410/2001 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 16. října 2001 v plénu o návrhu skupiny

poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení

nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na

léta 2001 až 2005,



takto:



Dnem 31. prosince 2001 se zrušují ustanovení § 4 odst. 2 a § 14 odst. 2

nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na

léta 2001 až 2005.



Zbývající část návrhu se zamítá.



Odůvodnění



I.



Skupina 28 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

(dále jen "skupina poslanců") podala Ústavnímu soudu návrh na zrušení

nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na

léta 2001 až 2005, (dále též "nařízení"). Toto nařízení bylo vydáno

podle § 2 odst. 5 a § 12 odst. 3 až 5 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním

zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů

(zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu).



Skupina poslanců dovozuje, že napadené nařízení vytváří právní úpravu

výroby a zpracování mléka, jež je neslučitelná se základními právy

garantovanými Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina") a

Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen

"Úmluva"), jakož i s ustanoveními běžných zákonů, zejména zákona č.

256/2000 Sb. V odůvodnění svého návrhu poslanci především tvrdí, že

sankční odvod - zavedený ustanovením § 13 zákona č. 256/2000 Sb. -

způsobuje, že se daný objem mléka stane neprodejným, neboť jeho cena by

se musela zvýšit na 215 % minimální ceny. Podstata sankčního odvodu

totiž spočívá v tom, že se jedná o odvod hrazený výrobcem,

zpracovatelem nebo odbytovou organizací, jež vyrobí, převezme ke

zpracování či k zajištění odbytu objem mléka od producenta, pokud

překračuje jemu stanovenou individuální produkční kvótu, a to ve výši

115 % (§ 13 odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb.) úředně určené minimální

ceny (§ 10 nařízení: dnes 7,60 Kč). Tuto individuální produkční kvótu

představuje individuální dodávková kvóta a individuální kvóta přímého

prodeje. Dle zákona č. 256/2000 Sb. přitom producent žádat o přidělení

produkční kvóty nemusí.



Skupina poslanců je dále přesvědčena, že omezení množství produkce

představuje nepřípustný zásah do ústavně zaručeného vlastnického práva

(čl. 11 Listiny), neboť znamená vyvlastnění, jež se neopírá o veřejný

zájem a jež se uskutečňuje bez náhrady (odstavec 4 uvedeného článku).

Stanovení produkčních kvót a jejich bezplatné rozdělení mezi současné

producenty, jakož i možnost jejich volného obchodování prý zatěžuje

stávající i budoucí producenty, již chtějí investovat do rozvoje mléčné

produkce, což chápou navrhovatelé také jako nepřípustné omezení

vlastnictví. Skupina poslanců míní, že zavedením množstevní regulace

výroby mléka dochází k omezení svobodného trhu. Tvrdí, že v České

republice nepřevyšuje nabídka mléka poptávku, a popírá nutnost zavedení

uvedené regulace výroby a odbytu mléka s ohledem na vstup České

republiky do Evropské unie; prohlašuje, že veřejným zájmem je také

umožnit užívání věci v soukromém vlastnictví, k čemuž argumentuje

pojetím veřejného zájmu v prvorepublikové judikatuře (" ... veřejný

zájem je dán tehdy, podniká-li se věc za tím účelem, aby bylo vyhověno

životním potřebám nějakého širšího celku ... " - stanovisko Nejvyššího

správního soudu ČSR v nálezu Boh. adm. č. 14224). Dovozuje, že veřejný

zájem na omezení vlastnického práva producentů mléka v daném případě

chybí, takže jde o rozpor s čl. 11 odst. 4 Listiny a s čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě.



Skupina poslanců tvrdí, že zavedený mechanismus produkčních kvót

spojený se sankcemi za nadprodukci představuje zavedení faktické cenové

regulace, jež zakládá neústavní diskriminaci některých vlastníků

(producentů) namířenou proti těm producentům mléka, již o přidělení

produkčních kvót nepožádají.



Skupina poslanců namítá, že systém produkčních kvót představuje rovněž

nepřípustné omezení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou

činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny). Zákon prý může stanovit pouze

kvalifikační a jim podobné předpoklady výkonu podnikatelské či podobné

činnosti, leč takové omezení nelze použít na vlastní proces podnikání.

Mimo to jde o zásah natolik intenzivní, že narušuje samu podstatu práva

podnikat. Kvantitativní regulace produkce znamená omezení odpovědnosti

podnikatele a jeho svobody při rozhodování o svém podnikání, což je

údajně v rozporu se zásadami zákona (§ 2 obchodního zákoníku). Soustavu

produkčních kvót lze podle názoru navrhovatelů zavést jen cestou

zákona, nikoli podzákonným předpisem (čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 4

odst. 2 Listiny), neboť se v daném případě jedná o meze (omezení)

základního práva podnikat.



Skupina poslanců se domnívá, že stanovení produkční kvóty na základě

produkce mléka v předchozím roce, tedy v roce 2000, (§ 3 a 4

předmětného nařízení) neodpovídá ani požadavku rovného přístupu ke všem

žadatelům (§ 12 odst. 6 zákona č. 256/2000 Sb.) a nerespektuje

objektivní způsob výpočtu, neboť nebere ohled na možný krátkodobý

pokles produkce mléka u dotčeného producenta, jejž mohou způsobit

nejrůznější vlivy a skutečnosti. Těmto vlivům se nevěnuje pozornost ani

při stanovování kvót pro jednotlivé budoucí roky.



Skupina poslanců spatřuje v napadeném nařízení rovněž porušení

zákonného principu otevřenosti novým producentům (§ 12 odst. 7 zákona

č. 256/2000 Sb.), a to ve způsobu, jakým se zvyšují stávající

individuální produkční kvóty a rozdělují nové individuální produkční

kvóty při zvyšování součtu individuálních produkčních kvót z rezervy (§

3 a § 4 odst. 1, 3 a 4 nařízení); tím jsou prý překročeny meze dané

zákonem č. 256/2000 Sb. Jako protiústavní nerovnost (čl. 1 Listiny)

hodnotí dále navrhovatelé znevýhodnění producentů podnikajících výlučně

v systému trvalého vazného ustájení, jimž se - jako sankce -

individuální produkční kvóta nemůže zvýšit (§ 4 odst. 2 nařízení). Tato

sankce prý nemá oporu v zákoně, v čemž spatřují navrhovatelé rovněž

překročení mezí daných zákonem č. 256/2000 Sb. Jako neústavní zmocnění

k terciární normotvorbě se skupině poslanců konečně jeví právo

Ministerstva zemědělství nejpozději 30 dnů před počátkem příslušného

kvótového roku oznámit výši rezervy ve Věstníku Ministerstva

zemědělství (§ 14 odst. 2 nařízení). Podobně navrhovatelé kritizují

povinnost producenta informovat zpracovatele či odbytovou organizaci o

své individuální produkční kvótě a povinnost zpracovatele či odbytové

organizace informovat producenta o jejím naplňování (§ 11 odst. 3,

resp. § 12 odst. 5 a § 13 odst. 5 nařízení); jde prý o povinnosti

stanovené nařízením vlády (nikoli zákonem), takže jsou uloženy v

rozporu s čl. 4 Listiny.



Právní zástupce skupiny poslanců při ústním jednání před Ústavním

soudem poukázal konečně na to, že v souzené věci prý nelze argumentovat

tzv. komunitárním právem, neboť Česká republika dosud členem Evropské

unie není.



II.



Ústavní soud požádal o vyjádření k návrhu na zrušení napadeného

nařízení účastníka řízení - vládu České republiky (jakožto orgán, jenž

napadené nařízení vydal - § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). Dále požádal o vyjádření

- podle § 48 odst. 2 ve spojení s § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu

- Ministerstvo zemědělství a Státní zemědělský intervenční fond.

Ústavní soud konečně podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve

znění pozdějších předpisů, zaslal návrh na zahájení řízení Veřejnému

ochránci práv a vyzval jej, aby Ústavnímu soudu ve lhůtě 10 dnů sdělil,

zda vstupuje do řízení. Protože tak Veřejný ochránce práv neučinil,

vedlejším účastníkem řízení se nestal.



Vláda České republiky ve svém vyjádření navrhuje, aby Ústavní soud

návrh skupiny poslanců zcela zamítl. Uvádí, že příslušné nařízení

vydané k provedení zákona č. 256/2000 Sb. vytváří v České republice

tržní regulaci výroby a odbytu mléka srovnatelnou s tržní regulací

zavedenou Evropským společenstvím ve všech členských státech. Ta je

potřebná pro budoucí členství České republiky v Evropské unii. Ostatně

Česká republika se Evropskou dohodou zakládající přidružení mezi Českou

republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich

členskými státy na straně druhé (zveřejněnou pod č. 7/1995 Sb.)

zavázala implementovat do českého práva právo ES. Připomíná v této

souvislosti základní rysy komunitární regulace výroby mléka v členských

státech Evropských společenství. Ty vycházejí z centrálně stanovených

národních produkčních kvót (jednotlivých členských států), z nichž se

pak jednotlivým zemědělským podnikům přidělují kvóty individuální.

Cílem regulace je přitom stabilizace zemědělského sektoru, v němž se

pravidla ochrany hospodářské soutěže dle vlády neuplatňují (čl. 36

Smlouvy o založení ES). Vláda ve svém vyjádření výslovně odkazuje na

nařízení Rady ES č. 3950/92, č. 1255/99 a č. 1258/99. Zvlášť zdůrazňuje

své zmocnění k podpoře určité formy zemědělství dle § 2 odst. 5 zákona

č. 256/2000 Sb. Navrhovatelé přitom prý napadají toliko uvedené

nařízení, a nikoliv zákon č. 256/2000 Sb., byť podstata námitek ve

skutečnosti směřuje proti uvedenému zákonu. K tvrzenému porušení

vlastnického práva vláda uvádí, že Úmluva státům nebrání přijímat

zákony, jež považují za nezbytné k úpravě užívání majetku v souladu s

obecným zájmem. Vláda nespatřuje rozpor napadeného nařízení ani s

citovanými články Listiny, neboť - s odkazem na nález Ústavního soudu

č. 231/2000 Sb. - vychází z toho, že cenová regulace nezabraňuje nikomu

podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost, poněvadž každý má

možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných okolností v určité

oblasti podnikat bude. Možnost omezení kvót pro producenty, kteří

podnikají výlučně v systému trvalého vazného ustájení, dovozuje vláda z

§ 2 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb., z něhož vyplývá oprávnění

podporovat určité formy zemědělství, v daném případě tzv. ekologické

zemědělství.



Ze všech uvedených důvodů vláda České republiky navrhuje, aby byl návrh

na zrušení nařízení vlády č. 445/2000 Sb. zamítnut.



Ministerstvo zemědělství (dále jen "Ministerstvo") ve svém vyjádření

především uvádí, že hlavním cílem systému produkčních kvót mléka je

stabilizace trhu s mlékem a ochrana všech jeho účastníků (producentů,

zpracovatelů a spotřebitelů) před negativními výkyvy trhu. Tato

stabilizace je prý nezbytná s ohledem na relativně dlouhý výrobní

cyklus, kdy reakce nabídky na změnu v poptávce má velké zpoždění. Rámec

pro zavedení produkčních kvót mléka vyplývá z § 12 zákona č. 256/2000

Sb. a vláda jej ve svém nařízení respektovala, a to jak po formální,

tak i po obsahové stránce.



K námitce, že produkční kvóty odporují některým základním právům

zakotveným v Listině, Ministerstvo uvádí, že systém produkčních kvót

mléka neomezuje ani vlastnické právo, ani právo svobodně podnikat.

Předmětným nařízením prý totiž není ohroženo již existující vlastnické

právo ke stávajícím předmětům (výrobní zařízení na výrobu mléka,

dojnice) a ani právo disponovat s tímto majetkem. Každý producent,

který bude mít v důsledku zvýšené poptávky možnost zvýšit produkci

mléka nebo bude chtít výrobu mléka zahájit, má totiž možnost požádat o

přidělení nové kvóty nebo o zvýšení stávající kvóty z rezervy, popř.

může kvótu nabýt smluvním převodem od jiného producenta. Systém

produkčních kvót prý nenaruší ani svobodný trh, jelikož každý producent

mléka si může svobodně vybrat svého odběratele a každý zpracovatel

svého dodavatele i odběratele hotových výrobků. Navíc, existuje-li

reálná poptávka po mléku ze strany zpracovatelů či spotřebitelů (což

prý může být jediným racionálním důvodem pro vstup podnikatele na trh

nebo pro zvýšení produkce), má nový producent možnost získat novou

kvótu nebo kvótu zvýšenou. Podmínka, že o přidělení kvóty z rezervy

může žádat jen producent mléka nepodnikající v systému trvalého vazného

ustájení, demonstruje veřejný zájem rozvíjet produkci u těch

producentů, kteří zvířatům poskytují tzv. welfare obvyklý ve všech

vyspělých zemích. Systém trvalého vazného ustájení totiž není konformní

ani se společnou zemědělskou politikou EU. V rámci rozdělování rezervy

však mají všichni žadatelé splňující podmínku tzv. animal welfare

stejné možnosti při zvýšení či přidělení kvóty.



Ministerstvo tvrdí, že napadeným nařízením není porušeno ani právo

svobodně podnikat, neboť systém produkčních kvót musí chránit trh před

"vstupem spekulantů", a že pouze předchází situaci, kdy pro nabídku

mléka nebude na trhu existovat reálná poptávka, což je prý opodstatněno

i z pohledu samotného podnikatele (producenta). K námitce nerovnosti

producentů Ministerstvo uvedlo, že přirozeně pro producenty, kteří o

kvótu nepožádali a do systému se nezapojili, je systém kvót nevýhodný,

protože v opačném případě by kvóty postrádaly smysl. Rovnost je prý

však nutno chápat jako svobodu volby, kdy každý má možnost podat či

nepodat žádost o přidělení kvóty, přičemž při zapojení do systému kvót

může maximalizovat svůj zisk. Výhoda poskytovaná kvótním systémem je

údajně srovnatelná s dotacemi a s návratnými finančními výpomocemi, jež

stát poskytuje v rámci různých programů, a pokud by tedy v zavedení

kvót bylo spatřováno porušení rovnosti, byly by nutně protiústavní i

tyto programy.



K námitkám směřujícím proti úpravě sankcí za překročení kvóty

Ministerstvo uvedlo, že se jedná o prvek nezbytný pro systém

produkčních kvót, neboť "stabilizace by nebylo možné dosáhnout bez

penalizace toho producenta, který překročí svoji individuální produkční

kvótu mléka". Přitom kvótní systém producentům umožňuje zvýšit svoji

kvótu a následně i produkci. Odvod ve výši 115 % z minimální ceny v

případě překročení individuální produkční kvóty údajně odpovídá sankci

uplatňované v EU. Nejedná se proto ani o cenovou regulaci či o dvojí

ceny.



Ke stanovení minimální ceny Ministerstvo sdělilo, že tento nástroj

nijak nezabraňuje ve zvyšování kvót nebo ve vstupu nových producentů na

trh, a v tomto směru je neutrální. Jeho význam prý spočívá v tom, že

funguje jako záchranná síť pro případ, kdy na trhu dojde k poklesu

ceny. Jedná se tedy o osvědčený nástroj stability trhu.



Ministerstvo dále tvrdí, že napadené nařízení je výrazem plnění

dlouhodobých mezinárodních závazků České republiky vůči EU a že vychází

především z nařízení Rady č. 3950/92, ve znění nařízení Rady č.

1256/99, a z nařízení Komise č. 536/93. Tento systém funguje na

principu, že Rada ES stanoví konkrétní národní referenční množství

mléka (národní kvóty), které jsou dále jednotlivými státy

přerozdělovány mezi konkrétní vnitrostátní výrobce. Předmětné kvóty

jsou stanoveny fixně pro jednotlivá období, a to vždy na devět po sobě

následujících 12 měsíčních období. V případě překročení národních a

individuálních kvót se aplikuje dodatečný poplatek ve výši 115 % ceny

mléka, tzn. obdobně jako v napadeném nařízení vlády. Evropská úprava

rovněž stanoví národní rezervy a možnost převodu, přechodu nebo

pronájmu kvót.



K prvotnímu rozdělení kvóty Ministerstvo zastává názor, že pro všechny

žadatele se používá stejný způsob výpočtu, tzn. stejné kritérium. Pokud

v tzv. referenčním období (tzn. roku 2000) došlo k výpadku v produkci,

pamatuje na to § 4 odst. 3 napadeného nařízení. Navíc každý subjekt má

právo využít všech opravných prostředků podle správního řádu. Stejně

tak za nedůvodnou označilo Ministerstvo námitku, že kvótní systém

nezohledňuje náhodné krátkodobé faktory, jež mohou nepříznivě ovlivnit

produkci mléka, a v tomto směru odkázalo na § 6 nařízení.



Stanovení množství rezervy podle § 12 odst. 4 písm. c) zákona č.

256/2000 Sb. prý napadené nařízení respektuje tím, že součet všech

přidělených kvót a rezervy nesmí překročit 3,01 mld. litrů mléka.

Protože předmětné nařízení stanoví systém produkčních kvót na 5 let a

zároveň před jeho aplikací nelze objektivně určit, jaké množství kvót

se přidělí na základě žádostí podle § 3 nařízení, "je nezbytné ponechat

stanovení přesné rezervy pro každý kvótový rok na Ministerstvu

zemědělství". V tomto směru je prý napadené nařízení secundum et intra

legem.



K povinnosti poskytovat informace Ministerstvo uvádí, že tato povinnost

je upravena v § 3 odst. 1 zákona č. 256/2000 Sb. a je tedy uložena

přímo zákonem v souladu s čl. 4 Listiny. Přestože tedy není zakotvena

přímo v § 12 uvedeného zákona, jenž obsahuje zmocňovací ustanovení pro

nařízení vlády, v zákoně uvedena je a "je nepochybné, že je zapotřebí

ji vztáhnout i na vládní nařízení vydávaná podle tohoto zákona".



Ze všech uvedených příčin se Ministerstvo domnívá, že podaný návrh je

neodůvodněný.



Státní zemědělský intervenční fond (dále jen "SZIF") ve svém vyjádření

konstatuje, že napadené nařízení vychází ze zákona č. 256/2000 Sb.

Produkční kvóta je definována v § 2 odst. 5 uvedeného zákona, a protože

produkčními kvótami lze podmínit určité formy podpory zemědělství, je

vláda zmocněna prostřednictvím SZIF provádět opatření a zavádět tržní

pořádky pro stabilizaci trhů se zemědělskými výrobky a potravinami s

cílem minimalizace výkyvů cen na domácím trhu. Toto zákonné zmocnění

vláda vydáním napadeného nařízení plně respektovala, a nemůže prý proto

jít o úpravu provedenou v rozporu se zákonem. Kvótní systém není v

rozporu s vlastnickým právem ani s právem svobodně podnikat, jelikož je

věcí každého producenta mléka a jeho svobodného rozhodnutí, aby požádal

o zařazení do systému a aby na tomto základě produkoval sjednané

množství mléka. Stát touto formou pouze vytváří podmínky, aby měl každý

producent zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu.

Zavedení tohoto systému proto nenarušuje svobodný trh, nýbrž naopak

garantuje vyváženost mezi produkcí a odbytem. Jedná se prý navíc o

prostředek k zajištění souladu českého práva s komunitárním právem a

také o veřejný zájem v rámci České republiky, neboť kvotací mléka mají

být odstraněny cenové výkyvy dopadající na všechny obyvatele České

republiky.



Opodstatněná údajně není ani námitka, že se napadeným nařízením

zavádějí dvojí ceny mléka, neboť je věcí každého producenta, aby zvážil

vhodnost zařazení do systému; pokud tak neučiní, nelze z toho dovozovat

nerovnost mezi ním a producentem, který tak učinil. Konečně lze dodat,

že stát má zájem na rozšíření chovu skotu bez trvalého vazného

ustájení, a proto váže zvýšení produkční kvóty a přidělování nových

individuálních produkčních kvót na podmínku, že producent bude chovat

skot bez trvalého vazného ustájení. Nejedná se prý tedy o sankci, nýbrž

o "podporu konkrétního způsobu chovu skotu" odpovídajícího ekologickému

zemědělství.



Ze všech uvedených důvodů SZIF navrhl, aby byl předložený návrh

zamítnut.



III.



Ještě předtím, než se Ústavní soud zabýval podaným návrhem meritorně,

se zaměřil na otázku, zda jsou splněny procesní předpoklady pro řízení

před Ústavním soudem.



V tomto směru konstatuje, že podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona č.

182/1993 Sb. návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho

jednotlivých ustanovení je oprávněna podat skupina nejméně 25 poslanců.

V souzené věci návrh podepsalo 28 poslanců Poslanecké sněmovny, a jedná

se tedy o oprávněného navrhovatele.



Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda napadené nařízení vlády bylo

přijato a vydáno v mezích Ústavou České republiky (dále jen "Ústava")

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2

zákona č. 182/1993 Sb. in fine). V tomto směru konstatoval, že ústavní

zmocnění k vydávání nařízení je vládě dáno čl. 78 Ústavy, podle něhož k

provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení.

Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády. V daném

případě Ústavní soud zjistil, že usnesením č. 1166 ze dne 22. listopadu

2000 vláda schválila návrh nařízení o stanovení produkčních kvót mléka

a podmínek jejich systému na léta 2001 až 2005, když z 12 přítomných

členů vlády hlasovalo pro jeho schválení všech 12 členů. Předmětné

nařízení podepsal předseda vlády Ing. Zeman a ministr zemědělství Ing.

Fencl, nařízení bylo náležitým způsobem publikováno ve Sbírce zákonů v

částce 124 pod č. 445/2000 Sb., nabylo účinnosti dnem 1. ledna 2001 a

pozbývá účinnosti dnem 31. prosince 2005.



Za těchto okolností Ústavní soud dovozuje, že napadené nařízení vlády

bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně

předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb. Proto se jím mohl Ústavní soud zabývat meritorně.



IV.



Ústavní soud se dále zabýval otázkou legislativní kompetence vlády a

Ministerstva zemědělství k stanovení systému kvót. V tomto směru

konstatoval, že kvantitativní omezení výroby, dodávek či spotřeby

určitého zboží nebo poskytování, zprostředkování či přijímání určitých

služeb v rámci základního práva na svobodnou volbu povolání, práva

podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1

Listiny) lze v České republice - podobně jako při stanovení jiných

podmínek nebo omezení - zavést jedině zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny).

Vymezení podrobností souvisejících s těmito omezeními nebo zpřesnění

rámcových podmínek může být provedeno podzákonným právním předpisem,

jestliže jej příslušný orgán vydal dle zmocnění Ústavy či běžného

zákona. Ústava přitom rozlišuje mezi právem vlády vydávat nařízení "k

provedení zákona a v jeho mezích" (čl. 78 Ústavy) a mezi právem

ministerstev, jiných správních úřadů a orgánů územní samosprávy "na

základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu

zákonem zmocněny" (čl. 79 odst. 3 Ústavy).



Systém produkčních kvót mléka se opírá o zákon č. 256/2000 Sb. Zákon

definuje produkční kvótu (§ 2 odst. 5) a peněžní sankce, jež na

výrobce, zpracovatele či distributora dopadají v případě jejího

překročení či produkce (odběru, zpracování) bez přidělené kvóty (§ 13).

Rovněž stanoví zásady pro rozdělování produkčních kvót (např. § 12

odst. 6). Zákon vládě přímo ukládá (§ 12 odst. 1), aby svým nařízením

do tří měsíců od účinnosti zákona stanovila podmínky a zásady pro

provádění dalších opatření k organizaci trhu se zemědělskými výrobky a

potravinami podle § 1 odst. 2 písm. b) a c) a aby svým nařízením

stanovila produkční kvóty a podmínky systému produkčních kvót (§ 12

odst. 3). Je tedy zřejmé, že při vydání napadeného nařízení se kromě

ústavního zmocnění vlády uplatnilo rovněž zmocnění (příkaz) zákonné.



Ústavní soud v této souvislosti uvádí, že se neztotožňuje s tvrzením

skupiny poslanců, že napadené nařízení vybočuje z mezí stanovených

zákonem č. 256/2000 Sb. a že je v rozporu s čl. 4 Listiny, podle něhož

povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích

a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem.

Ústavní soud již v nálezu č. 96/2001 Sb. judikoval, že ústavní vymezení

odvozené normotvorby exekutivy musí respektovat následující zásady:



- nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem,



- nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu,



- musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí

být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).



V případě napadeného nařízení Ústavní soud - z výše uvedených důvodů -

konstatuje, že všechny citované zásady pro jeho vydání byly zachovány,

neboť napadené nařízení vydala vláda jakožto oprávněný subjekt,

nařízení svým obsahem nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu (č.

256/2000 Sb.) a zákonodárcem stanovené vymezení obsahu napadeného

nařízení (§ 12 zákona č. 256/2000 Sb.) je dostatečně konkrétní tak, aby

bylo možno usuzovat na zřejmou vůli zákonodárce ve výše uvedeném

smyslu. Lze tedy shrnout, že napadené nařízení výhradu zákona

neporušuje, neboť toliko na základě výslovného zákonného zmocnění

konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným

zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv

povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním

důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i

primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je

vymezení určitých práv a povinností adresátů normy.



Proto Ústavní soud v tomto směru ani protiústavnost ani protizákonnost

napadeného nařízení vlády neshledal.



Oproti tomu považuje Ústavní soud za neústavní a nezákonnou podzákonnou

delegaci, podle níž se stanoví výše rezervy, již oznamuje Ministerstvo

ve Věstníku Ministerstva zemědělství (§ 14 odst. 2 nařízení). Text

citovaného ustanovení v tomto směru jednoznačně neurčuje, kdo výši

rezervy stanoví. Ze způsobu publikace lze dovodit, že tak činí

Ministerstvo (ministr zemědělství). Rozhodování o výši rezervy je však

nedílnou součástí soustavy produkčních kvót mléka v České republice.

Zákon stanoví, že soustavu produkčních kvót pro jednotlivé zemědělské

komodity zavádí vláda České republiky svým nařízením (§ 12 odst. 3),

které se v souladu s Ústavou a se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce

zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, [§ 1 odst. 1 písm. d)]

uveřejňuje ve Sbírce zákonů. Ministerstvo zde tedy ani podle zákona,

ani podle Ústavy příslušné není. Jak Ústavní soud judikoval v nálezu č.

96/2001 Sb., protože "zákonodárce nemůže oblast úpravy vztahů určených

pro úpravu zákonem delegovat na moc výkonnou, a tím vlastně rezignovat

na svoji zákonodárnou povinnost, tím spíše si výkonná moc nemůže právo

na takovou úpravu přisvojit sama s odvoláním na zákon, který evidentně

má jiný účel a smysl".



Proto Ústavní soud dovozuje, že již z tohoto důvodu je ustanovení § 14

odst. 2 napadeného nařízení v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy.



V.



Po posouzení legislativně-kompetenčních aspektů předmětného nařízení

vlády se Ústavní soud dále zabýval jeho meritorní analýzou, a to

postupně z hlediska jednotlivých námitek navrhovatelů. Ještě předtím je

však nutno předeslat několik poznámek obecnější povahy.



A) Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany

ústavnosti. Podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je oprávněn rozhodovat

o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení,

jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou

podle čl. 10. Může tedy při své rozhodovací činnosti posuzovat toliko

ústavnost (popř. zákonnost) napadeného právního předpisu, a nikoliv

jeho vhodnost či účelnost. Rovněž v souzené věci, kdy se jedná o případ

tzv. abstraktní kontroly norem, se Ústavní soud zabývá pouze

ústavněprávními aspekty napadeného nařízení a nevyjadřuje se k jeho

vhodnosti a účelnosti z hlediska např. existence svobodného trhu a

podobně (viz níže).



B) Ústavní soud dále konstatuje, že zaujal stanovisko k problematice

regulace již v nálezu č. 231/2000 Sb. V tomto nálezu sice posuzoval

ústavnost a zákonnost vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a

úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších

předpisů, obsahově se týkající regulace nájmu bytů, nicméně některé

obecné závěry v tomto nálezu obsažené lze podle názoru Ústavního soudu

přiměřeně použít i v souzené věci. Ústavní soud proto především

připomíná, že v odůvodnění uvedeného nálezu dovozoval, že při kontrole

užívání majetku, jež může spočívat i v regulaci výše nájemného, je

nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího k

uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž výběr

podrobných pravidel pro uskutečňování takových opatření. Zasahování

státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi

požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu

základních práv jednotlivce. To znamená, že musí existovat rozumný

(opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a

sledovanými cíli.



C) Ústavní soud konečně předesílá, že podle své ustálené judikatury - v

souladu se svým ústavním a zákonným vymezením - je v řízení o kontrole

norem vázán petitem podaného návrhu a nemůže jej překračovat. V souzené

věci se tedy mohl zabývat pouze ústavností a zákonností napadeného

nařízení vlády, a nikoliv ústavností předpisů dalších, zejména zákona

č. 256/2000 Sb. Ústavní soud proto na základě podaného návrhu mohl

pouze hodnotit, zda napadené nařízení není v rozporu se zákonem, s

ústavním zákonem či s mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, nikoliv

však již, zda sám tento zákon - stížností nenapadený - není

protiústavní.



VI.



K první skupině námitek navrhovatelů [ke svobodě podnikání a

přípustnosti jejího omezení (čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny)]



Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání

a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou

hospodářskou činnost. Podle odstavce 2 stejného článku zákon může

stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.



Navrhovatelé v této souvislosti zejména namítají, že zákon může

zakotvit toliko kvalifikační a podobné předpoklady podnikání a jiné

hospodářské činnosti, nikoliv omezení vlastního procesu podnikání ve

formě faktické cenové regulace, které je tak intenzivní, že narušuje

samu podstatu práva podnikat.



K tomu Ústavní soud především uvádí, že již v nálezu č. 231/2000 Sb.

konstatoval, že "cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani

provozovat jinou hospodářskou činnost, neboť každý má možnost se

svobodně rozhodnout, zda za daných podmínek v určité oblasti podnikat

bude". V souzené věci Ústavní soud dále zdůrazňuje, že ani ústavní

pořádek, ani mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních

svobodách nezapovídají zákonodárci zavedení omezení množství

hospodářské produkce, distribuce nebo spotřeby statků. Není nepatřičné

v této souvislosti upozornit i na skutečnost, že k určitému omezování

produkce a distribuce statků běžně dochází i v mezinárodním měřítku, a

to prostřednictvím kontroly dovozu či vývozu zboží mezi státy, jež

smluvně liberalizují vzájemný obchod (např. příslušná ustanovení

Smlouvy o založení ES nebo Všeobecné dohody o clech a obchodu).



Je tedy v zásadě zejména na Parlamentu České republiky (tedy na

zákonodárném sboru), aby při vydávání běžných zákonů bral v úvahu

obecný zájem na úpravě poměrů v určitém hospodářském odvětví.

Ekonomická účelnost a sociální únosnost dané úpravy přitom má podléhat

v prvé řadě politické kontrole. Na druhé straně je však třeba důsledně

trvat na tom, že - jak Ústavní soud uvedl již sub V. B) - je v každém

konkrétním případě nutno bedlivě zvažovat existenci veřejného zájmu

opravňujícího k uplatnění usměrňujících opatření, neboť zasahování

státu musí respektovat spravedlivou rovnováhu mezi obecným zájmem

společnosti na straně jedné a ochranou základních práv jednotlivce na

straně druhé. To znamená, že musí existovat odpovídající vztah

proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. V opačném

případě, tzn. v případě bezúčelnosti či nepřiměřenosti daného omezení,

by se příslušná regulace dostala do zjevného rozporu s čl. 4 odst. 4

Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv

a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení

nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.



Zavedení produkčních kvót (pro výrobu, odbyt a zpracování mléka)

napadeným nařízením však zmíněné znaky bezúčelnosti či nepřiměřenosti

nevykazuje. Omezení nabídky mléka a mléčných výrobků (jako jedné ze

skupin základních potravin) stanovením produkčních kvót - vzhledem k

dlouhodobým přebytkům mléka - totiž nehrozí. Jak správně ve svém

vyjádření k návrhu uvádějí Ministerstvo a SZIF, úkolem systému

produkčních kvót je chránit trh před vstupem spekulantů a vytvořit

takové podmínky, aby měl každý producent zajištěn odbyt a aby obdržel

odpovídající minimální cenu, tedy aby byla garantována vyváženost mezi

produkcí a odbytem. S tímto veřejným zájmem není v rozporu ani

stanovení minimálních cen mléka (§ 10 nařízení), jehož zřejmým cílem je

stabilizovat trh v případě poklesu ceny.



Ústavní soud akceptuje stanovisko vlády, že zavedení produkčních kvót

mléka představuje přiblížení české právní úpravy k právní úpravě v

Evropské unii a v jejích členských státech, vyvolané dlouhodobou

nadprodukcí mléka v západní Evropě (viz Europe - European Union -

European Commission - Agriculture: Agriculture - Situation and Outlook:

Dairy Sector, in:

www.europa.eu.int/comm/agriculture/public/pac2000/dairy/index_en.htm#to

p. Regulace zavedená napadeným nařízením tedy - jak správně uvádí vláda

- v podstatě představuje přenesení komunitárního modelu (regulace) do

českého zemědělství, jak pokud jde o právně-technické prostředky

(produkční kvóty a sankční odvody za nadprodukci), tak pokud jde o

nastavení množství. Lze akceptovat názor vlády, podle něhož komunitární

regulace výroby mléka vychází z principu, že z centrálně stanovených

národních produkčních kvót jednotlivých členských států se jednotlivým

producentům přidělují kvóty individuální. Napadené nařízení je proto

krokem, který přibližuje zemědělství v České republice evropským

poměrům, a usnadňuje tak do určité míry vstup České republiky do

Evropské unie. Navíc zavedená regulace znamená naplnění programového

ustanovení o aproximaci českého práva právu komunitárnímu, jak ji

stanoví a žádá (byť ne výslovně) čl. 70 Evropské dohody zakládající

přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými

společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (č. 7/1995

Sb.).



Ústavní soud považuje za vhodné v této souvislosti zdůraznit, že

nesdílí tvrzení navrhovatelů (vyslovené v průběhu ústního jednání), že

komunitární právo není pro Ústavní soud České republiky coby státu

stojícího mimo Evropskou unii při posuzování ústavnosti relevantní.

Toto tvrzení je nepřípustně zjednodušující a schematické. Jedním z

pramenů primárního komunitárního práva jsou totiž i obecné zásady

právní, jež excerpuje Evropský soudní dvůr z ústavních tradic členských

států Evropské unie. Jejich obsahem jsou základní hodnoty společné všem

jejím členům. Obecné zásady právní naplňují koncepty právního státu,

tedy i základních lidských práv a svobod a spravedlivého řízení v rámci

nich. Rovněž Ústavní soud České republiky opakovaně aplikoval obecné

zásady právní, jež nejsou v právních předpisech výslovně obsaženy,

avšak v evropské právní kultuře se bezezbytku uplatňují (např. princip

proporcionality) - viz sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (Sbírka nálezů a usnesení

Ústavního soudu, svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.).

Ústavní soud se tak přihlásil k evropské právní kultuře i k jejím

ústavním tradicím. Ve světle obecných zásad právních také interpretuje

ústavní předpisy, především Listinu. Primární komunitární právo tedy

není Ústavnímu soudu cizí, ale prozařuje - zejména v podobě obecných

právních zásad evropského práva - v široké míře do jeho vlastní

rozhodovací činnosti. V této míře je rozhodování Ústavního soudu i

relevantní.



Jako nepřijatelná se jeví výtka, že zavedení produkčních kvót mléka

představuje závažné narušení až vyloučení svobodného trhu. Zcela

svobodný trh, prostý veškeré právní regulace, totiž není základní a

ústavním pořádkem požadovanou nebo zaručenou hodnotou uspořádání české

společnosti. Právo jednotlivce na něj není základním právem, jež by

vyjadřovala Ústava, Listina nebo mezinárodní smlouvy o lidských právech

a základních svobodách. Ani v Evropské unii, která na nejvyšší úrovni

(čl. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství) deklaruje

hospodářství celku i uvnitř jednotlivých členských států jako tržní,

není chápána regulace zemědělství jako porušení této zásady, neboť se

uznávají i další rovnocenné cíle, jako například konvergence ekonomické

výkonnosti, hospodářská a sociální soudržnost atd. Regulaci zemědělství

tržními řády ostatně výslovně připouští též ustanovení primárního práva

o zemědělství (čl. 34 Smlouvy o založení ES). Ústavní soud v této

souvislosti opakovaně připomíná, že při své rozhodovací činnosti může

posuzovat toliko ústavnost (popř. zákonnost) napadeného právního

předpisu, a nikoliv jeho vhodnost či účelnost. Tato námitka

navrhovatelů je tedy nedůvodná.



Zákonodárce proto smí (pochopitelně pouze v mezích daných ústavně

garantovanými základními lidskými právy a svobodami) dle své úvahy

založit cenovou nebo kvantitativní regulaci produkce v určitém odvětví

hospodářství, vymezit či ovlivnit druh a počet subjektů působících v

takovém odvětví anebo poněkud omezit smluvní svobodu při uplatňování

produkce na trhu či při nákupu surovin. Tvrzení skupiny poslanců, že

omezení možností stanovených pro úpravu podnikání nebo jiné hospodářské

činnosti se týká pouze kvalifikačních a podobných předpokladů, lze

označit za nepřiměřeně úzký výklad příslušného ustanovení Listiny (čl.

26 odst. 2). Z čl. 41 odst. 1 Listiny je totiž zřejmé, že

hospodářských, sociálních a kulturních práv, mezi něž patří i čl. 26

Listiny, je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato

ustanovení provádějí. Povaha těchto práv je zásadně odlišná od

základních práv jiných (typicky např. práv občanských a politických) a

možnost zákonodárce stanovit jejich bližší podmínky a omezení je proto

značně větší a je v zásadě limitována jen již citovaným principem

zakotveným v čl. 4 odst. 4 Listiny.



K námitce, že cenovou regulací se omezuje odpovědnost podniku za

výsledky jeho hospodaření (§ 2 obchodního zákoníku), je nutno uvést, že

právní samostatnost producenta - přes zjevně přísnou regulaci výroby

mléka - zůstává zachována. I nyní může výrobce mléka dosáhnout zisku

nebo utrpět ztrátu podle produktivity své práce, její kvality a

vnějších vlivů. Za svou produkci přitom nadále nese odpovědnost podobně

jako jiné podniky. Jeho postavení se nepodobá postavení zaměstnance

řízeného zaměstnavatelem. Každá státní regulace podnikání či

hospodářské činnosti ovlivňuje podnikatelské prostředí, výši reálně

možných výnosů a zisků i nebezpečí ztrát. V případě přísné regulace

produkce mléka je jistě možné usuzovat, že výnosy z produkce mléka jsou

vzhledem k faktické nemožnosti prodat mléko nad určité množství poměrně

dobře předvídatelné. Na zachování podstaty podnikání při výrobě mléka

však napadená regulace nic nemění.



Každé omezení podnikání nebo stanovení předpokladů a podmínek pro ně

musí mít určitý účel, musí sledovat určitý obecný zájem. Bezúčelná

omezení totiž - jak již bylo uvedeno výše - představují Listinou

zapovězené "nešetření" podstaty a smyslu základního práva. Veřejným

zájmem, jenž je dostatečným důvodem ke státním intervencím na trhu

mléka včetně regulace množství jeho výroby, je stabilizace cen, a tím i

příjmů zemědělských podniků a soukromých zemědělců vzhledem k

sociálním, ekonomickým i ekologickým zvláštnostem zemědělství.



V této souvislosti nelze přisvědčit ani tvrzení navrhovatelů, že v

České republice je mezi nabídkou a poptávkou mléka rovnováha. Roční

spotřeba mléka (pochopitelně v podobě rozmanitých mléčných výrobků)

dosahovala v České republice 2,1 milionů tun, zatímco produkce činila

2,789 milionů tun (viz Statistická ročenka České republiky 2000, Český

statistický úřad, Praha, 2000, str. 278 a 713). Přebytek, jejž navíc

umocňují rostoucí dovozy, se s velkými obtížemi převážně vyváží do

zahraničí. Tento vývoz by byl, nebýt exportních subvencí poskytovaných

z veřejných prostředků, trvale vysoce ztrátový a bylo by možné jej

uskutečňovat jen přechodně.



Ústavní soud závěrem této části nálezu připomíná, že (v zásadě) není

povolán k posuzování ekonomických aspektů nutnosti a nezbytnosti

omezení podnikání či určení podmínek, za nichž je možné podnikat,

vzhledem k potřebě zajištění jednotlivých, často vedle sebe nebo

dokonce i proti sobě stojících veřejných zájmů. Výběr omezujících

(kontrolních) nástrojů a míra jejich uplatnění je primárně úkolem

zákonodárce. Jedině Parlament jako zastupitelský orgán může v našem

ústavním systému takové kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpoznání

problémů v hospodářství, jež si žádají regulaci, volbu nástrojů a

jejich účinky, které mohou být někdy i záporné, je v prvé řadě

politická a Ústavní soud může v tomto případě do jeho zákonodárné

činnosti zasáhnout jen tehdy, jestliže v ní shledá protiústavnost. V

souzené věci však zákonodárce zákonem č. 256/2000 Sb. (který sám o sobě

nebyl předmětem přezkumu Ústavním soudem) vymezil jasná zmocňující

pravidla a meze pro vydání nařízení vlády a vláda toto zmocnění

napadeným nařízením respektovala. Lze tedy usuzovat, že předmětné

nařízení vlády s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny není v rozporu.



Konečně - jak Ústavní soud uvedl již výše (sub IV.) - není důvodná ani

námitka navrhovatelů, že jakékoliv omezení základního práva zakotveného

v čl. 26 odst. 1 Listiny lze provést toliko zákonem (a nikoliv

nařízením vlády), což prý předmětné nařízení nerespektuje, a ocitá se

tím v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny. V daném případě totiž vláda

respektovala příslušné zásady pro vydání napadeného nařízení - na

základě výslovného zákonného zmocnění - a toto nařízení (s výjimkou

ustanovení § 14 odst. 2 a § 4 odst. 2) svou materií toliko podrobněji

konkretizuje citované zákonné zmocnění, tzn. problematiku upravenou v

základních rysech již samotným zákonem. Je tedy zjevné, že napadené

nařízení jako celek není protiústavní ani v tomto směru; meze

základních práv a svobod byly v tomto případě stanoveny přímo zákonem

(čl. 4 odst. 2 Listiny), a povinnosti z tohoto nařízení vyplývající

jsou proto ukládány "na základě zákona a v jeho mezích" (čl. 4 odst. 1

Listiny).



Pro úplnost Ústavní soud dodává, že v daném případě soustava

produkčních kvót mléka není nepřiměřená ani z komparativního hlediska s

ohledem na podobnou úpravu trhu s mlékem v členských státech Evropské

unie. Nejen v těchto státech, nýbrž i v dalších vyspělých

demokratických státech západní Evropy totiž srovnatelné úpravy trhu s

mlékem a s některými dalšími zemědělskými výrobky existují (viz

nařízení Rady č. 3950/92, nařízení Komise č. 536/93). Jsou sice často

předmětem poměrně silné kritiky pro svou nákladnost a problematické

soutěžní a strukturální účinky, leč tato kritika není založena na

pochybnostech o slučitelnosti úpravy trhu s mlékem s evropským i

univerzálním standardem lidských práv.



VII.



K druhé skupině námitek navrhovatelů [k povaze vlastnictví, k

přípustnosti a podmínkám jeho omezení (čl. 11 Listiny a čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě)]



Podle čl. 11 odst. 1 Listiny každý má právo vlastnit majetek.

Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu.

Podle odstavce 4 stejného článku vyvlastnění nebo nucené omezení

vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a

za náhradu. Podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě má každá fyzická

nebo právnická osoba "právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže

být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek,

které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí

ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za

nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a

zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.".



Navrhovatelé v podstatě tvrdí, že omezení množství produkce mléka

představuje nepřípustný zásah do vlastnického práva, neopírá se o

veřejný zájem a dochází k němu bez náhrady.



K tomu Ústavní soud především uvádí, že omezení množství produkce

jakéhokoli výrobku přirozeně představuje omezení práva užívat výrobek -

jakožto předmět vlastnictví - vyprodukovaný nad stanovenou produkční

kvótu, a dochází tím tedy i k určité formě omezení vlastnictví. Jde

zejména o omezení nebo dokonce znemožnění prodeje takového výrobku na

trhu za určitou cenu. Takové omezení však nepředstavuje vyvlastnění

(což navrhovatelé ostatně ani netvrdí), jelikož vlastník výrobku s ním

může - byť v omezené míře - nadále disponovat, užívat jej nebo dokonce

i zničit. Nedochází jím tedy k přechodu či převodu vlastnického práva k

výrobku (vyrobenému nad stanovené množství) na jinou osobu. Výrobek se

regulací stává jen obtížně prodejný nebo vůbec neprodejný. Nárok na

dosažení určité ceny na trhu však není součástí základního práva na

vlastnictví. K námitce, že kvótní systém představuje nucené omezení

vlastnického práva, Ústavní soud znovu připomíná [viz část V. bod B)],

že tento systém představuje formu kontroly užívání majetku, u níž je

nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího k

uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak i výběr podrobných

pravidel pro uskutečňování takových opatření. Zasahování státu musí

respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi obecným zájmem

společnosti a ochranou základních práv jednotlivce. To znamená, že musí

existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými

prostředky a sledovanými cíli. Podle názoru Ústavního soudu - pokud jde

o napadené nařízení - existence veřejného zájmu (tzn. stabilizace trhu

s mlékem) legitimizujícího stát k zavedení kvótního systému dána je a

prostředky zvolené k dosažení tohoto cíle (kvótní systém) jsou - z

ústavněprávního hlediska - zcela přiměřené.



V této souvislosti je třeba připomenout, že např. i zpřísnění

kvalitativních požadavků na produkci zboží při podnikání nebo jiné

hospodářské činnosti často znamená pro podnikající nebo hospodařící

osobu cenové znevýhodnění výrobků, jež vyrábí, nebo surovin a zařízení,

které k výrobě používá. Taková regulace je však mnohdy potřebná kvůli

lepšímu zajištění široké palety dosud často nedostatečně chráněných

důležitých obecných zájmů. Námitka omezení vlastnického práva by však

byla v takových případech nepochybně považována za neakceptovatelnou.



Jak správně ve svém vyjádření uvádí Ministerstvo, každý producent,

který bude chtít v důsledku zvýšené poptávky zvýšit produkci mléka nebo

bude chtít výrobu mléka zahájit, má podle napadeného nařízení možnost

požádat o přidělení nové kvóty nebo o zvýšení stávající kvóty z

rezervy, popř. může kvótu nabýt smluvním převodem od jiného producenta.

Je tedy zřejmé, že kvótní systém nepředstavuje zásadní a neodůvodněné

omezení vlastnického práva, nýbrž je - ve své podstatě - opatřením

účelně ochranářským. To do určité míry a v určitém směru může být

subjektivně pociťováno jako omezení vlastnického práva producentů

mléka; nelze však přehlédnout, že takové opatření - ve svém konečném

efektu podle jasně vymezených a předem stanovených podmínek -

vlastnické právo producentů objektivně chrání a rozvíjí. Smyslem

kvótního systému je totiž vytváření podmínek pro to, aby každý

producent měl zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu.

Odpověď na otázku, zda se jedná o opatření optimální a ekonomicky

nejvýhodnější, však zjevně nemůže dávat Ústavní soud.



Logika nově zavedeného kvótního systému vychází z toho, že při

dlouhodobé převaze nabídky mléka nad poptávkou po něm (viz část VI.)

zabezpečují "rentabilitu" výroby mléka v České republice jedině

rostoucí státní subvence. Investice do takové výroby představují za

zmíněných poměrů zejména snahu využít jich. Dopad zavedení soustavy

produkčních kvót mléka, vyráběného den ode dne, je přitom v podstatě

pouze potenciální. Sám sankční odvod ve stanovené výši odvozené od

minimální ceny mléka za dodávku produkce v množství překračujícím

individuální produkční kvótu (§ 13 zákona č. 256/2000 Sb.) pak

představuje nutný nástroj, kterým musí stát disponovat při prosazování

jakékoli - tedy i kvantitativní - regulace hospodářského života. Jeho

smyslem je právě odrazování producentů od právem zapovídaného nebo

vůbec nežádoucího chování. Stát, který z důležitých důvodů obecného

zájmu zavádí omezení množství produkce, může produkci překračující

stanovené množství i zakázat. Porušení takového zákazu nepochybně může

sankcionovat. Méně zasahující omezení, která nadprodukci mléka nad

stanovené produkční kvóty nebo mimo jejich soustavu pouze znevýhodňuje,

ale nevylučuje, je rovněž přípustné (arg. a maiori ad minus). Ukládání

sankčních odvodů tedy není možné považovat za vyvlastnění ani za nucené

omezení vlastnického práva ve výše uvedeném smyslu. Mimo to, jak

Ústavní soud uvedl již na jiném místě, možnost uložení sankčního odvodu

SZIF je upravena v zákoně č. 256/2000 Sb., a nikoliv v napadeném

nařízení. Citovaný zákon však navrhovatelé nenapadli, a Ústavní soud

jej proto ani nemohl v rámci řízení o abstraktní kontrole norem

přezkoumávat.



Ústavní soud neopomenul ani skutečnost, že stanovení kvót produkce

mléka (popř. kteréhokoli jiného zboží) již z povahy věci manifestuje

úsilí státu o odrazování potenciálních investorů od dalšího - v tomto

případě kvantitativního - rozvoje hospodářského odvětví, na němž není

veřejný zájem. Takové odrazování od investic mohou znamenat také změny

kvalitativních předpisů, změny v oblasti daňové (restriktivní zdanění)

nebo dokonce změny v nákupech zboží či služeb veřejnými subjekty

určenými k zajišťování veřejných služeb. Nelze tedy považovat

odrazování od investic do produkce mléka za omezení vlastnictví k

prostředkům, jejichž užití v jiných hospodářských sférách mohli

stávající i potenciální producenti (se zřetelem k uvedeným okolnostem)

brát v úvahu. Tyto prostředky lze - obecně vzato - použít k rozvoji

řady jiných odvětví hospodářství (a to i v zemědělství), jejichž

kvantitativní růst není překážkou některému důležitému veřejnému zájmu.



Z komparativního hlediska je nutno poukázat i na judikaturu Evropského

soudního dvora (ESD), který se k otázce omezení základního práva na

vlastnictví vyjádřil v souvislosti s uplatňováním komunitárních

předpisů o zemědělské produkci. K případu Hauer (44/79, in: P. Craig

and G. de Búrca, EU Law, Text, Cases and Materials, Oxford Univerzity

Press, 1998, str. 306 - 307) ESD poukázal na to, že ustanovení čl. 1

Dodatkového protokolu k Úmluvě (o právu na vlastnictví) nevylučují

právo státu použít takových předpisů, jež stát považuje za nutné pro

úpravu výkonu vlastnictví v souladu se všeobecným zájmem. V daném

případě německé úřady při prosazování komunitárního práva, konkrétně

nařízení Rady EHS č. 1162/76 o přizpůsobení vinic potřebám trhu,

nepovolily vinařce z německé země Porýní-Falc výsadbu vinné révy na

jejím pozemku právě s ohledem na komunitární omezení produkce.



VIII.



K třetí skupině námitek navrhovatelů [k uplatnění zásady rovnosti a

zákazu diskriminace (čl. 1 Listiny)]



Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v

právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné,

nepromlčitelné a nezrušitelné. Princip rovnosti a zákazu diskriminace

je dále konkretizován v čl. 3 odst. 1 Listiny ("Základní práva a

svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti,

jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního

nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické

menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení."). Odkázat je třeba i na

čl. 4 odst. 3 Listiny, podle něhož "Zákonná omezení základních práv a

svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené

podmínky.".



Navrhovatelé spatřují porušení principu rovnosti v tom, že systémem

produkčních kvót mléka je zavedena určitá forma faktické cenové

regulace, která zavádí dvojí cenu mléka. Způsob výpočtu prvotního

rozdělení produkčních kvót prý není objektivní, neboť nepřihlíží k

faktorům, jež mohly v období roku 2000 nepříznivě ovlivnit produkci

mléka u konkrétního producenta. Konečně omezení vyplývající z § 4 odst.

2 napadeného nařízení, podle něhož se producentům podnikajícím výlučně

v systému trvalého vazného ustájení přidělená individuální produkční

kvóta nezvýší ani se jim nepřidělí nová individuální produkční kvóta z

rezervy, údajně diskriminuje určitou skupinu producentů, a to těch,

kteří podnikají výlučně v systému trvalého vazného ustájení.



Ústavní soud v první řadě připomíná, že otázkou rovnosti se zabýval již

Ústavní soud ČSFR, který judikoval (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka

usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, str. 37 a 38): "Rovnost občanů

před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie, ale vždy byla

přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých

subjektů apod. Pokud bylo z rovnosti učiněno právo, je každý

jednotlivec oprávněn, aby stát v mezích svých možností odstranil

všechny faktické nerovnosti. Tato konstrukce však platí pouze tehdy,

uvažujeme-li rovnost jako absolutní. Rovnost relativní, jak ji mají na

mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných

rozdílů. (...) Speciální normy mohou pro určité obory stanovit zvláštní

kritéria rovnosti, která ze všeobecného principu neplynou, protože

aplikací zásady rovnosti nejsou stanoveny tak přesné meze, aby

vylučovaly jakékoliv volné uvážení těch, kteří ji aplikují.".



V souzené věci Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že smyslem systému

produkčních kvót je vytvoření podmínek pro to, aby měl každý producent

zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu. Je tedy

zřejmé, že tento systém nebyl vytvořen za účelem zvýhodnění nebo naopak

znevýhodnění některé skupiny producentů mléka, nýbrž právě naopak, jeho

smyslem je zajistit rovné podmínky na trhu a chránit producenty i

spotřebitele před nežádoucími velkými cenovými výkyvy. Námitka dvojí

ceny mléka je proto bezpředmětná, neboť cena mléka zůstává pro všechny

producenty stejná a odvod ve výši 115 % minimální nebo regulované ceny

(§ 13 zákona č. 256/2000 Sb.) nepředstavuje "dvojí" cenu mléka, nýbrž

sankci za porušení pravidel systému kvót. Jinak řečeno, při

respektování stanovených pravidel mají všichni producenti mléka

zajištěno rovné postavení, a právě proto, aby byl dosažen cíl systému

kvót, kterým je stabilita trhu, zákon (tedy nikoliv napadené nařízení)

upravil sankce za porušení pravidel tohoto systému.



Dále je nutno vidět skutečnost, že vytvoření soustavy produkčních kvót

nediskriminuje ty subjekty, jež se do ní nezapojí. Námitka nerovnosti

či diskriminace je v tomto směru nedůvodná, neboť rozlišení mezi

jednotlivými producenty se v daném případě zakládá volbou dotčeného

subjektu. Ten má možnost o individuální produkční kvótu požádat, nebo

tuto možnost nevyužít. Kvótní systém tedy koresponduje principu

zakotvenému v čl. 4 odst. 3 Listiny, podle něhož zákonná omezení

základních práv a svobod "musí platit stejně pro všechny případy, které

splňují stanovené podmínky". Vzhledem k faktické nemožnosti produkovat

mléko mimo systém produkčních kvót - s ohledem na neprodejnost mléka,

jehož nákup by stát zatížil sankčním odvodem - představuje rozdělování

produkčních kvót mechanismus obdobný např. u činnosti podnikatelů

spojený s vymezením kvantitativního rozsahu jejich podnikání. Z

ústavněprávního hlediska je podstatné, že pravidla kvótního systému

jsou obecná, dostupná a předvídatelná, a v tomto směru je proto námitka

nerovnosti nedůvodná.



Z povahy věci je ovšem zřejmé - jak již bylo uvedeno - že vytvoření

soustavy produkčních kvót mléka musí poněkud "odrazovat" od vstupu

nových subjektů do tohoto odvětví. Cílem produkčních kvót je totiž

stabilizace produkce na určité maximální výši, což za stávající situace

fakticky znamená její určité snížení. Neomezený přístup do daného

odvětví by mohl jakýkoli účinek produkčních kvót zhatit. Smyslem

omezení množství produkce je tedy odrazovat od vstupu do odvětví stejně

jako od budoucích investic tam, kde existuje veřejný zájem na jejím

omezení. Jisté znevýhodnění potenciálních budoucích producentů vůči

producentům současným je přirozenou a neodstranitelnou vlastností

veškerých omezení množství produkce a nemůže v něm být spatřováno

porušení ústavně zaručeného principu rovnosti, neboť - což již bylo

řečeno - rovnost v moderních ústavních systémech nelze chápat jako

kategorii absolutní, nýbrž relativní. Proto Ústavní soud nemohl

přisvědčit ani námitkám navrhovatelů, že napadené nařízení odporuje §

12 odst. 7 zákona č. 256/2000 Sb., podle něhož "Systém produkčních kvót

umožní novým subjektům vstup na trh a zajistí, že subjekty, které na

trh vstupují, budou mít stejné možnosti získání produkčních kvót jako

subjekty, které již na trhu působí, v rámci rozdělování rezervy,

maximálně však do výše aktuální roční kvóty.".



Rozdělování individuálních produkčních kvót mezi jednotlivé zemědělce

podle jejich produkce v předchozím kalendářním roce (§ 3 odst. 1 a

násl. nařízení) nemůže být v praxi plně v souladu s principem rovnosti

- jehož porušení navrhovatelé namítají - zakotveným v § 12 odst. 6

písm. a) zákona č. 256/2000 Sb., pokud by byl tento princip chápán v

absolutním (abstraktním) pojetí. Lze totiž uvažovat např. tak, že v

roce 2000 někteří producenti nemuseli vyprodukovat příliš mnoho mléka,

neboť měli ve stáji z různých příčin převážně jalovice a telata, jejich

hospodářství mohla postihnout živelní pohroma nebo nákaza atp. Na

většinu takových případů nicméně pamatuje vzorec pro výpočet

individuální dodávkové kvóty stanovený v příloze č. 1 napadeného

nařízení. Určitá nerovnost by proto mohla vzniknout tehdy, dodával-li

producent po určitou dobu následkem přírodních vlivů nebo následkem

nerovnoměrného stavu skotu z věkového nebo jiného pohledu jen omezené

množství mléka. Tuto nerovnost však nelze považovat za protiústavní, a

to i proto, že jakýkoliv právem upravený způsob určení individuální

produkční kvóty by mohl v konkrétním případě za určitých okolností vést

k subjektivně vnímanému nespravedlivému výsledku. Pokud by však právní

úprava tyto případy chtěla odstranit, hrozilo by jiné - a neméně

závažné - nebezpečí spočívající v riziku určité libovůle při

"odstraňování tvrdostí" při přidělování produkčních kvót. Ani zde tedy

nelze spatřovat protiústavnost (a protizákonnost) napadeného nařízení.



Pokud jde o producenty podnikající výlučně v systému trvalého vazného

ustájení, Ústavní soud usuzuje, že preferenci ekologického chovu

mléčného skotu podle zvláštního zákona (č. 242/2000 Sb., o ekologickém

zemědělství a o změně zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích,

ve znění pozdějších předpisů) nelze při rozdělování nových produkčních

kvót nebo zvyšování stávajících - samu o sobě - považovat za neústavní

diskriminaci. Zákonodárce má právo se k ní uchýlit právě z důvodů

veřejného zájmu, kterým je bezpochyby zlepšení chování ke zvířatům (viz

i vyjádření Ministerstva o tzv. animal welfare). Jde o činnost zajisté

správnou a akceptovatelnou. Podpora státu může mít např. podobu

subvencí či jiných forem veřejné podpory. Zákonodárce má tedy právo

takovou preferenci v souvislosti s rozdělováním dalších produkčních

kvót nebo s jejich redukcí bezpochyby v zákonu zakotvit.



To však nemůže - nad rámec zákona - učinit vláda až při vydávání

podzákonného prováděcího předpisu.



Vláda České republiky se proto - v této souvislosti - mýlí, jestliže

tvrdí, že § 2 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb. ji zmocňuje k preferenci

určité formy zemědělství tak, jak to činí v § 4 odst. 2 předmětného

nařízení. To stanoví, že producentům, kteří podnikají výlučně v systému

trvalého vazného ustájení, se přidělená individuální produkční kvóta

nezvýší ani se nepřidělí nová individuální produkční kvóta mléka z

rezervy. Citované ustanovení § 2 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb. totiž

toliko praví, že "Produkční kvótou lze podmínit poskytnutí určité formy

podpory zemědělství.". To znamená, že smysl citovaného zákonného

ustanovení zjevně spočívá v umožnění pozitivní preference určité formy

zemědělství (typicky např. ekologicky orientované) státními podporami

za splnění podmínky začlenění do systému produkčních kvót. Zároveň je

však zřejmé, že ze znění citovaného ustanovení nelze dovodit zákonné

zmocnění vlády k vyloučení určitých producentů z možnosti zvýšit

stávající či přidělit novou produkční kvótu tak, jak to stanoví § 4

odst. 2 napadeného nařízení.



Toto ustanovení proto zjevně nerespektuje výhradu zákona a ocitá se tím

v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny.



IX.



Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud zrušil § 4 odst. 2 nařízení

vlády č. 445/2000 Sb. pro rozpor s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny a § 14

odst. 2 stejného nařízení pro jeho rozpor s čl. 79 odst. 3 Ústavy.



V souladu s § 58 odst. 1 a § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil

Ústavní soud tato ustanovení dnem 31. prosince 2001, aby poskytl vládě

dostatečný čas k eventuálním potřebným opatřením a úpravám.



Zbývající část návrhu na zrušení napadeného nařízení vlády Ústavní soud

zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Kessler v. r.



Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujali k

odůvodnění rozhodnutí odlišná stanoviska soudci JUDr. Pavel Hollander a

JUDr. Antonín Procházka.