37/2007 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 15. února 2007 v plénu ve složení František

Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka,

Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel

Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a

Michaela Židlická o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České

republiky na zrušení části zákona č. 319/2001 Sb., která se stala

součástí jeho přechodných ustanovení na základě zákona č. 443/2006 Sb.,

in eventum na zrušení části druhé zákona č. 443/2006 Sb., a to čl. II a

čl. III,



takto:



Část druhá, a to čl. II a čl. III zákona č. 443/2006 Sb., kterým se

mění zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o

bankách, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto

nálezu ve Sbírce zákonů.



Odůvodnění



I.



I. A) Rekapitulace návrhu



1. Skupina 23 senátorů Senátu Parlamentu České republiky se řádným

návrhem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále též

jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o

Ústavním soudu")], doručeným dne 12.10.2006, domáhala zrušení části

přechodných ustanovení výše uvedeného zákona č. 319/2001 Sb., která se

stala součástí zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, na základě zákona č.

443/2006 Sb.



2. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 10.1.2007 navrhovatelé

upřesnili petit svého návrhu následovně: navrhovatelé navrhují, aby

Ústavní soud pro rozpor s ústavním pořádkem České republiky zrušil

napadená ustanovení citovaná v čl. I jejich podání, tedy část zákona č.

319/2001 Sb., která se stala součástí jeho přechodných ustanovení na

základě zákona č. 443/2006 Sb., in eventum navrhují zrušit část druhou

zákona č. 443/2006 Sb., a to čl. II a čl. III.



3. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že překročením

pravomocí Parlamentu České republiky a nepravou (byť navrhovatel dále

namítá spíše retroaktivitu pravou) retroaktivitou napadených ustanovení

mohl být porušen čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy. Dále mohou

ve svém důsledku porušit i vlastnická a majetková práva a právo na

soudní ochranu, tedy čl. 11 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod

(dále jen "Listina"), stejně tak mohou vést i k porušení zásady

řádnosti a jasnosti právních předpisů tvořící jednu ze zásad

materiálního právního státu (dovozené interpretací čl. 1 a čl. 2 Ústavy

a čl. 1 a 4 Listiny) a zákazu svévole při legislativní proceduře

(dovozeného z ustanovení čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2

Listiny i z čl. 37 odst. 2, čl. 41 a čl. 44 Ústavy). V neposlední řadě

jsou dle navrhovatelů napadená ustanovení v rozporu se směrnicí

Evropského parlamentu a Rady č. 94/19/ES, o systémech pojištění vkladů,

a v rozporu s čl. 87 a čl. 3 odst. 1 písm. g) Smlouvy o založení

Evropského společenství, čímž porušují mezinárodní závazky České

republiky plynoucí z členství v EU, a tím tedy i čl. 1 odst. 2 Ústavy.



4. Napadená ustanovení výše uvedeného zákona a záměr zákonodárce jsou

dle navrhovatelů v rozporu s principem dělby moci, tedy v rozporu s

jedním ze základních pravidel demokratického právního státu, jakým je

Česká republika definována v čl. 1 odst. 1 a v čl. 2 odst. 1 Ústavy,

kde je stanoveno, že lid vykonává veškerou státní moc prostřednictvím

orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Parlamentu České republiky

náleží dle Ústavy zákonodárná moc, přičemž zákon je normativní právní

akt, který zavazuje blíže neurčený okruh subjektů a upravuje situace,

které nastanou v budoucnosti. V případě napadených ustanovení jde o

situace, které nastaly v minulosti, a o konkrétně známé subjekty. Zde

navrhovatelé poukázali na nálezy [sp. zn. Pl. ÚS 24/04 či sp. zn. Pl.

ÚS 55/2000 (pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu,

svazek 37, nález č. 130, vyhlášen pod č. 327/2005 Sb.; tatáž sbírka,

svazek 22, nález č. 62, vyhlášen pod č. 241/2001 Sb.)], v nichž Ústavní

soud konstatoval, že "k základním principům materiálního právního státu

náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti

zákona). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem

zákona (resp. i právního předpisu vůbec).". Ve svém rozhodnutí sp. zn.

Pl. ÚS 12/02 (pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu,

svazek 29, nález č. 20, vyhlášen pod č. 83/2003 Sb.) Ústavní soud mj.

uvedl, že zákon, jenž upravuje jedinečný případ "vybočuje i z jednoho

ze základních materiálních znaků pojmu zákon, jímž je obecnost.

Připomeňme, že požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí

principu panství zákona, a tím rovněž právního státu (...). Zvláštním

argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip

dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v

demokratickém právním státě.". Parlament České republiky v tomto

případě dle navrhovatelů provedl výjimku z pravidla pro konkrétní

případy klientů zvýhodněných bank, případně pro jeden konkrétní subjekt

- Českou pojišťovnu, a.s. (čl. III bod 4 napadeného zákona). A když již

tuto výjimku z pravidla Parlament České republiky v předchozím případě

učinil, učinil ji legislativně čistším způsobem, bez zvýhodnění

jednotlivého konkrétního subjektu, bez naplnění dalších vytčených

protiústavních kroků a v době, kdy tato výjimka byla sociálně a morálně

odůvodnitelná (ochrana klienta banky jako spotřebitele v době zvykání

na tržní prostředí).



5. Parlament České republiky dle navrhovatelů přijetím napadených

ustanovení porušil rovněž čl. 2 odst. 3 Ústavy, neboť uplatňuje moc

způsobem, který zákon, resp. Ústava neukládá ani neumožňuje; Parlament

České republiky jednal nad rámec svých pravomocí stanovených v hlavě

druhé Ústavy.



6. Napadená ustanovení mají dle navrhovatelů protiústavní pravé zpětné

účinky a jako taková jsou v rozporu s principy demokratického právního

státu, ještě přesněji se zásadou ochrany důvěry občana v právo a se

zásadou zákazu pravé retroaktivity, tedy s čl. 1 Ústavy, neboť napadená

ustanovení mění právní následky, které podle práva nastaly dávno přede

dnem účinnosti napadených ustanovení. Zákonodárce dokonce novelizuje

přechodná (intertemporální) ustanovení k jedné z předchozích novel

zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, (dále též "zákon o bankách"), která s

touto novelou měla být zkonzumována. Pokud měl zákonodárce na mysli

vyřešit problém přechodnými ustanoveními k zákonu č. 319/2001 Sb., měl

tak dle navrhovatelů učinit, když je přijímal. Od přijetí tohoto zákona

zákonodárce provedl několik dalších novelizací zákona o bankách s

vlastními přechodnými ustanoveními a nyní zasahuje zpětně do

přechodných ustanovení o několik novel zpět. Vztahy vkladatelů Kreditní

banky Plzeň, Plzeňské banky a Union banky vůči těmto bankám, resp. vůči

Fondu pojištění vkladů (dále též "Fond"), vznikly podle zákona o

bankách v platném znění. Podle § 41d zákona o bankách vzniká nárok na

vyplacení náhrady dnem, kdy Fond obdrží písemné oznámení České národní

banky (dále též "ČNB") o neschopnosti banky dostát závazkům vůči

oprávněným osobám, resp. obdržením obdobného písemného oznámení

týkající se pobočky zahraniční banky. Oznámení musí být zasláno v

poměrně krátké lhůtě 21 dní od zjištění, že banka není schopna dostát

svým závazkům. Vztahy vyplývající z pojištění vkladů ke třem citovaným

zkrachovalým bankám, resp. k Fondu tedy dle navrhovatelů prokazatelně

vznikly nejpozději v květnu 2003 (konkurs Union banky k 29.5.2003,

konkurs na druhé dvě banky byl prohlášen dříve). Navrhovatelé také

poukázali na rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (pozn.

red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 25, nález č. 28,

vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.), dle něhož "pravá retroaktivita nemá v

právním státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl "dostat ke

slovu", nicméně tak neučinil.". Napadená ustanovení dle navrhovatelů

rozšiřují okruh oprávněných osob, mění proceduru a vstupují do již

jednou zákonem řešených vztahů. Předpis dává vzniknout vztahu nově

vymezených oprávněných osob a Fondu ke stejnému dni, ke kterému vznikly

obdobné vztahy oprávněných osob podle předchozí úpravy (tedy nejpozději

v květnu 2003). A právě zejména v těchto aspektech se dle názoru

navrhovatelů již jednoznačně jedná o nepřípustnou pravou retroaktivitu.



7. Dle názoru navrhovatelů dochází v případě napadených ustanovení k

tomu, že stát nejprve stanoví obecné pravidlo, jakým se mají

odškodňovat klienti zkrachovalých bank, které vyvažuje ochranu

spotřebitele bankovních služeb a odpovědnost občana jako investora

svých prostředků, který má svobodnou vůli zvolit výnosnou riskantní

investici či dát přednost bezpečnému méně lukrativnímu uložení

peněžních prostředků. Poté však na úkor zajišťovacího fondu,

hospodařícího s prostředky odevzdanými soukromými subjekty, nakládá s

těmito prostředky v rozporu s takto obecně stanovenými pravidly, a v

důsledku toho určitou skupinu či určitý subjekt zvýhodní oproti

ostatním. V tom spatřují porušení zásad řádného fungování materiálního

právního státu, garantovaného čl. 1 Ústavy, spočívajících i v zajištění

ochrany oprávněné důvěry ve stálost právního řádu.



8. Navrhovatelé dále zdůraznili, že napadená ustanovení vedou k tomu,

že soukromé prostředky placené bankami a vybrané od klientů bank, které

jsou určeny na odškodnění klientů bank, které přispívají do Fondu,

budou poskytnuty nad rámec pravidel, která platila v době, kdy banky do

Fondu přispívaly, čímž zasahují i do ochrany soukromého vlastnictví a

legitimních očekávání dle čl. 11 Listiny a mohou být v širším slova

smyslu vnímána jako expropriace. Pokud by totiž vlastnictví Fondu jako

takové nebylo interpretováno jako vlastnictví nositele základních práv

a svobod, zprostředkovaně dochází k omezení vlastnictví a majetkových

legitimních očekávání komerčních bank přispívajících do Fondu, neboť

vzhledem k napadenými ustanoveními očekávaným důsledkům může dojít ke

zvýšení jejich odvodu do Fondu či k poškození jejich klientů.



9. Fond je dle navrhovatelů jako věřitel omezen a diskriminován na

svých právech a ochraně spravovaného majetku, protože vzhledem k

časovému posunu by Fond byl v případě dodatečné výplaty dle napadených

ustanovení zbaven možnosti se se svými pohledávkami přihlásit jako

konkursní věřitel v konkursech dotčených bank. Stejně tak navrhovatelé

uvedli, že jsou omezena i jeho práva na soudní ochranu spočívající v

možnosti uplatnit jeho pohledávky, které vznikly z výplaty náhrad, za

konkursními dlužníky. Podle § 41h odst. 2 zákona o bankách, který

zůstává nadále v platnosti, se Fond dnem zahájení výplaty náhrad

oprávněným osobám stává věřitelem banky ve výši práv oprávněných osob

banky na plnění z Fondu. Z toho plyne i jeho zákonná povinnost uplatnit

své pohledávky v konkursním řízení, které již bylo (1998, resp. 2003)

zahájeno. Retroaktivní úprava prováděná napadenými ustanoveními mu však

uplatnění tohoto práva znemožňuje, neboť propadné lhůty pro přihlášení

pohledávek do konkursu vedeného na předmětné banky již uplynuly. Z

tohoto důvodu tedy dochází v popsané situaci k odmítnutí spravedlnosti

- denegatio iustitiae, čímž jsou porušena i práva Fondu na soudní

ochranu dle čl. 36 Listiny.



10. Jako další argument navrhovatelé uvedli, že napadená ustanovení

jsou protiústavní i svým příkrým rozporem s právem ES, který lze

konstatovat ve dvou hlavních rovinách. Napadená ustanovení jsou dle

navrhovatelů v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady č.

94/19/ES ze dne 30.5.1994, o systémech pojištění vkladů, jejímž cílem

je zajistit minimální harmonizovanou úroveň ochrany vkladů pro všechny

vklady ve Společenství. Harmonizovaná česká úprava pojištění vkladů

obsažená v novele zákona o bankách č. 319/2001 Sb. počítá s maximálním

limitem náhrady ve výši 25 000 EUR, což je o 5 000 EUR více, než

předpokládá samotná směrnice jako minimální úroveň pojištění pro

všechny členské státy EU, kde je většinou průměrná výše vkladu na

občana vyšší než v České republice. Maximální limit náhrad ve výši až 4

miliony korun tak, jak jej zavádí napadená ustanovení, jde zcela nad

rámec ochrany drobných vkladatelů a míjí se tak se smyslem směrnice.

Navrhovatelé dále uvedli, že pro směrnice přitom platí podle čl. 249

Smlouvy o založení Evropského společenství, že je pro každý stát,

kterému je určena, závazná, pokud jde o výsledek, přičemž volba formy a

prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Výsledkem dotčené

směrnice má být ochrana drobných vkladatelů bank a zamezení výplatám

anonymních vkladů v souvislosti s ochranou před praním špinavých peněz.

Napadená ustanovení mění již zavedenou harmonizovanou právní úpravu,

kdy rozšířením okruhu oprávněných osob i na majitele vkladových listů

na doručitele a depozitních certifikátů na doručitele a "ručitele

pohledávek" a jejich právní nástupce umožňují vyplácet náhrady i za

anonymní vklady, což jde přímo proti smyslu směrnice, a je tím tedy v

přímém rozporu s právem ES.



11. Rozpor se směrnicí 94/19/ES není dle navrhovatelů jedinou rovinou,

ve které napadená ustanovení porušují právo ES, a tím i závazky

plynoucí z čl. 1 odst. 2 Ústavy. Napadená ustanovení dle navrhovatelů

prolamují dosavadní zásadu, že adresáty náhrad z Fondu jsou pouze

poškození vkladatelé. Návrh počítá s odškodněním České pojišťovny,

a.s., která v minulosti dobrovolně a zcela v souladu se svým

podnikatelským záměrem vyplatila náhrady vkladatelům Kreditní banky

Plzeň ve výši 1,78 mld. Kč. Toto bezprecedentní zvýhodnění

podnikatelského subjektu porušuje zásadu neposkytování tzv. nedovolené

veřejné podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského

společenství, jímž je Česká republika vázána. Veřejná podpora je

definována jako podpora poskytovaná v jakékoli formě státem nebo ze

státních prostředků, která narušuje nebo může narušit hospodářskou

soutěž tím, že zvýhodňuje určité subjekty. Finanční prostředky uložené

ve Fondu nejsou prostředky státního rozpočtu, jedná se však o veřejné

prostředky, o jejichž použití stát rozhoduje. Náhrada ve výši 1,78 mld.

Kč, která má být vyplacena z Fondu České pojišťovně, je nedovolenou

veřejnou podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o založení

Evropského společenství, neboť ji nelze podřadit pod výjimky uvedené v

odstavci 2 citovaného článku.



12. V návaznosti na výše uvedenou argumentaci navrhovatelé poukázali i

na to, že stejné zvýhodnění České pojišťovny, a.s., (plynoucí z čl. III

bodu 4 napadených ustanovení) není ani v souladu s obecným principem

rovnosti podmínek hospodářské soutěže vyjádřeným v čl. 3 odst. 1 písm.

q) Smlouvy o založení Evropského společenství. Napadená ustanovení

neodůvodněně výrazně zvýhodňují soukromý podnikatelský subjekt - Českou

pojišťovnu, a.s., a její soukromé vlastníky.



13. Navrhovatelé rovněž konstatovali, že napadená ustanovení často

nedávají smysl, znemožňují jakoukoli interpretaci či umožňují několik

možných výkladů. Velmi zásadní je např. skutečnost, že napadená

ustanovení jsou nesrozumitelná v otázce běhu lhůt (není jasné, které

lhůty kdy začínají a končí) nebo, že napadená ustanovení obsahují

právně neexistující pojmy ("ručitel pohledávky" nemůže existovat, ručit

je možno jen za závazky). Velmi problematická z pohledu srozumitelnosti

textu je dle navrhovatelů i skutečnost, že napadená ustanovení jsou

novelizací přechodných ustanovení k zákonu, který byl přijat před pěti

lety, přičemž tato přechodná ustanovení se vlastně zkonzumovala s

příslušnou novelizací, přičemž zákon o bankách již byl od té doby

novelizován znovu několikrát, kdy jednotlivé novelizace měly svá

vlastní přechodná ustanovení. Novelizací přechodných ustanovení se

opakovaně mění režim pro banky, které již byly před pěti lety zahrnuty

do určité výjimky z režimu zákona a teď jsou zahrnuty do nové výjimky

dle napadených ustanovení. V tom navrhovatelé spatřují rozpor se znakem

materiálního právního státu, v Ústavě explicitně neuvedeným, nicméně

dovozeným interpretací čl. 1 a 2 Ústavy a čl. 1 a 4 Listiny, kterým je

zásada právní jistoty, kdy každý může mít důvěru v právo a jeho

transparentnost a srozumitelnost, a tím i zásada řádnosti a jasnosti

právních předpisů.



14. Navrhovatelé upozornili i na fakt, že pro právní stát je také velmi

podstatné pravidlo stanovené jak v Ústavě (čl. 2 odst. 3), tak i v

Listině (čl. 2 odst. 2), kdy stát (státní orgán) je omezen pravidly,

která si stanovil. Z tohoto pravidla pak plyne, že zákonodárce je

povinen dodržovat při přijímání zákonů určitá legislativní pravidla, a

odkázali na rozhodnutí Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 23/04 (pozn.

red.: bude uveřejněn ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu,

svazek 38, nález č. 137; vyhlášen byl pod č. 331/2005 Sb.)], dle něhož

"je způsob, jak k přijetí a vyhlášení zákona došlo, podroben kognici

Ústavního soudu pouze v rámci, který ústavní pořádek vytyčuje (zejména

čl. 1, čl. 39 odst. 1 a 2, čl. 41, čl. 44 až 48, čl. 50 až 52 Ústavy).

Předmětem přezkumné činnosti Ústavního soudu je proto schválený text

zákona, zápisy z jednání sněmoven slouží jako hlavní důkazní prostředek

při hodnocení jedné složky z tripartice hodnocení, tj. dodržení ústavně

předepsaného způsobu přijetí zákona.". Zákonodárce je tedy při

legislativní proceduře vázán Ústavou i zákony (např. jednacím řádem

Poslanecké sněmovny). Pokud zákonodárce poruší při legislativní

proceduře pravidla, která mu stanoví zákon, může to dle navrhovatelů

být ve svém důsledku i porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2

Listiny. Dle zákona je pozměňovací návrh omezen projednávaným bodem

schůze, přičemž pozměňovací návrh poslance Doktora, na jehož základě se

napadená ustanovení stala součástí zákona o bankách, nebyl uveden v

programu příslušné schůze Poslanecké sněmovny, čímž byla porušena

legislativní procedura stanovená zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím

řádu Poslanecké sněmovny. Dle navrhovatelů je v rozporu s předepsanou

procedurou, tedy ústavními legislativními pravidly, aby bylo hlasováno

o zákoně v rámci bodu schůze Poslanecké sněmovny, který je věnován

jinému zákonu a kde není uvedeno, že by se zákonem měl zabývat.

Obsahová i procedurální pochybení zákonodárce v případě napadených

ustanovení jsou dle názoru navrhovatelů natolik četná a závažná, že

společně ve svém součtu mohou již vést ke konstatování rozporu s

ústavním pořádkem, a to se zásadou řádnosti a jasnosti právních

předpisů, tvořící jednu ze zásad materiálního právního státu, a se

zákazem svévole při legislativní proceduře.



I. B) Vyjádření účastníků řízení



15. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním

soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení

Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.



16. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zastoupená předsedou

Ing. Miloslavem Vlčkem ve svém vyjádření ze dne 7. 11. 2006 uvedla, že

uvedený návrh zákona č. 443/2006 Sb., kterým se též mění zákon č.

319/2001 Sb., byl předložen skupinou poslanců. Návrh Poslanecká

sněmovna projednávala ve 4. volebním období nejprve jako sněmovní tisk

č. 965. Po jeho neschválení ve 3. čtení dne 21. prosince 2005 byl

předmětný návrh zákona navržen do sněmovního tisku č. 1222 na plénu

Poslanecké sněmovny dne 19. dubna 2006 ve 2. čtení. Poslanecká sněmovna

hlasovala o sněmovním tisku č. 1222 jako o celku ve 3. čtení dne 23.

května 2006 a poměrem hlasů 156 pro návrh (ze 176 přítomných poslanců)

návrh zákona schválila. Dne 21. června 2006 vyjádřil Senát vůli návrhem

zákona se nezabývat. Předseda Poslanecké sněmovny podepsal návrh zákona

dne 21. srpna 2006 a prezident republiky nechal marně uplynout

patnáctidenní lhůtu, kterou mu Ústava poskytuje, aniž zákon vrátil

Poslanecké sněmovně anebo jej podepsal. Dne 8. září 2006 byl návrh

zákona podepsán předsedou vlády a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.



17. Podle názoru předkladatelů uvedeného v důvodové zprávě zajišťuje

návrh zákona částečné zrovnoprávnění těch klientů bank v konkursu,

kterým byly v minulosti pohledávky za bankami sanovány pouze na úrovni

zákona, zatímco v jiných případech nad tento rámec, a zmírňuje tak

zásadní nerovnost, která vznikla v důsledku nesystémových kroků při

kompenzaci náhrad v minulosti. Požadavek na rovné zacházení s klienty

všech bank nacházejících se v konkursu, stejně jako požadavek na rovné

dostatečné odškodnění takovýchto klientů, je nutné považovat za zcela

legitimní. Zákonem č. 319/2001 Sb. byl zaveden dvojí systém odškodnění,

diskriminující část klientů bankovního sektoru. Takovýto stav je z

hlediska právní jistoty, předvídatelnosti práva a demokratické zásady

rovnosti občanů České republiky zcela nežádoucí. Princip ochrany vkladů

klientů bank formou příspěvků bankovních subjektů do Fondu pojištění

vkladů je dle předkladatelů založen na solidární odpovědnosti všech

subjektů bankovního trhu. Předkladatelé proto sledovali návrhem zákona

dodatečné zhojení původní tvrdosti a nefunkčnosti systému odškodnění

provedeného ve vztahu pouze k některým klientům bank nacházejících se

nyní v konkursu, namísto ve vztahu ke všem klientům bank nacházejících

se nyní v konkursu, a stejně tak odškodnění subjektů, které se na

řešení tehdejší krizové situace, namísto Fondu, podílely. Podle

předkladatelů je tedy nezbytné, aby byl i nadále zachováván a dodržován

princip solidární odpovědnosti všech subjektů bankovního trhu v České

republice a s tím související a logicky navazující odškodnění

zúčastněných nebankovních subjektů, participujících namísto Fondu na

řešení celé situace. Závěrem svého vyjádření Poslanecká sněmovna

uvedla, že zákonodárný sbor byl při projednávání a schvalování návrhu

zákona v přesvědčení, že přijatý návrh je v souladu s ústavním pořádkem

České republiky. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem

napadených ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.



18. Senát Parlamentu České republiky zastoupený předsedou MUDr.

Přemyslem Sobotkou ve vyjádření ze dne 7.11.2006 nejprve popsal

proceduru posouzení zákona č. 443/2006 Sb. Senátem. Zákon č. 443/2006

Sb. byl Senátu Poslaneckou sněmovnou postoupen jako návrh zákona dne

25. května 2006 a organizační výbor Senátu jej jako senátní tisk č. 362

(5. funkční období) určil k projednání výboru pro hospodářství,

zemědělství a dopravu. Tento výbor na svém zasedání dne 15. června 2006

senátní tisk č. 362 projednal, avšak k návrhu zákona nepřijal žádné

usnesení. Plénum Senátu projednávalo návrh zákona obsažený v senátním

tisku č. 362 na své 12. schůzi dne 21. června 2006. Po zpravodajské

zprávě, ve které bylo pouze odkázáno na záznam z jednání výboru pro

hospodářství, zemědělství a dopravu, konstatující, že výbor nedospěl k

většinovému stanovisku, bylo navrženo, aby Senát vyjádřil vůli se

návrhem zákona nezabývat. Před hlasováním o tomto návrhu vystoupila

předsedkyně klubu otevřené demokracie, senátorka S. Paukrtová, která

vyzvala plénum Senátu, aby návrh zákona pro nesouhlasný postoj vlády

České republiky, Ministerstva financí zvlášť a České národní banky k

němu byl postoupen do obecné rozpravy. Dále vystoupil místopředseda

Senátu, senátor P. Pithart, který též požádal o postoupení návrhu

zákona do obecné rozpravy z důvodu, že jde "o normu svým způsobem

retroaktivní, nespravedlivou a znerovnoprávňující bankovní domy".

Nicméně při hlasování o návrhu usnesení Senátu "návrhem zákona se

nezabývat" bylo z přítomných 69 senátorů 39 senátorů pro, 18 proti.



19. K návrhu skupiny senátorů Senát dále uvedl, že nelze nepoukázat na

skutečnost, že petit uvedený v návrhu na zrušení přechodných ustanovení

je do jisté míry nepřesný a neúplný. Zákon č. 319/2001 Sb., není

zákonem "o bankách", jak je v návrhu uvedeno, nýbrž jeho název zní:

"zákon, kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění

pozdějších předpisů"; nic na této skutečnosti nemění ani chybný nadpis

části druhé zákona č. 443/2006 Sb. (formálně vzato zákon pod názvem "č.

319/2001, o bankách" neexistuje), neboť z úvodní věty čl. II zákona č.

443/2006 Sb. je nepochybné, jaký zákon je novelizován. Je zřejmé, že

novelizační ustanovení čl. II zákona č. 443/2006 Sb. byla inkorporována

do čl. II zákona č. 319/2001 Sb., avšak následující čl. III zůstává

nadále pouze součástí zákona č. 443/2006 Sb., a nedochází u něho k

inkorporaci do jiného zákona; novelizace zákona č. 319/2001 Sb. je

omezena jen na čl. II zákona č. 443/2006 Sb. Je nutno zdůraznit, že čl.

III zákona č. 319/2001 Sb. obsahuje i po dalších novelizacích nadále

jen ustanovení o jeho účinnosti, v žádném případě však ustanovení čl.

III zákona č. 443/2006 Sb. jako samostatné ustanovení posledně

jmenovaného zákona není inkorporováno do zákona č. 319/2001 Sb. Na

tomto názoru Senát setrval i ve svém písemném vyjádření ze dne

19.1.2007 reagující na podání ze dne 9.1.2007, jímž navrhovatelé

upřesnili petit svého návrhu.



20. Senát dále konstatoval, že je možné připustit, že zákonodárcem

přijatá povinnost odškodnit klienty některých bank v rozsahu uvedeném v

části druhé zákona č. 443/2006 Sb. do určité míry zasahuje do

soukromého vlastnictví a porušuje legitimní očekávání dotčených

subjektů (rozuměj bank, resp. Fondu pojištění vkladů), neboť na základě

těchto ustanovení budou soukromé prostředky placené bankami a vybrané

od klientů těchto bank vyplaceny nad rámec jejich dřívějších

povinností, tím spíše, že v mnoha případech se tak zasáhne do již

proběhlého či probíhajícího soudního řízení, aniž by nové skutečnosti

mohly být kvůli běhu lhůt zohledněny. Větší rozsah plnění z Fondu by

mohl s velkou pravděpodobností znamenat v případě krachu dalších bank

zvýšené nároky na ostatní banky ohledně výše plnění do Fondu, nicméně

nelze pominout, že k odškodnění nad rámec obecné úpravy v zákoně o

bankách došlo, i když v menším rozsahu (a to jak z hlediska subjektů,

tak předmětu), již na základě bodu 5 čl. II zákona č. 16/1998 Sb. V

případě náhrad úspor zdaleka nejde o ojedinělý způsob odškodnění nad

rámec obecné právní úpravy: např. na úseku pojištění vkladů u

družstevních záložen bylo oproti platnému právnímu stavu v době krachu

družstevních záložen odškodnění zvýšeno na základě bodu 1 čl. II zákona

č. 212/2002 Sb. a stát dokonce vydal na pokrytí potřeb Zajišťovacího

fondu družstevních záložen na základě zákona č. 215/2002 Sb. , o

státním dluhopisovém programu k získání finančních prostředků na

poskytnutí návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu ke krytí

výplaty náhrad ze Zajišťovacího fondu družstevních záložen, dluhopisy,

neboť v Zajišťovacím fondu nebylo dostatek prostředků na výplatu náhrad

stanovených zákonem.



21. Nad rámec argumentů navrhovatelů, že napadená ustanovení trpí

závažnými právními vadami, které by mohly ztížit či dokonce "znemožnit

jakoukoliv interpretaci" či umožnit různé výklady, Senát uvedl, že není

vůbec zřejmé, v jakém vztahu či poměru je nová úprava uvedená v čl. II

zákona č. 319/2001 Sb., ve znění bodu 1 a 2 čl. II zákona č. 443/2006

Sb., a úprava uvedená v čl. III zákona č. 443/2006 Sb. Vznikl totiž

stav, podle kterého jsou stanoveny dva ve své podstatě nezávislé

postupy týkající se klientů týchž bank, které se částečně překrývají,

přičemž v obou těchto úpravách je stanoveno, že "vkladatelům bank ani

jiným osobám v souvislosti s výplatou dodatečné náhrady dle tohoto

přechodného ustanovení zákona nenáleží jiné nároky než ty, které

vyplývají z tohoto přechodného ustanovení zákona"; nadto ohledně

klientů Kreditní banky Plzeň a.s., Plzeňské banky, a.s., a Union banky

a.s., (všechny v konkursu) jde o postupy platné a účinné od téhož dne,

tj. od 18. září 2006.



22. Pokud se týče námitky navrhovatelů k proceduře, konkrétně k

porušení zákazu svévole při legislativní proceduře, Senát konstatoval,

že pozměňovací návrhy podané ve druhém čtení (a schválené ve třetím

čtení), kterými byly do projednávaného zákona včleněny zcela

nesouvisející novely zákona, byly zejména v posledním volebním období

Poslanecké sněmovny zcela běžným jevem. Jde o jev, který nepřispívá k

přehlednosti právního řádu a k právní jistotě adresátů těchto změn,

nicméně z hlediska formálního je zřejmé, že poslanec při podávání

pozměňovacích návrhu není ve smyslu Ústavy ničím omezen.



23. Senát dále uvedl, že při posuzování návrhu je třeba vzít v úvahu

další velmi závažné aspekty spočívající zejména v charakteru napadených

ustanovení, neboť na jejich základě nepochybně nejenže vznikla nová

legitimní očekávání (k odškodnění klientů jiných zkrachovalých bank nad

rámec obecné úpravy již v minulosti došlo), ale v mnoha případech

vznikla po účinnosti zákona dokonce i nová práva. Je na Ústavním soudu,

aby posoudil, zda námitky navrhovatelů vůči napadeným ustanovením jsou

tak závažné, že je na místě tato ustanovení zrušit, a tím připustit

pozbytí již nabytých práv, což se jeví značně problematickým zejména u

drobných vkladatelů zkrachovalých bank, kteří nejsou postupníky.



I. C) Vyjádření amici curiae



24. Ústavní soud si dne 2.11.2006 vyžádal stanoviska České národní

banky a České bankovní asociace týkající se otázky ekonomických

důsledků zahájení dodatečných náhrad za vklady z Fondu pojištění vkladů

na základě přijaté změny zákona o bankách, a to jak z obecného

hlediska, tak z hlediska dopadů na platební schopnost a fungování

Fondu, a dále vyjádření k problematice souladu přijaté úpravy

dodatečných náhrad s právem ES, kde je oblast pojištění vkladů upravena

směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 94/19/ES.



25. Česká národní banka, zastoupena guvernérem Ing. Zdeňkem Tůmou, ve

svém stanovisku ze dne 20.11.2006 k problematice ekonomických důsledků

uvedla, že finanční rezervy Fondu pojištění vkladů k 30.9.2006

představují cca 6,3 mld. Kč. Dodatečné náhrady vkladů budou

představovat cca 3,84 mld. Kč (částka bude upřesněna až po předání

podkladů k výplatě náhrad od všech bank). Rezervy Fondu se tak sníží na

cca 2,46 mld. Kč. Realizace výplaty dodatečných náhrad nebude mít

okamžitý přímý dopad na odvod příspěvků bank do Fondu, nicméně v

případě nové pojistné události by velmi reálně mohlo dojít k situaci,

že by Fond neměl dostatek finančních prostředků právě díky nyní

uzákoněné výplatě dodatečných náhrad. Důsledkem toho by bylo

zdvojnásobení odvodové sazby bank dle ustanovení § 41k zákona o

bankách. Vyplacení nadstandardních náhrad samozřejmě výrazně oddaluje

moment naplnění Fondu na úroveň umožňující uzákonit pokles odvodové

sazby, popř. úplně zastavit odvádění příspěvků. K tomu je třeba zmínit,

že současná výše odvodové sazby představuje pro tuzemské banky značnou

konkurenční nevýhodu. Sazba je relativně vysoká zejména z důvodu

opakovaných novelizací zákona o bankách uzákoňujících dodatečné

nadstandardní odškodňování.



26. Novelizace zákona o bankách, které vedou k nadstandardnímu

odškodňování, dle stanoviska České národní banky výrazně zhoršují

pozici Fondu jako potenciálního dlužníka. V ustanovení § 41i zákona o

bankách je přitom zakotveno: "V případě, že prostředky Fondu

nepostačují k vyplacení zákonem stanovených náhrad, obstará si Fond

potřebné peněžní prostředky na trhu. Fond je povinen dbát, aby

podmínky, za kterých jsou peněžní prostředky Fondu poskytnuty, byly pro

něj co nejvýhodnější.". Je zřejmé, že případní věřitelé nebudou ochotni

půjčovat za nízké úrokové sazby dlužníkovi, jehož budoucí finanční

situace je nepředvídatelná v důsledku reálného nebezpečí poslaneckých

aktivit vedoucích k opakovanému vyčerpávání jeho zdrojů. Jako

potenciální dlužník se tak Fond stává pro investory nečitelným, a

nemusí být proto trhem jako dlužník akceptován, popř. bude akceptován

pouze v pozici rizikového dlužníka, tedy za úrokové sazby výrazně

vyšší, než jakých by mohl na trhu docílit za normálních okolností. V

této souvislosti je třeba zmínit, že po integraci dohledu nad finančním

trhem se vztahuje systém pojištění pohledávek z vkladů, zakotvený v

zákoně o bankách, i na spořitelní a úvěrní družstva. Je proto jen

otázkou času, kdy v Poslanecké sněmovně zazní požadavky na

čtyřmilionové odškodnění pro členy dříve zkrachovalých spořitelních a

úvěrních družstev.



27. K otázce souladu přijaté úpravy dodatečných náhrad s právem ES

(směrnicí č. 94/19/ES) Česká národní banka ve svém stanovisku uvedla,

že nesoulad spatřuje zejména v těchto skutečnostech:



a) Rozpor s článkem 11 výše uvedené směrnice, který stanoví:



"Aniž tím jsou dotčena jiná práva, která mohou mít podle vnitrostátních

právních předpisů, mají systémy provádějící platby z pojištění právo

vstoupit do práv vkladatelů v likvidačním řízení až do výše svých

plateb.". V důsledku retroaktivního působení zákona budou z hlediska

Fondu zmeškány veškeré lhůty pro přihlášení pohledávek v konkursním

řízení. Tím dochází k jednoznačnému porušení článku 11 s negativními

dopady do hospodaření Fondu.



b) Rozpor s duchem směrnice vyjádřeným v preambuli směrnice:



"...vzhledem k tomu, že by na jedné straně minimální úroveň pojištění

předepsaná touto směrnicí neměla ponechat bez ochrany příliš velkou

část vkladů v zájmu ochrany spotřebitele i v zájmu stability finanční

soustav; že by na druhé straně nebylo vhodné stanovit ve Společenství

takovou úroveň ochrany, která by v určitých případech mohla ve svém

důsledku podpořit neobezřetné řízení úvěrových institucí; že se zdá být

rozumným stanovit harmonizovanou minimální úroveň pojištění ve výši 20

000 EUR; že může být třeba omezených přechodných opatření, jež by

umožnila stávajícím systémům přizpůsobit se této částce.". Napadená

část zákona č. 443/2006 Sb. je podle názoru ČNB v rozporu se smyslem

směrnice, jelikož jejím deklarovaným cílem není jen ochrana drobných

vkladatelů a posilování stability bankovní soustavy, ale i boj proti

tzv. morálnímu hazardu a neobezřetnému chování bank.



c) Rozpor s článkem 9, který v odst. 1 stanoví:



"Členské státy zajistí, aby úvěrové instituce poskytly současným i

případným vkladatelům informace potřebné k určení systému pojištění

vkladů, jehož jsou instituce a její pobočky členy uvnitř Společenství,

nebo alternativního uspořádání stanoveného v čl. 3 odst. 1 druhém

pododstavci nebo v čl. 3 odst. 4. Vkladatelé musí být informováni o

ustanoveních systému pojištění vkladů nebo případného alternativního

uspořádání, včetně výše a rozsahu krytí poskytovaného systémem

pojištění vkladů.". Z uvedeného znění vyplývá, že všichni vkladatelé

musí obdržet informace před uložením vkladů a musí jim být předem zcela

zřejmé, jaké jsou podmínky pojištění. V důsledku série retroaktivních

novelizací zákona o bankách vkladatelé v České republice dlouhodobě

nedostávají pravdivé informace o fungování systému pojištění vkladů a

jejich případná investiční rozhodnutí mohou být vlivem informací, které

se následně ukáží jako nepravdivé, deformována.



d) Nad rámec dotazu ČNB upozornila i na možný rozpor napadených

ustanovení s ustanovením článku 87 Smlouvy o založení Evropského

společenství, který stanoví:



"Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních

prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím,

že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud

ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem,

nestanoví-li tato smlouva jinak.". V případě napadených ustanovení jde

podle názoru ČNB o podporu poskytovanou České pojišťovně státem, byť z

prostředků Fondu. Takto vyplácená náhrada přitom nemá z ekonomického

hlediska žádné opodstatnění, jelikož dříve poskytnuté plnění této

pojišťovny vkladatelům bylo v souladu s jejím tehdejším podnikatelským

záměrem (eliminace reputačního rizika), vyplývalo z jejího postavení ve

finanční skupině a bylo dobrovolné.



28. Stanovisko České bankovní asociace Ústavní soud obdržel dne

21.11.2006. V něm Česká bankovní asociace zastoupená výkonným ředitelem

Ing. Petrem Špačkem uvedla, že podporuje názor skupiny senátorů

formulovaný v jejich podání, neboť se shodně domnívá, že ustanovení

napadeného zákona jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky a

dále v rozporu s pravidly pro pojištění vkladů nastavenými v právu ES.

Současně zákon retroaktivním založením nedovolené veřejné podpory

představuje závažné porušení Smlouvy o založení ES. Dále ve svém

stanovisku podrobně popsala vývoj pojištění pohledávek z vkladů a

nadstandardního odškodňování od roku 1994 podnes. Ve svém vyjádření

také upozornila na relevantní komunitární právo a jeho obsah.



29. Dne 12.2.2007 Ústavní soud obdržel nevyžádané vyjádření Občanského

sdružení klientů Union banky (dále též "UB"). V tomto vyjádření je

uvedeno, že v případě zrušení zákona č. 443/2006 Sb. dojde "ke zcela

bezprecedentnímu porušení základních ústavních práv členů Občanského

sdružení klientů UB, kteří se tak cítí být návrhem přímo dotčeni.".

Dále vyjádření popisuje vznik soukromých bank v České republice v

období vytváření soukromého bankovního sektoru, tedy období

transformace bankovnictví. Uvádí, že prakticky nefungoval kvalitní

bankovní dohled a neexistovaly kvalitní záruky k vytvoření a zachování

rovných soutěžních podmínek pro banky vlastněné státem na straně jedné

a pro nově vznikající soukromé banky na straně druhé. Již z tohoto

důvodu byla pozice soukromých bank, jakož i orientace vkladatelů na

trhu bankovních služeb velmi obtížná. Tato situace spolu s opakovanými

krizemi v hospodářství vedla k tomu, že se soukromé banky dostávaly do

hospodářských potíží, v důsledku nichž přišla řada vkladatelů následně

o své úspory. Šlo o špatnou bankovní a peněžní politiku státu, jakož i

nedostatečně důslednou regulační politiku státu v bankovnictví a zřejmě

z těchto důvodů bylo následně rozhodnuto o poskytnutí náhrady

vkladatelům za znehodnocené vklady ze strany státu až do výše 4 mil. Kč

na vkladatele. Nejprve poskytovala náhrady ČNB a Ministerstvo financí,

později byly poskytnuty náhrady klientům zkrachovalých bank na základě

zákonných úprav. S ohledem na uvedené lze považovat za důvodné i

očekávání vkladatelů Kreditní banky Plzeň, Plzeňské banky a Union

banky, že jim jejich vklady budou hrazeny za stejných podmínek a ve

stejné výši jako dříve odškodněným vkladatelům. Napadený zákon tedy

odstraňuje faktickou diskriminaci vkladatelů Kreditní banky Plzeň,

Plzeňské banky a Union banky ve srovnání s vkladateli např. Pragobanky,

Universal banky, Moravia banky a dalších, a je tedy v souladu s

požadavkem rovnosti v právech, který plyne z Listiny základních práv a

svobod. Občanské sdružení klientů UB ve svém vyjádření zcela odmítlo

argumentaci senátorů požadujících zrušení napadeného zákona, což dále

odůvodnilo. Závěrem navrhlo, aby byl návrh skupiny senátorů zamítnut.



30. Dne 13.2.2007 bylo Ústavnímu soudu doručeno podání klientky Union

banky, a.s., nazvané jako vyjádření k návrhu na zrušení části zákona č.

319/2001 Sb., ve znění zákona č. 443/2006 Sb. I. L. zmocnila k podání

vyjádření advokáta JUDr. P. D., LL.M., Ph.D., což bylo osvědčeno

předložením plné moci. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu (např.

sp. zn. Pl. ÚS 52/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek

35, nález č. 152, vyhlášen pod č. 568/2004 Sb.) je okruh účastníků

řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů dán zákonem a jejich

výčet rozšiřovat rozhodnutím Ústavního soudu nelze. Účelem řízení o

zrušení zákonů a jiných právních předpisů je ochrana v ústavním pořádku

obsažených principů a veřejných statků, z čehož plyne, že v tomto

řízení může Ústavní soud akceptovat vyjádření "přátel soudu", tj.

takových osob, které nesledují pouze svůj soukromý zájem, nýbrž jsou

schopny již ze své podstaty zohledňovat veřejný zájem v podobě

zmíněných principů a veřejných statků. Zatímco v případě Občanského

sdružení klientů UB jako zájmového sdružení bylo možno naznačenou

kvalitu dohledat, nelze totéž říci o soukromé osobě, která se cítí být

návrhem senátorů bezprostředně dotčena, a ve vztahu k Ústavnímu soudu

je v postavení osoby uplatňující toliko svůj soukromý zájem. Tomuto

účelu však řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů neslouží,

a proto Ústavní soud podání I. L. nemohl akceptovat jako vyjádření tzv.

"přítele soudu".



I. D) Důkazní materiály získané Ústavním soudem z veřejných zdrojů



31. Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil také

stenozáznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich výborů,

dále jejich usnesení a sněmovní tisky volně dostupné v digitální

knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu

České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz., a také zápisy z 11., 12.

a 13. schůze Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury

dostupné na www.senat.cz.



I. E) Ústní jednání před Ústavním soudem



32. Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo dne

15.2.2007, účastníci řízení ve svých závěrečných vyjádřeních pouze

zopakovali a shrnuli svá stanoviska, jež byla obsahem jejich písemných

podání doručených Ústavnímu soudu.



II.



Popis legislativní procedury přijímání napadených ustanovení zákona



33. Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, připojených

příloh a dokumentů dostupných elektronickou cestou Ústavní soud

zjistil, že původní návrh zákona předložila Poslanecké sněmovně skupina

poslanců dne 21.12.2005 (sněmovní tisk č. 1222/0 - Novela zákona o

zrušení Fondu národního majetku), přičemž navrhli projednávání návrhu

zákona tak, aby sněmovna s ním mohla vyslovit souhlas již v prvém

čtení. Tento návrh zákona byl vládě předložen k vyjádření stanoviska

dne 22.12.2005. Její stanovisko s připomínkami k návrhu bylo rozesláno

poslancům dne 20.1.2006 jako sněmovní tisk č. 1222/1. Organizační výbor

dne 25.1.2006 projednání návrhu zákona doporučil, určil zpravodaje a

navrhl přikázat k projednání rozpočtovému výboru. 1. čtení proběhlo dne

16.3.2006 na 54. schůzi, kde byl návrh projednán v obecné rozpravě.

Sněmovna nesouhlasila s projednáváním tak, aby mohla s návrhem zákona

vyslovit souhlas již v prvém čtení, a přikázala návrh zákona k

projednání rozpočtovému výboru (usnesení č. 2321). Rozpočtový výbor

návrh zákona projednal a dne 10.4.2006 vydal usnesení doručené

poslancům jako tisk č. 1222/2, v němž návrh doporučuje schválit. Ve 2.

čtení původní návrh zákona nejprve prošel obecnou rozpravou dne

19.4.2006 na 55. schůzi a poté podrobnou rozpravou, v níž byl podán i

napadený pozměňovací návrh, který byl obsahem tisku č. 1222/3. Tento

pozměňovací návrh byl rozeslán poslancům dne 21.4.2006. 3. čtení

proběhlo dne 23.5.2006 na 56. schůzi, kde bylo hlasováno pod pořadovým

číslem 16 o napadeném pozměňovacím návrhu. Pro něj se vyslovilo ze 167

přítomných poslanců a poslankyň 142, proti 3. Nato byl schválen návrh

zákona (usnesení č. 2470), poté, co s ním vyslovila Poslanecká sněmovna

souhlas, když z přítomných 172 poslanců a poslankyň pro návrh hlasovalo

156, proti 3.



34. Poslanecká sněmovna postoupila dne 25. 5. 2006 návrh zákona Senátu

jako tisk č. 362/0. Organizační výbor stanovil garančním výborem výbor

pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který návrh projednal dne

15.6.2006 a přijal usnesení č. 7, které bylo rozdáno jako tisk č.

362/1. Návrh byl projednán dne 21.6.2006 na 12. schůzi Senátu, kde bylo

přijato usnesení se návrhem nezabývat (usnesení č. 499), když z

přítomných 63 senátorů a senátorek bylo 39 pro, 18 proti a 6 se

hlasování zdrželo.



35. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podepsání dne 21.8.2006.

Prezident zákon v zákonné lhůtě nepodepsal ani nevrátil zpět Poslanecké

sněmovně. Schválený zákon byl poté dne 11.9.2006 doručen k podpisu

premiérovi. Zákon byl vyhlášen dne 18.9.2006 ve Sbírce zákonů v částce

144 pod č. 443/2006 Sb. a účinnosti nabyl dnem vyhlášení.



III.



Referenční hlediska pro posouzení návrhu



III. A) Princip právního státu a demokratického legislativního procesu



36. V rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 21/01 Ústavní soud uvedl, že: "za

nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního

procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány

zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází

např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou

podaných pozměňovacích návrhů. (Jako zřejmě nejmarkantnější příklad,

kdy tak Poslanecká sněmovna zcela účelově a nevhodně učinila, bylo

přijetí zákona č. 170/2001 Sb., o státním dluhopisovém programu na

úhradu závazků plynoucích ze smlouvy mezi vládou České republiky,

vládou Slovenské republiky a vládou Spolkové republiky Německo o

ukončení vzájemného zúčtovacího styku v převoditelných rublech a

vypořádání vzájemných závazků a pohledávek, které vznikly jako saldo v

převoditelných rublech ve prospěch Spolkové republiky Německo, o změně

zákona č. 407/2000 Sb., o státním dluhopisovém programu na částečnou

náhradu škod zemědělským subjektům postiženým suchem v roce 2000, a o

změně zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v

politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, do kterého byla

zcela nesystémově zahrnuta též změna zákona č. 424/1991 Sb.) Takový

postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které

patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada

jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve

formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony

jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány,

vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip

předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již

nerespektuje." (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 25,

nález č. 14, s. 97, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.).



37. Normativní princip demokratického právního státu je obsažen v čl. 1

odst. 1 Ústavy, který Českou republiku výslovně označuje jako

demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a

občana. Úcta k právům a svobodám jedince je nepochybně také právě

jedním z oněch principů právního státu, jak má na mysli preambule

Ústavy, resp. účel fungování státu a státní moci. Stejný účel vyjadřuje

i čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v

případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.



38. Z uvedeného plyne, že i Parlament České republiky, resp. jeho obě

komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu

legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou a s ní

konformně vykládanými jednacími řády, ustálenou praxí parlamentní

komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování

považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za

souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického

systému apod. Dodržování procedurálních pravidel obsažených v uvedených

pramenech práva je třeba vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem

nejsou soukromé osoby, jejich nedodržení se v konečném důsledku může

významně dotknout jejich základních práv. Adresáti právních norem mají

nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich

základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného

napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění

dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a

informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který

umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně

názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující

jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla.

Zákonodárná procedura se v této optice stává "skutečným zdrojem

legitimity zákona".



39. Požadavek předvídatelnosti zákona jako součást principu právního

státu přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace zákona je

součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným

zákonem nijak nesouvisí. Orientace adresáta právní normy v právním řádu

se bez použití přístrojů informačních technologií stává zcela nemožnou.

Přitom § 13 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce

mezinárodních smluv, předvídá, že územní samosprávné celky mají

povinnost umožnit každému nahlížení do Sbírky zákonů. O povinnosti

poskytnout každému přístup k informačnímu systému obsahujícímu úplné

znění právních předpisů v elektronické podobě zákon mlčí. Přitom je

zřejmé, že bez možnosti používání těchto systémů se dnes již v právním

řádu České republiky nelze vyznat, a tak se problematizuje uplatnění

obecné zásady právní, podle které neznalost zákona neomlouvá. Právo se

tak stává pro své adresáty zcela nepředvídatelné. Zmíněná zásada je

sice nutnou podmínkou efektivity každého systému platného práva, nelze

ji však vykládat pouze k tíži adresátů práva, nýbrž též jako závazek

veřejné moci vůbec učinit právo poznatelným, protože jen takovým právem

se lze řídit. Souvisejícím problémem je také prospektivnost práva,

neboť řídit se jím mohu jen v budoucím konání.



40. V tomto kontextu má též význam mluvit - po vzoru práva na dobrou

správu - též o "právu na dobré zákonodárství", jež právní věda, a nejen

česká, spojuje s principy demokratického právního státu (Čebišová, T.:

Právo na dobré zákony (?), in: Vostrá, L., Čermáková, J. (eds.): Otázky

tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice.

Plzeň, Aleš Čeněk 2005, s. 84 násl.).



41. Podle L. Fullera patří mezi základní modely rozhodování v

demokracii soudní proces a hlasování v rámci zastupitelských sborů

(Fuller, L.: Morálka práva, Praha 1998, cit. dle Kysela, J.:

Zákonodárný proces v České republice jako forma racionálního právního

diskursu?, Právník č. 6/2005). Parlamentní rozhodování se týká případů

obecných; v jeho prospěch vyznívá výhrada zásadních rozhodnutí

přijímaných v parlamentní proceduře, která zajišťuje zvažování

předmětu, o němž je rozhodováno, za účasti politických stran, které

představují organizované zájmy občanské veřejnosti. Zákon jako výsledek

parlamentní deliberace je kompromisem mezi zájmy, do něhož se

projektuje společenský konsenzus, který je třeba považovat za kritérium

akceptace zákona. Každá z institucí tvořících či aplikujících právo je

definována formálními znaky, mj. procedurami, jež slouží naplňování

účelu dané instituce. Procedury se dotýkají i forem jednání parlamentu,

jakož i dělby práce mezi jeho orgány, a mají garantovat demokracii,

legitimizaci autority, racionalitu zákonodárství, procedurální

spravedlnost (slyšení stran, debatu) apod. (Kysela, J.: Zákonodárný

proces v České republice jako forma racionálního právního diskursu?,

Právník č. 6/2005). Parlamentní procedury jsou ostatně též významným

prvkem dotváření podoby dělby moci a podmínek politické soutěže ve

státě (Kabele, J.: Z kapitalismu do socialismu a zpět. Teoretické

vyšetřování přerodů Československa a České republiky. Praha, Karolinum

2005, s. 205).



42. Demokratické zákonodárství z historického hlediska lze vysvětlovat

též jako přenesení myšlenky soudního procesu na politický proces v

podobě tvorby zákonů. Jak známo, anglický parlament měl historické

kořeny v Curia Regis, tj. v orgánu, který měl funkci judikatorní a

funkci dotváření práva. Jeho zákonodárná funkce byla vždy chápána jako

dotváření práva v širších souvislostech (Court of Parliament).

Zákonodárce tak plnil roli "urychlovače", "usměrňovače" a

"nařizovatele" další tvorby práva. Common law existovalo jako

soudcovské právo ještě před zákony a vedle nich. Politická moc tak byla

nucena k vyřizování mocenských, názorových a zájmových rozporů v

procesně upraveném diskursu, který ústil do závazného rozhodnutí

(Kriele, M.: Das demokratische Prinzip im Grundgesetz, VVDStRL 29, WdeG

Berlin 1971, s. 50 a násl.).



43. Konečně pro C. Schmitta je parlamentarismus jako forma vlády

otevřenou argumentativní diskusí, v níž jsou konfrontovány rozdíly a

názory - politická moc je tím nucena k diskusi, která umožňuje veřejnou

kontrolu (Schmitt, C.: The Crisis of parliamentary Democracy, London

1994, cit. dle Kysela, J.: Zákonodárný proces v České republice jako

forma racionálního právního diskursu?, Právník č. 6/2005).



44. Podobně jako v soudním rozhodování, i v parlamentním rozhodování

vyžaduje idea "spravedlivého rozhodnutí", která je imanentní právnímu

státu, dodržení přirozenoprávní zásady slyšet všechny strany. Zatímco

před soudem jde o strany sporu, jde v parlamentu o možnost slyšení

zástupců všech politických stran v něm zúčastněných. Transparentní

slyšení stran reprezentujících veřejnost přispívá k její identifikaci s

produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě se zákonem. To je také

hlavním důvodem preference parlamentního zákonodárství před přijímáním

aktů se silou zákona uvnitř exekutivy.



45. Vedle materiální kvality však je složkou "správného" nebo "dobrého"

práva též kvalita formální. Jde zde o tzv. formální hodnoty práva,

které sice neurčují obsah právních předpisů, mají však právu zajistit

existenci, akceptaci a aplikovatelnost: hodnoty řádu, předvídatelnosti,

svobody od arbitrárnosti, právní rovnosti či právní jistoty (Summers,

R. S.: Essays in Legal Theory. Dordrecht - Boston - London: Kluwer

Publishing, 2000, s. 30). Obdobně mluví N. MacCormick o etice

legalismu, pro kterou jsou příznačné pravidelnost, předvídatelnost,

jistota, trvalost a jednota (cit. podle Přibáň, J.: Disidenti práva,

Praha 2001). Podstatou těchto úvah je poznání, že podmínkou efektivního

působení práva je jeho vytváření podřízené určitým principům, které

mají odolávat i případným atakům zákonodárce, tj. mají jej zavazovat.

Česká právní věda v této souvislosti zdůrazňuje požadavky

bezrozpornosti, tj. souladnosti a jednoty právního řádu (Šín, Z.:

Tvorba práva a její pravidla. Olomouc 2000).



46. Na důležitost dodržování parlamentních procedur ostatně upozorňuje

i česká právní věda, a to tím spíše, že jejich převážná část má

charakter zákonné úpravy. Východiskem je již teze V. Knappa:

"Nezákonným způsobem zákon a ani jiný právní předpis vzniknout nemůže",

přičemž jedním z příkladů nezákonnosti je porušení kogentních předpisů

o tvorbě práva (Knapp, V.: Teorie práva. Praha, C. H. Beck 1995, s.

107). Je-li zákonodárný proces právním procesem s formálně přesně

vymezenými pravidly, na jejichž dodržování je nutno s ohledem na

důsledky přísně trvat, "je na pováženou, že trvání na pravidlech

parlamentní procedury je zažito daleko méně než na respektování např.

soudních řádů, ačkoli výsledek zákonodárného procesu (zákon) má

celospolečensky daleko závažnější dopad než procesní pochybení při

vydání jednotlivého rozsudku." (Filip, J.: Opakované hlasování sněmovny

jako ústavní problém aneb parlamentní většina nemůže vše, co jí jednací

řád výslovně nezakazuje, Časopis pro právní vědu a praxi č. 4/2001, s.

343). Také Ústavní soud, a to v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 se vyjádřil

k nutnosti dodržování procesních pravidel za účelem dosažení řádného

(ústavně konformního) rozhodnutí, řka: "Ústavní soud v řadě svých

nálezů, dotýkajících se kontroly rozhodování orgánů veřejné moci,

opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo jiné též z hledisek znaků

právního státu - je respekt k procesním (procedurálním) pravidlům

nezbytný; stručně poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního

soudu dovodila, že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném

řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku

(rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení)

je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou

ochranu. Jestliže takto připomenuté zásady vztahují se k ústavnosti

řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným rozhodnutím

(ke stanovenému postupu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních

práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu se od těchto zásad

odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v něm přijatých

aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v zákonodárné

činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v řízeních před

jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze chápat jako

rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se

dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech identické; nadto

nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů

jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v

případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci.

Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek

stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní

stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů a

také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci

jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které

si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci

pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila." (Sbírka nálezů a

usnesení Ústavního soudu, svazek 28, nález č. 117, s. 25, vyhlášen pod

č. 476/2002 Sb.).



47. Z principu materiálně chápaného právního státu plyne i požadavek na

dělbu moci, který má povahu hodnotovou. Dělba moci je zároveň i

strukturálním elementem Ústavy. Následující charakteristiku dělby moci

provedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, kde uvedl: "v tomto

státě je ve smyslu čl. 2 odst. 1 Ústavy zdrojem veškeré státní moci

lid, vykonávající ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a

soudní. Již z tohoto úvodního konstatování lze dovodit, že v samotném

základu našeho ústavního systému je zakotven princip dělby státní moci,

princip, vycházející z myšlenky, že v přirozenosti člověka je zakotvena

tendence ke koncentraci moci a jejímu zneužití, který se stal garancí

proti libovůli a zneužití státní moci a v podstatě i zárukou svobody a

ochrany jednotlivce, princip, který je výsledkem a reflexí dosavadního

historického, myšlenkového a institucionálního vývoje, na němž se kupř.

v novověku podílely takové výrazné osobnosti, jaké představují John

Locke a Charles de Montesquieu, institucionálně pak kupř. britský

parlament a britská justice. Není úkolem Ústavního soudu, aby v

situaci, kterou lze považovat za již danou, se blížeji zabýval vývojem

a příčinami vzniku tohoto principu. Leč přesto považuje za nezbytné jen

ve stručnosti konstatovat, že v samotných základech uvedeného principu

je obsaženo v empirických poznatcích zakotvené přesvědčení, že lidskému

myšlení a společenským dějům nebylo možno nikdy přisuzovat jen

racionální charakter, neboť obsahovaly i evidentní iracionální prvky, a

navíc, racionalita myšlení se nikdy plně nekryla s racionalitou

jednání. Jako vyjádření již existujícího stavu, je totiž "vláda všech"

pouhou ideologickou formulí, často zastírající zcela opačný sociální

stav. V sociální situaci vyznačující se vnitřní i vnější

nedostatkovostí jednotlivce i celé společnosti mohou být základní

lidské potřeby uspokojovány a současně i udržován alespoň směr k cíli,

jaký představuje demokracie, pouze cestou konfliktního vyrovnávání

jednotlivých zájmů." (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek

26, nález č. 78, s. 273, vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.). Toto hledisko

nazírání na dělbu moci je také důvodem k ústavnímu vymezení součinnosti

jednotlivých mocí, v daném případě specificky exekutivy a legislativy v

průběhu legislativního procesu (čl. 41 odst. 2 a zejména čl. 44 odst. 1

Ústavy, viz níže).



48. Velmi intenzivně je nedostatek součinnosti mezi vládou a

parlamentem v průběhu legislativního procesu pociťován v případě

přijímání právních norem, které mají dopady na státní rozpočet. Je

nepochybně odpovědností vlády dbát na dodržování státního rozpočtu jako

klíčového nástroje vládnutí a má-li vláda této své povinnosti dostát,

musí mít i účinné nástroje k tomu, aby zamezila subverzivnímu jednání

parlamentu. Tento požadavek úzce souvisí právě s dělbou moci a s řádným

výkonem funkcí jednotlivých ústavních orgánů v jejím rámci. Jen na

okraj Ústavní soud zmiňuje, že v jiných státech je tento specifický

požadavek řešen ústavami či jednacími řády tamních parlamentů. Jako

příklad lze uvést SRN a Španělsko, kde ke všem návrhům zákona, které

mají dopady na státní rozpočet, musí dávat souhlas vláda.



III. B) Princip ústavně konformní interpretace pramenů práva

upravujících legislativní proces



49. Pro řešení případu je rozhodující odlišení pojmu "pozměňovací

návrh" a pojmu "návrh zákona". Zatímco návrh zákona je upraven v

různých souvislostech Ústavou (čl. 41, 42, 44 - 48), pozměňovací návrh

zmiňuje toliko zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké

sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "JŘPS"), odhlížíme-li

od Ústavou upravených vztahů mezi oběma parlamentními komorami (o

"pozměňovacím návrhu" se v této souvislosti Ústava zmiňuje - viz čl. 46

odst. 2, čl. 47 odst. 2, 3 a 4, čl. 50 odst. 2). Návětí ustanovení § 63

odst. 1 JŘPS stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat návrhy "k

projednávané věci." Tyto návrhy se mají vztahovat "k určité věci

projednávaného bodu." Ustanovení § 63 odst. 1 bod 5 JŘPS opravňuje

poslance k podání pozměňovacího návrhu, jímž se vypouštějí, rozšiřují

nebo mění některé části původního návrhu. Právo podávat k návrhům

zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z

práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ní totožné, neboť je

přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné

iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a

pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na

prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně

toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani

zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat

mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona (podobně

Schorm, V.: Bezstarostná jízda, Správní právo č. 2/2000, s. 65 a

násl.).



50. Vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům může

nabýt povahy překročení intenzity daného návrhu anebo povahy

extenzivního překročení předmětu vymezeného návrhem zákona. První

případ bývá U. S. doktrínou označován jako tzv. legislativní jezdci

("legislative riders"), jejichž používání je v USA často a vzrušeně

diskutováno, nicméně je považováno sice za nežádoucí, avšak ústavně

konformní formu pozměňovacích návrhů.



51. Od tohoto prvního případu je však nutné odlišit druhý případ

nazývaný "wild riders" (tzv. divocí jezdci). V tomto případě jde o

překračování kritérií testu uplatňovaného na základě tzv. germaneness

rule, tj. pravidla úzkého vztahu. Jinými slovy, jde o testování otázky,

zda v konkrétním případě jde o řádný pozměňovací návrh anebo o návrh,

pro který se v českém prostředí vžilo označení tzv. "přílepek". V tomto

případě se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí

úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího.

Je zřejmé, že i intenzita změn obsažených v přílepku by mohla být sama

o sobě problémem, byl-li by předkládán k souvisejícímu návrhu zákona (v

tomto případě by se ovšem nejednalo o klasický přílepek, nýbrž spíše o

pozměňovací návrh, vybočující svou intenzitou), což se ovšem v procesu

přijímání "přílepkového pozměňovacího návrhu" neřeší, neboť ve třetím

čtení procesu příjímání zákonů není pro debatu tohoto druhu prostor.

Tím se jen násobí a rozšiřuje nebezpečí používání přílepkové techniky.



52. Pravidlo úzkého vztahu (germaneness rule) se v americkém Kongresu

užívá od roku 1789 a dnes je obsaženo v jednacím řádu Kongresu a bývá

uznáváno za fundamentální pravidlo legislativního procesu (obdobně

klasická příručka Mason's Manual of Legislative Procedure, 1989, čl.

402 /Amendments Must Be Germane/, s. 264-265). Toto pravidlo vyjadřuje

požadavek, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu

návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván. Je založeno

na ideji, že sněmovna smí v určitou dobu projednávat pouze jedinou

věcně vymezenou materii. Jeho účelem je zabezpečit řádnou proceduru, ve

smyslu řádně informované a věcně připravené rozpravy, a zabezpečit

pružnost a efektivitu jednání sněmovny. Je-li vznesen pozměňovací

návrh, který koliduje s tímto pravidlem, lze tento fakt jiným členem

sněmovny namítnout. Na tom, kdo namítá, také leží důkazní břemeno

prokazovat kolizi pozměňovacího návrhu s pravidlem. Po vznesení námitky

kolize s tímto pravidlem předsedající nejdříve posoudí povahu a účel

ustanovení projednávaného návrhu zákona a poté vztah namítaného

pozměňovacího návrhu k tomuto ustanovení. Z tohoto pravidla vyplývá, že

pozměňovací návrh se musí úzce vztahovat k účelu konkrétního ustanovení

projednávaného návrhu zákona anebo jeho části. Mezi posuzovaná kritéria

patří zejména následující kritéria, přičemž ke konstatování kolize

pozměňovacího návrhu s pravidlem postačí i nenaplnění jen některého z

nich:



- pozměňovací návrh se musí vztahovat k předmětu posuzovaného návrhu

zákona,



- fundamentální účel pozměňovacího návrhu musí mít úzký vztah k

fundamentálnímu účelu projednávaného návrhu zákona,



- úprava specifického předmětu nesmí být pozměněna ustanovením obecné

povahy,



- obecný předmět může být měněn specifickým návrhem,



- pozměňovací návrh obsahující trvalou změnu k návrhu zákona, který

předvídá přechodnou změnu v právu, nelze považovat za návrh mající úzký

vztah.



53. Prezidentský systém USA se nicméně vyznačuje vysokou mírou

autonomie Kongresu odděleného od výkonné moci. Proto je inspirativnější

zkoumat poměry parlamentních či poloprezidentských režimů. Např. velmi

subtilně je nakládání s pozměňovacími návrhy upraveno ve Francii, a to

ze značné části judikaturou Ústavní rady (Schorm, V.: Zákonodárný

proces ve Francii. Rigorózní práce obhájená na Právnické fakultě MU v

Brně, 2000, s. 124 násl.). Vychází se z toho, že dodatek (pozměňovací

návrh) musí mít vazbu na diskutovaný text návrhu zákona (akcesorický

vztah: obsahová změna, upřesnění, provázání s jinými souvisejícími

ustanoveními právního řádu). V případě myšlenkového nesouladu by šlo o

nepřípustné "legislativní jezdce", tj. cizorodá ustanovení. Ústavní

rada začala již v 80. letech minulého století samostatně posuzovat

vztah zákonodárné iniciativy a práva podávat pozměňovací návrhy, a to

bez ohledu na to, jak ta která sněmovna posoudila přípustnost

pozměňovacích návrhů. Motivována byla zvláště velkým nárůstem počtu

pozměňovacích návrhů, jimiž chtěli poslanci a senátoři obejít podmínky

zákonodárného procesu (zrychlit, uniknout pozornosti apod.).



54. Na Novém Zélandu jsou podmínky přípustnosti pozměňovacího návrhu

jasně stanoveny jednak odlišením od návrhu na zamítnutí předlohy,

jednak především kritériem relevance (vztah k věci, jež má být měněna -

bod je dán zařazením do pořadu, tematicky omezuje řečníky i

navrhovatele) (McGee, D.: Parliamentary Practice in New Zealand.

Wellington, 3. vyd. 2005, zejm. s. 216-217). Obdobně tomu je v

australském Senátu, kdy se pozměňovacím návrhem míní vypuštění slova,

nahrazení slova jiným či doplnění nového slova, ovšem při respektování

zásady vztahu pozměňovacího návrhu k návrhu měněnému (Evans, H. (ed.):

Odgers' Australian Senate Practice. Canberra, 11. vyd. 2002, s.

184-185). Srovnatelnou pozornost věnuje tomuto problému i německá

nauka, včetně kritiky tzv. utajených zákonů (Geheimgesetzgebung), které

jsou výsledkem nesouvisejících poslaneckých pozměňovacích návrhů, jež

se nepromítají do názvu zákona. Taková praxe porušuje zásady

transparence tvorby práva i iniciativního práva a mate jak poslance,

tak i adresáty práva (Klein, E.: Gesetzgebung ohne Parlament? Berlin,

De Gruyter Recht, 2004, s. 16-17). Pozměňovací návrhy mají být primárně

připraveny odbornými výbory, mají měnit jen předloženou předlohu,

případně být v bezprostřední souvislosti s ní, neboť "přídavky" k

zákonu by pouze obcházely zákonodárnou iniciativu (Schneider, H.:

Gesetzgebung. Heidelberg: C. F. Müller, 2. vyd. 2002, s. 84).



55. Jak bylo výše uvedeno, Ústava České republiky do jisté míry

upravuje problematiku návrhu zákona, a to v hlavě druhé pojednávající o

moci zákonodárné. Je proto zřejmé, že institut návrhu zákona by měl být

ovládán principy, které jsou uplatňovány pro výkon moci zákonodárné.

Tyto principy je třeba hledat ve spojení s funkcemi této moci, jak bylo

naznačeno shora. Určující charakteristikou parlamentu jsou svobodné,

rovné, všeobecné volby jeho členů, jejich svobodný mandát, dále zásada

veřejnosti zásadně uplatňovaná při projednávání zákonů, jakož i

většinový princip rozhodování. Princip veřejnosti směřuje jak dovnitř,

tak i vně parlamentní komory. Působení směrem dovnitř slouží svobodné

tvorbě názorů členů parlamentní komory, působení směrem ven slouží k

informování veřejnosti. A jakkoli bývá literaturou upozorňováno na

neplodnost parlamentních debat, je třeba tyto debaty chránit již proto,

že skrze ně se dosahuje informovanosti veřejnosti.



56. V parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a

znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně

i v práci jednotlivých výborů parlamentu se dostává ke slovu opozice,

která tak zároveň realizuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze

základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají

příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových

společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení

se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní

úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů. Všechny tyto

principy je třeba zohledňovat při úpravě i vykonávání procedury

vztahující se k návrhům zákonů, a tím spíše k interpretaci toho, co

jest třeba považovat za návrh zákona.



III. C) Pojistky ústavně konformního výkonu legislativního procesu



57. V první řadě je třeba považovat za garanta dodržování pravidel

parlamentní procedury předsedu Poslanecké sněmovny, resp.

předsedajícího. Těmto osobám jsou při projednávání návrhů zákonů v

příslušné legislativní fázi doručovány všechny návrhy včetně návrhů

označených jako pozměňovací návrhy. Nepochybně je oprávněním ba

povinností (byť nevykonávanou) těchto osob posoudit, zda návrh označený

jako pozměňovací návrh jím skutečně v materiálním smyslu je, tak, jak

bylo osvětleno výše. K tomuto postupu předsedajícího nepochybně

opravňují řádně interpretovaná ustanovení § 59 odst. 4 a § 63 odst. 1

JŘPS. Podle názoru právní vědy, "je-li totiž pozměňovacím návrhem

návrh, který mění obsah či vnější formu navrženého zákona, neměl by

předsedající vůbec připustit hlasování o věcně nesouvisejícím, tzn.

pouze zdánlivém pozměňovacím návrhu. Stejně tak by vláda měla u tzv.

komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k

návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, protože ve skutečnosti jde o

zastřenou novou zákonodárnou iniciativu." (Kysela, J.: Tvorba práva v

ČR: truchlohra se šťastným koncem?, Právní zpravodaj č. 7/2006).



58. Projednání návrhů zákona v druhé komoře Parlamentu České republiky,

tj. v Senátu, představuje pojistku, jejímž úkolem je mimo jiné odhalit

i chyby v legislativním procesu a adekvátně na ně reagovat v rámci

možností, které jsou Senátu dány, byť je zřejmé, že žel jde o možnosti

omezené.



59. Další pojistkou ve smyslu kontroly řádného legislativního procesu

je využití práva prezidenta republiky vrátit přijatý zákon Poslanecké

sněmovně, jak předvídá čl. 50 odst. 1 Ústavy. Funkce prezidenta v rámci

legislativního procesu jistě není politickou funkcí, neboť funkce

prezidenta republiky nespočívá ve tvorbě konkurenční politiky ve vztahu

k vládě. Prezident republiky je Ústavou koncipován jako mimostranický

ústavní orgán. Z hlediska koncepce Ústavy, bez ohledu na realitu, je

touto svou charakteristikou předurčen ke kontrole dodržování ústavnosti

legislativního procesu pomocí prostředků, které mu Ústava svěřuje, tj.

cestou uplatnění prezidentského veta.



60. Selžou-li předchozí výše naznačené pojistky, může přijít ke slovu

Ústavní soud, je-li osloven řádným návrhem podaným aktivně

legitimovaným navrhovatelem, neboť § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu

Ústavnímu soudu ukládá, aby při rozhodování o souladu zákona s ústavním

pořádkem mimo jiné zjišťoval, zda byl napadený zákon přijat a vydán

ústavně předepsaným způsobem. Toto ustanovení ukládá Ústavnímu soudu

posuzovat ústavnost legislativní procedury s vyvozením derogačních

závěrů, což již v minulosti Ústavní soud využil - viz nález sp. zn. Pl.

ÚS 5/02. V tomto nálezu Ústavní soud mimo jiné uvedl: "V zákonodárném

procesu vystupuje do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a

nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také

život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů, a také dosažení potřebné

autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak, než respektem k

pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká

sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost

zákonem sama stanovila."



IV. Vlastní přezkum



61. Ústavní soud v první řadě považuje za potřebné vymezit v souzené

věci způsob a míru ústavněprávního přezkumu. Ústavní soud především

konstatuje, že navrhovatelé zpochybnili nejen meritorní podstatu

napadených ustanovení zákona, nýbrž i způsob jejich přijetí. Při řízení

o kontrole norem dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ve smyslu

ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je Ústavnímu soudu

uloženo kromě posouzení obsahu zákonů z hlediska jejich souladu s

ústavními zákony, aby zkoumal, zda zákon byl přijat a vydán v mezích

Ústavou stanovené kompetence, a dále aby zkoumal, zda byl zákon vydán

ústavně předepsaným způsobem. Jelikož v projednávané věci je v rámci

této tripartice (ústavní konformita obsahu, kompetence a procedura)

zpochybňováno i dodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí

napadených ustanovení zákona č. 443/2006 Sb., musel se Ústavní soud

nejprve zabývat ústavností procedury přijímání zákona. Je totiž zřejmé,

že ze znění ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nelze

dovodit pořadí zde uvedených zkoumaných aspektů, neboť by nešlo o

logicky navazující kroky. Namísto výkladu gramatického, resp.

doslovného znění tohoto ustanovení je třeba použít jeho logický výklad,

který velí nejprve zkoumat kompetenci, posléze proceduru a nakonec

obsah napadeného ustanovení.



62. O kompetenci Parlamentu České republiky neměl Ústavní soud pochyb,

a proto bylo možné přistoupit k přezkumu procedury přijímání napadených

ustanovení.



63. Pro přezkum ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání

napadených ustanovení zákona je nutné zabývat se průběhem

legislativního procesu, který přijetí a vydání zákona, jehož součástí

napadená ustanovení jsou, předcházel. Jak bylo výše podrobněji popsáno

(viz bod II.), byl dne 21.12.2005 předložen Poslanecké sněmovně návrh

poslanců M. Haška, M. Krause a J. Dolejše na vydání zákona, kterým se

mění zákon č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České

republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku

České republiky (zákon o zrušení Fondu národního majetku), (sněmovní

tisk č. 1222/0). Jak vyplývá ze stenografického zápisu 55. schůze

Poslanecké sněmovny ze dne 19.4.2006, byl při projednávání citovaného

návrhu zákona ve 2. čtení v podrobné rozpravě přednesen poslancem M.

Doktorem pozměňovací návrh, jenž obsahoval napadená ustanovení. Ostatně

sám předkladatel tohoto pozměňovacího návrhu uvedl, což vyplývá ze

stenografického zápisu 55. schůze i z příloh, které navrhovatelé k

návrhu přiložili, že návrh obsahově totožný s jeho pozměňovacím návrhem

byl již nejméně jedenkrát předkládán Poslanecké sněmovně jako

samostatný návrh zákona a projednáván jako sněmovní tisk č. 965 -

Novela zákona o bankách. Tento samostatný návrh však poté, co k němu

vydala vláda dne 26.5.2005 nesouhlasné stanovisko, nebyl na 51. schůzi

PS dne 21.12.2005 ve 3. čtení schválen.



64. Předmětný pozměňovací návrh poslance M. Doktora byl přednesen ve 2.

čtení a zařazen do tisku č. 1222/3. Tímto pozměňovacím návrhem byl

doplněn název původního návrhu zákona o slova "...a zákon č. 319/2001

Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění

pozdějších předpisů". Dále jím za čl. I návrhu zákona byla vložena nová

část druhá, která včetně nadpisu zněla: "ČÁST DRUHÁ - Změna zákona č.

319/2001 Sb., o bankách, a která obsahovala napadená ustanovení, jež

mění a doplňují úpravu vyplácení dodatečných náhrad z Fondu pojištění

vkladů. O tomto pozměňovacím návrhu pak bylo ve 3. čtení dne 23.5.2006

na 56. schůzi hlasováno pod pořadovým číslem 16, kdy se pro jeho

přijetí vyslovilo ze 167 přítomných poslanců a poslankyň 142, proti 3.

Nato byl takto pozměněný návrh zákona Poslaneckou sněmovnou schválen

(usnesení č. 2470).



65. Poté Poslanecká sněmovna postoupila dne 25.5.2006 návrh zákona

Senátu jako tisk č. 362/0. Návrh byl Senátem projednán dne 21.6.2006 na

12. schůzi, kde bylo přijato usnesení se návrhem nezabývat (usnesení č.

499). Jak vyplývá ze stenozáznamu z 12. schůze Senátu, přednesl v

průběhu jednání místopředseda Senátu, senátor P. Pithart, návrh o

postoupení projednávaného návrhu zákona do obecné rozpravy, neboť jde o

vážné věci. Zároveň uvedl, "že to, co je přilepeno (k původnímu návrhu

zákona), je proti dobrým mravům, nejen proti pravidlům korektního

bankovnictví (...). Nefér je především načasování tohoto přílepku,

který se podobá vydírání.". Toto vyjádření místopředsedy Senátu je

totiž třeba vztáhnout k faktu, že se ve dnech 2. a 3. června 2006

konaly volby do Poslanecké sněmovny a bylo zřejmé, že pokud by Senát

celý návrh zákona vrátil Poslanecká sněmovně s pozměňovacími návrhy,

nebyl by návrh zákona přijat, neboť Poslanecká sněmovna v původním

složení se do voleb již neměla sejít. Čl. 47 odst. 1 Ústavy je právní

vědou (K. Klíma a kol.: Komentář k Ústavě a Listině, Plzeň, 2005) i

praxí vykládán tak, že projednávání návrhu zákona je vázáno na volební

období Poslanecké sněmovny, která je mezi jednotlivými volebními

obdobími činná na základě zásady diskontinuity, podle které, co není

doprojednáno, končí. Pokud by Senát (a obdobně prezident republiky)

vrátil Poslanecké sněmovně návrh zákona, má jeho usnesení důsledek tzv.

kapesního veta, neboť nová Poslanecká sněmovna o návrhu zákona nemůže

hlasovat. Totéž platí, byl-li návrh zákona Senátem zamítnut nebo vrácen

ještě před uplynutím volebního období Poslanecké sněmovny, avšak ta se

již do voleb nesejde.



66. Pro Ústavní soud je při posuzování ústavnosti legislativní

procedury přijetí napadených ustanovení v daném případě rozhodující

posoudit otázku, zda předmětný návrh poslance M. Doktora označený jako

pozměňovací návrh a zpracovaný do sněmovního tisku č. 1222/3 jím

skutečně v materiálním smyslu byl tak, jak bylo osvětleno výše (bod

III. B), tzn. posoudit, zda předmětný pozměňovací návrh v daném případě

vybočil z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům, tj. zda

šlo o nepřípustnou extenzi při výkladu toho, co jest pozměňovací návrh.

Při tomto výkladu se Ústavní soud, a to z důvodů uvedených v části III.

tohoto nálezu, tj. z důvodu zvažování zde vymezených ústavních

referenčních kritérií, zabýval i hlediskem tzv. pravidla úzkého vztahu

(germaneness rule) (bod III. B).



67. Pro tento účel však bylo nejdříve nutné posoudit obsah a účel

původního návrhu zákona a obsah a účel posuzovaného pozměňovacího

návrhu. Ústavní soud zjistil, že ze sněmovního tisku č. 1222/0 a z

důvodové zprávy k tomuto návrhu připojené vyplývá, že obsahem tohoto

původního návrhu zákona bylo přijetí zákona, kterým se mění zákon č.

178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o

působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky

(zákon o zrušení Fondu národního majetku). Jeho přijetím navrhovatelé

sledovali snahu získat finanční prostředky ve výši 2 miliard Kč za

účelem jejich převodu na Ministerstvo práce a sociálních věcí na

výstavbu domů pro seniory. Navrhovaná úprava tak alespoň částečně měla

vyřešit nedostatek míst v těchto domovech.



68. Dále Ústavní soud zjistil, že obsahem sněmovního tisku č. 1222/3,

do něhož bylo zpracováno znění posuzovaného pozměňovacího návrhu, byla

změna zákona č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o

bankách, a který konkrétně mění a doplňuje úpravu týkající se subjektů

a způsobu vyplácení dodatečných náhrad za vklady z prostředků Fondu

pojištění vkladů. Vzhledem k tomu, že v tomto případě jde o pozměňovací

návrh, nebyla k němu přiložena důvodová zpráva. Nicméně, jak vyplývá ze

shora popsaných zjištění provedených Ústavním soudem, byl tento návrh

obsahově totožný se samostatným návrhem zákona projednávaným

Poslaneckou sněmovnou jako tisk č. 965, k němuž byla důvodová zpráva

přirozeně přiložena. Z jejího znění vyplývá, že smyslem této novely,

resp. doplnění předmětného ustanovení zákona bylo zajištění

zrovnoprávnění těch klientů bank nacházejících se nyní v konkursu,

kterým v minulosti byly pohledávky za bankami uhrazovány jen do výše

stanovené zákonem, zatímco v případě jiných bank docházelo k úhradě

pohledávek vkladatelů i nad tento zákonný rámec. Dále, že účelem této

novely bylo poskytnutí jistoty Fondu, že osoba, popř. její právní

nástupce, nebo postupníci pohledávek vzniklých z uspokojení takových

pohledávek, která namísto Fondu v některých případech zajišťovala

úhrady pohledávek vkladatelů bank, nebude vůči němu vznášet jiné nároky

než nárok na uhrazení peněžních prostředků, které tato osoba použila na

vyplacení dodatečných náhrad vkladatelům bank až do výše 4 milionů Kč.

V neposlední řadě bylo účelem této novely poskytnutí jistoty Fondu, že

uspokojením vkladatelů bank uvedených v přechodném ustanovení budou

jejich pohledávky za bankami uspokojeny v plné výši a že tito

vkladatelé nebudou vůči Fondu vznášet žádné jiné nároky. Smyslem této

novely byla též garance Fondu, že výplata dodatečné náhrady vkladatelům

bank se vztahuje pouze na případy do minulosti, kdy jejím smyslem je

odstranění shora popisované nerovnosti mezi vkladateli jednotlivých

bank, zatímco v případě jiných bank nebudou jejich vkladatelé oprávněni

se v budoucnu domáhat vůči Fondu úhrady náhrady ve výši nad zákonný

rámec.



69. Po posouzení obsahu a účelu jak původního návrhu zákona, tak i

předmětného pozměňovacího návrhu, dospěl Ústavní soud k závěru, že

obsahy i účely obou zkoumaných předmětů se zásadně liší. Už z tohoto

důvodu bylo třeba konstatovat, že předmětný pozměňovací návrh vybočil z

omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům. Jinými slovy, je

zřejmé, že šlo jen o tzv. pozměňovací návrh, který jím mohl být snad

jen ve smyslu formálním, nikoli však ve smyslu materiálním.



70. Ústavní soud je nucen konstatovat, že posuzovaný pozměňovací návrh

poslance M. Doktora se nevztahoval k předmětu původního návrhu zákona

(tj. převod finančních prostředků na podporu výstavby domovů důchodců)

a rovněž ani jeho fundamentální účel (tj. zajištění zrovnoprávnění těch

klientů bank nacházejících se nyní v konkursu, kterým v minulosti byly

pohledávky za bankami uhrazovány jen do výše stanovené zákonem, a dále

poskytnutí jistoty Fondu pojištění vkladů před určitými nároky a

situacemi vzniklými z poskytnutí dodatečných náhrad) neměl úzký vztah k

fundamentálnímu účelu projednávaného návrhu zákona (tj. snaha řešit

nedostatek míst v domově důchodců). Oba posuzované návrhy spolu

obsahově vůbec nesouvisely, což mělo za následek, po schválení takto

pozměněného návrhu zákona, že byl vydán zákon (č. 443/2006 Sb.), jímž

jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející

(zákon č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku, a zákon č.

319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách), což

představuje z důvodů uvedených v části III. tohoto nálezu porušení

subprincipů plynoucích z principu demokratického právního státu (dělby

moci, demokratičnost legislativního procesu atd.). Tato situace, kdy

jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně

nesouvisející, a to začasté právě formou podaných pozměňovacích návrhů,

byla, jak shora uvedeno, nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/01

označena za jev "nežádoucí, nekorespondující se smyslem a zásadami

legislativního procesu (...). Takový postup totiž neodpovídá základním

principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti

zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti.

Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do

materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou

obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný

právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní

bezrozpornosti zákona již nerespektuje." Ústavní soud k tomu dnes

dodává, že zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu

chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním

řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl

jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním

pramenem práva. Nelze totiž připustit, aby se vytrácela sdělnost zákonů

jako pramenů práva se všemi negativními důsledky shora uvedenými. V

obdobném duchu vyznívá i judikatura Evropského soudu pro lidská práva,

který klade srovnatelné požadavky na kvality příslušného zákona

(přístupný, předvídatelný, přesný), byť to uvedený soud vyslovil v

souvislosti s projednáváním stížností v konkrétních právních věcech

(srov. např. Berger, V.: Judikatura Evropského soudu pro lidská práva,

IFEC 2003, s. 455-6, bod 4: Kruslin c. Francie, Huvig c. Francie; s.

502-503 bod 4, Autronic AG c. Švýcarsko).



71. Jestliže Poslanecká sněmovna za výše zmíněných okolností přijala

usnesení (ze dne 23.5.2006, č. 2470), jímž s takto pozměněným návrhem

zákona vyslovila souhlas, tj. jestliže zatížila zákonodárný proces v

rozsahu tzv. pozměňovacího návrhu vadou, kterou nelze přehlédnout,

promítá se tento fakt do hodnocení ústavnosti celé legislativní

procedury. Jde o situaci o to závažnější, že není excesem, ale stává se

neblahou praxí, jíž si jsou navíc členové Parlamentu České republiky

vědomi, o čemž svědčí např. kritické usnesení Senátu č. 303 z

25.1.2006, v němž se mj. uvádí: "neustávající novelizace již mnohokráte

novelizovaných zákonů a technika jejich provádění připojováním k

obsahově nesouvisejícím návrhům zákonů ztěžují až znemožňují ustálení

vědomí o tom, co jako právo platí". Literatura na to upozorňuje již

léta, a to jednak jako na porušování zákona o jednacím řádu Poslanecké

sněmovny, jednak jako na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému

návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, jež lze chápat i jako právo dalších

účastníků zákonodárného procesu znát názor vlády (Hujer, M.: Poslanecké

pozměňovací návrhy často obsahově nesouvisí s projednávaným návrhem

zákona, Parlamentní zpravodaj č. 8-9/2001, Kysela, J. in: Klíma, K. a

kol.: Komentář k Ústavě a Listině, Plzeň, 2005, s. 236, Voříšek, V.:

Hříchy páterů Lawgiverů, Právní rozhledy č. 16/2006). K tomu je třeba

doplnit poukaz na fakt, že pozměňovacím návrhům chybí důvodová zpráva,

přičemž platí, že absence odůvodnění rozhodnutí vždy značí zvýšené

riziko libovůle. V konkrétním posuzovaném případě ostatně uvažování o

libovůli svědčí i to, že byl samostatný návrh zákona nejdříve zamítnut,

aby byl posléze v období těsně předvolebním přijat ve formě

nesouvisejícího pozměňovacího návrhu.



72. Zákonodárný proces v České republice obecně ale trpí i dalšími

vadami, jimiž se Ústavní soud nemohl v tomto konkrétním případě zabývat

(např. přibývání případů schválení zákonů s datem účinnosti stanoveným

přede dnem přijetí), nicméně nemohl je nebrat v potaz jako doklad

poměrů v tvorbě zákonů, zvláště pokud jde o jen omezenou funkčnost

mechanismů kontroly z nitra zákonodárného procesu. Tím se samozřejmě

zvyšuje tlak na působení kontroly vnější, představované ve vztahu k

ústavnosti Ústavním soudem (viz též Filip, J.: Legislativní technika a

judikatura Ústavního soudu, Časopis pro právní vědu a praxi č. 3/2005,

píšící o "legislativních neplechách či zvěrstvech").



73. Poslanecká sněmovna nerozpoznala, že předkládaný pozměňovací návrh

nelze za takový z hlediska materiálního považovat. Ústavně konformní

výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k

projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně

toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s

požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací

návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním

procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z

omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě

extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona. Toto

odpovídá dle názoru Ústavního soudu ústavně konformní interpretaci

návětí ustanovení § 63 odst. 1 JŘPS. Tento požadavek však nebyl dle

Ústavního soudu v daném případě splněn. Tím mj. došlo k porušení dělby

moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a

předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy

demokratického právního státu, dále k obcházení institutu zákonodárné

iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k

návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.



74. Proto Ústavnímu soudu nezbývá, než konstatovat, že napadená

ustanovení zákona č. 443/2006 Sb., kterými se mění zákon č. 319/2001

Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění

pozdějších předpisů, nebyla Poslaneckou sněmovnou přijata ústavně

předepsaným způsobem. Umocněno to je absencí podpisu prezidenta

republiky, který by měl být - s legální výjimkou přehlasování veta -

podle čl. 51 Ústavy a podle názorů nauky ověřením řádného dokončení

zákonodárného procesu.



75. K derogaci předmětného zákonného ustanovení přistoupil Ústavní soud

po té, co ve své předchozí judikatuře (viz zejména nález sp. zn. Pl. ÚS

21/01) vyslovil důrazný apel Parlamentu České republiky ve smyslu

dodržování zásad srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního

řádu, jež patří mezi komponenty právního státu, jakož i respektování

demokratických principů v legislativním procesu (čl. 1 Ústavy).

Přistoupil-li v této věci ke zrušení části druhé, a to čl. II a čl. III

zákona č. 443/2006 Sb., otevřel tím zejména pro futuro derogační důvod

dle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Případné posuzování obdobných porušení zásad

legislativního procesu v minulosti Ústavní soud spojí s testem

proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v

právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další

ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné

statky.



76. Tento závěr již sám o sobě činí nemožným přezkum ústavnosti

jednotlivých ustanovení posuzovaného zákona z hlediska namítané

obsahové protiústavnosti. Ústavní soud tedy tímto nálezem zároveň

nepředjímá ústavně konformní řešení problematiky upravené rušenými

ustanoveními.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.