135/2010 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl dne 23. března 2010 v plénu ve složení Stanislav

Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel

Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká (soudce

zpravodaj), Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský,

Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ve věci návrhu

Krajského soudu v Ostravě, za který jedná soudkyně JUDr. Bohuslava

Drahošová, na zrušení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém

pojištění, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a

Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení,



takto:



Ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, se ruší

dnem 30. 9. 2011.



Odůvodnění



I.



Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele



1. Ústavní soud obdržel dne 13. 4. 2007 návrh, kterým se Krajský soud v

Ostravě (dále též jen „navrhovatel“ nebo „krajský soud“) v souladu s

čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) domáhal

zrušení části ustanovení § 15 věty druhé zákona č. 155/1995 Sb., o

důchodovém pojištění, ve znění účinném ke dni 29. 5. 2006, vyjádřené

slovy „do 21 800 Kč“ a dále slovy „a z částky osobního vyměřovacího

základu nad 21 800 Kč se počítá 10 %“; jako alternativní petit přitom

navrhovatel navrhl zrušení ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., o

důchodovém pojištění.



2. V návrhu na zahájení řízení navrhovatel uvedl, že v právní věci

JUDr. K. S. byl rozhodnutím ze dne 29. 5. 2006 (číslo 480 506 088)

žalobci přiznán od 1. 2. 2006 plný invalidní důchod podle ustanovení §

39 odst. l písm. a) zákona č. 155/1995 Sb. ve výši 13 346 Kč měsíčně s

odůvodněním, že důchod je tvořen základní výměrou, která činí 1 470 Kč

měsíčně a procentní výměrou, která činí 11 876 Kč. Tato procentní

výměra byla vypočtena z osobního vyměřovacího základu zjištěného za

roky 1986 až 2005 ve výši 68 635 Kč.



3. Žalobce napadl u Krajského soudu v Ostravě výši přiznaného důchodu i

při vědomí, že jeho výše byla stanovena v souladu s ustanovením § 15 a

násl. a § 41 zákona č. 155/1995 Sb., přičemž poukázal na skutečnost, že

celková výše přiznaného důchodu činí pouze 19 % z jeho příjmu (což

nepovažuje za přiměřené hmotné zabezpečení). Jelikož průměrná výše

důchodu v roce 2004 činila 44 % hrubého průměrného příjmu (resp. 57 %

čistého průměrného příjmu), měl žalobce za to, že jemu přiznaný důchod

zakládá naprostou nerovnost jeho osoby k ostatním poživatelům

důchodového systému. V žalobě podané u krajského soudu namítl žalobce

nesoulad ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb. s ustanovením čl. 30

odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“),

neboť v tomto ustanovení stanovená redukce příjmu pro výpočet procentní

výměry důchodu jej má znevýhodňovat a zakládat jeho nerovné postavení.



4. U krajského soudu napadené rozhodnutí považuje navrhovatel za

správné, pokud se jedná o způsob výpočtu a zápočet odpracovaných let.

Navrhovatel nicméně dospěl k závěru, že ustanovení § 15 zákona o

důchodovém pojištění nemůže obstát, neboť je neústavní, jelikož jsou

tímto ustanovením poškozeni pojištěnci s vyššími příjmy, tedy ty osoby,

jejichž příjem přesahuje základní stanovenou částku osobního

vyměřovacího základu. Pro zaměstnance navíc na rozdíl od osob

samostatně výdělečně činných není stanoven žádný maximální limit

vyměřovacího základu.



5. Navrhovatel připomíná, že podle názvu zákona se jedná o pojištění,

tedy o právní institut, který v každém právním státě má svůj ustálený

obsah. Pojištěný přenáší svá rizika za úplatu na jiný subjekt, který

toto riziko přejímá a za určité situace je vázán k poskytnutí

stanoveného plnění. Se zaplaceným pojistným proto musí být zacházeno

jako s pojistným, nikoli jako s daní. U pojistného by přitom dle

navrhovatele relace mezi zaplaceným pojistným a plněním měla být

zřetelná a přiměřená. Navrhovatel zdůrazňuje, že aplikací zejména druhé

redukční hranice dochází k podstatnému snížení výpočtového základu,

aniž by byla zřejmá úvaha zákonodárce o legitimním cíli a smyslu takové

právní úpravy. Faktickým výsledkem uplatnění uvedených redukcí je to,

že čím je vyšší suma zaplaceného pojištění, tím je relativně nižší

vyplácený důchod.



6. Napadené ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb. není dle

navrhovatele ustanovením, které by nerovnosti odstraňovalo, ale naopak

ustanovením, které flagrantní nerovnosti mezi pojištěnými zjevně

zakládá. V žádném případě nelze dovodit vztah přiměřenosti. Je proto

dle mínění navrhovatele třeba posoudit, zda jsou důvody pro takový

postup objektivní a zda jsou k tomu použité prostředky přiměřené.

Pominout přitom dle navrhovatele nelze, že kritérium přiměřenosti

zvoleného prostředku (míra redukce) v dané právní úpravě zcela

absentuje, přičemž stanovené redukční hranice a procentní sazby nesou

znaky čiré libovůle zákonodárce. Redukce by měla být pro všechny

pojištěné stejná; právní stát se nemůže prohlašovat za nositele

pojištění a současně vybrané prostředky rozdělovat způsobem, že těm,

kteří do systému přispěli nejvíce, nezaručuje mnohdy ani 20 % jejich

původního měsíčního příjmu, ze kterého bylo pojištění vybráno.



7. Navrhovatel dále konstatuje, že princip solidarity není konkrétním

právním institutem, z něhož by vyplývala určitá práva a povinnosti.

Solidaritou se rozumí pocit sounáležitosti k určitému celku,

soudržnost, pospolitost, ochota k vzájemné pomoci a podpoře. Jedná se

nepochybně o princip eticky zcela akceptovatelný, který však sám o sobě

k odůvodnění a k akceptaci výše uvedeného rozdílného zacházení

nepostačuje. Solidarita se dostatečně a výrazně projevuje již tím, že

platby pojištění se odvíjejí důsledně od výše platu. Systém zajišťuje

dostatečně i obecnou mezigenerační solidaritu a jde dokonce tak daleko,

že vyžaduje, aby do tohoto systému přispívali i ti, kteří již z něho

nemohou v podstatě očekávat žádné nové plnění (pracující důchodci).



8. V závěru návrhu navrhovatel uvádí, že ustanovení § 15 zákona č.

155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, je dle jeho názoru rozporné s čl.

1 odst. 1 Ústavy, jakož i s čl. 1 Listiny, neboť zjevně nepřiměřeným

způsobem diskriminuje značnou část pojištěných.



II.



Vyjádření účastníků řízení



9. Ústavní soud zaslal v souladu s ustanovením § 42 odst. 3 a 4 a § 69

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,

předmětný návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu

České republiky a vyžádal si i písemné stanovisko Ministerstva práce a

sociálních věcí (ve smyslu § 48 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu).



10. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření

nejprve poukázala na skutečnost, že v rámci legislativního procesu na

půdě dolní sněmovny nebyla ve vztahu ke znění ustanovení § 15 zákona č.

155/1995 Sb. vznesena žádná věcná námitka. Během obecné rozpravy ke

sněmovnímu tisku č. 1574 byly dne 29. 6. 1995 vzneseny dva pozměňovací

návrhy (Dalibora Štambery a Jaroslava Štraita) ohledně znění ustanovení

§ 15, které se oba dotýkaly toliko výše jednotlivých redukčních hranic,

nikoliv jejich percentuálních hodnot. Sněmovní tisk č. 1574 byl poté

schválen i s pozměňovacím návrhem poslance Dalibora Štambery. V závěru

svého vyjádření Poslanecká sněmovna konstatuje, že zákon č. 155/1995

Sb. byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, byl podepsán

příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů.



11. Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření připomněl, že

zákon č. 155/1995 Sb. byl přijat Poslaneckou sněmovnou ještě před

ustavením Senátu, poukázal nicméně na fakt, že uvedený zákon byl sice

již mnohokrát novelizován (jedná se o necelé čtyři desítky novelizací),

ovšem žádná novelizace se netýkala napadeného ustanovení § 15. Ohledně

navrhovatelovy námitky, že „pro zaměstnance na rozdíl od osob

samostatně výdělečně činných není stanoven žádný maximální limit

vyměřovacího základu“ poukázal Senát na to, že po podání návrhu byl

zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, s účinností

od 1. 1. 2008 v ustanovení § 15a zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na

sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti,

stanoven maximální limit vyměřovacího základu (i) pro zaměstnance.



III.



Stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí



12. Ministerstvo v úvodu svého obsáhlého stanoviska zdůraznilo, že

výpočtový základ představuje v zákoně o důchodovém pojištění klíčový

institut, bez něhož je tento zákon v podstatě neaplikovatelný. Pro

stanovení výpočtového základu jsou přitom podstatné dva prvky, a to

osobní vyměřovací základ a tzv. redukční hranice. Redukční hranice

stanoví vláda svým nařízením na základě ustanovení § 107 odst. 2 zákona

o důchodovém pojištění, přičemž zákon zvýšení těchto hranic neukládá

(„vláda může zvýšit“) a ani neurčuje pro jejich stanovení žádné

limitující podmínky. Existenci redukčních hranic a úroveň jejich

nastavení nelze dle ministerstva posuzovat bez přihlédnutí ke všem

souvislostem a návaznostem na ostatní prvky konstrukce výpočtu důchodu,

tj. zejména ke způsobu indexace vyměřovacích základů fakticky

dosažených v rozhodném období, z něhož se příjmy pro výpočet důchodu

zjišťují.



13. Současně ministerstvo rekapitulovalo historický vývoj a upozornilo,

že redukční hranice nebyly v českém důchodovém pojištění zavedeny až

zákonem o důchodovém pojištění, nýbrž existovaly již téměř 50 let před

účinností tohoto zákona, počínaje účinností zákona č. 99/1948 Sb., o

národním pojištění. Je proto třeba připomenout, že právní úprava z roku

1995 poprvé odstraňuje jedno z dřívějších omezujících opatření

spočívající v tom, že se v podstatě k příjmům nad určitou hranici

nepřihlíželo vůbec. V této souvislosti se podotýká, že právní předpisy

platné před 1. lednem 1996 obsahovaly ještě celou řadu dalších omezení

výše důchodu, a to jak pevnou částkou, tak i nejvyšší procentní

výměrou, která zákon o důchodovém pojištění nepřevzal. Existence

redukčních hranic je proto dle ministerstva jediným „omezujícím“ prvkem

v současné konstrukci výpočtu důchodu.



14. Ministerstvo ve svém stanovisku dále odkázalo na mezinárodní

srovnání, ve kterém poukázalo jak na skupinu zemí s vysokou (např.

Itálie, Finsko, Nizozemí, Estonsko a Chorvatsko), tak s nízkou (např.

Velká Británie, Irsko, Dánsko, Belgie či Švýcarsko) mírou ekvivalence

přiznaného důchodu a příjmu před odchodem do důchodu.



15. Pozornost věnovalo ministerstvo i otázce charakteru důchodového

pojištění, přičemž poukázalo na skutečnost, že je všeobecně uznáván

rozdílný charakter sociálního a soukromého pojištění. Hlavní rozdíly

mezi „sociálním pojištěním“ (jak lze označit sociální systémy) a

„komerčním pojištěním“ (jak lze označit ostatní druhy pojištění) jsou:

a) sociální pojištění je založeno především zákonem, zatímco komerční

pojištění vzniká na smluvním principu; b) sociální pojištění je za

podmínek stanovených zákonem zásadně povinné, zatímco komerční

pojištění je především dobrovolné; c) plnění v oblasti sociálního

pojištění je stanoveno parametricky (nikoli individuálně) zákonem

(často jiným, než kterým jsou stanovena pravidla plateb pojistného),

zatímco pojistné plnění v komerčním pojištění je určeno v konkrétní

individuální smlouvě nebo z ní aspoň vyplývá; d) na platbách pojistného

v sociálním pojištění se nepodílejí jen osoby tohoto pojistného

účastné, nýbrž i jejich zaměstnavatelé; e) plnění ze strany státu

(prostřednictvím plátců důchodu) není zpravidla závislé na zaplacení

pojistného, neboť pojištěnci, kteří jsou účastni důchodového pojištění

ze závislé činnosti, jsou sice poplatníky tohoto pojistného, nikoli

však jeho „faktickými plátci“; f) v sociálním pojištění se uplatňuje

řada sociálních a ochranných prvků, které výrazně modifikují vztah mezi

dosahovanými příjmy (zaplaceným pojistným) a výší dávky a podmínkami

nároku na dávku (důchod); jde zejména o instituty náhradních dob

pojištění (kdy se neplatí žádné pojistné), vyloučených dob při výpočtu

osobního vyměřovacího základu, dopočtených dob pro nárok na invalidní

důchody a zaručené minimální výše důchodů. Z uvedených důvodů dospívá

ministerstvo k závěru, že nelze souhlasit s tvrzením, že se zaplaceným

pojistným musí být zacházeno jako s pojistným, nikoli jako s daní.

Zaplacení pojistného má v sociálním pojištění zcela jiný význam a dopad

než v pojištění komerčním.



16. V další části svého stanoviska se ministerstvo zabývalo principem

solidarity. Ve vztahu k tzv. mezigenerační solidaritě ministerstvo

konstatuje, že věk odchodu do starobního důchodu se sice v posledních

letech zvyšuje, přibližně dosahuje rychlosti prodlužování naděje

dožití, nicméně je každoročně vypláceno více starobních důchodů, což

ovlivňuje výdaje důchodového pojištění. Částka vyplacená na starobních

důchodech tak v uplynulých letech rostla rychleji než počet starobních

důchodů. Ohledně solidarity v rámci (dané) generace ministerstvo uvádí,

že solidarita ekonomicky aktivních s ekonomicky neaktivními občany se

projevuje především prostřednictvím náhradních dob pojištění. Jde o

doby, které se pro účely důchodového pojištění zohledňují, přestože se

za ně neodvádí pojistné ani žádné jiné platby. S existencí náhradních

dob pojištění souvisí navíc tzv. vyloučené doby; jde v podstatě o

náhradní doby pojištění, které spadají do rozhodného období, z něhož se

zjišťují příjmy pro výpočet důchodu.



17. Důležitou složku solidarity v rámci generace potom představuje dle

ministerstva tzv. příjmová solidarita, jež vede k vyšší míře náhrady

předdůchodových příjmů u osob s dlouhodobě nízkými příjmy s tím, že se

zvyšujícími se příjmy míra náhrady klesá. Uplatnění principu solidarity

v důchodovém pojištění umožňuje zabránit sociálnímu vyloučení některých

skupin obyvatel a jejich ohrožení chudobou. V této souvislosti

ministerstvo zdůrazňuje, že s přihlédnutím k obecné úrovni příjmů

obyvatel České republiky a ve vztahu k cílům spočívajícím v zajištění

prevence sociálního vyloučení, v udržení životní úrovně důchodců a v

podpoře solidarity v rámci generace i mezi generacemi je situace

důchodců přiměřená. Česká republika patří k zemím s velmi nízkou mírou

chudoby.



18. Příjmová solidarita se projevuje v celé konstrukci výpočtu důchodu.

Výše příjmů pro výpočet důchodu se nezjišťují za celé období ekonomické

aktivity, ale pouze z určité části, do které nespadá období na jejím

počátku, kdy jsou příjmy zpravidla nižší. Výrazem solidarity je i to,

že se pro stanovení výše procentní výměry důchodu neberou v úvahu

skutečně dosažené vyměřovací základy (hrubé příjmy), z nichž také bylo

odvedeno pojistné, ale tzv. roční vyměřovací základy, což jsou v

podstatě skutečně dosažené vyměřovací základy vynásobené koeficientem

nárůstu všeobecného vyměřovacího základu, čímž je zajištěno zachování

úrovně příjmů dosažených v konkrétním kalendářním roce rozhodného

období vzhledem k roku přiznání důchodu.



19. Významným projevem solidarity v rámci výpočtu důchodu jsou podle

ministerstva právě redukční hranice, pomocí nichž se z osobního

vyměřovacího základu zjišťuje výpočtový základ pro stanovení procentní

výměry důchodu. Současně ministerstvo připomíná, že se základní

důchodové pojištění výrazně podílí na snižování chudoby starší

generace, což je také jedním z jeho základních cílů. Zrušení redukčních

hranic by tuto současnou situaci podstatně zhoršilo, protože redukční

hranice jsou prvkem, který zásadním způsobem ovlivňuje úroveň

solidarity v základním důchodovém pojištění. S odkazem na nález

Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/94 ze dne 12. 4. 1995 (viz

níže) přitom ministerstvo dovozuje, že je na zákonodárci, zda důchodový

systém upřednostňuje ekvivalenci, nebo solidaritu.



20. V další části svého stanoviska se ministerstvo vyjádřilo k otázce

náhradového poměru, přičemž připomnělo, že snižování náhradového poměru

nepatřilo mezi tzv. stabilizační opatření. Otázku případného zvyšování

tohoto poměru je proto třeba posuzovat též vzhledem k celkovému

budoucímu vývoji bilance důchodového systému. Náhradový poměr závisí v

každém státě na celé řadě faktorů. Jedná se o bilanci příjmů a výdajů

důchodového sytému (včetně prognóz), sazby pojistného na důchodové

pojištění, celkovou míru daňového a odvodového zatížení obyvatel a

zaměstnavatelů, rozsah podpory doplňkových důchodových systémů,

historický vývoj důchodového systému, rozsah důchodově pojištěných osob

a okruh poplatníků pojistného na důchodové pojištění, význam příjmů

důchodového pojištění pro finanční zajištění obyvatel a celkovou úlohu

důchodového systému ve společnosti (včetně míry solidarity). S

přihlédnutím k těmto faktorům se dovozuje, že v České republice

stávající konstrukce výše důchodů a náhradový poměr odpovídají

sociálně-ekonomické a politické realitě a že nejsou projevem „čiré

libovůle zákonodárce“, který skupinám pojištěnců s vyššími příjmy

toliko nechce poskytnout vyšší důchody.



21. Snížení výpočtového základu prostřednictvím redukčních hranic, tj.

výpočet důchodů nikoliv ze stoprocentního průměru příjmů zjištěného za

rozhodné období, nýbrž z redukovaného průměru, je tedy dle ministerstva

dáno celkovým pojetím českého důchodového systému, který vychází z

širšího pojetí solidarity v systému, a vzájemným propojením a

vyvážeností jednotlivých prvků tohoto systému, zejména rozsahem zápočtu

jednotlivých náhradních dob, způsobem zjišťování průměru příjmů za

rozhodné období (včetně jejich indexace a redukce), procentní sazbou

(1,5 %) z výpočtového základu za každý celý rok doby pojištění,

důchodovým věkem, institutem dopočtené doby. Je třeba též zdůraznit, že

rozsah solidarity v důchodovém systému je celospolečensky uznávaný a je

převážnou částí společnosti též vyžadován a že výraznější omezení této

solidarity by bylo ze strany převážné části společnosti vnímáno

negativně.



22. V závěru svého stanoviska se ministerstvo vyjadřuje k otázce

zrušení první a druhé redukční hranice. Zrušení obou redukčních hranic

pro redukci osobního vyměřovacího základu při výpočtu důchodu podle §

15 zákona o důchodovém pojištění by se dle ministerstva okamžitě

projevilo ve výši nově přiznávaných důchodů, a to skokovým zvýšením

jejich průměrné relativní úrovně vůči mzdám ze současných cca 45 % na

skoro 80 %. V celkové úrovni důchodů by se zrušení redukčních hranic

projevovalo postupně, neboť zasáhne pouze důchody nově přiznávané.

Nicméně v dlouhodobém horizontu by se zvýšila průměrná úroveň

vyplácených starobních důchodů (měřená relací průměrného starobního

důchodu k průměrné mzdě) až skoro k 65 % průměrné mzdy. Tento fakt by

se negativně projevoval v celkových výdajích na důchody a udržitelnosti

celého systému.



23. Zrušení druhé redukční hranice pro redukci osobního vyměřovacího

základu při výpočtu důchodu podle § 15 zákona o důchodovém pojištění by

se dle ministerstva projevilo ve výši nově přiznávaných důchodů,

nicméně toto zvýšení by zvedlo jejich průměrnou relativní úroveň vůči

mzdám jen o cca 5 % ze současných 45 % na o něco více jak 47 %.

Relativně malé zvýšení úrovně nově přiznávaných důchodů je dáno tím, že

jen u necelých 30 % osob, kterým je přiznáván důchod, se osobní

vyměřovací základ nachází nad druhou redukční hranicí a posun je pouze

z 10 na 30 %. Při zásadní změně redukčních hranic nebo při jejich

zrušení by bylo nutné provést analýzu úrovně všech ostatních prvků

konstrukce výpočtu důchodu, procentních sazeb za dobu pojištění do

dosažení důchodového věku a v době po dosažení důchodového věku a

redukce procentní výměry důchodu za předčasný odchod do starobního

důchodu. Přehodnotit by dále bylo nutné postavení, resp. úroveň

zohlednění tzv. náhradních dob pojištění, které se hodnotí pro účely

důchodového pojištění, přestože za ně pojistné ani žádné jiné platby

odváděny nejsou.



24. Zrušení redukčních hranic pro redukci osobního vyměřovacího základu

při výpočtu důchodu by se ve výši nově přiznávaných důchodů projevilo

zvýšením důchodů vyměřených z osobního vyměřovacího základu

převyšujícího redukční hranici, a pokud by nebylo spojeno se změnami

ostatních parametrů ovlivňujících výši důchodu, vedlo by tedy i ke

zvýšení výdajů na důchody. Změny v redukčních hranicích by založily

nerovnost mezi jednotlivými skupinami pojištěnců, neboť by se dotkly

jen důchodů přiznávaných za účinnosti těchto změn, a není z

ekonomického hlediska reálné tyto nerovnosti odstranit. Zrušení

ustanovení § 15 zákona o důchodovém pojištění by mělo za následek to,

že by nebylo možné vyměřovat důchody, resp. by všechny přímé důchody

byly vyměřovány jen v minimálních zaručených výších, neboť by byla

zrušena definice klíčového prvku pro výpočet procentní výměry důchodů

(a ustanovení § 16 až 18 by se tak stala prakticky neaplikovatelnými, a

tudíž obsoletními), a přijetí nové úpravy by bylo velmi obtížné a

stejně by určitá redukce musela být opět přijata, neboť jinak by

náhradový poměr (podíl výše důchodu k čisté mzdě) činil více než 90 %

(91 až 97 %), což je finančně naprosto nereálné.



25. Nadto ministerstvo připomíná, že překážkou zvýšení redukčních

hranic tak, aby se pro výpočet důchodu hodnotil osobní vyměřovací

základ ve větším rozsahu, není samotná dikce ustanovení § 15 zákona o

důchodovém pojištění, neboť výši těchto hranic stanoví vláda nařízením,

přičemž pro stanovení výše těchto hranic nejsou v zákoně o důchodovém

pojištění stanovena žádná kritéria. Tato kritéria jsou však v praxi

dána jednak finančními možnostmi systému (včetně vyrovnávání, resp.

dorovnávání výše již přiznaných důchodů, aby nevznikaly rozdíly mezi

důchody přiznanými v různých obdobích), jednak úlohou redukčních hranic

v pojetí českého důchodového systému, a proto nebylo, resp. ani nemohlo

být přikročeno k výraznějším změnám ve výši redukčních hranic

(teoreticky by bylo možné, aby vláda stanovila druhou redukční hranici

ve výši např. 60 000 Kč).



26. V závěru svého stanoviska ministerstvo konstatuje, že návrh

Krajského soudu v Ostravě na zrušení slov „do 21 800 Kč“ a slov „a z

částky osobního vyměřovacího základu nad 21 800 Kč se počítá 10 %“ v

ustanovení § 15 věty druhé zákona o důchodovém pojištění není

realizovatelný, neboť tato slova se v platném znění zákona o důchodovém

pojištění nevyskytují. V ustanovení § 15 zákona o důchodovém pojištění

jsou totiž stále částky 5 000 Kč a 10 000 Kč, přičemž tyto částky

nebyly žádným jiným zákonem změněny; tyto částky byly sice zvyšovány

nařízením vlády, avšak nařízení vlády nepředstavuje přímou novelu

zákona. Dále se namítá, že ani částka 21 800 Kč není platná v roce

2009, neboť pro rok 2009 je druhou redukční hranicí na základě nařízení

vlády č. 365/2008 Sb. částka 27 000 Kč; i při akceptaci toho, že

nařízení vlády přímo noveluje zákon, je zde překážka podle § 66 odst. 1

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, neboť napadené znění, tj.

částka 21 800 Kč, již pozbylo platnosti (viz nařízení vlády č. 414/2005

Sb., nařízení vlády č. 462/2006 Sb., nařízení vlády č. 257/2007 Sb. a

nařízení vlády č. 365/2008 Sb.).



IV.



Dikce napadeného ustanovení



27. Ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb. zní: „Výpočtovým základem je

osobní vyměřovací základ (§ 16), pokud nepřevyšuje částku 5 000 Kč.

Převyšuje-li osobní vyměřovací základ částku 5 000 Kč, stanoví se

výpočtový základ tak, že částka 5 000 Kč se počítá v plné výši, z

částky osobního vyměřovacího základu nad 5 000 Kč do 10 000 Kč se

počítá 30 % a z částky osobního vyměřovacího základu nad 10 000 Kč se

počítá 10 %.“.



V.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele, přípustnost návrhu



28. Návrh podal Krajský soud v Ostravě v souvislosti s řízením, které u

něho probíhá, přičemž ke zrušení navrhované ustanovení zákona o

důchodovém pojištění je jedno z těch, které musí v řízení aplikovat.

Jeho aktivní legitimace se tak opírá o ustanovení § 64 odst. 3 zákona o

Ústavním soudu.



29. Ústavní soud se zabýval i otázkou, zda v návrhu uvedené ustanovení

se může stát předmětem řízení ve smyslu ustanovení § 64 a násl. zákona

o Ústavním soudu i za situace, kdy nařízeními vlády došlo k navýšení

tzv. druhé redukční hranice (na což ostatně poukázalo ve svém

stanovisku i Ministerstvo práce a sociálních věcí).



30. Navrhovatel navrhuje v první alternativě svého petitu ke zrušení

části ustanovení § 15 věty druhé zákona o důchodovém pojištění

vyjádřené slovy „do 21 800 Kč“ a slovy „a z částky osobního

vyměřovacího základu nad 21 800 Kč se počítá 10 %“. Ústavnímu soudu se

tedy k derogaci navrhují části zákonného ustanovení, v nichž v zákoně

č. 155/1995 Sb. byly stanoveny finanční částky, jež byly později ve

smyslu ustanovení § 107 odst. 2 téhož zákona nařízeními vlády postupně

zvyšovány.



31. Ústavní soud se nicméně nemusel zabývat důsledky postupu vlády ve

smyslu uvedeného zmocňovacího ustanovení, tedy otázkou, zda nejsou ve

smyslu ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu splněny podmínky

pro zastavení řízení, respektive zda je návrh ve smyslu ustanovení § 66

odst. 1 zákona o Ústavním soudu přípustný. Navrhovatel totiž vznesl v

podání k Ústavnímu soudu alternativní návrh, přičemž ve druhé variantě

navrhl zrušení (celého) ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., Ústavní

soud proto neshledal podmínky pro zastavení řízení a považuje návrh za

přípustný.



VI.



Ústavní konformita legislativního procesu



32. Ústavní soud dále v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o

Ústavním soudu zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatel namítá

protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



33. Z vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České

republiky, jakož i z příslušných sněmovních tisků a z údajů o průběhu

hlasování, Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila návrh

zákona o důchodovém pojištění na své 32. schůzi dne 30. 6. 1995, tedy

ještě před vznikem Senátu. Pro hlasovalo 100 a proti 76 poslanců. Zákon

byl ústavními činiteli podepsán a dne 4. 8. 1995 vyhlášen ve Sbírce

zákonů, v částce 41 pod číslem 155/1995 Sb. Zákon o důchodovém

pojištění tak byl přijat ústavně předepsaným způsobem a v mezích

Ústavou stanovené kompetence při dodržení pravidel stanovených v čl. 39

odst. 1 a 2 Ústavy.



VII.



Vlastní přezkum



34. Jak tedy vyplynulo z narativní části odůvodnění, stojí Ústavní soud

před úkolem posoudit ústavní konformitu napadeného ustanovení § 15

zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Předmětem přezkumu

Ústavního soudu je tedy primárně otázka, zda poměr mezi výší příjmu,

pojistného na důchodové pojištění a výší důchodu za stávající právní

úpravy naplňuje ústavní požadavek „přiměřenosti“ hmotného zabezpečení

ve stáří (resp. při nezpůsobilosti k práci či při ztrátě živitele) a

nezakládá namítanou nerovnost účastníků důchodového pojištění.

Posuzování důvodnosti návrhu na zrušení ustanovení § 15 nemůže tedy

spočívat toliko v posouzení ústavní konformity vlastního provedení

práva na přiměřené hmotné zabezpečení zakotveného v ustanovení čl. 30

odst. 1 Listiny, ale rovněž z hlediska naplnění principu rovnosti

zakotveného v čl. 1 Listiny.



Stručná deskripce důchodových systémů a české právní úpravy



35. Napadené ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., na jehož základě

je vypočítáván důchod, není možno posuzovat izolovaně - např. pouze

prizmatem daného právního předpisu - nýbrž v širším kontextu konstrukce

důchodového systému jakožto jedné ze složek sociální politiky státu.



36. Důchodový systém představuje totiž nástroj sociální politiky státu,

jehož prostřednictvím jsou naplňovány (základní) funkce sociální

politiky. Zákony upravující problematiku sociálního zabezpečení, tedy i

oblast důchodových systémů, jsou obecně odrazem sociální politiky

státu, jež vždy vychází ze souhrnu faktorů společenských a

ekonomických. V důchodovém systému přitom nacházejí své naplnění

převážně následující funkce. Prvotní (historicky nejstarší) je funkce

ochranná, jejímž cílem je poskytovat ochranu jedinci nebo sociálním

skupinám. Důchodový systém má taktéž funkci rozdělovací a

přerozdělovací, přičemž přerozdělovací funkce je spojena se zmírňováním

rozdílů a nerovností mezi jednotlivci či sociálními skupinami. Jednou z

dalších funkcí sociální politiky je i funkce homogenizační, jež směřuje

ke zmírňování sociálních rozdílů a neodůvodněných rozdílů, avšak účelem

není v žádném případě nivelizace. Mezi funkce sociální politiky patří

taktéž i funkce stimulační, která má podporovat hospodářskou politiku

stimulováním jednotlivců (srov. Gregorová, Zdeňka: Důchodové systémy,

Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 45-47).



37. Důchodové systémy by měly zabezpečovat poskytování hmotného

zabezpečení při určitých sociálních událostech. Poskytování hmotného

zabezpečení je přitom možno realizovat prostřednictvím tří rovin (tzv.

tří pilířů). První (všeobecný) pilíř představují důchodové systémy

zajišťované státem, druhý pilíř je založen na zaměstnaneckých

(důchodových) systémech a třetí (stejně jako druhý doplňkový) pilíř

spočívá na principu osobního spoření (tzv. důchodové připojištění).



38. Z hlediska možného financování důchodových systémů, které nejsou

přímo financovány státním rozpočtem, existují dva základní „pojistné“

způsoby financování - průběžný a fondový. Základní rozdíl spočívá v

tom, že v průběžném systému se vybrané pojistné od ekonomicky aktivních

osob - plátců pojistného - používá na výplatu důchodů již existujícím

důchodcům. U fondového systému se odváděné pojistné investuje na

individuálních účtech za účelem financování budoucích důchodových

nároků osob, které pojistné platí.



39. Průběžný systém v zásadě vyžaduje ke svému fungování plnou tzv.

mezigenerační solidaritu, což znamená v zásadě rovnost příjmů a výdajů

důchodového systému v každém roce. Jinak řečeno, je-li základní např.

důchodové pojištění založeno na průběžném systému, znamená to, že se z

aktuálně vybraného pojistného vyplácejí již přiznané dávky. Finanční

příspěvky se nekumulují s cílem je investovat. Ekonomicky aktivní

generace tedy bezprostředně platí důchodové dávky ekonomicky neaktivní

generaci. Vyrovnanosti finanční bilance v průběžných systémech lze

dosáhnout pouze tehdy, pokud příjmy jsou stejné jako výdaje.



40. Naopak fondový systém takovou mezigenerační solidaritou

charakterizován není, neboť je zaměřen na individualizované krytí

sociálního rizika jednotlivce v budoucnosti ukládáním jeho zdrojů.

Výnos fondového systému je determinován hrubým výnosem z aktiv

dosaženým na finančních trzích při splnění podmínek definovaných

regulátorem a dohledem a výší administrativních nákladů.



41. Fondový systém nepochybně vyhovuje běžné soukromoprávní představě

„pojistnosti“ mnohem více než systém průběžný, neznamená to však, že by

systém průběžný nebyl zásadně v teorii sociálního zabezpečení považován

za systém pojistný. Pojistný charakter vyplývá v zásadě z těchto znaků:

i v systému průběžném je souhrn vybraného pojistného účelově určen ke

krytí nároků ze systému a jakkoliv placení pojistného a jeho výše nemá

zejména v dávkově definovaných systémech přímý vliv na výši vyplácené

dávky, má přinejmenším vliv nepřímý, neboť účast na pojištění je

základní podmínkou nároku na budoucí plnění ze systému, přičemž se v

konstrukci dávky pro její výši zohledňuje vždy nějakým způsobem

přinejmenším délka přispívání do systému.



42. V průběžných systémech nutně není předpokladem existence přímé

vazby mezi výší zaplaceného pojistného a výší v budoucnu pobírané

dávky. Pokud je v budoucnu pobíraná dávka vždy nějak závislá na v

minulosti placeném pojistném, pak je to délka placení pojistného, která

je v dávkové formuli případně proměnnou ovlivňující částečně její výši.

Výše dávky je však zásadně převážně závislá na výši pojistného

placeného budoucí generací. Případnou zásluhovost přiznané dávky tedy v

průběžných systémech zásadně nelze odvíjet přímo od výše v minulosti

zaplaceného pojistného bez ohledu na pojistné placené mladší generací v

okamžiku přiznávání dávky, neboť by docházelo k riziku deficitu

financování systému. Přesto však, v závislosti na zvolené konstrukci

odvození dávky, i v průběžném systému může být míra ekvivalence

přiznané dávky a předchozího příjmu v době ekonomické aktivity vyšší či

nižší.



43. V rámci obou systémů existují dva základní druhy konstrukce dávek z

hlediska závislosti výše dávky na výši předchozího výdělku (resp.

zaplaceného pojistného). Jde o tzv. systémy příspěvkově a dávkově

definované. Dávkově definované systémy jsou z povahy věci vlastní spíše

průběžným systémům, příspěvkově definované systémy spíše fondovým

systémům, jakkoliv se v praxi objevují nejrůznější kombinace.



44. V příspěvkově definovaném systému je stanovena příspěvková sazba,

kterou pojištěnec platí do systému. Výše jeho důchodu závisí přímo

úměrně na množství odvedených příspěvků a jejich zhodnocení a nepřímo

úměrně na naději dožití jeho generace v okamžiku odchodu pojištěnce do

důchodu. Výše důchodu tak není systémem předem „garantována“, resp.

není předvídatelná. Je zjevné, že tento způsob konstrukce dávky je

vhodný zejména pro fondové systémy, jakkoliv existují i konstrukce

implantující příspěvkově definovaný systém do systému průběžného.



45. Naopak v dávkově definovaném systému existuje přesná formule, podle

které se důchod vypočte. Po přijetí určitých zjednodušení

[předpokládaná doba pojištění, výše příjmu (resp. vyměřovacího základu)

atd.] by měl mít pojištěnec přibližnou představu o výši svého důchodu

řadu let před samotným odchodem do důchodu. Tato kredibilita výše

závazku vůči danému jedinci je ovšem silně podmíněna tím, že se klíčové

parametry důchodového systému nebudou v čase měnit.



46. Konstrukce závislosti dávky na předchozím placení pojistného je mj.

důležitým faktorem ovlivňování trhu práce a zaměstnanosti, což

vystupuje do popředí v souvislosti s dlouhodobou neudržitelností

důchodových systémů v některé z čistých podob a při dnešním

parametrickém nastavení. Důchodové systémy by neměly motivovat k

předčasným odchodům z trhu práce. Delší setrvání na trhu práce a delší

doba pojištění zajistí v rámci obou důchodových systémů v zásadě vyšší

důchod, což napomáhá omezit riziko chudoby v postproduktivním věku.

Míra vlivu na chování jedinců na trhu práce je však u obou systémů

různá. Příspěvkově definované systémy jsou ve své čisté podobě pojistně

matematicky neutrální. Jinými slovy, pojistné odvedené za dodatečný rok

na trhu práce se plně promítne do vyššího důchodu. Čistý příspěvkově

definovaný systém tak nemotivuje jedince k předčasnému opuštění trhu

práce, ani ho „netrestá“ za pozdější odchod do důchodu. U dávkově

definovaného systému je v praxi téměř nemožné této neutrality

dosáhnout. Různé generace, pohlaví či příjmové skupiny bývají tímto

systémem zvýhodněny či naopak „penalizovány“ ve vztahu k rozhodování o

setrvání na trhu práce, a je tak možné motivovat jedince k delšímu

setrvání na trhu práce mnohem více.



47. Na druhé straně se však oba systémy v opačném poměru výhodnosti

odlišují v míře zásluhovosti. Příspěvkově definované systémy jsou ve

své čisté podobě také plně zásluhové, tzn. že důchod je plně závislý na

příjmech (resp. odvedeném pojistném) daného jedince. Poskytují tak všem

pojištěncům stejnou míru náhrady jejich předdůchodového příjmu, bez

ohledu na absolutní výši těchto příjmů. Naopak dávkově definované

systémy v sobě většinou skrývají intragenerační příjmovou solidaritu.

Míra náhrady předdůchodových příjmů je tak relativně vyšší u osob s

nižšími příjmy než u občanů s vysokými výdělky. Systém s vysokou

příjmovou solidaritou (tedy typicky dávkově definovaný systém) má

představovat nástroj zmenšování chudoby post-produktivních generací,

avšak nadměrná příjmová solidarita vytváří bariéry v důchodovém

systému. Pojistné je vnímáno spíše jako daň, snižuje se tudíž motivace

platit do systému, což v konečném důsledku podporuje šedou ekonomiku.

Plně zásluhový systém nevysílá negativní podněty k trhu práce, avšak v

jeho čisté podobě existuje riziko nedostatečné výše důchodu pro část

důchodců. Příjmy těchto ohrožených kategorií pak musejí být podporovány

jinými sociálními systémy.



48. Jak z hlediska způsobu financování, tak z hlediska konstrukce dávky

má každý ze systémů své výhody a nevýhody. Dávkově definovaný systém

umožňuje zajistit potřebnou solidaritu, ale pokud je jeho váha v

důchodovém systému příliš velká, může mít negativní dopady na motivaci

jedinců setrvat na trhu práce. Naopak příspěvkově definovaný systém

neovlivňuje trh práce, ale může vést i k chudobě části populace.

Průběžné financování je zranitelné demografickým vývojem a bývá

politicky zneužíváno k mezigenerační nespravedlnosti. Naopak fondové

financování je citlivé na vývoj na finančních trzích, kvalitu regulace

a výši administrativních nákladů.



Současný systém českého důchodového pojištění



49. Současný systém českého důchodového pojištění lze považovat za

systém dvojpilířový, přičemž prvním pilířem je systém základní a druhý

(resp. z hlediska obecné teorie třetí) pilíř představuje zákonné

dobrovolné penzijní připojištění se státním příspěvkem. První pilíř

tohoto systému je všeobecný (dopadá na celou populaci), jednotný (neměl

by zakládat neodůvodněné rozdíly), povinný (stanovuje povinnost

finančně se podílet na tvorbě zdrojů) a sociálně solidární. Konstrukce

plnění z důchodového systému je přitom vybudována na následujících

zásadách, které musí být právní úpravou respektovány: zásluhovost,

sociální potřebnost, zabezpečení, garance a iniciace, kompenzace a

společenská integrace, zachování nabytých práv, valorizace a

odstraňování tvrdostí (srov. Gregorová, Zdeňka: Důchodové systémy,

Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 80-85).



50. Důchod se skládá ze dvou složek, a to ze základní výměry stanovené

pevnou částkou pro všechny druhy důchodů bez ohledu na dobu pojištění a

výši výdělku a z procentní výměry reflektující předchozí výdělky

pojištěnce. Starobní (plný invalidní a částečný invalidní důchod) se

vyměřuje příslušnou procentní sazbou v závislosti na získané délce doby

důchodového pojištění z výpočtového základu. Pro stanovení výpočtového

základu jsou podstatné dva prvky, a to osobní vyměřovací základ a tzv.

redukční hranice. Při stanovení výpočtového základu se vychází z

osobního vyměřovacího základu, tj. z úhrnu vyměřovacích základů

pojištěnce v jednotlivých kalendářních letech rozhodného období, které

jsou pomocí koeficientu nárůstu všeobecného vyměřovacího základu

přizpůsobovány mzdové úrovni dosahované v roce předcházejícím roku

přiznání důchodu. Úhrn vyměřovacích základů pojištěnce za kalendářní

rok vynásobený příslušným koeficientem nárůstu všeobecného vyměřovacího

základu tvoří roční vyměřovací základ pojištěnce a měsíční průměr

těchto ročních vyměřovacích základů za rozhodné období tvoří osobní

vyměřovací základ. Redukcí osobního vyměřovacího základu se zjistí

výpočtový základ pro vyměření procentní výměry důchodu.



51. Z hlediska financování lze český systém důchodového pojištění

charakterizovat jako čistý systém průběžně financovaný, dávkově

definovaný. Jedná se tedy o systém, který ke svému fungování vyžaduje

vysokou míru jak mezigenerační, tak intragenerační solidarity, přičemž

i intragenerační solidarita je v závislosti na demografickém vývoji, a

tedy zvyšování počtu důchodců oproti ekonomicky aktivním osobám, rovněž

nepřímým projevem mezigenerační solidarity, neboť neustále sleduje

nutnost vyrovnané finanční bilance.



52. Přiznaná důchodová dávka se vypočítá tak, že se nejprve vynásobením

ročních vyměřovacích základů koeficientem nárůstu všeobecného

vyměřovacího základu zjistí valorizované roční vyměřovací základy a

jejich úhrn. Současně se sečtou vyloučené doby. Výpočet osobního

vyměřovacího základu se potom provede tak, že se úhrn ročních

vyměřovacích základů za rozhodné období vynásobí koeficientem podle §

16 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb. a vzniklý součin se podělí počtem dnů

rozhodného období (od něhož jsou odečteny tzv. vyloučené doby).



Výpočtovým základem je osobní vyměřovací základ nepřevyšující

stanovenou částku, která se započítává v plné výši, a při jejím

překročení je poprvé redukována, a to 30 %, přičemž při překročení

druhé redukční hranice je započítáváno pouze 10 % z osobního

vyměřovacího základu.



53. Na základě popsaného systému, na základě jeho principů, promítnutí

těchto principů do zákonné úpravy, jakož i způsobu jeho financování,

Ústavní soud posuzoval naplnění ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny,

stanovícího, že „občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve

stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele“,

zákonem č. 155/1995 Sb., respektive jeho napadeným ustanovením § 15.

Listina uvádí základní parametry, které definují sociální záruky

důstojné lidské existence. Cílem soudobého sociálního zabezpečení v

nejobecnějším slova smyslu je regulace odpovědnosti občana za svou

budoucnost (povinné pojistné systémy) a stanovení míry a forem sociální

solidarity mezi občany (povinný či dobrovolný transfer prostředků skrze

daňovou soustavu nebo sponzorováním); srov. Klíma, Karel a kol.:

Komentář k Ústavě a Listině, 2. vydání, Plzeň: Aleš Čeněk, Plzeň 2009,

s. 1234.



54. Zákonná úprava vycházející z obecných principů se snaží zabezpečit

přiměřené hmotné zabezpečení všem účastníkům důchodového pojištění, a

to s maximálním akcentem na princip solidarity jak intergenerační, tak

intragenerační (tj. příjmové). K pojmu solidarita se Ústavní soud

vyjádřil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49

SbNU 85; 166/2008 Sb.)^*: „Míra uznání principu solidarity závisí na

zrovni etického chápání soužití ve společnosti, její kulturnosti, ale i

smyslu jednotlivce pro spravedlnost a sounáležitost s ostatními a

sdílení jejich osudu v určitém čase a místě. Solidaritu lze z pohledu

jednotlivce vnímat jako vnitřní či vnější. Vnitřní solidarita je dána

citovou blízkostí vztahu k ostatním, je spontánní, uplatňuje se

především v rodině a v dalších partnerských společenstvích. Stát do

tohoto vztahu zpravidla nezasahuje, nebo jen velmi omezeně (viz

rodinněprávní vztahy upravené zákonem o rodině).Vnější solidarita tuto

citovou blízkost postrádá, a souhlas jednotlivce s jejím uplatňováním

je proto zdráhavější. Jedná se například o solidaritu bohatých s

chudými, schopných s méně schopnými, zdravých s nemocnými. Stát se v

této oblasti uplatňuje svojí mocensko-vrchnostenskou funkcí velmi

aktivně. Přes princip solidarity se uskutečňuje přerozdělování, tj.

pohyb přenášející zdroje od jedněch k druhým - těm potřebným.

Solidarita má své hranice. Nemůže mít natolik vychýlenou podobu, aby ji

ti, které postihuje, pociťovali jako nepřiměřenou, neproporcionální,

nebo dokonce nespravedlivou a odňali jí svůj tichý souhlas. Ve jménu

solidarity může stát postihovat pouze takovou část majetku schopného,

aby současně nedestruoval aktivitu jeho výkonu a nedostal se za ústavní

hranici ochrany majetku.“.



55. Ústavní soud nikterak nezpochybňuje ve vztahu k důchodovému systému

princip mezigenerační solidarity, neboť na něm je, jakožto systém

průběžně financovaný, vybudován. Předmětem posouzení musí být nicméně

solidarita příjmová (intragenerační), odrážející se v jednotné

percentuální sazbě pojistného odváděného ekonomicky aktivním

obyvatelstvem; vysokopříjmové skupiny obyvatelstva tedy odvádějí

každoročně do systému pro výplatu důchodových dávek výrazně vyšší

finanční částky než skupiny nízkopříjmové. Princip příjmové solidarity

se projevuje tím, že při konstrukci výpočtu důchodu podle platné právní

úpravy důchodový systém neposkytuje všem pojištěncům ekvivalentní

plnění, neboť - jak již bylo shora uvedeno - mj. naplňuje i ochrannou a

přerozdělovací funkci sociální politiky.



56. Při realizaci uvedené ochranné a přerozdělovací funkce sociální

politiky by však zákonodárce při konstrukci důchodového systému,

respektive při konstrukci výpočtu důchodových dávek neměl potlačovat

další esenciální funkce sociální politiky, tedy ani funkci stimulační,

která by měla žádoucím způsobem ovlivňovat ekonomické chování

pojištěnců a ve svém důsledku vést ke zvyšování celkových příjmů daného

systému.



Důchodový systém jako systém veřejného pojištění



57. Česká republika přistoupila ke konstrukci veřejného sociálního

pojištění jako základního systému zajištění pro případ stáří,

invalidity či smrti živitele teprve k 1. 1. 1996 právě zákonem č.

155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, (základ pojištění byl položen již

zákonem č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a

příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, který fungoval po

přechodnou dobu jako nástroj postupného oddělení vybraného pojistného

od státního rozpočtu). Jedná se o systém veřejného pojištění, jehož

funkce a rovněž principy jsou odlišné od pojištění komerčního

(soukromoprávního), což je opakovaně traktováno v teoretických pracech

(na což odkázalo ve svém stanovisku i Ministerstvo práce a sociálních

věcí). Např. J. Vostatek (Sociální a soukromé pojištění, Codex Bohemia,

1996, str. 65) uvádí: „Povinnost pojištění ze zákona je klíčovým prvkem

sociálního pojištění, kterým se odlišuje od typického smluvního

pojištění. Formou povinného pojištění lze překonat i bariéru

pojistitelnosti rizik typickou pro soukromé pojištění - např. riziko

nezaměstnanosti je pro soukromé pojišťovnictví považováno za

nepojistitelné či obtížně pojistitelné, ‚tržní selhání‘ je zde

typickým jevem. Sociální pojištění je většinou financováno příspěvky

placenými zaměstnanci a zaměstnavateli, s případnými státními

dotacemi.“.



58. Na rozdílný charakter sociálního pojištění a smluvního pojištění

upozorňovala již předválečná odborná literatura. Poukazuje se především

na pětidílný Slovník veřejného práva československého, konkrétně na

hesla „Pojištění soukromé (smluvní)“ ve svazku III, Brno 1934, str. 147

a násl. a „Sociální pojištění“ ve svazku IV, Brno 1938, str. 343 a

násl.; v těchto heslech se např. uvádí: „Názvem pojištění soukromé

rozumíme veškeré druhy pojišťování založené na soukromoprávním smluvním

poměru zúčastněných stran na rozdíl od tzv. pojištění sociálního.

Oproti soukromému pojištění sociální pojištění má však některé odchylné

charakteristické znaky. Nejdůležitější pojmový rozdíl mezi soukromým a

sociálním pojištěním jest, že soukromé pojištění jest založeno na

svobodném rozhodnutí pojištěnce a nositele pojištění, kdežto sociální

pojištění jest založeno na příkazu zákonném: kdo spadá v okruh osob,

jejž zákon zahrnuje do sociálního pojištění, musí býti pojištěn, ať

chce či nechce, a nositel pojištění, určený k tomu zákonem, musí

pojištění převzíti, i když napřed ví, že riziko pojišťovací s tímto

pojištěním spojené jest příliš velké, nežli aby mohlo být vyváženo

individuelním pojistným.“.



59. I při respektování odlišností komerčního a veřejného pojištění, u

kterého není možno vycházet z principu čisté ekvivalence (výše plnění

plně reflektuje výši pojistného), musí relace mezi výší odvedeného

pojistného a výší přiznaného důchodu odrážet i pro jednotlivé účastníky

jistou míru přiměřenosti, aby došlo k ústavně konformnímu naplnění čl.

30 odst. 1 Listiny.



60. Důvodová zpráva k zákonu č. 155/1995 Sb. (tisk 1574, Poslanecká

sněmovna Parlamentu České republiky, I. volební období) uvádí, že „výše

sazeb a podmínky pojistného na sociální zabezpečení jsou koncipovány

tak, aby pojistné krylo výdaje na dávky důchodového a nemocenského

pojištění, které jsou odvozeny z příjmů ekonomicky činných občanů podle

současného právního stavu; jde o důchody starobní, vdovské, vdovecké,

sirotčí, invalidní, částečné invalidní a za výsluhu let, nemocenské,

podporu při ošetřování člena rodiny, peněžitou pomoc v mateřství,

vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství. ... Vybrané pojistné

bude v souladu s rozpočtovými pravidly zvlášť evidovaným příjmem

státního rozpočtu, z něhož pak budou hrazeny veškeré výdaje na sociální

zabezpečení a zaměstnanost prostřednictvím rozpočtové kapitoly

Ministerstva práce a sociálních věcí České republiky.“.



61. Pojistné a jeho výše (celkem 28 %, z toho zaměstnanec 6,5 % a

zaměstnavatel 21,5 %) je tedy stanovováno pouze na základě ekonomického

propočtu tak, aby vyplácené důchody v daném roce byly pokryty v plné

míře v témže roce vybranými platbami pojištěnců.



62. Ve zvolené konstrukci se tak na příjmové stránce odráží zásadně

princip solidarity, neboť pojištěnec odvádí do systému finanční částky

přímo úměrné výši svých (zdaňovaných) příjmů, a je tak realizována

jenom ochranná a přerozdělovací funkce sociální politiky. Na tomto

závěru nic nemění ani okolnost, že zákonem č. 261/2007 Sb. došlo k tzv.

„zastropování“ odvodů do důchodového systému (maximální výměra pro

pojistné činí v roce 2010 dvaasedmdesátinásobek průměrné mzdy).



Hmotné zabezpečení - náhradový poměr



63. Listina základních práv a svobod garantuje všem účastníkům

důchodového pojištění přiměřené hmotné zabezpečení. Přiměřenost je

třeba chápat jako neurčitý právní pojem. Samotnou přiměřenost hmotného

zabezpečení ve vztahu k jednotlivým účastníkům důchodového pojištění je

nutno vnímat ve vztahu k uspokojování životních potřeb jednotlivce, ve

vztahu k co nejširšímu okruhu osob, ale i ve vztahu k pojištěnci jako

plátci spoluvytvářejícímu finanční zdroje, ze kterých bude přiměřené

hmotné zabezpečení poskytováno. Přiměřenost jako právní (ústavněprávní)

kategorie se však mnohem spíše zaměřuje primárně na zkoumání toho, zda

je ten který systém důchodového (resp. obecně sociálního) pojištění

schopen pro případ vymezené sociální události zajistit postižené osobě

takové množství prostředků, které zajistí její další život při

respektování kategorie důstojnosti v jejím sociálním kontextu.



64. Výrazem kritéria přiměřenosti je mezinárodně používané srovnávací

měřítko tzv. individuálního náhradového poměru příjmově typizovaného

jedince. Typickým příkladem užití tohoto srovnávacího kritéria jako

základního právního kritéria přiměřenosti systému je např. Evropský

zákoník sociálního zabezpečení (vyhlášen pod č. 90/2001 Sb. m. s.). V

čl. 25 požaduje po každé smluvní straně, aby zajistila chráněným osobám

poskytování dávek ve stáří podle jím dále stanovených kritérií. Stanoví

poté kritéria důchodového věku a kritéria minimálního rozsahu krytých

osob. Pokud jde o výši dávky, stanoví v čl. 28, že dávkou je pravidelně

se opakující platba. Na základě čl. 65 a násl. je vymezován typický

příjemce dávky, který z hlediska příjmového je definován jako typický

kvalifikovaný dělník, a vymezuje se žádoucí náhradový poměr. Typickým

příjemcem dávky ve stáří (a tudíž referenčním objektem přiměřenosti

systému) je muž, kvalifikovaný dělník, v důchodovém věku s manželkou,

kterému je garantován náhradový poměr ve výši 40 %. Poněkud přísnější,

nicméně obdobně konstruované kritérium přiměřenosti má i Úmluva

Mezinárodní organizace práce č. 128 o invalidních, starobních a

pozůstalostních dávkách (publikována pod č. 416/1991 Sb.), která

požaduje náhradový poměr u příjmově typizovaného jedince 45 %.



65. Je tedy zjevné, že základním právním požadavkem na důchodové

systémy je poskytnutí jistého náhradového poměru nikoliv všem osobám

krytým systémem, ale osobám definovaným jako příjmově typizovaný

jedinec, přičemž tato konstrukce se zaměřuje na osobu s víceméně

průměrnými příjmy. Žádný z mezinárodněprávních instrumentů, jimiž je

Česká republika vázána, nepožaduje, aby byla stejná relativní hodnota

náhradového poměru (v procentuálním vyjádření) dosažena u každého

pojištěnce.



66. Podle poslední zprávy České republiky o plnění Evropského zákoníku

sociálního zabezpečení (viz Šestá zpráva o plnění Evropského zákoníku

sociálního zabezpečení, srov.

http://www.mpsv.cz/files/clanky/6219/zprava_EZSZ_6.pdf) náhradový poměr

u takto příjmově typizovaného jedince v roce 2006 činil 46,2 %, v roce

2007 činil 45,1 % a v roce 2008 již 44,6 %. Podobně klesá i obecný

náhradový poměr (míra poměru mezi průměrnou mzdou a průměrným důchodem)

- v roce 2003 činil (k hrubé mzdě) 42,2 %, v roce 2007 činil 40,6 %.

Tento pokles je způsoben disproporcí v růstu mezd, použité důchodové

formuli v dávkově definovaném systému a opět ve snaze udržet vyrovnanou

finanční bilanci systému (snižující se počet ekonomicky aktivních

pojištěnců ve vztahu k příjemcům dávek důchodového pojištění).



67. Z výše uvedeného vyplývá, že český důchodový systém základní

požadavek přiměřenosti, jak je definován mezinárodními smluvními

instrumenty, splňuje. Dokáže jej ovšem splnit (s ohledem na to, že jde

právě o systém průběžný dávkově definovaný) pouze za cenu vysoké míry

mezigenerační a intragenerační solidarity. Aby totiž při zachování

vyrovnané platební bilance bylo možno zachovat žádoucí náhradový poměr

jedinců s výdělky pohybujícími se cca někde okolo průměrné mzdy, je

třeba rezignovat na obdobnou míru individuálního náhradového poměru u

jedinců, jejichž příjmy se pohybují v řádu vícenásobků průměrné mzdy.

Příkladem mohou být údaje obsažené v následující tabulce:



----------------------------------------------------------------------------

Násobek Starobní důchod přiznaný v roce

průměrné 2003 2004 2005 2006 2007

mzdy

----------------------------------------------------------------------------

0,7 55,6 53,6 55,4 55,7 55,2

1,0 44,3 42,9 44,2 44,4 44,0

1,5 32,1 31,2 32,2 32,3 32,0

2,0 25,6 24,9 25,6 25,7 25,5

2,5 21,7 21,1 21,7 21,8 21,6

3,0 19,1 18,6 19,1 19,1 19,0

----------------------------------------------------------------------------





68. Z tohoto přehledu je zřejmé, že systém je schopen dlouhodobě

garantovat uspokojivý náhradový poměr u jedinců s příjmy pohybujícími

se kolem průměrné mzdy, přičemž zvýhodňuje jedince se mzdou

podprůměrnou (což je chápáno jako odůvodněné zvýhodnění). Dokáže tak

činit pouze za cenu snížení individuálního náhradového poměru u osob s

dvoj- a vícenásobkem průměrné mzdy - i jim systém z hlediska obecného

garantuje dávku, která podle zákonné úpravy představuje určité minimum

k důstojnému přežití ve stáří, nicméně jde o dávku, která nedokáže

garantovat zachování životního standardu obvyklého u těchto osob z dob

ekonomické aktivity.



Hmotné zabezpečení - redukční hranice



69. Náhradový poměr, tedy vztah mezi mzdou a z ní vyměřenou důchodovou

dávkou, vykazující zjevně degresivní charakter, je důsledkem konstrukce

dávek důchodového systému, jejichž stěžejní část představují tzv.

redukční hranice.



-----------------------------------------------------------------------------------------

Rok 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

-----------------------------------------------------------------------------------------

První 7 400 7 500 8 400 9 100 9 600 10 000 10 500

redukční

hranice

-----------------------------------------------------------------------------------------

v % průměrné 44,1 41,9 44,7 45,4 44,6 43,0 cca 45

mzdy

-----------------------------------------------------------------------------------------

Druhá 17 900 19 200 20 500 21 800 23 300 24 800 27 000

redukční

hranice

-----------------------------------------------------------------------------------------

v % průměrné 106,7 107,4 109,0 108,7 108,2 106,6 cca 117,4

mzdy

-----------------------------------------------------------------------------------------





70. V důsledku redukčních hranic rozhodných pro výpočet důchodu klesá s

rostoucím výdělkem relace výše důchodu k tomuto výdělku. S výjimkou let

2005 a 2006 se první redukční hranice zvyšovala pomaleji než průměrná

mzda, takže se zmenšovalo (relativně k průměrné mzdě) pásmo výdělků,

které se pro výši důchodů započítávají plně. Druhá redukční hranice

rostla v období 2003 až 2008 o něco rychleji (o 3,4 procentního bodu)

než první redukční hranice. Výsledkem bylo, že se více rozšířilo

(absolutně i relativně v procentech) pásmo výdělků, které jsou pro výši

důchodu započítávány 30 %, než pásmo, ve kterém se výdělky započítávají

pro výši důchodu plně a které ovlivňuje výši všech důchodů. Tyto trendy

se odrazily ve snižování úrovně nově přiznaných důchodů (jejich relace

ke mzdě) do roku 2004 a opět po roce 2006 (viz citovaná zpráva

Ministerstva práce a sociálních věcí).



71. Ústavní soud tudíž musí konstatovat, že právní úprava provedená

napadeným ustanovením § 15 zákona č. 155/1995 Sb. (zejména zakotvením

redukčních hranic) vytváří situaci, kdy účastníku důchodového systému

přispívajícímu trojnásobnou částkou než účastník přispívající částkou

vypočítanou z průměrné mzdy je přiznán důchod v - relativně - méně než

poloviční výši. Ze statistických údajů přitom vyplývá, že cca 30 %

pojištěnců překročí při výpočtu důchodové dávky druhou redukční hranici

(první redukční hranici přitom převyšuje cca 95 % pojištěnců). Je tedy

zřejmé, že zákonná úprava ve snaze zajistit přiměřené hmotné

zabezpečení všem účastníkům důchodového pojištění nezajišťuje části

pojištěnců přiměřené hmotné zabezpečení, reflektující v seznatelné míře

princip zásluhovosti, tedy naplňující stimulační funkci sociální

politiky.



Náhradové poměry - princip zásluhovosti



72. Přes značnou rozdílnost důchodových systémů v jednotlivých zemích

(ve smyslu způsobu financování a principů do konstrukce důchodů se

promítajících) je možno alespoň pro ilustraci uvést náhradové poměry v

základním důchodovém systému vybraných evropských zemí, jež byly

poskytnuty Ministerstvem práce a sociálních věcí.



-------------------------------------------------------------------------------------

Stát násobek individuálního příjmu

0,5 0,75 1 1,5 2 2,5

-------------------------------------------------------------------------------------

FINSKO 90,7 78,8 78,8 79,2 78,3 79,3

ITÁLIE 89,3 88 88,8 88,4 89,1 89

CHORVATSKO 66,7 63,1 61,6 59,7 59,6 58,9

ESTONSKO 59,9 60,6 60,9 61,3 61,5 61,7

NIZOZEMÍ 82,5 88,2 84,1 85,8 83,8 82,8

BELGIE 82,7 63,8 62,8 50,6 40,6 34,2

IRSKO 63 47 36,6 27,4 21,9 18,3

NORSKO 85,5 73,1 65,1 58,2 50,1 42,8

DÁNSKO 95,6 68 54,1 42,5 35,5 30,8

ŠVÝCARSKO 71,4 68,9 67,3 53 41,4 34,3

BRITÁNIE 78,4 57,7 47,6 38,2 29,8 24,5

-------------------------------------------------------------------------------------



73. Jakkoli jsou náhradové poměry v jednotlivých zemích s ohledem na

charakter daného systému a s ohledem na míru promítnuté solidarity

odlišné, je pro ně v posledních letech společný trend vyplývající i z

evropského doporučení. Velká část zemí snižuje či směřuje ke snížení

odvodů do státního pojistného systému jako do prvního pilíře

důchodového systému a zavádí či zvyšuje odvody do pilířů zbývajících.

Zejména v případě třetího pilíře umožňuje tento trend posílit princip

zásluhovosti důchodového systému (tedy ve prospěch vysokopříjmových

skupin). Ze skupiny těchto zemí je možno jmenovat například Německo,

kde rovněž v (obdobně koncipovaném) průběžném systému je od roku 2002

část státního pojištění přesměrována do dalších pilířů (státem

organizované fondy). Německý příklad ostatně posléze následovalo i

Slovensko, které vychází ze stejných základů důchodového systému jako

Česká republika. Jedním z hlavních motivů změn ve slovenském důchodovém

systému byla přitom i snaha posilnit princip zásluhovosti (srov. citace

z důvodové zprávy k zákonu: „



Vládny návrh zákona o sociálnom poistení je zákonom o primeranej miere

solidarity a o primeranej miere zásluhovosti, pretože tieto dva

princípy musia byť vyvážené a rovnako uplatňované voči všetkým osobám,

ktoré do systému prispievajú.

“). Mimoto je zapotřebí zdůraznit, že v řadě států Evropské unie

existuje vedle obecného důchodového zabezpečení samostatná právní

úprava důchodového zabezpečení určitých profesních skupin, ve které se

odrážejí nejen kritéria rizikovosti a náročnosti určitých zaměstnání

(zaměstnanci pracující ve zdraví zatěžujících podmínkách, příslušníci

bezpečnostních a ozbrojených složek), ale i požadavek nezávislosti

výkonu daného povolání (zaměstnanci státní správy, soudci). V těchto

právních úpravách je tak i touto formou aplikující ústavní princip

rovnosti (nerovné není možno upravovat rovně) zjevně reflektován

princip zásluhovosti důchodového systému.



74. Ústavní soud při hodnocení přiměřenosti všech relevantních

komponent důchodového systému (tj. včetně principu zásluhovosti) bere

do úvahy i stanoviska odborníků, jež se touto problematikou dlouhodobě

zabývají, přičemž může v tomto směru odkázat na závěry tzv. Bezděkovy

komise, která při hodnocení míry zásluhovosti důchodového systému

dospěla k obdobným závěrům, jež byly citovány z důvodové zprávy ke

slovenskému zákonu: „Analýzy potvrdily, že současný systém je

dlouhodobě finančně neudržitelný a generuje v dlouhém období roční

deficity ve výši 4 až 5 % HDP. Tento výsledek je v souladu se závěry

dříve provedených analýz. Nynější propočty ale navíc dokládají, že

současný systém je také mikroekonomicky neefektivní. Vyznačuje se

silnou příjmovou redistribucí, která vede k vysokým náhradovým poměrům

pro nízkopříjmové jedince a nízkým náhradovým poměrem pro jedince s

nadprůměrnými příjmy. Jsou potlačeny pojistné prvky systému a to při

relativně vysoké pojistné sazbě. Vysoká redistribuce tak může

způsobovat: (i) významný pokles životního standardu osob s

nadprůměrnými příjmy při přechodu z pracovní aktivity do důchodu, (ii)

tento přechod může být bolestivý obzvláště pro střední třídu, jejíž

příjmy se pohybují jen těsně nad hranicí průměrné mzdy a která se

vzhledem k vysoké pojistné sazbě omezující prostor pro soukromé úspory

nemohla zajistit na stáří z vlastních zdrojů.



Jedním z poznatků získaných z analýz zadaných variant důchodové reformy

je skutečnost, že na posílení zásluhovosti státního důchodového systému

není dostatečný prostor. Opatření zvyšující relativně důchod

výšepříjmovým jedincům by vedla k dramatickému růstu výdajů důchodového

systému, a tudíž k prohloubení již tak silných tendencí k deficitům.

Alternativní možností je financovat relativní zvýšení náhradového

poměru výšepříjmových osob snížením redistribuce uvnitř důchodového

systému. Tedy přijmout taková opatření, která relativně sníží výši nově

přiznaných důchodů pro podprůměrně příjmové osoby.



Politické rozhodnutí by mělo být v souladu s ekonomickými principy a

mělo by vzít v úvahu výchozí stav českého důchodového systému. Dnešní

systém není dlouhodobě finančně udržitelný. Vykazuje velmi vysokou míru

příjmové solidarity. Stejně tak je mu vlastní velmi vysoký objem této

solidarity v důsledku vysoké příspěvkové sazby. Systém je mezigeneračně

nespravedlivý a jeho financování není diverzifikované. Důchodový systém

musí být výrazně parametricky upraven. Míra příjmové solidarity je v

dnešním systému vysoká. Lze ji na této úrovni ponechat, což eliminuje

riziko chudoby u ohrožených skupin obyvatelstva. Současně ovšem bude

působit negativně na trh práce a motivaci občanů platit vysoké pojistné

do rovnostářského systému. Proto považujeme za vhodné snížit objem

příjmové solidarity ve státním pilíři.“.



75. V Pojistněmatematické zprávě o sociálním pojištění Ministerstva

práce a sociálních věcí

(http://www.mpsv.cz/files/clanky/5886/zprava_2008_cz.pdf) se uvádí:

„Parametrické změny je vhodné doplnit o reformu směřující k

diverzifikaci systému, a to k diverzifikaci jak na straně příjmů, tak i

výdajů systému, což by mělo vyústit k posílení jistoty přiměřených

příjmů ve stáří. Reforma by tedy měla vést k posílení diferenciace

důchodů u středních a vyšších příjmových skupin. Případné posílení

ekvivalence důchodů je dáno možnostmi snížení úrovně důchodů u nižších

příjmových skupin. Prostor pro diferenciaci důchodů je dán rozdílem

minimálního přiznávaného důchodu a důchodu průměrného. Možnosti

diferenciace důchodů závisí také na úrovni stropu pojistného, který

svým způsobem určuje, do jaké míry má být řešena diferenciace v systému

základního důchodového pojištění. Při relativně nízkém stropu

pojistného bude diferenciace úkolem spíše doplňkových schémat, a naopak

při vysokém stropu či jeho neexistenci musí být řešena v systému

základního důchodového pojištění.



Zvýšení ekvivalence, při udržení úrovně celkových nákladů systému a

existující ochrany proti riziku chudoby ve stáří, by mělo být

dosahováno u středních a vyšších příjmových skupin za cenu posílení

nivelizace u důchodu nižších příjmových skupin. Tohoto lze dosáhnout

např. kombinací ekvivalentního systému s minimálním důchodem, kdy část

pojistného směřuje na krytí minimálního důchodu a zbytek do

ekvivalentního schématu. Další možností může být kombinace určité formy

rovného důchodu s ekvivalentním schématem, kdy nároky v ekvivalentním

schématu jsou získávány až od určité úrovně příjmu. Do stanovené úrovně

příjmu je odváděno pojistné pouze do schématu rovného důchodu a nad

tuto úroveň je část pojistného směřována do ekvivalentního schématu.

Obě uvedené možnosti by umožňovaly zapojení fondové složky

financování.“.



76. Experti ovšem přistupovali i k posuzování míry zásluhovosti

promítnuté do důchodového systému především prizmatem ekonomických

dopadů (tj. zejména z hlediska dlouhodobé udržitelnosti systému), což

ovšem pomíjí ústavně chápaný princip rovnosti. Ze závěrů odborníků

nicméně jednoznačně vyplývá indikace narušení principu rovnosti

jednotlivců i skupin jako účastníků důchodového pojištění, (čímž je

ohrožováno naplňování základních funkcí sociální politiky jako celku a

ve svém důsledku i řádné fungování důchodového systému, v němž se mají

tyto funkce odrážet). Část expertů ve svých závěrech naznačuje, že

jedinou cestou k posílení principu zásluhovosti nemusí být nutně pouze

požadavek navýšení finančních zdrojů tohoto systému.



Ústavní konformita napadeného ustanovení



77. Ústavní soud ve své judikatuře zformuloval hlediska přezkumu

ústavnosti zákonné úpravy sociálního zabezpečení. V nálezu sp. zn. Pl.

ÚS 12/94 ze dne 12. 4. 1995 (N 20/3 SbNU 123; 92/1995 Sb.) konstatoval,

že „ve všech existujících systémech sociálního zabezpečení jsou v

různém poměru zastoupeny zásady solidarity a ekvivalence. Každý systém

sociálního zabezpečení nese s sebou zvýhodnění nebo znevýhodnění

určitých sociálních skupin podle toho, je-li preferováno spíše hledisko

solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence. Tato úprava je

vyhrazena zákonodárci, který nemůže postupovat libovolně, ale při

stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným hodnotám. V

oblasti, která byla předmětem posuzování, jde o oblast ekonomického

zákonodárství, má zákonodárce podstatně širší prostor než v zákonech,

které se bezprostředně dotýkají základních lidských práv a svobod. ...

Ústavní soud se nemohl ztotožnit s tvrzením obsaženým v návrhu, že

pojistné placené poživateli starobního důchodu jim v žádné skupině, na

kterou přispívají, nepřináší ,protiplnění‘ a že tedy jde o skrytou daň,

která jim je v rozporu s platnými předpisy ukládána.“.



78. Nastíněná hlediska soud potvrdil i v dalších nálezech, zejména ve

věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 14/02 ze dne 4. 6. 2003 (N 82/30

SbNU 263; 207/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N

91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) - „V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/94 - byť se

jednalo o oblast sociálního zabezpečení - Ústavní soud konstatoval, že

to, zda bude preferováno hledisko solidarity nebo upřednostňována

zásada ekvivalence, je vyhrazeno zákonodárci, který nemůže postupovat

libovolně, ale při stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným

veřejným hodnotám.“ - a sp. zn. II. ÚS 348/04 ze dne 9. 6. 2005 (N

120/37 SbNU 525) - „Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/94

konstatoval, že i v oblasti sociálního zabezpečení se při aplikaci

pojistného jedná o právní institut pojištění, neboť odráží právní

situaci, v níž občan přenáší své riziko za úplatu na jiný subjekt a

tento subjekt toto riziko přejímá a je zavázán k určitým plněním. Z

pojišťovacího vztahu, byť i veřejnoprávního, tedy vyplývá, že při

splnění podmínek ze strany pojištěného odpovídá vzniklému právu na

důchod povinnost druhé strany taková plnění v důchodovém pojištění

poskytovat.“.



79. Od takto vytyčené linie se neodchýlil ani v nálezu Pl. ÚS 2/08 (viz

výše), v němž k sociálním právům uvedl: „Jejich pojmovým znakem je

skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat

pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). Toto ustanovení dává

pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních

práv. Zákonné provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy,

jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva

popřít či anulovat. Při provádění ústavní úpravy zakotvené v Listině se

zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při

používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno

jejich podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich

souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od

základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich

omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem

zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv.“.



80. Disentující soudci Holländer, Malenovský, Cepl, Čermák, Güttler,

Mucha a Procházka v odlišném stanovisku k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/02

ze dne 4. 6. 2003 (N 82/30 SbNU 263; 207/2003 Sb.) se rovněž přihlásili

v tezi vyjádřené v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/94, v níž „soud

stanovil, že je povinností zákonodárce transparentně vyjádřit poměr

komponentů solidarity a ekvivalence v systému sociálního pojištění

(včetně zdravotního pojištění), dále stanovil, že toto rozdělení nesmí

být libovolné. V případě opačném, tj. absence prvku ekvivalence,

posuzovaný institut ztrácí svou právní povahu, přestává být pojištěním

a nabývá povahy daně.“. Z uvedeného pak vyvodili následující

konsekvenci: „Z čl. 31 Listiny ve spojení s čl. 41 a čl. 4 odst. 4

Listiny tudíž pro pojištěnce plyne základní právo na transparentně

zákonodárcem určený komponent ekvivalence ve veřejném zdravotním

pojištění, a to v takové míře, jež ještě zachovává povahu právního

institutu pojištění a nemění jej v daň.“.



81. Z takto nastíněné judikatury Ústavního soudu lze zobecnit ve vztahu

k ústavnímu zakotvení sociálních práv následující teze: Dle první z

nich je pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních

práv dán užší prostor, než je tomu u základních práv podle hlavy druhé,

třetí a páté Listiny, prostor, jenž je vymezen ustanoveními čl. 41

odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Tezí druhou je zákaz (vyloučení)

libovůle při jejich úpravě (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny), a tezí

třetí je nezbytnost zákonné úpravy sociálních práv (čl. 41 odst. 1

Listiny). Spojení první a druhé teze je pak základním východiskem i pro

přezkum ústavnosti § 15 zákona č. 155/1995 Sb., tj. je jím maxima, dle

níž z čl. 30 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 41 a čl. 4 odst. 4

Listiny, jakož i z čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny pro pojištěnce plyne

základní právo na zákonodárcem transparentně určený komponent

ekvivalence (přiměřenosti) ve veřejném důchodovém, nemocenském a

zdravotním pojištění, a to v takové míře, jež ještě zachovává povahu

právního institutu pojištění a nemění jej v daň.



82. Vztah jednotlivce a celku (společnosti, jejíž je součástí) se

promítá v demokratické společnosti v „napětí“ hodnot spravedlnosti a

svobody. Dále, a to především v souvislosti s nastolením „otázky

sociální“ v 19. a 20. století, se otevírá otázka vztahu sociální

spravedlnosti a akceptovatelné míry institucionálních aktivit

omezujících svobodu. Základní je v této souvislosti akceptovatelnost

individuálních břemen (újem) na úkor veřejných statků. V posuzované

věci se tato otázka promítá do určení míry akceptovatelnosti nerovnosti

mezi subjekty s ohledem na nerovnost jejich příjmů, pojistného na

důchodové pojištění a výše důchodů.



83. Výrazem ústavního zákazu libovůle při stanovování práv a povinností

subjektů je ústavní princip rovnosti. Shrnutí předchozí judikatury

Ústavního soudu k právům z něj plynoucím představuje nález sp. zn. Pl.

ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.). Ústavní

soud v něm odkázal na svoji rozsáhlou a ustálenou judikaturu, v níž

zformuloval hlediska ústavněprávního posouzení kategorie rovnosti [viz

především nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU

189; 131/1994 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N

24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6.

1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/95 ze dne

8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 9/95 ze

dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS

33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), nález sp. zn.

Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.), nález

sp. zn. Pl. ÚS 33/03 ze dne 20. 10. 2004 (N 151/35 SbNU 109; 584/2004

Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 47/04 ze dne 8. 3. 2005 (N 47/36 SbNU 495;

181/2005 Sb.)]. Při chápání ústavního principu rovnosti se zejména

ztotožnil se závěrem vyjádřeným Ústavním soudem ČSFR (nález sp. zn. Pl.

ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11,

str. 37, vyhlášen v částce 96/1992 Sb.). Ústavní soud ČSFR v něm pojal

rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění

neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba

rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí

být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo

být přiznáno jakékoli právo. Obsah principu rovnosti tím Ústavní soud

posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování

subjektů a práv. Hledisko první spatřuje ve vyloučení libovůle.

Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu

zakládajícího nerovnost je jím založené dotčení některého ze základních

práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře

interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i

neakcesorické rovnosti. Určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu

skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být tudíž bez dalšího

označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k

úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to,

aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných

důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a

prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti

(viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech

Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, §

177; Inze z r. 1987, § 41).



84. V případě kolize části veřejných dober se základními právy Ústavní

soud použil odlišnou strukturu zásady proporcionality (jíž testoval i

kolizi základních práv plynoucích z principu rovnosti s jinými právy,

či veřejnými dobry) než tu, kterou představuje příkaz k optimalizaci

[nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57;

214/1994 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32

SbNU 61; 98/2004 Sb.)]. Tuto alternativní strukturu zásady

proporcionality by bylo lze nazvat vyloučením extrémní

disproporcionality. Šlo zejména o případy přezkumu ústavnosti zákonné

úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné

dávky (v tom rámci i zákonem stanoveného povinného pojištění), jakož i

peněžních sankcí [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N

105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10.

3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze

dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].



85. Z maxim zformulovaných v uvedených nálezech lze pro ústavní přezkum

vazby mezi výší příjmů, výší pojistného na důchodové pojištění a výší

důchodů vyvodit tyto závěry: Z ústavního principu dělby moci (čl. 2

odst. 1 Ústavy), jakož i z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15

odst. 1 Ústavy) plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o

vztahu výše pojistného na důchodové pojištění a míry solidarity

projevující se v míře nerovnosti mezi výší příjmů, pojistného a

důchodů. Zákonodárce přitom nese za důsledky tohoto rozhodování

politickou odpovědnost. Jakkoli je pojistné na důchodové pojištění

veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu, a tedy zásahem do

majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu,

bez naplnění dalších podmínek nepředstavuje dotčení v ústavním pořádkem

chráněné vlastnické pozici podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [viz též

sp. zn. Pl. ÚS 12/94 ze dne 12. 4. 1995 (N 20/3 SbNU 123; 92/1995

Sb.)].



86. Ústavní přezkum vazby přiměřenosti mezi výší příjmů, pojistného na

důchodové pojištění a výší důchodů pak zahrnuje posouzení dodržení

kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické

(čl. 1 Listiny), tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při

odlišování subjektů a práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl.

3 odst. 1 Listiny. Posouzení neakcesorické rovnosti se odvíjí od

přezkumu vazby mezi zákonodárcem zvoleným legislativním nástrojem a

jeho zamýšleným účelem. Pro ústavní konformitu posuzované právní úpravy

z hlediska neakcesorické nerovnosti postačuje, nachází-li se hodnocená

klasifikace v nějakém racionálním vztahu k účelu zákona, tj. může-li

nějakým způsobem dosažení tohoto účelu ovlivnit.



87. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (viz výše) k naplnění podmínek

neakcesorické nerovnosti Ústavní soud dovodil: „Je-li účelem odlišení

sazeb pojistného zajistit jeho plnění v závislosti od struktury

pojistných událostí a jestliže z údajů obsažených ve vyjádření

účastníka řízení plyne nejnepříznivější škodný průběh v oboru důlního a

těžařského průmyslu, nelze než rozdíl v sazbách pojistného upravených v

příloze č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

označit jako korespondující s účastníkem řízení naznačeným účelem

předmětné právní úpravy. Pro uvedené okolnosti nelze přisvědčit námitce

navrhovatele týkající se protiústavní nerovnosti napadené právní

regulace.“. A contrario z uvedeného vyplývá, že protiústavnost zákonné

úpravy spočívající v neakcesorické nerovnosti je dána absencí vztahu

mezi legislativním prostředkem a jeho proklamovaným (zamýšleným)

účelem.



88. Dle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o důchodovém pojištění

„relace průměrného starobního důchodu k průměrné čisté mzdě v současné

době (tj. v roce 1995) dosahuje 56 %. Teprve po zvýšení příjmů důchodců

z penzijního připojištění v perspektivě 10 a více let lze s ohledem na

možnost výraznější diferenciace příjmů z penzijního připojištění podle

individuálních představ občanů v základním systému postupně snižovat

diferenciaci důchodů podle výše výdělků a počtu odpracovaných let.“.



89. Ilustrativním propočtem vztahu průměrného výdělku a dosaženého

starobního důchodu lze dospět k údajům, dle nichž u zaměstnance s

příjmem cca 50 % průměrné mzdy by náhradový poměr k hrubému příjmu

představoval cca 88 % (cca 9 000 Kč), u zaměstnance s příjmem 100 %

průměrné mzdy cca 42 % (cca 10 000 Kč), u zaměstnance s příjmem 200 %

průměrné mzdy cca 29 % (cca 14 000 Kč) a u zaměstnance s příjmem 300 %

průměrné mzdy cca 15 % (cca 15 500 Kč).



90. Bylo-li dosaženo druhého z účelů zákona o důchodovém pojištění, tj.

snižování diferenciace důchodů podle výše výdělků, nedošlo ale k

naplnění účelu prvního, tj. otevření prostoru diferenciace důchodů. Dle

informace Českého statistického úřadu týkající se penzijního

připojištění: „... přetrvává stále nízké povědomí o roli, kterou může

hrát v budoucnu tato forma zajištění ve stáří pro velkou část české

populace. V roce 2004 spořili lidé v průměru měsíčně necelých 397

korun, v roce 2001 to bylo 348 korun. Přestože jejich příjmy rostou,

penzijním fondům více neposílají - na penzijní připojištění odkládají

měsíčně jen 2,2 % své průměrné hrubé mzdy a tento poměr se dokonce rok

od roku snižuje (v roce 1996 činil 3,2 %).“

(http://www.czso.cz/csu/csu.nsf/informace/ckta130905.doc).



91. Legislativní nástroje umožňující dosažení druhého z výše uvedených

účelů zákonné úpravy sociálního zabezpečení, tj. diferenciace důchodů

při zajištění sociální solidarity, jsou nutně spojeny se zákonnou

úpravou pojistného na sociální zabezpečení, konkrétně pak se zakotvením

maximálních vyměřovacích základů pro placení pojistného zákonem č.

261/2007 Sb., jímž byl nově upraven § 15a zákona č. 589/1992 Sb., o

pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku

zaměstnanosti. Tímto byl s odstupem 12 let po nabytí účinnosti zákona o

důchodovém pojištění vytvořen legislativní prostor pro proporcionální

soulad mezi účely sociální solidarity a diferenciace s ohledem na výši

příjmů i výši pojistného na důchodové pojištění.



92. Zákonem č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v

souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok

2010, se uvedený legislativní prostředek odstraňující extrémní

disproporcionalitu mezi zákonnou úpravou a jejím účelem redukuje, resp.

ve svých důsledcích ruší. Pode jím zakotveného nového ustanovení § 15b

zákona č. 589/1992 Sb. za období od 1. ledna 2010 do 31. prosince 2010

je maximálním vyměřovacím základem pro placení pojistného podle § 15a

odst. 1 a 5 uvedeného zákona částka ve výši dvaasedmdesátinásobku

průměrné mzdy. Důvodová zpráva (tisk. 917) pak v této souvislosti

uvádí: „zvýšení maximálního vyměřovacího základu pro pojistné pro rok

2010 ze 48násobku na 72násobek průměrné mzdy ... se projeví v inkasu

pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku

zaměstnanosti v rozsahu 4 mld. Kč ... Cílem tohoto návrhu je zvýšení

příjmů státního rozpočtu.“.



93. Z takto nastíněného účelu nové právní úpravy maximálních

vyměřovacích základů placení pojistného na důchodové pojištění plynou

dvě konsekvence. Ta první dopadá na posouzení relevance neakcesorické

nerovnosti při přezkumu ústavnosti § 15 zákona o důchodovém pojištění.

Z rekapitulace vývoje právní úpravy lze dovodit závěr, dle něhož tato v

období do 1. ledna 2008, jakož i po 1. lednu 2010 postrádala vazbu mezi

stanoveným účelem (nivelizací důchodů podle zákona o důchodovém

pojištění a jejich reálnou diferenciací v systému penzijního

připojištění) a zvoleným legislativním prostředkem (úpravou sazby

pojistného a jeho maximálního vyměřovacího základu). Konsekvence druhá

dopadá ale i na posouzení akcesorické nerovnosti. Je-li jejím předmětem

posouzení meze, za níž veřejnoprávní povinné peněžité plnění

jednotlivcem státu nepředstavuje již pojistné na důchodové pojištění,

nýbrž daň, pak tento závěr plyne již z důvodové zprávy k vládnímu

návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem

zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, v níž vláda s

naprostou upřímností redukci maximálního vyměřovacího základu považuje

za zdroj „zvýšení příjmů státního rozpočtu“, což je účelem daně. Nadto

je uvedený závěr odůvodněn i průběhem křivky vyjadřující vztah mezi

výší pojistného na důchodové pojištění a výší starobního důchodu, v níž

se extrémně disproporcionálně rozchází vazba mezi oběma těmito

parametry. Při absenci extrémní disproporcionalitu redukujícího

momentu, jejž ve shodě i se zahraničními právními úpravami - viz kupř.

úpravu důchodového pojištění v SRN - lze spatřovat v reálném maximálním

vyměřovacím základu placení pojistného, nelze než konstatovat u

napadené zákonné úpravy rovněž porušení principu akcesorické

nerovnosti.



94. Při posuzování právní úpravy, tj. zákona, který provádí základní

právo na přiměřené hmotné zabezpečení, dospěl Ústavní soud k závěru, že

konstrukce uvedená v § 15, zakotvující dvě redukční hranice ve

stávajících výších za existence systému odvodů do důchodového pojištění

bez efektivního „zastropování“, vytváří výrazné disproporce mezi výší

příspěvku do pojistného systému, výší příjmů a výší přiznané důchodové

dávky u části pojištěnců, čímž porušuje ustanovení čl. 1 a čl. 3 odst.

1 Listiny. Nadto do této konstrukce zasahují postupy exekutivy podle

ustanovení § 107 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., na jehož základě může

vláda (z hlediska operativnosti žádoucím způsobem) zvyšovat tzv.

redukční hranice, avšak zákonodárce přenesl podle aktuální právní

úpravy na vládu oprávnění modifikovat výši redukčních hranic bez

potřebných limitů, resp. kritérií, jež v dřívější právní úpravě

neabsentovala. Odhlédnout přitom nemohl Ústavní soud ani od

skutečnosti, že celá složitá konstrukce důchodového systému je natolik

netransparentní, že je pro své adresáty de facto zcela nesrozumitelná;

pro většinu pojištěnců se tak vypočítaná výše důchodové dávky stává

neverifikovatelnou [srov. odlišné stanovisko k nálezu sp. zn. Pl. ÚS

14/02 (viz výše)].



95. Při přezkumu problematiky důchodového systému, jejíž součástí je

napadená právní úprava, vycházel Ústavní soud ze své shora citované

judikatury, jež se neodchyluje od přístupů zahraničních ústavních soudů

v oblasti sociálních práv, a směřoval jej tak výlučně do roviny práv

ústavních. Vlastní konstrukci důchodového systému ponechává Ústavní

soud plně na zákonodárci, jemuž svědčí široký prostor k realizaci

sociálních práv zakotvených v Listině, přičemž Ústavní soud vymezuje

pouze negativní, nepřekročitelné hranice, tj. nemůže (pozitivně)

určovat či předjímat žádné kvantifikovatelné veličiny. Obdobně

metodologicky přistupoval k přezkumu ve věci sociální reformy, tzv.

zákon „Hartz IV“, Spolkový ústavní soud (rozhodnutí ze dne 9. 2. 2010),

jenž taktéž konstatoval, že volnému poli působnosti zákonodárce

odpovídá zdrženlivá kontrola a přezkum jednoduchého práva ze strany

Spolkového Ústavního soudu.



96. Ústavní soud uvádí, že není jeho úkolem posuzovat správnost

(vhodnost) konstrukce dávek důchodového pojištění, je však jeho

povinností posuzovat, zda se právní úpravě zvolené zákonodárcem daří

dostát kautelám zakotveným v Listině, jinými slovy, zda je tato

konstrukce ústavně konformní. Kritériem ústavní konformity je přitom

„přiměřenost“ důsledků zvolené konstrukce, kdy na jedné straně

limitující korektiv principu zásluhovosti představuje imperativ

(akcesorické i neakcesorické) rovnosti a na straně druhé je potom oním

korektivem „přiměřenost“ minimálního hmotného zabezpečení, tedy nejen

ve smyslu eliminace chudoby, ale i zajištění důstojné životní úrovně

pro nízkopříjmové pojištěnce.



97. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit zvolený model důchodového

systému hledisky politickými či ekonomickými (ve smyslu



de lege lata

), ani modelovat optimální důchodový systém (ve smyslu úvah



de lege ferenda

). Jeho volba a parametry jsou ostatně již řadu let předmětem

politických i odborných diskusí v souvislosti s (víceméně konsensuálně

vnímaným) ohrožením dlouhodobé finanční udržitelnosti stávajícího

systému s ohledem na demografický vývoj. Právě v rámci těchto odborných

a politických debat bude nutno zohledňovat veškeré sociální a

ekonomické aspekty právní úpravy důchodového systému, jež ze shora

uvedených důvodů nemohl brát Ústavní soud na zřetel. Na základě svého

přezkumu nicméně Ústavní soud zdůrazňuje, že při existenci celé škály

důchodových systémů a způsobů konstrukce důchodových dávek je nutno

zvolit takovou variantu, do níž budou promítnuty všechny principy

sociální politiky, jakož i systému důchodového zabezpečení, která bude

důsledně respektovat ústavní principy a naplňovat ustanovení čl. 30

odst. 1, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a současně ve smyslu ustanovení

čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu těchto základních práv.



98. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud návrhu Krajského soudu v

Ostravě na zrušení § 15 zákona č. 155/1995 Sb. vyhověl a toto

ustanovení zrušil.



99. S ohledem na složitost celé problematiky a na připravovanou reformu

důchodového systému odložil Ústavní soud vykonatelnost svého rozhodnutí

do 30. 9. 2011 s tím, že zrušované ustanovení zůstává do stanovené doby

aplikovatelné.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Jan

Musil a Jiří Nykodým.



* pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 49,

nález č. 73, str. 85, vyhlášen pod č. 166/2008 Sb.