512/2004 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 18. srpna 2004 v plénu o návrhu skupiny

senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení vyhlášky

Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška

Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a

sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při

pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, a o návrhu ministra financí na

zrušení § 205d zákoníku práce a na zrušení vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve

znění pozdějších předpisů,



takto:



I. Návrh skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení

vyhlášky Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška

Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a

sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při

pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, se zamítá.



II. Návrh ministra financí na zrušení § 205d zákoníku práce a na

zrušení vyhlášky č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby

zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním

úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.



Odůvodnění



I.



Vymezení věci a rekapitulace návrhu



Ústavnímu soudu byl dne 20. března 2003 doručen návrh skupiny senátorů

Senátu Parlamentu České republiky na zrušení vyhlášky Ministerstva

financí č. 487/2001 Sb. (dále též "vyhláška č. 487/2001 Sb."), kterou

se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb. (dále též

"vyhláška č. 125/1993 Sb."), kterou se stanoví podmínky a sazby

zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním

úrazu nebo nemoci z povolání.



Navrhovatel úvodem rekapituluje obsah předmětné vyhlášky č. 487/2001

Sb. Uvádí, že mění ustanovení § 16 vyhlášky č. 125/1993 Sb., a to

snížením výše tzv. správní režie z 25 % na 13,5 % z celkového objemu

přijatého pojistného zaplaceného zaměstnavateli v daném kalendářním

roce, a dále mění výši sazeb pojistného u všech kategorií v příloze č.

2 vyhlášky č. 125/1993 Sb. vypočtených ekonomických činností, avšak v

různé výši. Konstatuje, že vyhláška č. 125/1993 Sb., jakož i její

novely byly vydány na základě zmocnění obsaženého v § 205d odst. 7

zákoníku práce.



Rozpor napadené vyhlášky č. 487/2001 Sb. s ústavním a právním pořádkem

spatřuje navrhovatel v porušení ústavně předepsaného způsobu jejího

přijetí ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, ve znění pozdějších předpisů, a tím porušení čl. 79 odst. 3

Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Dle jeho přesvědčení

Ministerstvo financí při přijetí napadené vyhlášky nedodrželo příslušný

legislativní postup.



Podle ustanovení § 23 odst. 2 zákoníku práce je třeba návrhy zákonů a

návrhy ostatních právních předpisů týkajících se důležitých zájmů

zaměstnanců, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových,

kulturních a sociálních podmínek, projednat s příslušnými ústředními

odborovými orgány a příslušnými organizacemi zaměstnavatelů.

Navrhovatel podřazuje přitom obsah vyhlášky č. 487/2001 Sb. pod rámec

vymezený § 23 odst. 2 zákoníku práce a vyslovuje názor, dle kterého

touto vyhláškou jsou dotčeny hospodářské, pracovní a sociální zájmy

zaměstnanců, neboť zvýšení povinného pojištění ovlivňuje negativně výši

mzdového růstu a případných sociálních výhod, jichž by bylo možno jinak

dosáhnout např. v rámci kolektivního vyjednávání. Pro uvedený závěr

vypovídá i skutečnost, že návrh předmětné vyhlášky byl Ministerstvem

financí rozeslán v rámci připomínkového řízení Českomoravské

konfederaci odborových svazů a Svazu průmyslu a dopravy České

republiky. Porušení § 23 odst. 2 zákoníku práce pak navrhovatel

spatřuje v okolnosti, že návrh vyhlášky nebyl předložen dalším

odborovým organizacím ani organizacím zaměstnavatelů, ačkoli tato

vyhláška dopadá, což plyne již z výčtu ekonomických činností

vypočtených v příloze vyhlášky, nejen na zaměstnavatele sdružené ve

Svazu průmyslu a dopravy, ale i na celou řadu dalších

zaměstnavatelských subjektů, které jsou sdruženy v jiných organizacích

zaměstnavatelů. Konkrétně pak namítá nepředložení návrhu

Zaměstnavatelskému svazu důlního a naftového průmyslu a Společenství

těžařů České republiky.



Z uvedeného důvodu je navrhovatel přesvědčen, že návrh předmětné

vyhlášky nebyl projednán s "příslušnými organizacemi zaměstnavatelů",

přičemž za ty je třeba považovat dle něj ty organizace, které mají

dostatečně reprezentativní postavení ve vztahu k druhům ekonomických

činností, které vykonávají.



Nadto navrhovatel namítá i okolnost, že ani v případě Českomoravské

konfederace odborových svazů a Svazu průmyslu a dopravy České republiky

nedošlo k takovému projednání návrhu vyhlášky, které požaduje zákoník

práce. Jakkoli z výrazu "projednání" obsaženého v ustanovení § 23 odst.

2 zákoníku práce neplyne podmínění přijetí návrhu souhlasem

zainteresovaných subjektů, nicméně dle navrhovatele bylo by uvedené

zákonné ustanovení v zásadě zbytečné, nebyla-li by s ním spjata nutnost

přihlédnout k případným námitkám, zhodnotit je, jakož i projednat tyto

námitky se zainteresovanými subjekty a vyrozumět je o přijatých

závěrech. V této souvislosti navrhovatel uvádí, že Svazu dopravy a

průmyslu byl návrh předmětné vyhlášky zaslán 20. listopadu 2001 s tím,

že připomínky je třeba zaslat do 22. listopadu 2001, tj. do dvou dnů

(ačkoli legislativní pravidla vlády stanoví 15 denní lhůtu pro podání

připomínek), přičemž vyhláška č. 487/2001 Sb. byla publikována ve

Sbírce zákonů dne 20. prosince 2001 a účinnosti nabyla 1. lednem 2002.



Navrhovatel kromě porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí

napadené vyhlášky namítá i její rozpor s ústavními principy rovnosti a

proporcionality. Uvádí, že zvýšení pojistného bylo provedeno

nerovnoměrně, kdy např. u ekonomických činností uvedených pod kódem

10.1, 12, 13 odvětvové klasifikace ekonomických činností (dále jen

"OKEČ") došlo k nárůstu o více než čtyřnásobek, zatímco u všech

ostatních maximálně o čtvrtinu. Tuto nerovnoměrnost pak shledává

rozpornou s požadavkem, dle kterého případné rozdíly musí být věcně

podloženy, např. prokazatelně vyšší mírou rizika. Touto úpravou byli

dle názoru navrhovatele tudíž určití zaměstnavatelé výrazně více

zatíženi než jiní, aniž by tomu odpovídala i větší míra

pravděpodobnosti úrazu či nemoci z povolání.



Závěrem navrhovatel opakovaně zdůrazňuje oba jím tvrzené derogační

důvody, čili jak porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí napadené

vyhlášky, tak i její obsahový rozpor s ústavním pořádkem, pročež

navrhuje, aby Ústavní soud přijal nález, jímž se vyhláška Ministerstva

financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí

č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění

odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z

povolání, zrušuje.



II.



Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení



K výzvě Ústavního soudu podal podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve

znění pozdějších předpisů, vyjádření ministr financí.



Uvedl v něm, že zákonné pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu

při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání je upraveno ustanovením §

205d zákoníku práce a vyhláškou č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, přičemž z hlediska vzniku tohoto pojištění připomenul i § 789

občanského zákoníku, jakož i specifický rys zákonného pojištění, tj.

skutečnost, že vzniká automaticky, tedy bez projevu vůle jeho subjektů,

nastane-li skutečnost, se kterou právní předpis spojuje vznik tohoto

pojištění. Poukázal na kritický názor ministerstva k ústavnosti

předmětného zákonného pojištění, jenž našel výrazu ve stanovisku ke

kontrolnímu závěru Nejvyššího kontrolního úřadu z kontrolní akce 00/17

zaměřené na hospodaření s prostředky zákonného pojištění odpovědnosti

zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání.

Tento kritický názor je založen zejména na námitce popření principu

rovných podmínek účasti v hospodářské soutěži, jelikož zákonné

pojištění mohou vykonávat jen dvě soukromé pojišťovny určené zákonem,

aniž by zákon stanovil bližší podmínky jejich výběru, dále na námitce

neurčitosti úpravy definice majetkové újmy, resp. přebytku, které jsou

vyjádřením ekonomického výsledku provozu zákonného pojištění za

předchozí rok a neposkytují základ pro posuzování ekonomických výsledků

pojišťoven, jakož i na námitce neurčitosti zákonného zmocnění

Ministerstvu financí k vydání vyhlášky k úpravě bližších podmínek a

sazeb pojistného. Ministr financí považuje zákonné pojištění v

podmínkách tržní ekonomiky za anachronismus a poukazuje na pozitivní

zkušenosti s aplikací povinného pojištění, např. u advokátů a

patentových zástupců.



Účastník řízení ve vyjádření upozorňuje na rozpor úpravy obsažené v

ustanovení § 205d zákoníku práce se základními principy soukromého

pojištění platnými v Evropské unii, jakož i na rozpor s komunitárními

pravidly hospodářské soutěže [čl. 86 písm. c) Smlouvy o založení

Evropského společenství], neboť zákonné zvýhodnění dvou pojišťoven

oprávněných provozovat zákonné pojištění odpovědnosti za škodu při

pracovním úrazu nebo nemoci z povolání vytváří určitou nerovnost

podmínek v tržní nabídce pojistných produktů.



Vycházeje z této kritiky stávající zákonné úpravy obsažené v 205d

zákoníku práce, se ve vyjádření vyslovuje údiv nad skutečností, že

navrhovatelé pomíjejí právě tyto systémové nedostatky stávající právní

úpravy.



K návrhu samotnému pak účastník v první řadě poznamenává, že důvod

novelizace vyhlášky č. 125/1993 Sb. vyplynul z materiálu Analýza

nákladů pojišťoven na správní režii zákonného pojištění odpovědnosti

zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání,

který byl předložen dne 31. října 2001 vládě k informaci. Dnem 1. ledna

2002 totiž nabyla účinnosti vyhláška Ministerstva zdravotnictví ze dne

30. listopadu 2001 č. 440/2001 Sb., o odškodnění bolesti a ztížení

společenského uplatnění, která nahradila vyhlášku Ministerstva

zdravotnictví č. 32/1965 Sb., o odškodňování bolesti a ztížení

společenského uplatnění, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č.

440/2001 Sb., jež byla v době zpracování napadené vyhlášky Ministerstva

financí č. 487/2001 Sb. v konečné fázi legislativního schvalovacího

procesu, zvýšila hodnotu bodu z 30 Kč na 120 Kč při hodnocení

zdravotního poškození pracovním úrazem nebo nemocí z povolání, a dále

navýšila i počet bodů dle jednotlivých poškození zdraví. Dopad těchto

změn do předmětného zákonného pojištění tak dle účastníka řízení bylo

nutné eliminovat navýšením pojistného, a to s účinností od 1. ledna

2003, aby pojistné placené zaměstnavateli za první čtvrtletí odpovídalo

nově stanoveným podmínkám.



Ministr financí nesdílí názor navrhovatele, dle kterého námitka

porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí u vyhlášky ministerstva

zakládá porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy. Účelem této ústavní maximy je

dle něj zabránit zakládat práva a ukládat povinnosti jinak než zákonem

a v jeho mezích. Účastník řízení dále upozorňuje, že zmocňovacím

ustanovením pro vydání předmětné vyhlášky je § 205d odst. 7 zákoníku

práce, přičemž povinnost stanovená v § 23 odst. 2 zákoníku práce na

její přijetí nedopadá. Obsahem napadené vyhlášky je změna sazeb správní

režie a změna sazeb pojistného, přičemž v prvním případě se jedná o

nákladovou položku pojišťoven, v druhém pak o nákladovou položku

zaměstnavatelů. V žádném případě tedy dle ministra financí nebyly danou

vyhláškou dotčeny důležité zájmy zaměstnanců. Ve vyjádření je dále

zdůrazněn účel předmětné vyhlášky, jakož i časově vypjatá situace

zapříčiněná délkou procesu přijetí vyhlášky Ministerstva zdravotnictví

o odškodňování bolesti a ztížení společenského uplatnění, jež byly

důvodem zkráceného připomínkového řízení, ve kterém Ministerstvo

financí oslovilo Českomoravskou konfederaci odborových svazů a Svaz

průmyslu a dopravy České republiky. Pro uvedené účastník řízení

vyslovuje názor, že v případě přijetí vyhlášky č. 487/2001 Sb. nedošlo

k porušení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí.



K námitce nerovnosti a porušení principu proporcionality účastník

řízení uvádí, že výraznější zvýšení sazeb pojistného (koeficient 4,2)

se ukázalo nezbytné u těch ekonomických činností, které dlouhodobě

vykazují nejnepříznivější škodný průběh (v dobývání uhlí činilo v roce

2000 pojistné plnění 778,9 % zaplaceného pojistného, v dobývání uranu

509,0 % a v dobývání rud 118,6 %). Dále do skutečně vyplacených

pojistných plnění za rok 2000 bylo promítnuto zvýšení hodnoty bodu za

bolestné a ztížení společenského uplatnění, přičemž vyhláška

Ministerstva zdravotnictví navyšuje i počet bodů dle jednotlivých

poškození zdraví. Konečně si zvýšení sazeb vyžádal i nepříznivý vývoj

vyplácených pojistných plnění, která rostla rychleji než přijaté

pojistné, a v roce 2001 byl již očekáván deficit z provozování

zákonného pojištění cca ve výši 171 mil. Kč, který musí být nahrazen

pojišťovnám ze státního rozpočtu. Zákonné pojištění je přitom

provozováno systémem tzv. průběžného financování, tedy z pojistného

placeného v daném roce jsou hrazeny nároky poškozených zaměstnanců

splatné v daném účetním období bez ohledu na to, kdy došlo ke škodě. To

znamená, že z pojistného placeného zaměstnavatelem jsou hrazeny škody,

které nastaly mnohdy v době, kdy zaměstnavatel sám ještě neexistoval.

Takový systém dle ministra financí je možné provozovat pouze za

předpokladu, že záruku za úhradu škod na sebe převezme stát. Hodnota

závazků, které takto v průběhu trvání zákonného pojištění vznikly a

které nejsou kryty z pojistného, ale pouze zárukou státu, činí zhruba

22 mld. Kč.



Dle účastníka řízení by aplikace principu rovnosti a proporcionality ve

smyslu návrhu navrhovatele vedla k ještě větší deformaci systému a

neoprávněnému přenášení nákladů spojených s úhradou vzniklých škod z

oblasti s výrazně vyšším výskytem škod na oblasti méně škodové. Jakkoli

v takto založeném pojištění má značnou váhu princip solidarity, přesto

nelze u něj pomíjet princip ekvivalence.



S ohledem na takto vyložené důvody účastník řízení odmítá důvodnost

uplatněné argumentace navrhovatele ve vztahu k vyhlášce č. 487/2001 Sb.

a navrhuje zrušit § 205d zákoníku práce pro jeho nesoulad s Ústavou, a

to včetně vyhlášky č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby

zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním

úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších předpisů.



III.



Vedlejší účastenství Veřejného ochránce práv



Podle ustanovení § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění

pozdějších předpisů, byl předmětný návrh dne 10. dubna 2003 zaslán

Veřejnému ochránci práv, jenž ale svého oprávnění vstoupit do řízení v

pozici vedlejšího účastníka nevyužil.



IV.



Nařízení ústního jednání a replika navrhovatele k vyjádření účastníka

řízení



Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud může

se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto

jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke skutečnosti, že

citované ustanovení lze vztáhnout na posouzení předmětné věci, Ústavní

soud si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zdali souhlasí s

upuštěním od ústního jednání. Podáním ze dne 24. března 2004 Ing. J.

Š., CSc., náměstek ministra financí, za účastníka řízení vyjádřil s

návrhem Ústavního soudu souhlas; naproti tomu podáním ze dne 8. dubna

2004 navrhovatel vyslovil s upuštěním od ústního jednání nesouhlas,

pročež bylo ve věci nařízeno ústní jednání.



V předmětném podání navrhovatel dále k vyjádření účastníka řízení

uvádí, že ustanovení § 205d zákoníku práce považuje za nesouladné se

základními ústavními požadavky kladenými na rozsah materie, která musí

být upravena na zákonné úrovni, zároveň ale jeho zrušení, jakož i

zrušení na něj navazujících prováděcích vyhlášek Ministerstva financí

by dle jeho názoru situaci nezlepšilo, jelikož v době podání návrhu na

zrušení vyhlášky č. 487/2001 Sb. neexistoval žádný návrh nové právní

úpravy dané problematiky. Úsilí navrhovatele se proto zaměřilo na

zrušení pouhé novely - vyhlášky č. 487/2001 Sb., kterou se mění

vyhláška č. 125/1993 Sb., neboť tato vyhláška nebyla dle něj přijata

Ústavou předepsaným způsobem (čl. 79 odst. 3 Ústavy) a na rozdíl od

dřívější úpravy porušuje princip rovnosti. Dále navrhovatel nepovažuje

účastníka řízení za aktivně legitimovaného k podání návrhu na zrušení

zákona (§ 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů), přičemž poukazuje na skutečnost, že ten mohl iniciovat

novelu příslušného ustanovení zákona cestou vládního návrhu zákona,

resp. mohl k potřebné změně využít některé z novel zákoníku práce z

posledních let.



Podle zjištění navrhovatele Ministerstvo práce a sociálních věcí začalo

pracovat na věcném záměru právní úpravy pojištění zaměstnanců, podle

kterého by správou pojištění měla být pověřena Česká správa sociálního

zabezpečení. Jakkoli byl příslušný materiál dne 31. března 2004

projednán vládou, dle navrhovatele není v takové podobě, že by bylo

možné v dohledné době očekávat přijetí příslušného zákona.



Z vyjádření účastníka řízení dle názoru skupiny senátorů plyne, že k

projednání předmětné vyhlášky s příslušnými organizacemi zaměstnavatelů

v dostatečném rozsahu nedošlo, jelikož její návrh byl zaslán pouze

dvěma subjektům, a to Českomoravské konfederaci odborových svazů a

Svazu průmyslu a dopravy České republiky v rámci "zkráceného

připomínkového řízení". Je tedy nepochybné, že jiné organizace

sdružující zaměstnavatele osloveny nebyly, v čemž je spatřováno

porušení § 23 odst. 2 zákoníku práce. Pokud jde o konkrétní výši

pojistného vyjádřeného v promile, domnívá se navrhovatel, že z

vyjádření účastníka řízení přesvědčivým způsobem neplynou důvody pro

změnu výše pojistného, zejména není jasný vztah mezi zvýšením

pojistného v činnostech č. 10.1, 12 a 13 podle kódu OKEČ 4,2krát (v

ostatních případech pouze 1,4krát) a objemem vyplacených pojistných

plnění v těchto odvětvích činnosti.



Jakkoli dle dosavadní judikatury Ústavního soudu v zásadě není

přípustné navrhovat zrušení novely právního předpisu [usnesení

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/2000, Sbírka nálezů a usnesení

Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 19, usn. č. 27],

vzhledem k tomu, že důvody zrušení vyhlášky č. 487/2001 Sb. jsou

spatřovány především v procesní rovině, dle právního názoru skupiny

senátorů nelze v zásadě napadat novelizovaná ustanovení v původním

právním předpisu (vyhlášce č. 125/1993 Sb.), neboť tohoto právního

předpisu se důvody protiústavnosti netýkají [s poukazem na analogický

postup Ústavního soudu v nálezu č. 476/2002 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 5/02,

Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117].



Ze všech v replice uvedených důvodů navrhovatel na zrušení vyhlášky č.

487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška č. 125/1993 Sb., trvá.



Nad rámec argumentů obsažených v návrhu a v replice k vyjádření

účastníka řízení navrhovatel u ústního jednání poukázal na snížení

úrazovosti v důlním průmyslu, a to aniž by k uvedenému tvrzení učinil

Ústavnímu soudu důkazní návrh.



V.



Dikce napadeného právního předpisu



Vyhláška Ministerstva financí č. 487/2001 Sb. ze dne 20. prosince 2001,

kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se

stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti

zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve

znění pozdějších předpisů, zní:



"Ministerstvo financí stanoví podle § 205d odst. 7 zákoníku práce:



Čl. I



Vyhláška č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného

pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo

nemoci z povolání, ve znění vyhlášky č. 43/1995 Sb., vyhlášky č.

98/1996 Sb. a vyhlášky č. 74/2000 Sb., se mění takto:



1. V § 1 se odstavec 4 včetně poznámky pod čarou č. 2) zrušuje.



2. V § 16 se číslo "25" nahrazuje číslem "13,5".



3. V příloze č. 2 ve sloupci označeném "Z vyměřovacího základu v

promile" se číslo "12" nahrazuje číslem "50,4", číslo "7" se nahrazuje

číslem "9,8", číslo "6" se nahrazuje číslem "8,4", číslo "5" se

nahrazuje číslem "7", číslo "3" se nahrazuje číslem "4,2", číslo "2" se

nahrazuje číslem "2,8", číslo "7,5" se nahrazuje číslem "10,5" a číslo

"4" se nahrazuje číslem "5,6".



Čl. II



Přechodné ustanovení



Pokud bylo na pojistném za 1. čtvrtletí roku 2002 zaplaceno přede dnem

1. ledna 2002 méně, než je stanoveno touto vyhláškou, zaměstnavatel

pojistné doplatí do 31. ledna 2002 do výše stanovené v čl. I; bylo-li

toto pojistné zaplaceno v částce vyšší, než je výše pojistného za 1.

čtvrtletí roku 2002 stanovená podle čl. I, pojišťovna zaměstnavateli

přeplatek bez zbytečného odkladu vrátí.



Čl. III



Účinnost



Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2002.



Ministr:



Ing. Rusnok v. r."



VI.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele



Návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou

se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se

stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti

zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve

znění pozdějších předpisů, byl podán skupinou dvanácti senátorů Senátu

Parlamentu České republiky, a tedy v souladu s podmínkami obsaženými v

ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění

pozdějších předpisů. V předmětné věci na straně navrhovatele lze tudíž

konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace.



VII.



Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu



Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993

Sb., ve znění pozdějších předpisů, je v řízení o kontrole norem povinen

posoudit, zda napadený jiný právní předpis byl přijat a vydán v mezích

Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



Vyhláška Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška

Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a

sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při

pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších předpisů,

byla vydána ministrem financí dne 20. prosince 2001, byla jím

podepsána, následně publikována v částce 176 Sbírky zákonů dne 31.

prosince 2001 a podle čl. III. předmětné vyhlášky nabyla účinnosti dnem

1. ledna 2002.



S ohledem na posuzovanou věc nutno uvést, že Ústavní soud ve své

ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního předpisu nemá

samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí

novelizovaného právního předpisu [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98; vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.),

usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č.

27), nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č.

28; vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.)], a jako taková je posuzována i její

ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence

normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu

přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely

[viz nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (viz výše)].



Pravomoc ministerstva vydávat právní předpisy k provedení zákona je

založena čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to za předpokladu danosti výslovného

zákonného zmocnění. Tímto zmocněním v předmětné věci je ustanovení §

205d odst. 7 zákoníku práce, podle něhož bližší podmínky a sazby

pojistného stanoví vyhláškou Ministerstvo financí.



K ústavnosti zákonného zmocnění, jakož i k interpretaci zákonem

stanovených mezí pro podzákonnou normotvorbu se Ústavní soud vyslovil v

řadě svých nálezů.



V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 konstatoval (Sbírka rozhodnutí, svazek

18, nález č. 93; vyhlášen pod č. 231/2000 Sb.), že čl. 79 odst. 3

Ústavy je třeba interpretovat restriktivně, což znamená, že zmocnění k

vydávání podzákonných právních předpisů musí být konkrétní, jednoznačné

a jasné.



Byť ve vazbě na normotvornou pravomoc vlády, nicméně i s dopady pro

další podzákonnou normotvorbu, Ústavní soud v nálezu ve věci sp. zn.

Pl. ÚS 45/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 30; vyhlášen pod

č. 96/2001 Sb., (obdobně pak i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/01, Sbírka

rozhodnutí, svazek 24, nález č. 149; vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.)

vymezil kautely, dle kterých státní orgán, jenž je oprávněn k vydání

podzákonného právního předpisu, se "musí pohybovat ,secundum et intra

legem', nikoli mimo zákon (praeter legem)", čili "zjednodušeně řečeno,

má-li podle zákona býti X, přísluší" tomuto státnímu orgánu "stanovit,

že má býti X1, X2, X3, nikoli též, že má býti Y". Dále Ústavní soud

konstatoval, že z teoretického hlediska je na podzákonný (prováděcí)

právní předpis kladen požadavek, aby byl obecný a dopadal tedy na

neurčitou skupinu adresátů, neboť Ústava zmocňuje k právní úpravě,

nikoli k vydání individuálního správního aktu. Před excesy moci výkonné

pak ochraňuje bariéra věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv.

výhrada zákona). Ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy

spočívá dle závěrů soudu, obsažených v uvedeném nálezu na následujících

zásadách:



- prováděcí právní předpis musí být vydán oprávněným subjektem,



- nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit

primární práva a povinnosti),



- musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí

být tedy otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu).



Vycházeje z naznačené rekonstrukce relevantních ústavních ustanovení,

jakož i hledisek posuzování jejich uplatnění, lze dospět v předmětné

věci k závěru, že napadená vyhláška byla vydána Ministerstvem financí

jako zákonem výslovně a konkrétně oprávněným (kompetentním) státním

orgánem, svým obsahem týkajícím se sazeb a správní režie zákonného

pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo

nemoci z povolání pak nevybočila z mezí stanovených zmocňovacím

ustanovením § 205d odst. 7 zákoníku práce.



Ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, pak Ústavnímu soudu ukládá kromě přezkumu přijetí a vydání

právních předpisů v mezích Ústavou stanovené kompetence zvláště pak

zkoumat přijetí a vydání těchto předpisů ústavně předepsaným způsobem.



Dodržení ústavních kautel legislativního procesu nutno tedy odlišit od

ústavního vymezení normotvorné kompetence. Touto legislativní směrnicí,

odpovídající i koncepci doktrinární, se Ústavní soud ve své judikatuře

i důsledně řídí [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (viz výše)].



Z pohledu tohoto odlišení pak čl. 79 odst. 3 Ústavy představuje ústavní

rámec pro vymezení normotvorné kompetence státního orgánu, nikoli ale

legislativního procesu.



Ilustrací jedné z kautel ústavně předepsaného způsobu přijetí

podzákonného právního předpisu jsou konsekvence plynoucí z ústavního

pojmu právního státu. Je-li podle § 1 odst. 1 písm. e) a § 3 odst. 1

zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv,

ve znění pozdějších předpisů, vyhlášení právních předpisů vydávaných

ministerstvy ve Sbírce zákonů podmínkou jejich platnosti, nelze než

tuto úpravu obsaženou v rovině práva jednoduchého podřadit pod rámec

plynoucí z pojmu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), a to v dané

souvislosti pod ústavní povinnost státu veřejně vyhlásit a informačně

tak zpřístupnit právní řád. Splnění této povinnosti je nezbytným

předpokladem vynucování práva, spjatého s uplatňováním zásady neznalost

práva neomlouvá (ignorantia legis neminem excusat).



Není-li úprava legislativního procesu, jež je součástí jednoduchého

práva, vyjádřením ústavního principu, i její případné porušení

derogační důvod, a to ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve

znění pozdějších předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu

přijetí zákona nebo jiného právního předpisu, nezakládá.



V posuzované věci je navrhovatelem namítáno jednak porušení ustanovení

§ 23 odst. 2 zákoníku práce a porušení zásad připomínkového řízení, a

to opomenutím relevantních připomínkových míst, neposkytnutím

dostatečné lhůty pro posouzení návrhu vyhlášky, neprojednáním

připomínek a jejich nevyhodnocením. Argumentuje-li navrhovatel ve

prospěch aplikace § 23 odst. 2 zákoníku práce na daný případ dopadem

zvýšení pojistného na výši mezd a tím i na důležité zájmy zaměstnanců,

dle účastníka řízení obsahem napadené vyhlášky je změna sazeb správní

režie a změna sazeb pojistného, přičemž v prvním případě se jedná o

nákladovou položku pojišťoven, v druhém pak o nákladovou položku

zaměstnavatelů, pročež dle něj nebyly danou vyhláškou dotčeny důležité

zájmy zaměstnanců. Nedostatečnost lhůty k posouzení návrhu vyhlášky

účastník řízení pak objasňuje časovou tísní v relaci k nově přijímané

vyhlášce Ministerstva zdravotnictví č. 440/2001 Sb., o odškodnění

bolesti a ztížení společenského uplatnění.



Ustanovení § 23 odst. 2 zákoníku práce upravuje povinnost projednat

návrhy zákonů a návrhy ostatních právních předpisů týkajících se

důležitých zájmů zaměstnanců, zejména hospodářských, výrobních,

pracovních, mzdových, kulturních a sociálních podmínek, s příslušnými

ústředními odborovými orgány a příslušnými organizacemi zaměstnavatelů.

Smyslem tohoto zákonného ustanovení je zakotvení mechanismu tripartity

i do rámce legislativního procesu za účelem dosažení sociálního smíru.

Tímto ustanovením není ale založena normotvorná kompetence uvedených

odborových orgánů a organizací zaměstnavatelů (ve smyslu korporativního

systému) podle čl. 79 odst. 3 Ústavy.



Právní řád kromě perfektních norem obsahuje i tzv. leges imperfectae.

Ty, neobsahujíce sankci, nejsou nezbytně výrazem neúplnosti právní

regulace, a tedy nelze je bez dalšího spojovat s mezerami v právu.

Demokratický právní řád, jenž je dán demokratickou legitimitou, je

založen prvotně na konsenzu, sankce v něm představuje toliko ultima

ratio právní regulace. Jsou v něm tedy nezbytně obsaženy i právní

normy, jež, neobsahujíce sankce, jsou spjaty s akceptací vlivem

demokratické politické kultury (political correctness).



Za takovou imperfektní právní normu, jež se nota bene nedotýká vymezení

pravomoci, nutno považovat i ustanovení § 23 odst. 2 zákoníku práce.



Ústavní soud přitom přisvědčuje navrhovateli, skupině senátorů, ohledně

případnosti podřazení předmětné vyhlášky pod rámec vymezený ustanovením

§ 23 odst. 2 zákoníku práce, jelikož zvýšení pojistného může mít reálný

průmět ve výši mezd. Přisvědčuje i námitce nereprezentativnosti výběru

připomínkových míst, což plyne i z vyjádření účastníka řízení, ve

kterém se objasňuje opodstatněnost nerovnosti úpravy sazeb vyšší

úrazovostí v důlním a těžařském průmyslu, přičemž předmětná vyhláška

nebyla předložena k připomínkovému posouzení Zaměstnavatelskému svazu

důlního a naftového průmyslu a Společenství těžařů České republiky.

Konečně Ústavní soud přisvědčuje i námitce nedostatečnosti lhůty k

vyjádření, neprojednání a nevyhodnocení připomínek. Způsob, jakým se v

dané věci uskutečnilo připomínkové řízení, nelze hodnotit pro uvedené

okolnosti jinak než jako formální, či formalistické naplnění zákonné

povinnosti bez naplnění jejího účelu, čili, a to pro imperfekci

předmětné zákonné normy, jako porušení political correctness. Ta ale

sama o sobě, jak bylo již vyloženo, důvodnost porušení ústavně

stanoveného postupu přijímání a vydání jiného právního předpisu

nezakládá.



Podle čl. 16 odst. 1 legislativních pravidel vlády (schválených

usnesením vlády č. 188 ze dne 19. března 1998) návrh vyhlášky zašle

orgán, který jej vypracoval, přesně stanoveným státním orgánům, jakož i

dalším připomínkovým místům určeným orgánem, který návrh vyhlášky

vypracoval, považuje-li to uvedený orgán s přihlédnutím k obsahu návrhu

vyhlášky za potřebné. Legislativní pravidla vlády přitom nemají povahu

právního předpisu, jsou interní normativní směrnicí, zavazující ji

samotnou, členy vlády, jakož i jí podřízené orgány.



Porušení čl. 16 odst. 1 legislativních pravidel, jež lze konstatovat z

důvodů obdobných, jaké byly uvedeny v souvislosti s posouzením dopadu §

23 odst. 2 zákoníku práce na posuzovanou věc, bez dalšího, tj. bez

porušení Ústavou a zákonem stanovené kompetence, příp. bez porušení

ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání jiného právního předpisu

(např. absencí jejího publikování stanoveným způsobem ve Sbírce

zákonů), derogační důvod podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve

znění pozdějších předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu

přijetí zákona nebo jiného právního předpisu nezakládá.



Pro výše naznačené důvody Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená

vyhláška byla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a

ústavně předepsaným způsobem.



VIII.



Obsahový soulad napadeného právního předpisu s ústavním pořádkem a

zákony



Podle ustáleného názoru Ústavního soudu je tento soud při svém

rozhodování rozsahem podaného návrhu vázán a ve svém rozhodnutí z jeho

hranic (ultra petitum) vykročit nemůže [viz např. rozhodnutí ve věci

sp. zn. Pl. ÚS 16/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 2, usn. č. 14), sp. zn.

Pl. ÚS 8/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 83; vyhlášen pod č.

29/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (viz výše). Z takto vymezeného rámce

ústavního přezkumu nevybočil ani právním názorem vysloveným ve věci sp.

zn. Pl. ÚS 15/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164; vyhlášen

pod č. 424/2001 Sb.): "V situaci, kdy v důsledku zrušení určitého

zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení

jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný smysl, tj. ztrácí

opodstatněnost své normativní existence, je tím dán důvod pro zrušení i

tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se jednalo o postup ultra

petitum. Platnost takového ustanovení zaniká totiž na základě principu

cessante ratione legis, cessat lex ipsa, derogace provedená Ústavním

soudem má proto toliko evidenční, technickou povahu.".



Je-li navrhovatelem v řízení o kontrole norem namítáno porušení

ústavním pořádkem vymezených kautel kompetence a legislativního procesu

(§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.), je pak petit dán okruhem všech

ustanovení tvořících právní předpis, na který vytýkané deficity

ústavnosti dopadají.



Jakkoli Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu

zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení s ústavním pořádkem je vázán

pouze petitem a nikoli jeho odůvodněním [(nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93

(Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25; vyhlášen pod č. 131/1994

Sb.) a další)], z uvedeného neplyne závěr, dle něhož navrhovatele v

řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem zákona s

ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Jinými slovy, brojí-li

navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro

účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení

navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je

nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti. Ústavní

soud pak v rámci přezkumu není tímto důvodem vázán - je vázán toliko

petitem, nikoli ale rozsahem přezkumu daným důvody obsaženými v návrhu

na kontrolu norem. Uvedený postup Ústavní soud uplatnil již v řízení

sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (viz výše), v němž navrhovatelé se v petitu

domáhali zrušení celého zákona č. 183/1993 Sb., kterým se mění a

doplňuje zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a

jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších zákonů, v odůvodnění

svého návrhu ale uvedli tvrzené důvody protiústavnosti toliko některých

jeho ustanovení, přičemž protiústavnost zbylých spatřovali v blíže

nespecifikovaných "vnitřních návaznostech" v zákoně. Poté, co Ústavní

soud tyto "vnitřní návaznosti" neshledal, daný návrh zamítl, a to aniž

by se zabýval ústavností tzv. zbylých ustanovení.



Neunese-li navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení

protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s

ustanovením § 34 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a tedy nezpůsobilý

meritorního projednání.



V předmětné věci se skupina senátorů ve svém návrhu domáhá zrušení

vyhlášky č. 487/2001 Sb. jednak z důvodů porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy

a § 23 odst. 2 zákoníku práce, tj. z důvodů porušení ústavní a zákonné

úpravy legislativního procesu normotvorným orgánem, a jednak z důvodů

obsahových - v ustanovení přílohy č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve

znění vyhlášky č. 487/2001 Sb., , u ekonomických činností uvedených pod

kódem 10.1, 12 a 13 OKEČ namítá rozpor s principy rovnosti a

proporcionality u sazeb pojistného podle převažujících činností

vykonávaných zaměstnavatelem stanovených z vyměřovacího základu v

promile. Navrhovatel tudíž kumuluje důvody ústavního deficitu

legislativního procesu a obsahových námitek protiústavnosti. Z pohledu

výše vyložených zásad týkajících se rozsahu ústavního přezkumu v řízení

o kontrole norem pak pro daný případ plyne závěr, dle něhož platnost

celé navrhovatelem napadené vyhlášky č. 487/2001 Sb. je Ústavním soudem

posuzována toliko z důvodů namítaného porušení ústavních kautel

legislativního procesu, rozsah přezkumu obsahového souladu je ale

vymezen toliko těmi ustanoveními vyhlášky č. 487/2001 Sb., u nichž

navrhovatel unesl břemeno tvrzení, tj. ustanoveními přílohy č. 2

vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění vyhlášky č. 487/2001 Sb.,

ekonomickými činnostmi uvedenými pod kódem 10.1, 12 a 13 OKEČ.



Namítá-li navrhovatel protiústavní nerovnost a porušení principu

proporcionality předmětnou vyhláškou zavedených sazeb pojistného,

účastník řízení ve svém vyjádření objasňuje tuto skutečnost tím, že

výraznější zvýšení sazeb pojistného (koeficient 4,2) se ukázalo

nezbytné u těch ekonomických činností, které dlouhodobě vykazují

nejnepříznivější škodný průběh (v dobývání uhlí činilo v roce 2000

pojistné plnění 778,9 % zaplaceného pojistného, v dobývání uranu 509,0

% a v dobývání rud 118,6 %).



Ústavní soud se komplexně zabýval otázkou rovnosti v rozhodnutí sp. zn.

Pl. ÚS 33/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67; vyhlášen pod č.

185/1997 Sb. (z rozhodnutí dalších pak zejména nález sp. zn. Pl. ÚS

4/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 93, vyhlášen pod č.

192/1999 Sb.). Ztotožnil se [a to zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS

16/93 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1,

nález č. 24; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.) a sp.

zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod

č. 107/1996 Sb.)] s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl

vyjádřen Ústavním soudem ČSFR (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka

usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11): "Je věcí státu,

aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině

poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nemůže postupovat libovolně

... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví

neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát jenom na základě odvolání se

na veřejné hodnoty.".



Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž

dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii

abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny

moderní ústavy" [(sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (viz výše)]. Obsah principu

rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti

hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první, jež lze označit

termínem neakcesorické nerovnosti, vymezil tedy vyloučením libovůle

(svévole) při daném odlišování.



Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci

sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen

pod č. 168/1995 Sb.): "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se

dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity,

zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To

se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení

jiného základního práva" [shodně sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (viz výše)].

Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu

zakládajícího nerovnost je touto nerovností založené dotčení některého

ze základních práv a svobod (nerovnost akcesorická).



K otázce možné kvalifikace úpravy zákonem stanoveného povinného

pojištění ve smyslu vyvlastnění, příp. omezení vlastnického práva podle

čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"),

se Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/94 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 3, nález č. 20; vyhlášen pod č. 92/1995 Sb.).

Konstatoval, že právní úprava placení pojistného nezakládá vyvlastnění,

jelikož "čl. 11 odst. 4 Listiny má na mysli věcná práva", přičemž "mezi

taková nepatří příjem z výdělečné činnosti".



Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č.

105; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 12/03 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 32, nález č. 37; vyhlášen pod č. 300/2004 Sb.)

Ústavní soud posuzoval otázku ústavnosti jiné zákonem stanovené povinné

peněžité platby, a to výše pokuty ve stavebním řízení. Konstatoval, že

"zákonem stanovená minimální výše pokuty musí být nastavena tak, aby

umožňovala alespoň do určité míry zohlednit majetkové a osobní poměry

delikventa, v daném případě tak, aby uložení pokuty, byť i v minimální

výši, nemělo pro delikventa likvidační účinek, případně aby

nezpůsobovalo, že podnikatelská činnost po značné (několikaleté) časové

období ztratí jakýkoliv smysl". Není-li respektována tato zásada, jedná

se pak dle přesvědčení Ústavního soudu o takový zásah do majetkových

práv jednotlivce, jenž vzhledem ke své intenzitě představuje porušení

čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně

lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").



Evropský soud pro lidská práva ve své judikatuře považuje zdanění dle

rozdílných majetkových a příjmových kritérií za věcně odůvodněné a

nezakládající dotčení v právech plynoucích z čl. 14 Úmluvy (viz J. A.

Frowein, W. Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention.

EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl-Strassburg-Arlington 1996, s. 476).

Jakkoli oprávnění státu ke stanovování daní a jiných poplatků, jakož i

pokut plyne z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, nicméně z

judikatury Soudu a Komise plyne, že tímto není úplně odstraněna ochrana

vlastnictví v oblasti daní, poplatků a peněžních sankcí. Zůstává totiž

zachována možnost přezkoumávat, zdali daně, poplatky a peněžní sankce

nejsou zneužívány anebo nejsou neproporcionální. Příkladem takto

posuzovaných jsou daně s konfiskačními dopady, jež lze uhradit plátcem

daně toliko z podstaty majetku. (Viz J. A. Frowein, W. Peukert,

Europäische Menschenrechtskonvention. EMRK-Kommentar, 2. Aufl.,

Kehl-Strassburg-Arlington 1996, s. 824.)



Ilustrací obsahově obdobnou z okruhu evropských ústavních soudů je i

judikatura Spolkového ústavního soudu SRN (BVerfGE, 93, 121 a násl.;

97, 350; k interpretaci uvedené judikatury viz kupř. J.-R. Sieckmann,

Grundrechtliche Abwägung als Rechtsanwendung - das Problem der

Begrenzung der Besteuerung. Der Staat, 41. Band, 2002, Heft 3, s.

385-405; Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Hrsg. K.H. Friauf, W.

Höfling, Berlin 2003, C Art. 14).



Z výše naznačených východisek lze nastínit pro přezkum ústavnosti

zákonné úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené

povinné dávky (v tom rámci i zákonem stanoveného povinného pojištění),

jakož i peněžních sankcí, následující kautely:



Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z

ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro

zákonodárce široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu

daní, poplatků a peněžních sankcí. Zákonodárce přitom nese za důsledky

tohoto rozhodování politickou odpovědnost.



Jakkoli je daň, poplatek, příp. peněžitá sankce veřejnoprávním povinným

peněžitým plněním státu, a tedy zásahem do majetkového substrátu, a

tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, bez naplnění dalších

podmínek nepředstavuje dotčení v ústavním pořádkem chráněné vlastnické

pozici (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě).



Ústavní přezkum daně, poplatku a peněžité sankce zahrnuje posouzení z

pohledu dodržení kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to

jak neakcesorické (čl. 1 Listiny), tj. plynoucí z požadavku vyloučení

svévole při odlišování subjektů a práv, tak i akcesorické v rozsahu

vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny (hypotetickou ilustrací porušení

kautel akcesorické nerovnosti by byla úprava odlišující výši daní s

ohledem na náboženské vyznání, jež by ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny

byla diskriminační a zároveň by zasáhla do základního práva plynoucího

z čl. 15 odst. 1).



Je-li předmětem posouzení ústavnost akcesorické nerovnosti vzhledem k

vyloučení majetkové diskriminace, případně toliko posouzení

skutečnosti, nepředstavuje-li daň, poplatek, příp. peněžitá sankce

případné dotčení v právu vlastnickém (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě), je takový přezkum omezen na případy, v nichž

hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem státu

vůči majetkovému substrátu jednotlivce nabývá škrtícího (rdousícího)

působení; jinými slovy vyjádřeno, má-li posuzovaná daň, poplatek, příp.

peněžní sankce ve svých důsledcích konfiskační dopady ve vztahu k

majetkové podstatě jednotlivce.



Z pohledu takto vyložené struktury přezkumu ústavnosti zákonné úpravy

daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky (v

tom rámci i zákonem stanoveného povinného pojištění), jakož i peněžních

sankcí, lze argumentaci navrhovatele podřadit pod kategorii

neakcesorické nerovnosti. Pro ústavní konformitu posuzované právní

úpravy z hlediska neakcesorické nerovnosti postačuje, nachází-li se

hodnocená klasifikace v nějakém racionálním vztahu k účelu zákona, tj.,

může-li nějakým způsobem dosažení tohoto účelu ovlivnit.



Je-li účelem odlišení sazeb pojistného zajistit jeho plnění v

závislosti od struktury pojistných událostí a jestliže z údajů

obsažených ve vyjádření účastníka řízení plyne nejnepříznivější škodný

průběh v oboru důlního a těžařského průmyslu, nelze než rozdíl v

sazbách pojistného upravených v příloze č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb.,

ve znění pozdějších předpisů, označit jako korespondující s účastníkem

řízení naznačeným účelem předmětné právní úpravy. Pro uvedené okolnosti

nelze přisvědčit námitce navrhovatele týkající se protiústavní

nerovnosti napadené právní regulace.



V předmětné věci Ústavní soud dále neshledal, že by v bodech 10.1, 12 a

13 přílohy č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

stanovené sazby zákonného pojištění odpovědnosti za škodu při pracovním

úrazu nebo nemoci z povolání měly vůči zaměstnavatelům konfiskační

dopady ve vztahu k jejich majetkové podstatě, a tudíž neshledal

důvodnost případné námitky dotčení práva vlastnického dle čl. 11

Listiny, příp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.



Na základě takto vyložených důvodů Ústavní soud návrh skupiny senátorů

Senátu Parlamentu České republiky na zrušení vyhlášky Ministerstva

financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí

č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění

odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z

povolání, ve znění pozdějších předpisů, zamítl.



IX.



Aktivní legitimace účastníka řízení pro podání návrhu na kontrolu norem



Návrhem na zahájení řízení je vymezen předmět řízení. Podle své

ustálené judikatury je Ústavní soud při rozhodování rozsahem podaného

návrhu vázán a ve svém rozhodnutí z jeho hranic (ultra petitum)

vykročit nemůže (viz např. rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/94, sp.

zn. Pl. ÚS 8/95). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/01, aniž by tím vybočil z

uvedené maximy, Ústavní soud konstatoval, že v situaci, kdy v důsledku

zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního

soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný

smysl, tj. ztrácí opodstatněnost své normativní existence, je tímto dán

důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se

jednalo o postup ultra petitum. Platnost takového ustanovení zaniká

totiž na základě principu cessante ratione legis, cessat lex ipsa,

derogace provedená Ústavním soudem má proto toliko evidenční,

technickou povahu.



Řízení o kontrole norem je přitom vedeno zásadou oficiality, jejímž

komponentem je i vyloučení možnosti zpětvzetí návrhu [viz usnesení sp.

zn. Pl. ÚS 8/95 ze dne 12. července 1995 (nepublikováno)]. Nicméně

vymezení předmětu řízení však zůstává v procesní dispozici

navrhovatele, pročež Ústavní soud v řízení o kontrole norem připustil v

dosavadní judikatuře změnu (rozšíření) návrhu toliko a výlučně na návrh

navrhovatele [viz např. usnesení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20.

listopadu 2002 (nepublikováno)].



Návrh ministra financí jako účastníka řízení na zrušení § 205d zákoníku

práce a k němu akcesorický návrh na zrušení vyhlášky č. 125/1993 Sb.,

ve znění pozdějších předpisů, (§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.)

nutno pro uvedené okolnosti kvalifikovat jako návrh podaný zjevně

neoprávněnou osobou, což založilo důvod jeho odmítnutí podle § 43 odst.

1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v.r.