52/2001 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 17. ledna 2001 v plénu o návrhu PhDr. V. H. na
zrušení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů,
takto:
Ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, se zrušuje dnem 28. února 2002.
Odůvodnění
Navrhovatel dne 4. 2. 2000 podal ústavní stížnost směřující proti
rozhodnutí o přestupku Policie České republiky - dopravního
inspektorátu Městského ředitelství v Brně ze dne 6. 10. 1999 sp. zn.
MRBM-1216/DI-PŘ-99, kterým bylo v přestupkovém řízení rozhodnuto o
přestupku a navrhovateli byla uložena pokuta ve výši 2 000 Kč a
stanovena povinnost uhradit náklady řízení ve výši 500 Kč podle § 22
odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů. Ústavní stížnost směřovala i proti rozhodnutí Policie ČR -
dopravního inspektorátu Správy Jihomoravského kraje v Brně ze dne 7.
12. 1999 sp. zn. PJM-890/DS-odv-99, kterým bylo zamítnuto
navrhovatelovo odvolání proti rozhodnutí o přestupku. S ohledem na § 83
odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů, podal navrhovatel spolu s ústavní stížností návrh na zrušení
tohoto ustanovení.
Ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, znemožňuje přezkum uvedených rozhodnutí soudem,
neboť se jedná o přestupek kvalifikovaný dle § 22 odst. 1 písm.
d)zákona o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, za který nelze
uložit pokutu vyšší než 2 000 Kč nebo zákaz činnosti. Ustanovení § 83
odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů, zní:
§ 83
Přezkoumávání rozhodnutí o přestupku soudem
(1) Soud nepřezkoumává rozhodnutí o přestupku, za nějž nelze uložit
pokutu vyšší než 2 000 Kč nebo zákaz činnosti; to neplatí, bylo-li
vysloveno propadnutí věci nebo zabrání věci, jejíž hodnota přesahuje
částku 2 000 Kč.
Navrhovatel má za to, že napadeným rozhodnutím bylo porušeno jeho právo
na spravedlivý proces zakotvené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") publikované pod
č. 209/1992 Sb. a závazné dle čl. 10 Ústavy České republiky (dále
jen"Ústava"), které vyžaduje, aby byla zajištěna alespoň jedna
instance, která je buď soudem nebo jiným nezávislým a podle zákona
ustanoveným orgánem a která věc projedná v plné jurisdikci a bude tedy
nalézat také o otázkách skutkových. Vzhledem k tomu, že Úmluva má
přednost před zákonem, využil navrhovatel možnosti dané mu § 64 odst. 1
písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen "zákon o
Ústavním soudu") a spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení §
83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů. Vzhledem k tomu II. senát Ústavního soudu posoudil splnění
podmínek podle § 74 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost byla
podána včas, oprávněným navrhovatelem, který byl řádně zastoupen, návrh
není nepřípustný a Ústavní soud byl k jeho projednání příslušný.
Protože k tvrzenému zásahu do základního práva došlo za přímé aplikace
ustanovení, které je předmětem návrhu, došel II. senát Ústavního soudu
k závěru, že jsou splněny podmínky § 78 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu. Proto řízení o ústavní stížnosti usnesením ze dne 29. 2. 2000 č.
j. II. ÚS 71/2000-9 přerušil a návrh na zrušení § 83 odst. 1 zákona č.
200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, postoupil
plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a)Ústavy
.
I.
Uvedenými rozhodnutími byla navrhovateli uložena pokuta 2 000 Kč za
údajný dopravní přestupek, když dle tvrzení policisty dne 1. 6. 1999 v
17.34 hod. jako řidič osobního motorového vozidla tovární značky
RENAULT Espace jel v Brně po ulici, kde je povolena nejvyšší rychlost
60 km/hod., rychlostí 80 km/hod. Tato rychlost byla naměřena, dle
policejních orgánů, měřicím zařízením Ramer 7M-VB. Ve skutečnosti, že
závěr správního orgánu o navrhovatelově vině byl postaven pouze na
tvrzení jednoho policisty, který tímto svým tvrzením dokazoval
navrhovatelův přestupek proti bezpečnosti a plynulosti silničního
provozu, spatřuje navrhovatel porušení základních zásad správního řádu
obsažených v § 3 odst. 4 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(správní řád), které stanoví, že rozhodnutí správních orgánů musí
vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a zásady, že řízení je
třeba vést tak, aby posilovalo důvěru občanů ve správnost rozhodování,
aby přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá a vedla občany a organizace k
dobrovolnému plnění svých povinností.
Navrhovatel dále poukázal na skutečnost, že dle názoru Ústavního soudu
vyjádřeného v jeho nálezu publikovaném pod č. 2/2000 Sb., kterým bylo
zrušeno ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, je problematika § 83
zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, za
které lze uložit pokutu pouze do výše 2 000 Kč, v režimu čl. 6 odst. 1
Úmluvy, a to i v případě, že pokuta nedosáhne této výše. Dle názoru
Ústavního soudu vyjádřeného v tomto nálezu i dle názoru navrhovatele by
možnost přezkoumání rozhodnutí policejních orgánů, která jsou
rozhodnutími o vině, nezávislým soudem posílilo právní jistotu a uvedlo
by rozpor ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o
přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, do souladu s čl. 6 Úmluvy, s
čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina") a s čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a
politických právech, publikovaného pod č. 120/1976 Sb., ve spojení s
čl. 1 Listiny a čl. 1 a 4Ústavy .
II.
Ústavní soud nejdříve posoudil formální náležitosti podaného návrhu.
Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem za podmínek uvedených v § 74
zákona o Ústavním soudu. Rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 odst.
1 zákona o Ústavním soudu byly v daném případě splněny. Návrh byl
shledán přípustným a plénum Ústavního soudu mohlo postupovat podle
směrnic § 68 zákona o Ústavním soudu.
Usnesením Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 12/2000 byl
odmítnut návrh Okresního soudu v Lounech na zrušení § 83 odst. 1 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, s
odůvodněním, že navrhovatel má podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu právo účastnit se jednání o dříve podaném návrhu jako
vedlejší účastník.
Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky jako účastníka
řízení se k návrhu vyjádřil její předseda prof. Ing. Václav Klaus,
CSc., který uvedl, že při posuzování návrhu sehrává podstatnou roli
nález Ústavního soudu č. 2/2000 Sb., na který se ve svém podání
odvolává i navrhovatel. Tímto nálezem byla ke dni jeho vyhlášení
zrušena část ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, čímž byl zredukován
rozsah rozhodnutí správních orgánů, která se v rámci správního
soudnictví nepřezkoumávají. V závěru odůvodnění se Ústavní soud zabýval
i otázkou přezkoumatelnosti pořádkových pokut ve srovnání s peněžitými
tresty ukládanými podle § 53 trestního zákona, a které jsou v režimu
čl. 6 Úmluvy, a došel k závěru, že není rozumný důvod, proč by tomu tak
nemělo být i v případě pořádkových pokut i přestupků, a to i těch, u
nichž pokuta nedosáhne stanovené výše podle § 83 odst. 1 zákona č.
200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, protože
každá sankce za přestupek je v režimu Úmluvy. Důvodová zpráva k zákonu
o přestupcích konstatuje, že se navrhuje přezkoumání správních
rozhodnutí o přestupku soudem, ne však všech, ale pouze těch, která
mají závažnější ekonomický dopad na přestupce za předpokladu, že tato
osoba využila předtím řádného opravného prostředku podle správního
řádu. Zavedení tohoto institutu je podle důvodové zprávy žádoucí v
zájmu zabezpečení zákonnosti v rozhodování a při sjednocování postupu
správních orgánů nezávislým státním orgánem. Zákon o přestupcích byl
schválen potřebnou většinou členů zákonodárného sboru dne 17. 5. 1990,
byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Za tohoto
stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v
přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem
a právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným
návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Okresní soud v Lounech jako vedlejší účastník řízení ve svém vyjádření
k ústavní stížnosti uvedl, že podle ustálené soudní praxe Evropského
soudu pro lidská práva se pojem trestního obvinění podle čl. 6 odst. 1
věty první Úmluvy vztahuje na obvinění z protiprávního jednání, jehož
postih je vnitrostátními právními předpisy definován jako preventivní a
zároveň i represivní opatření veřejné moci a za jehož spáchání se
ukládá sankce, kterou se citelně zasahuje do občanských práv
odpovědného subjektu, přičemž tento zásah nemusí spočívat pouze v
odnětí svobody, ale například i v zaplacení pokuty. Podle takto
stanovených kritérií má v našem právním řádu povahu trestního obvinění
i obvinění z jakéhokoliv přestupku, jehož skutková podstata je obsažena
v zákoně o přestupcích či jiném zákoně, a to bez ohledu na výši sankce,
jaká může být osobě obviněné z přestupku uložena. Tento názor vyplývá z
definice pojmu přestupek, jakož i z charakteru a druhu sankcí, které
lze za přestupek uložit (§ 2 odst. 1, § 11 zákona o přestupcích).
Napadené ustanovení zákona o přestupcích je v rozporu i s čl. 36 odst.
1 a 2 Listiny a čl. 1, 4 Ústavy. Odepření soudního přezkumu u
specifikovaných přestupků způsobuje také nerovnost v právech osob,
které jsou uznány vinnými z přestupku, přičemž tato nerovnost nemá v
demokratickém právním státě žádné legitimní opodstatnění. Tím dochází i
k porušení ustanovení čl. 1 Listiny. Navíc může nastat situace, kdy
osoba je jedním rozhodnutím uznána vinnou ze spáchání několika
přestupků, z nichž některé podléhají soudnímu přezkumu a rozhodnutí o
nich mohou být tedy soudem zrušena, a jiné, méně závažné, jsou ze
soudního přezkumu vyloučeny a rozhodnutí o nich zůstávají nedotčena,
což způsobuje těžko řešitelné problémy. Podle názoru Okresního soudu v
Lounech je § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, v rozporu s ústavními zákony a mezinárodní
smlouvou podle čl. 10 Ústavy, a proto navrhl jeho zrušení.
III.
Ústavní soud v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů
posuzuje obsah zákona nebo jiného právního předpisu podle hledisek
obsažených v § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, tj. z hlediska
jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl.
10 Ústavy.
Pokud jde o ústavnost obsahu ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990
Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, dospěl Ústavní soud k
závěru, aniž by považoval za nutné zkoumat všechny ústavní aspekty
tohoto problému, že jde především o porušení rovnosti v právech vůči
veřejné moci podle čl. 1 Listiny ve spojení s porušením práva na
spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy a napadené ustanovení
není v souladu ani s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny z důvodu porušení práva
na soudní a jinou právní ochranu a stejně tak je v rozporu s čl. 1 a 4
Ústavy, a návrhu je proto třeba vyhovět.
Články 1 a 4 Ústavy znějí:
1. Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát
založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.
4. Základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci.
Článek 1 Listiny zní:
Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a
svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.
Článek 36 odst. 1 a 2 Listiny upravuje právo na soudní a jinou právní
ochranu a zní:
1. Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého
a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
2. Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu
veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však
nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních
práv a svobod podle Listiny.
Článek 6 Úmluvy upravuje právo na spravedlivý proces a odstavec 1
tohoto článku zní:
1. Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně
a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným
zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o
oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí
být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po
dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku
nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to
vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků
anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by,
vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu
zájmům spravedlnosti.
Jak vyplývá z citovaných ustanovení, právo na spravedlivý proces, jehož
podstatnou složkou je právo na projednání věci nezávislým soudem,
zaujímá v demokratické společnosti význačné místo. Dotčená osoba musí
mít možnost nechat rozhodnutí přijaté proti ní přezkoumat soudem, který
splňuje záruky čl. 6 odst. 1 Úmluvy. V projednávaném případě však
navrhovatel neměl možnost nechat přezkoumat rozhodnutí o přestupku
nezávislým a nestranným soudem.
Odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné
správy je možné v případě, že tak stanoví zákon. Není to však možné v
případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a
svobod podle Listiny, Ústavy a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy.
Jakýkoli jiný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 4
Ústavy. Každá fyzická i právnická osoba má v České republice ústavně
zaručené právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
V případě rozhodnutí o přestupcích však toto právo § 83 odst. 1 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů,
nezaručuje, neboť je jím odňato právo nechat přezkoumat rozhodnutí
orgánu veřejné správy nezávislým a nestranným soudem.
Ústavní soud v tomto případě vyšel i z judikatury Evropského soudu pro
lidská práva (např. rozsudek ve věci Lauko proti Slovensku ze dne 2. 9.
1998, rozsudek ve věci Kadubec proti Slovensku z 2. 9. 1998), podle
které v případech, kdy stěžovatel neměl možnost nechat přezkoumat
rozhodnutí o přestupku nezávislým a nestranným soudem, bylo právo
stěžovatele na projednání jeho záležitosti nezávislým a nestranným
soudem zneuznáno, čl. 6 odst. 1 Úmluvy je aplikovatelný a byl porušen.
V režimu čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy jsou tedy i přestupky, za
které nelze uložit pokutu vyšší než 2 000 Kč nebo zákaz činnosti. Proto
§ 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů, které ze soudního přezkumu vylučuje rozhodnutí o přestupku,
za nějž nelze uložit pokutu vyšší než 2 000 Kč nebo zákaz činnosti, s
výjimkou případů, kdy bylo vysloveno propadnutí věci nebo zabrání věci,
jejíž hodnota přesahuje částku 2 000 Kč, je v rozporu s ustanovením čl.
6 odst. 1 věty první Úmluvy.
Napadené ustanovení zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, je v rozporu i s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
Vyloučení soudní ochrany u přezkumu rozhodnutí ve věcech některých
přestupků totiž zasahuje do základního práva na soudní ochranu a ve
svém důsledku je pak v kolizi i s čl. 1 a 4 Ústavy.
Ústavní soud se již dále nezabýval dalšími navrhovatelovými námitkami
týkajícími se zásady spolehlivě zjištěného stavu věci, zásady, že
řízení je třeba vést tak, aby posilovalo důvěru občanů ve správnost
rozhodování, aby přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá a vedla občany a
organizace k dobrovolnému plnění svých povinností, když jediným řešením
je zrušení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, a umožnění tak soudní kontroly rozhodnutí o
přestupcích vydaných v oblasti správního práva.
Ze všech uvedených důvodů plénum Ústavního soudu konstatuje, že § 83
odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů, je protiústavní, a proto rozhodlo o jeho zrušení.
Ústavní soud si je vědom změny právní situace, kterou vyvolá jeho
rozhodnutí o zrušení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o
přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a proto napadené ustanovení
zrušil ke dni 28. 2. 2002.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
