonu o
mzdě - zákon projednal a vrátil Poslanecké sněmovně ve znění přijatých
pozměňovacích návrhů.
Navrhovatelé se domnívají, že situace vzniklá při projednávání
napadeného zákona není ojedinělá, a i v této skutečnosti spatřují její
závažnost a skutečnou ústavněprávní intenzitu. Již v případě zákona č.
362/1999 Sb. totiž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas se zákonem,
jehož součástí byla vedle zákona o státním dluhopisovém programu a
novely zákona o dluhopisech i novelizace zákona o státním rozpočtu.
Senát se v případě zákona o státním dluhopisovém programu na úhradu
schodku státního rozpočtu za rok 1998 přiklonil k řešení vůbec se
návrhem nezabývat, jelikož v rozpravě bylo patrno, že se senátoři
obávali svým postupem vědomě porušovat Ústavu a rovněž nechtěli zavdat
možnost napadnout zákon - s jehož obsahem se téměř všichni ztotožňovali
- před Ústavním soudem. Senát proto v souvislosti se vzniklou situací
přijal "pouze" usnesení (č. 217 ze 12. schůze ze dne 8. 12. 1999),
kterým konstatoval, že mu bylo "znemožněno návrh zákona projednávat", a
ohradil se jím tedy proti popsanému postupu. Toto usnesení zjevně mělo
mít za cíl předejít opakování podobné situace.
Navrhovatelé se domnívají, že legislativní postup, kdy je součástí
zákona o státním rozpočtu ještě novelizace dalšího zákona (resp.
součástí novelizace jiného zákona je i změna zákona o státním
rozpočtu), by mohl být označen za ústavně konformní toliko v případě,
kdyby pojem "zákon" nebyl chápán formálně jako právní předpis společně
projednávaný a uveřejněný v rámci jednoho textu pod jedním číslem ve
Sbírce zákonů, ale ryze materiálně jako právní norma upravující určitou
oblast právní problematiky s tím, že pod jedním číslem ve Sbírce zákonů
či v rámci jednoho celku označeného jako zákon a společně
projednávaného může být více zákonů upravujících samostatně určitou
materii. V takovém případě by bylo možno dospět k závěru, že Senát
fakticky projednal a usnesl se nějakým způsobem jenom o některých
částech napadeného zákona, nikoli však o novele zákona o státním
rozpočtu. Pojem "zákon" podle čl. 41 až 48 Ústavy by neznamenal jeden
zákon publikovaný ve Sbírce zákonů pod jedním číslem a společně
projednávaný, ale zákon ve smyslu právní normy upravující určitý okruh
vztahů tak, že pod jedním číslem může být publikováno i více zákonů.
Tento způsob výkladu však navrhovatelé považují pouze za teoretický a
zjevně nekorespondující se stávající ústavněprávní a zákonnou úpravou
legislativního procesu, v jehož rámci je zcela běžné, že se jedním
zákonem sice provádí novelizace několika zákonů jiných, nicméně z
formálního hlediska - a tedy i z hlediska legislativního procesu - se
jedná o zákon jediný, kdy se např. samostatně nehlasuje o jednotlivých
novelách, nýbrž pouze o zákonu jako celku.
Navrhovatelé proto tvrdí, že v případě napadeného zákona se formálně
jedná o jeden zákon jako celek, byť jím došlo k novelizaci současně
několika zákonů, a protože jeho součástí byla i novelizace zákona o
státním rozpočtu, o čemž Senátu nepřísluší vůbec rozhodovat, byl tento
zákon přijat jako celek protiústavním způsobem, a je proto důvod (i bez
dalšího zkoumání obsahu zákona) k jeho zrušení.
Navrhovatelé nicméně nevylučují ani takový výklad, který by vycházel z
myšlenky, že protiústavním způsobem byl novelizován pouze zákon o
státním rozpočtu, a nikoliv jiné zákony (resp. jejich dílčí novely), a
že tedy důvod ke zrušení je dán toliko u novely zákona o státním
rozpočtu, a nikoliv u novely zákonů dalších.
Navrhovatelé tvrdí, že dochází k opakovanému navrhování zákonů, které v
rámci jednoho textu upravují novelizaci zákona, který podléhá
projednání Senátem, a zákona o státním rozpočtu, který projednává
výlučně Poslanecká sněmovna. Dosavadní praxe byla ze strany Senátu
shledána jako nevhodná, avšak Poslanecká sněmovna dále projednává
zákony (na návrh vlády) shora popsaným způsobem. V dané situaci je
proto třeba autoritativně - z pohledu ústavnosti legislativního procesu
- posoudit, zda je popsaná praxe přijímání zákonů správná, a dále
konstatovat, jakým ústavně aprobovaným způsobem má Senát v případech
shora popsaných postupovat.
Protože si navrhovatelé jsou vědomi skutečnosti, že Ústavní soud není
nadán kompetencí autoritativně vykládat Ústavu, pokládají za potřebné,
aby se k této otázce vyjádřil v rámci řízení o abstraktní kontrole
norem, k níž je podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy příslušný.
B.
Protiústavnost přijetí napadeného zákona spatřují navrhovatelé
především v následujících směrech:
- Rozpor s čl. 42 odst. 2 Ústavy. Návrh zákona o státním rozpočtu je
oprávněna projednávat a schvalovat jen Poslanecká sněmovna, avšak v
případě napadeného zákona jej projednával a schvaloval i Senát, což
Ústava nepřipouští.
- Rozpor s čl. 33 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto ustanovení Senát není
oprávněn přijímat zákonná opatření ve věcech státního rozpočtu.
Výkladem tohoto článku navrhovatelé dovozují, že když ústavodárce
neumožňuje přijímat zákonná opatření ani v případě rozpuštění
Poslanecké sněmovny, tím méně lze uvažovat o schvalování těchto návrhů
zákona Senátem v případě, kdy Poslanecká sněmovna normálně funguje.
- Rozpor s čl. 1 a s čl. 15 odst. 2 Ústavy. Podle čl. 1 Ústavy je Česká
republika demokratický právní stát. Článek 15 odst. 2 Ústavy garantuje
bikameralismus. S principy bikameralismu za existence právního státu
koresponduje především jasné rozložení působnosti mezi obě komory
Parlamentu. Stavu, kdy horní komora o určitém návrhu zákona výslovně
nesmí podle Ústavy jednat a usnášet se, zjevně odporuje situace, k níž
došlo v souvislosti s projednáváním napadeného zákona, kdy Senát byl
postaven do shora popsané pozice, tzn. buď návrh zákona zcela
ignorovat, a vědomě tím rezignovat na své právo podílet se na
legislativním procesu při schvalování "běžných" zákonů, nebo o něm
jednat a hlasovat, a zároveň tím riskovat protiústavnost přijetí tohoto
zákona.
S ohledem na tyto argumenty skupina senátorů navrhuje, aby Ústavní soud
nálezem jako protiústavní zrušil:
1. Celý zákon č. 217/2000 Sb.
Protože si však jsou navrhovatelé vědomi toho, že každá novela zákona
momentem nabytí účinnosti přestává právně existovat, neboť se stává
součástí novelizovaného zákona, a protože i praxe Ústavního soudu je v
tomto směru poněkud nejednotná (např. usnesení ze dne 7. 2. 1995 sp.
zn. Pl. ÚS 10/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3,
str. 324, a nález ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97, tamtéž,
svazek 9, str. 399 a násl.; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.), pak z důvodu
procesní jistoty (aby se vyvarovali rozhodnutí podle ustanovení § 67
odst. 2 zákona o Ústavním soudu, tzn. zastavení řízení) navrhli rovněž
"eventuální petity", a to zrušení následujících ustanovení:
2. Ustanovení § 2, § 4 odst. 4, § 4 odst. 5, části § 4 odst. 6 "nebo
zákoníku práce", § 4a, 5, § 6 odst. 1 a 2, § 7, § 8 odst. 1, § 8 odst.
4, § 10, § 11 odst. 1, § 11 odst. 2, § 11 odst. 3, části § 11 odst. 6
"na svůj náklad a nebezpečí na jeden účet zaměstnance u banky nebo
pobočky zahraniční banky nebo spořitelního či úvěrního družstva, a to
nejpozději v pravidelném termínu výplaty mzdy, pokud se zaměstnancem
nesjedná písemně jiný termín", § 11 odst. 7, § 12, § 13 odst. 3, § 14
odst. 1 poslední věty, § 14 odst. 2, části § 15 "20 % průměrného
hodinového výdělku při pracovní pohotovosti na pracovišti nebo 10 %
průměrného hodinového výdělku při pracovní pohotovosti mimo
pracoviště", § 16, § 17 odst. 7, § 17 odst. 9, § 18 odst. 1 první věty,
§ 18 odst. 2, § 19 a 22 zákona č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za
pracovní pohotovost a o průměrném výdělku. Ustanovení § 1, části § 2
"zaměstnanec", § 3 odst. 3 a 4, § 3 odst. 5, § 3 odst. 6, § 4, části §
5 odst. 1 "v organizační složce státu, kterou je správní úřad", části §
5 odst. 1 "Kancelář Veřejného ochránce práv, Úřad pro ochranu osobních
údajů", § 9, části § 10 odst. 2 "v rozsahu 150 hodin v kalendářním
roce", § 11 odst. 3, § 14, § 15 odst. 1 písm. b), § 16, části § 17
odst. 5 "na svůj náklad a nebezpečí na jeden účet zaměstnance u banky
nebo pobočky zahraniční banky nebo spořitelního či úvěrního družstva, a
to nejpozději v pravidelném termínu výplaty mzdy, pokud se zaměstnancem
nesjedná písemně jiný termín", § 17 odst. 6 a 7, § 18, § 19 odst. 1 a
2, § 20 první věty, § 20a, 21, § 21a druhé věty, § 22, 22a, § 23 odst.
1 písm. i), § 23 odst. 2, § 25 a přílohy zákona č. 143/1992 Sb., o
platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých
dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů.
3. Části třetí zákona č. 217/2000 Sb., kterou se mění zákon č. 10/1993
Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1993, o změně a doplnění
některých zákonů České národní rady a některých dalších předpisů, ve
znění pozdějších předpisů.
II.
Účastníci řízení písemně oznámili Ústavnímu soudu, že souhlasí s
upuštěním od ústního jednání. Ústavní soud usoudil, že od tohoto
jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něho upustil (§
44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.).
III.
Ústavní soud se podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. nejprve
zabýval způsobem přijetí a vydání napadeného zákona č. 217/2000 Sb. V
tomto směru z těsnopisecké zprávy z 24. schůze Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky a z usnesení č. 974 ze dne 18. 4. 2000
vyplývá, že Poslanecká sněmovna většinou hlasů 123 pro a 58 proti (z
celkového počtu 182 přítomných poslanců) schválila zmiňovaný návrh
zákona (sněmovní tisk č. 475). Z těsnopisecké zprávy z jednání 19.
schůze Senátu Parlamentu České republiky, konané ve dnech 17. - 18. 5.
2000, Ústavní soud dále zjistil, že Senát usnesením č. 367 ze dne 18.
5. 2000 většinou hlasů 39 pro a 3 proti (z celkového počtu 65
přítomných senátorů) vrátil předmětný návrh zákona Poslanecké sněmovně
ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Z těsnopisecké zprávy z 26.
schůze Poslanecké sněmovny konečně vyplývá, že Poslanecká sněmovna
usnesením č. 1070 ze dne 27. 6. 2000 většinou 113 hlasů pro a 55 proti
(z celkového počtu 183 přítomných poslanců) přijala předmětný návrh
zákona ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem.
IV.
Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní
náležitosti a předpoklady, a že tedy nic nebrání projednání a
rozhodnutí věci samé. Proto podle § 69 zákona o Ústavním soudu požádal
o vyjádření k návrhu účastníky řízení - Poslaneckou sněmovnu a Senát
Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu především uvedla, že
napadený zákon č. 217/2000 Sb. měnil ze zákona č. 10/1993 Sb. část
netýkající se přímo státního rozpočtu, a z obsahového hlediska prý
proto ke změně zákona o státním rozpočtu nedošlo, byť jevově tento
zákon novelizován byl. Protože čl. 42 Ústavy hovoří o "návrhu zákona o
státním rozpočtu", a nikoliv o "změně zákona o státním rozpočtu",
domnívá se účastník řízení, že předmětný zákon pod čl. 42 nespadá.
Proto prý napadený zákon není v rozporu s ústavním pořádkem České
republiky, byl řádně schválen předepsaným počtem poslanců Poslanecké
sněmovny, byl podepsán ústavními činiteli a řádně publikován ve Sbírce
zákonů.
Senát k návrhu uvedl, že předmětný návrh zákona projednal dne 18. 5.
2000, přijal k němu některé pozměňovací návrhy a vrátil jej zpět
Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, když pro
tento návrh bylo z 65 přítomných senátorů 39 a 3 byli proti. Poslanecká
sněmovna schválila návrh zákona ve znění vráceném Senátem dne 27. 6.
2000. K otázce ústavnosti legislativního procesu Senát konstatoval, že
je nutno rozlišovat mezi případem, kdy (I.) zákon vedle jiné právní
úpravy obsahuje rovněž vlastní úpravu státního rozpočtu (např. zákon o
státním dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za
rok 1998, jehož součástí byla i změna zákona č. 22/1999 Sb., o státním
rozpočtu České republiky na rok 1999), a projednáváním takového návrhu
zákona by Senát projednával rovněž věcnou materii státního rozpočtu, a
kdy (II.) navrhovaná zákonná změna se vlastní úpravy státního rozpočtu
netýká, což je daný případ.
V souzené věci se prý novelizace zákona č. 10/1993 Sb. meritorně
netýkala úpravy státního rozpočtu, který je upraven pouze v
ustanoveních § 1 až 5, nýbrž části druhé "Úprava platů a dalších
požitků ústavních funkcionářů a některých pracovníků ústředních orgánů
státní správy a dalších orgánů", kde v návaznosti na navrhované změny
zákona č. 143/1992 Sb. měla být zrušena rovněž některá ustanovení
týkající se platových náležitostí určitého okruhu zaměstnanců, což je
úprava náležející do působnosti Senátu. Proto v Senátu převážil názor,
že projednávání předmětného návrhu zákona Senátem není v rozporu s čl.
42 odst. 2 Ústavy. Senát však dodal, že v budoucnu by měla být vzata v
úvahu skutečnost, že Senátu nepřísluší se usnášet o státním rozpočtu, a
že by proto neměla být věcná úprava státního rozpočtu spojována se
zákonnou úpravou jiné materie do jednoho zákona.
V.
Ústavní soud v první řadě považuje za potřebné vymezit v souzené věci
způsob a míru ústavněprávního přezkumu. Vycházel přitom z následujících
úvah:
1. Ústavní soud především konstatuje, že navrhovatelé výslovně
nezpochybnili meritorní podstatu napadeného zákona, nýbrž toliko způsob
jeho přijetí, a protože Ústavní soud prý není oprávněn autoritativně
vykládat Ústavu, je nutno, aby předmětnou otázku vyložil alespoň v
rámci řízení o kontrole norem. Za těchto okolností proto ani Ústavní
soud v tomto konkrétním a značně specifickém případě neshledal důvod
zabývat se věcnou podstatou citovaného zákona a soustředil se výhradně
na ústavnost jeho přijetí, byť v obecné rovině platí, že je vázán
toliko petitem, a nikoliv odůvodněním návrhu na kontrolu norem. Při
řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy se totiž
posuzování ústavnosti napadeného právního předpisu podle § 68 odst. 2
zákona o Ústavním soudu dělí na obsahové posouzení jeho souladu s
ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a na
zjištění, zda byl napadený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. Podaný návrh (petit) je zformulován alternativním způsobem, kdy
navrhovatelé - z důvodu procesní jistoty - napadli v první alternativě
celý zákon č. 217/2000 Sb. a zároveň i jednotlivé části výše citovaných
zákonů, novelizované zákonem č. 217/2000 Sb. K této otázce Ústavní soud
odkazuje na svůj dříve vyjádřený právní názor, podle něhož ustanovení
zákona, kterými jsou novelizovány jiné zákony, se stávají součástí
těchto novelizovaných zákonů (usnesení ze dne 15. 8. 2000 sp. zn. Pl.
ÚS 25/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 19, str.
271 a násl.; obdobně též nález ze dne 13. 3. 2001 sp. zn. Pl. ÚS
51/2000, tamtéž, svazek 21, str. 369; vyhlášen pod č. 128/2001 Sb.) a
samostatně již nejsou součástí právního řádu České republiky. Proto
Ústavní soud musel jako nedůvodnou zamítnout tu část petitu, kterou
navrhovatelé brojí proti celému novelizujícímu zákonu č. 217/2000 Sb.,
jelikož ustanovení tohoto zákona novelizující zákony jiné již přestaly
být součástí zákona č. 217/2000 Sb.; samostatný význam mají toliko
ustanovení čl. V (zmocnění předsedy vlády k vyhlášení úplného znění
zákona č. 1/1992 Sb. a zákona č. 143/1992 Sb.) a čl. VI (úprava
účinnosti zákona), která však - dle obsahu podaného návrhu - nejsou
navržena ke zrušení a která s ohledem na svoji povahu ani zrušena být
nemohou.
Ústavní soud se proto dále zabýval výhradně tou částí návrhu, která
směřuje proti jednotlivým novelizovaným ustanovením výše citovaných
zákonů.
3. Další otázkou, kterou Ústavní soud musel s ohledem na podaný návrh
posoudit, bylo to, zda je důvodné se zabývat všemi novelizovanými
ustanoveními zákona č. 1/1992 Sb., zákona č. 143/1992 Sb. a zákona č.
10/1993 Sb. (poznámka: zákonem č. 217/2000 Sb. byl sice novelizován i
zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících
se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a
zákonem o hlavním městě Praze, nicméně v tomto případě spočívala
novelizace toliko v derogaci čl. II části druhé, takže ani navrhovatelé
výslovně nenavrhují zrušit některou část tohoto zákona), nebo zda je
namístě věnovat se výhradně novelizaci zákona č. 10/1993 Sb. V této
souvislosti je nutno vycházet z čl. 42 odst. 2 Ústavy, podle něhož
návrh zákona o státním rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu
projednává na veřejné schůzi a usnáší se o nich jen Poslanecká
sněmovna. To v souzené věci především znamená, že když Senát
projednával a schvaloval návrh zákona č. 217/2000 Sb. a když jeho
součástí byla novelizace čtyř zákonů, z nichž tři zákony (č. 1/1992
Sb., č. 143/1992 Sb. a č. 132/2000 Sb.) nelze považovat za zákony,
které se ve formálním či alespoň v materiálním smyslu bezprostředně
týkají zákona o státním rozpočtu, není možno u těchto tří novel
citovaných zákonů důvodně tvrdit, že Senát o nich nebyl oprávněn
spolurozhodovat. Takové stanovisko by totiž zjevně odporovalo smyslu i
znění čl. 42 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud proto dospívá k závěru, že v
souzené věci je opodstatněné zabývat se toliko návrhem na zrušení
novelizované části zákona č. 10/1993 Sb., a nikoliv návrhem na zrušení
novelizovaných ustanovení zákonů č. 1/1992 Sb. a č. 143/1992 Sb. Je
sice nesporně správná úvaha navrhovatelů, že zákon č. 217/2000 Sb.
představuje z formálního hlediska jediný zákon (byť novelizující
několik zákonů jiných), o němž bylo v Senátu rozhodováno jediným
hlasováním, nicméně úkolem Ústavního soudu je v daném případě posouzení
otázky, zda Senát byl, či nebyl oprávněn projednávat a schvalovat též
změnu jiných zákonů než zákona o státním rozpočtu, byť provedenou
jediným zákonem. Na takto položenou otázku musí být dána odpověď
kladná; v opačném případě by totiž mohlo docházet k situaci, které se
obávají i navrhovatelé, že novelizací zákona o státním rozpočtu
spojenou se změnou (případně i přijetím) dalších zákonů by byl Senát z
legislativního procesu ohledně těchto dalších zákonů vyloučen. Takový
výklad by zjevně neodpovídal smyslu čl. 42 odst. 2 Ústavy ani podstatě
bikameralismu, zakotvené v ústavním pořádku České republiky, a je proto
nutno jej považovat za výklad neústavní.
Rovněž druhou část alternativního petitu musel Ústavní soud jako
nedůvodnou zamítnout, neboť k projednávání a schvalování v ní uvedených
změn zákonů Senát oprávněn byl.
Ústavní soud se proto dále zabýval toliko tou částí podaného návrhu,
která směřuje proti novelizaci zákona č. 10/1993 Sb. provedené zákonem
č. 217/2000 Sb.
VI.
Ústavní soud shledal, že při rozhodování této věci je především nutno
zabývat se interpretací čl. 42 odst. 2 Ústavy ve vztahu k danému
případu. Přitom je zřejmé, že výklad citovaného článku je možný a
smysluplný toliko v kontextu ústavní úpravy celého legislativního
procesu z hlediska kompetence Senátu Parlamentu České republiky.
1. Podle Ústavy lze jednotlivé typy zákonů - z uvedeného hlediska
zkoumání - rozdělit na (1.) takové, s nimiž musí vyslovit souhlas jak
Poslanecká sněmovna, tak i Senát, a to buď kvalifikovanou nebo pouze
prostou většinou hlasů. Do této skupiny spadají ústavní zákony a dále
zákony uvedené v čl. 40 Ústavy, tzn. volební zákon, zákon o zásadách
jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek a zákon o
jednacím řádu Senátu. (2.) Druhou skupinu zákonů tvoří "běžné zákony",
tzn. zákony, u nichž nesouhlas Senátu lze překlenout novým hlasováním
Poslanecké sněmovny. Ke schválení návrhu zákona ve znění pozměňovacích
návrhů přijatých Senátem je zapotřebí prosté většiny poslanců; ke
schválení původního znění zákona (tzn. znění, ve kterém byl návrh
postoupen Senátu) je nutná absolutní většina všech poslanců (čl. 47
Ústavy). V tomto případě tedy Senát disponuje vůči Poslanecké sněmovně
právem suspenzivního veta. (3.) Třetím případem je návrh zákona o
státním rozpočtu (poznámka: totéž platí o návrhu státního závěrečného
účtu, který však nemá formu zákona), který projednává a usnáší se o něm
jen Poslanecká sněmovna (čl. 42 odst. 2 Ústavy).
2. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit opodstatněnost této ústavní
úpravy. Podle čl. 88 odst. 2 Ústavy jsou totiž soudci Ústavního soudu
ústavními zákony vázáni, takže Ústavní soud není oprávněn ustanovení
obsažená v ústavních zákonech přezkoumávat (případně dokonce rušit);
jeho úkolem je toliko - v konkrétních případech - jejich interpretace.
Přestože je tedy v dané věci Ústavní soud nucen konstatovat, že
koncepce, podle níž Senát není oprávněn spolurozhodovat o návrhu zákona
o státním rozpočtu, je z hlediska komparace s jinými demokratickými
evropskými státy s bikamerálním systémem ojedinělá, nezbývá mu než tuto
úpravu respektovat a v souladu s ní též existující praxi hodnotit. (Z
komparativního hlediska, srovnají-li se kupř. ústavy všech států
Evropské unie s dvoukomorovým parlamentem, je totiž horní komora
parlamentu vyloučena ze spolurozhodování o návrhu zákona o státním
rozpočtu pouze v případě Belgie a Rakouska, zatímco ve Francii, Irsku,
Itálii, Spolkové republice Německo, Nizozemí a Španělsku se na
přijímání zákona tohoto typu horní komora podílí.)
3. Stávající ústavní úprava schvalování zákona o státním rozpočtu v
České republice vychází z toho, že návrh zákona může podat výhradně
vláda, neboť státní rozpočet je nejdůležitějším nástrojem státní
politiky, a tedy i výrazem odpovědnosti vlády za správu státu. Protože
koncepce ústavního systému České republiky je - mimo jiné - založena na
tom, že kontrola vlády náleží toliko Poslanecké sněmovně, a nikoliv
Senátu, zvolil ústavodárce řešení, podle něhož schvalování zákona o
státním rozpočtu náleží výlučně Poslanecké sněmovně (viz i shora).
Zákon o státním rozpočtu je tedy podle stávající ústavní úpravy přijat
již okamžikem schválení v Poslanecké sněmovně a Senátu do něj
nepřísluší jakýmkoliv způsobem ingerovat.
4. V daném případě však došlo k tomu, že jedním zákonem bylo současně
novelizováno několik zákonů, jedním z nichž byl i zákon o státním
rozpočtu. Dlužno dodat, že tato praxe, kdy jedním zákonem je současně
novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně
častá. K tomu Ústavní soud v obecné rovině uvádí, že tato praxe je v
zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony
vzájemně meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující
se smyslem a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci,
kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově
bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení
legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích
návrhů. (Jako zřejmě nejmarkantnější příklad, kdy tak Poslanecká
sněmovna zcela účelově a nevhodně učinila, bylo přijetí zákona č.
170/2001 Sb., o státním dluhopisovém programu na úhradu závazků
plynoucích ze Smlouvy mezi vládou České republiky, vládou Slovenské
republiky a vládou Spolkové republiky Německo o ukončení vzájemného
zúčtovacího styku v převoditelných rublech a vypořádání vzájemných
závazků a pohledávek, které vznikly jako saldo v převoditelných rublech
ve prospěch Spolkové republiky Německo, o změně zákona č. 407/2000 Sb.,
o státním dluhopisovém programu na částečnou náhradu škod zemědělským
subjektům postiženým suchem v roce 2000, a o změně zákona č. 424/1991
Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve
znění pozdějších předpisů, do kterého byla zcela nesystémově zahrnuta
též změna zákona č. 424/1991 Sb.) Takový postup totiž neodpovídá
základním principům právního státu, mezi které patří zásada
předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní
bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je
zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony
spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně
nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti,
srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje.
5. Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje
ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být - na
návrh vlády - projednáván a schvalován pouze Poslaneckou sněmovnou, je
zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je
tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také
jednací řád Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu
Poslanecké sněmovny) v ustanovení § 101 odst. 3 výslovně stanoví, že
"Součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo
zrušení jiných zákonů." (Poznámka: Zákon č. 10/1993 Sb. byl ovšem
schválen ještě před nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb.)
Podle názoru Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani
součástí "běžného" zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení
zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o
státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním
zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy
- jak již bylo řečeno - stavem, který není v souladu ani s Ústavou, ani
se zákonem (viz citovaný zákon č. 90/1995 Sb.).
6. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že s nutností samostatného
projednávání a rozhodování zákonů, pro které Ústava stanoví rozdílnou
legislativní proceduru (tzn. včetně ústavních zákonů, viz bod V. 1), by
měl počítat rovněž zákon o zásadách jednání a styku komor mezi sebou,
jakož i navenek, předpokládaný čl. 40 Ústavy.
VII.
1. V souzené věci Ústavní soud především konstatuje, že zákonem č.
217/2000 Sb. byl sice novelizován zákon č. 10/1993 Sb., nicméně tato
novelizace spočívala výhradně v derogaci § 6 čl. V odst. 1, 3 a 4
tohoto zákona a ve zrušení označení odstavce 2 a odstavce 1. Navíc
zákon č. 10/1993 Sb. je rozdělen na dvě relativně samostatné části, z
nichž první je nadepsána (a obsahově také upravuje) "Státní rozpočet
České republiky na rok 1993", zatímco druhá část - kam spadá předmětný
§ 6 - je nadepsána "Úprava platů a dalších požitků ústavních
funkcionářů a některých pracovníků ústředních orgánů státní správy a
dalších orgánů". Další části zákona č. 10/1993 Sb. se již týkají
samostatných zákonů, které tento zákon novelizuje.
2. Ústavní soud v prvé řadě shledal, že ani sami navrhovatelé
neoznačili v zákoně č. 10/1993 Sb. žádné ustanovení, které by chtěli z
důvodu protiústavní procedury jeho přijetí či z věcných důvodů zrušit,
byť - jak vyplývá z výše uvedeného - proti změnám provedeným v tomto
zákoně brojí. Zrušit v tomto konkrétním případě některou část zákona č.
10/1993 Sb. novelizovanou zákonem č. 217/2000 Sb. totiž "technicky" ani
nelze, jelikož žádné ustanovení tohoto zákona nebylo zákonem č.
217/2000 Sb. doplněno nebo změněno, nýbrž toliko zrušeno. Protože však
Ústavní soud hodnotí každý návrh z hlediska jeho obsahu a nikoliv jen
formy, musel se i v tomto konkrétním případě vypořádat s otázkou, jaké
důsledky by mělo vyhovění návrhu na zrušení zákona č. 217/2000 Sb.,
pokud jde o novelizaci zákona č. 10/1993 Sb. Ústavní soud totiž zastává
právní názor, podle něhož zrušením napadeného protiústavního ustanovení
zákona neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním
ustanovením zrušeno či změněno. Ústavní soud totiž v řízení o kontrole
norem vystupuje jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě
vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat. Proto také
zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho "vyřazení" z
právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování
nové úpravy formou "ožívání" předpisu již dříve zrušeného. Opačný názor
by podle přesvědčení Ústavního soudu mohl vést ke vzniku značné právní
nejistoty a k překračování ústavně vymezených kompetencí Ústavního
soudu. Proto lze uzavřít, že k "ožívání" dříve zrušeného či změněného
právního předpisu v důsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu
by mohlo dojít pouze tehdy, jestliže by to ústavní předpisy přímo
umožňovaly (viz např. čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouska).
3. Ústavní soud proto konstatuje, že pokud by (za daného stavu) některé
ustanovení zákona č. 10/1993 Sb. bylo Senátem schváleno za situace, kdy
tento návrh Senát nebyl oprávněn projednat a rozhodnout o něm - musel
by (Ústavní soud) zároveň logicky dospět k právnímu názoru, že tato
změna není způsobilá vyvolat jakékoliv právní následky. Jinak řečeno,
protože dle čl. 42 odst. 2 Ústavy Senát není oprávněn k projednání a
schvalování zákona o státním rozpočtu (arg. a maiori ad minus ani k
jeho novelizaci), musely by být jakékoliv jeho zásahy do tohoto zákona
chápány jako zásahy subjektu, který k nim není vůbec oprávněn. Protože
zákon o státním rozpočtu může projednat a schválit výhradně Poslanecká
sněmovna, je tento zákon přijat již schválením v Poslanecké sněmovně,
tzn. zcela nezávisle na jeho případném dalším projednávání a
schvalování v Senátu. Pokud je současně se zákonem o státním rozpočtu
(resp. s jeho novelou) projednáván a schvalován jiný (tzn. "běžný")
zákon (zákony), případně jeho novela (novely) - což však odporuje
zákonu o jednacím řádu Poslanecké sněmovny - je nutno tuto situaci
interpretovat tak, že Senát může projednávat a schvalovat toliko
"běžné" zákony a jejich novely, a jeho rozhodnutí má proto právní
význam jen u těchto zákonů, nikoliv však u zákona o státním rozpočtu.
4. V souzené věci je nicméně relevantní ta skutečnost, že změna zákona
č. 10/1993 Sb. se týkala toliko části, která se svou materií i
formálním začleněním k otázce státního rozpočtu bezprostředně
nevztahuje. Jestliže totiž čl. 42 odst. 2 Ústavy hovoří o "zákonu o
státním rozpočtu", je nutno tento pojem chápat nikoliv ve formálním,
nýbrž v materiálním smyslu. Jinak řečeno, nikoliv každý zákon -
označený jako zákon rozpočtový (resp. nikoliv každá jeho část) - se
bezprostředně týká problematiky státního rozpočtu, a naopak je možno si
představit situaci, kdy materie zákona o státním rozpočtu bude upravena
zákonem, který takto označen nebude. Na podporu tohoto názoru lze
poukázat na komparaci s ústavami některých jiných zemí, které rovněž
pojem "zákon o státním rozpočtu" chápou v materiálním smyslu, když
jasně vymezují, co je pod takovýmto zákonem nutno spatřovat. Jako
příklad může sloužit čl. 51 odst. 3 rakouské ústavy, který stanoví, že
"Spolkový finanční zákon musí obsahovat návrh příjmů a výdajů Spolku
(spolkový rozpočet), rozvržení položek na budoucí rozpočtový rok, jakož
i další podstatné náležitosti pro státní rozpočet v příslušném
rozpočtovém roce.". Rovněž lze odkázat na čl. 134 odst. 2 španělské
ústavy, podle něhož "Státní rozpočet se sestavuje na jeden rok;
obsahuje souhrn výdajů a příjmů veřejného sektoru a vyznačí v nich
podíl příjmů, jejichž zdrojem jsou daně stanovené státem.".
5. Lze tedy shrnout, že při posuzování toho, zda je možné v konkrétním
případě návrh zákona chápat jako "zákon o státním rozpočtu" podle čl.
42 odst. 2 Ústavy, nepostačuje omezit se na formální označení takového
návrhu (zákona). Tento postup by totiž ve svých důsledcích mohl vést k
tomu, že by byl v případě některých důležitých zákonů Senát vyloučen ze
zákonodárného procesu tím, že by byl návrh zákona nazván "zákon o
státním rozpočtu", byť by ve skutečnosti tento zákon upravoval materii
se státním rozpočtem přímo nesouvisející. Na druhé straně považuje
Ústavní soud za nutné zdůraznit, že materiální chápání pojmu "zákon o
státním rozpočtu" nesmí v praxi vést ani k jeho příliš extenzivnímu
výkladu, jelikož je zřejmé, že se státním rozpočtem přímo či alespoň
zprostředkovaně souvisí prakticky každý návrh zákona, již jen z toho
důvodu, že jeho realizace má zpravidla dopady na státní rozpočet (na
jeho příjmovou nebo výdajovou část). Pojem "zákon o státním rozpočtu"
je nutno interpretovat v souladu s normativní úpravou rozpočtových
pravidel státu obsažených v zákonu České národní rady č. 576/1990 Sb.,
o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a
obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), který platil v
době vydání citovaného zákona č. 10/1993 Sb. i zákona č. 217/2000 Sb.
Podle ustanovení § 3 zákona č. 576/1990 Sb. ("Obsah státního rozpočtu
republiky") "Státní rozpočet republiky zahrnuje očekávané příjmy, jakož
i výdaje na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České republiky v daném
rozpočtovém roce. Obsahuje i finanční vztahy k rozpočtům obcí,
okresních úřadů a k rozpočtům státních fondů republiky.". Jinými slovy
pojem "zákon o státním rozpočtu" v materiálním pojetí je nutno
interpretovat takovým způsobem, že se jedná o zákon bezprostředně
upravující plánovanou příjmovou a výdajovou složku rozpočtu veřejného
sektoru České republiky související s výkonem funkcí státu vždy na
následující časové období (tzn. rozpočtové roky). Pouze takto
koncipovaný zákon je nutno podřadit pod čl. 42 odst. 2 Ústavy, a pouze
takovýto návrh zákona proto Senát není oprávněn projednávat a
schvalovat.
6. Ústavní soud považuje za žádoucí - nad rámec posuzované věci -
zdůraznit, že materiální pojetí pojmu zákona o státním rozpočtu v čl.
42 Ústavy má i jiný rozměr. Vytvořením specifické ústavní kategorie
zákona o státním rozpočtu ústavodárce zdůraznil zvláštní místo a význam
tohoto zákona v právním řádu České republiky, podobně jako to učinil v
případech volebního zákona či "stykového" zákona podle čl. 40 Ústavy.
Tím, že vyňal návrh zákona o státním rozpočtu z režimu schvalování
návrhů "běžných" zákonů, vyjádřil svou vůli směřující k tomu, aby
zákonodárce posuzoval materii státního rozpočtu uceleně a odděleně od
materií, které se státním rozpočtem přímo nesouvisejí. Jinými slovy,
předmětem úpravy zahrnuté do návrhu zákona o státním rozpočtu se mohou
stát výhradně pravidla vztahující se materiálně k problematice státního
rozpočtu, nikoli pravidla jiná. Včleňovat do návrhu zákona o státním
rozpočtu ustanovení, jež materiálně s materií státního rozpočtu přímo
nesouvisejí, je z hlediska Ústavy nepřípustné. Takový přístup k
materiálnímu pojetí zákona o státním rozpočtu lze ostatně dokumentovat
např. i v Ústavě Irské republiky, jejíž čl. 22 odst. 1 stanoví, že
"Návrhem finančního zákona (a Money Bill) je takový návrh zákona, který
obsahuje pouze ustanovení (contains only provisions) týkající se
některých nebo všech následujících věcí: uložení, zrušení, snížení,
změny nebo úpravy zdanění, uložení dávek z prostředků občanů určených
na splácení státního dluhu nebo na jiné fiskální účely, vydávání peněz,
dále přidělování, přijímání, správy, vydávání nebo revize účtů
veřejných prostředků, vypsání nebo záruky na jakoukoli půjčku nebo její
splacení, věci s výše uvedeným spojené nebo některým z nich
podřízené.".
Na tomto místě je však třeba konstatovat, že uvedený zásadní závěr
Ústavního soudu nelze vztáhnout na posuzovaný případ, neboť schvalovací
procedura zákona č. 10/1993 Sb. byla ukončena dříve, než Ústava
vstoupila v platnost, a proběhla podle tehdy platné československé
právní úpravy.
7. Proto Ústavní soud dospívá k závěru, že napadený zásah do zákona o
státním rozpočtu č. 10/1993 Sb. (takto formálně označeného) provedený
novelizujícím zákonem č. 217/2000 Sb. zjevně nelze považovat za zásah
do zákona o státním rozpočtu v materiálním smyslu. Jak totiž vyplývá
již z výše uvedeného textu - a jak správně ve svých vyjádřeních k
návrhu uvádějí účastníci řízení - materie vlastního zákona č. 10/1993
Sb. je rozdělena do dvou relativně samostatných částí, kdy problematiku
státního rozpočtu České republiky na rok 1993 přímo upravuje pouze část
první; část druhá (§ 6 čl. V), která je napadeným zákonem č. 217/2000
Sb. částečně derogována, se týká již problematiky odlišné (úprava platů
a požitků některých vedoucích pracovníků a dalších funkcionářů). Senát
tedy nepochybil, když v daném případě projednal návrh celého zákona č.
217/2000 Sb. a také jej - ve znění pozměňovacích návrhů - schválil.
Napadený zákon totiž novelizoval zákony č. 1/1992 Sb., č. 143/1992 Sb.
a č. 132/2000 Sb., jež nelze považovat za zákony o státním rozpočtu ani
ve formálním, ani v materiálním smyslu, a novelizace zákona č. 10/1993
Sb. se týkala toliko té jeho samostatné části, která materii státního
rozpočtu neupravovala.
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud návrh skupiny senátorů jako
nedůvodný zcela zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
