16/2007 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 5. října 2006 v plénu ve složení Stanislav
Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů,
Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel
Rychetský (soudce zpravodaj), Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a
Michaela Židlická o návrhu skupiny 42 poslanců Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky, které zastupuje poslanec prof. JUDr. Zdeněk
Jičínský, DrSc., na zrušení ustanovení § 17 odst. 1 části věty, která
zní ", jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má
tato smlouva týkat.", § 17 odst. 2 části věty, která zní ", jestliže s
ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má kolektivní
smlouva vyššího stupně týkat.", § 17 odst. 4 písm. c) a § 17 odst. 5
zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších
předpisů,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Návrhem podaným podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, se skupina 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky (dále též "navrhovatel") domáhala vydání nálezu, jímž
by Ústavní soud zrušil ustanovení § 17 odst. 1 části věty, která zní ",
jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má tato
kolektivní smlouva týkat." (správně ", jestliže s ní souhlasí nejméně
polovina zaměstnanců, jichž se má tato smlouva týkat."), § 17 odst. 2
části věty, která zní ", jestliže s ní souhlasí nejméně polovina
zaměstnanců, jichž se má tato kolektivní smlouva týkat." (správně ",
jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má
kolektivní smlouva vyššího stupně týkat."), § 17 odst. 4 písm. c) a §
17 odst. 5 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění
pozdějších předpisů.
2. Navrhovatel uvedl, že podle napadených ustanovení zákona o
kolektivním vyjednávání je vyhlášení stávky ve sporu o uzavření
kolektivní smlouvy možné pouze v tom případě, jestliže s ní souhlasí
nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva týkat.
Příslušný odborový orgán je přitom povinen písemně oznámit
zaměstnavateli alespoň tři pracovní dny předem jmenný seznam zástupců
příslušného odborového orgánu, kteří jsou oprávněni zastupovat
účastníky stávky, a alespoň jeden pracovní den před zahájením stávky
jmenný seznam zaměstnanců, kteří jsou účastníky stávky.
3. Napadená ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání jsou podle
navrhovatele v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen
"Ústava"), podle něhož je Česká republika svrchovaný, jednotný a
demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka,
čl. 10 Ústavy, podle něhož jsou ratifikované a vyhlášené mezinárodní
smlouvy o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká
republika vázána, bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem
(navrhovatel nesprávně citoval znění čl. 10 Ústavy před novelou
provedenou ústavním zákonem č. 395/2001 Sb.), čl. 8 Mezinárodního paktu
o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášen pod č.
120/1976 Sb.), který garantuje právo na stávku, Úmluvou Mezinárodní
organizace práce (dále též "MOP") č. 87 o svobodě sdružování a ochraně
práva odborově se organizovat (vyhlášena pod č. 489/1990 Sb.) a Úmluvou
MOP č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně
vyjednávat (vyhlášena pod č. 470/1990 Sb.), které jsou také součástí
právního řádu České republiky. Podle navrhovatele tyto úmluvy sice
výslovně právo na stávku nezmiňují, avšak toto právo vyplývá ze svobody
sdružování. Napadená ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání jsou
podle navrhovatele dále v rozporu s čl. 27 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 4 Listiny.
4. Rozpor napadených ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání s
citovanými ústavními zákony a mezinárodními smlouvami spatřuje
navrhovatel v tom, že podmínky stanovené pro vyhlášení stávky jsou ve
svých důsledcích závažným omezením práva na stávku jakožto významného
nástroje na obhajobu hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců.
"Požadavky vyplývající z napadených ustanovení zákona jsou významnými
překážkami zabraňujícími zaměstnancům v jejich řádném výkonu práva na
stávku. V praxi totiž tyto podmínky vedou k zastrašování, diskriminaci
a dokonce propouštění zaměstnanců. Ti se proto raději svého práva na
stávku vzdávají v obavách před možnými důsledky, a jsou tak zbaveni
svého ústavním pořádkem České republiky garantovaného práva."
5. Napadená právní úprava je podle navrhovatele v rozporu i se
stanovisky Mezinárodního úřadu práce (dále též "MÚP"). Podle
rozhodovací praxe orgánů MÚP, Výboru pro svobodu sdružování a Výboru
expertů je požadavek rozhodnutí "nadpoloviční většiny" (sic!) všech
pracovníků, kterých se vyhlášení stávky týká, nepřiměřený a mohl by
nepřiměřeně bránit možnosti vykonání stávky, především ve velkých
podnicích. Požadavek absolutní většiny pracovníků k vyhlášení stávky
může způsobovat problémy, zvláště v případě odborů, které sdružují
velký počet členů. Požadavek na obstarání absolutní většiny může proto
zahrnovat riziko vážného omezení práva stávku [navrhovatel odkázal na
"Freedom of association - Digest of decisions and principles of the
Freedom of Association Committee of Governing Body of the ILO, fourth
(revised) edition, 1996, články 507 a 508].
6. Navrhovatel poukázal na zkušenost ze Slovenské republiky, která měla
obdobnou právní úpravu až do novelizace provedené zákonem č. 209/2001
Z. z. Důvodem pro tuto novelizaci byla stížnost podaná k MÚP Odborovým
združením železničiarov proti vládě Slovenské republiky. Ustanovení
zákona bylo změněno tak, že stávka může být vyhlášena, pokud s ní
souhlasí nadpoloviční většina všech zaměstnanců zaměstnavatele
zúčastněných na hlasování o stávce, kterých se má kolektivní smlouva
týkat, za předpokladu, že se hlasování zúčastní alespoň nadpoloviční
většina zaměstnanců počítaná ze všech zaměstnanců, a že příslušný
odborový orgán oznámí zaměstnavateli nejméně tři pracovní dny před
zahájením stávky jmenný seznam zástupců příslušného odborového orgánu,
kteří jsou oprávněni zastupovat účastníky stávky. Na tuto novou právní
úpravu údajně Výbor pro svobodu sdružování reagoval tak, že ustanovení,
podle kterého musí být stávka schválena nadpoloviční většinou
pracovníků zúčastněných na hlasování o stávce, je ve shodě se zásadami
svobody sdružování. Výbor připustil, že nová úprava podoby
předkládaných jmenných seznamů je zlepšením v porovnání s dosavadním
zněním, přesto se domnívá, že její praktické uplatňování by mohlo vést
k diskriminaci a represáliím proti odborovým zástupcům, kteří jsou
uvedeni v seznamu. Výbor připomněl, že ochrana před činnostmi proti
odborové diskriminaci je žádoucí zejména v případě odborových
představitelů, aby jim bylo umožněno vykonávat jejich odborové
povinnosti v úplné nezávislosti.
7. Z těchto důvodů se proto navrhovatel domáhal vydání nálezu, jak je
uvedeno výše.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení
8. K výzvě Ústavního soudu podala podle § 69 zákona o Ústavním soudu
ústy svého tehdejšího předsedy PhDr. Lubomíra Zaorálka vyjádření
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky. Připustila, že v našem
právním řádu je upravena pouze stávka v oblasti kolektivního
vyjednávání (zákonem o kolektivním vyjednávání), a nikoli stávky jiných
druhů. Nedojde-li k uzavření kolektivní smlouvy ani po řízení před
zprostředkovatelem a smluvní strany nepožádají o řešení sporu rozhodce,
může být jako krajní prostředek ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy
vyhlášena stávka. Pro eliminaci tzv. divokých stávek je základní
podmínkou vyhlášení stávky příslušným odborovým orgánem skutečnost, že
s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má kolektivní
smlouva týkat. Stanovením této podmínky je zdůrazněno, že stávka je
považována za krajní prostředek. Není žádoucí, aby o tak závažném kroku
rozhodoval pouze odborový orgán, aniž by k němu měl souhlas většiny
členské základny odborové organizace.
9. Podle Poslanecké sněmovny by klidu při vyjednávání ve sporu o
uzavření kolektivní smlouvy a k rychlému ukončení nepřispělo, kdyby
zaměstnavatel a všichni stávkující zaměstnanci jednali pohromadě. Proto
je stanoveno, že příslušný odborový orgán předloží zaměstnavateli
jmenný seznam zástupců odborového orgánu, kteří jsou oprávněni
zastupovat účastníky stávky. Menší počet vyjednávajících snadněji
dospěje k dohodě.
10. Každý zaměstnanec má právo se svobodně rozhodnout, zda se ke stávce
připojí či nikoliv. Takové rozhodnutí má své důsledky z hlediska jeho
pracovněprávních a sociálních nároků. Zaměstnavatel by proto měl vědět,
jakým počtem lidí a v jaké struktuře budou obsazovány pracovní směny v
době stávky. Zaměstnancům, kteří nejsou účastníky stávky, zaměstnavatel
totiž umožní výkon práce a pokud v důsledku stávky tito zaměstnanci
nemohou konat práci, případně konají jinou práci, jejich mzdové nároky
se řídí ustanoveními o mzdě při výkonu jiné práce, popřípadě o náhradě
mzdy při překážce v práci na straně zaměstnavatele. Jmenné seznamy
účastníků stávky tedy slouží k rozlišení toho, kdo je a kdo není
účastníkem stávky. Stávkujícím se účast na stávce posuzuje jako
omluvená nepřítomnost v práci, za kterou ovšem nepřísluší mzda ani
náhrada mzdy a ani jim po dobu stávky nenáleží nemocenská a podpora při
ošetřování člena rodiny, pokud se podmínky pro poskytování těchto dávek
splnily v době účasti na stávce.
11. Poslanecká sněmovna konstatovala, že zákon o kolektivním
vyjednávání byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Zákonodárný sbor podle ní jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v
souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky.
12. Senát Parlamentu České republiky ústy svého předsedy MUDr. Přemysla
Sobotky ve svém vyjádření předeslal, že návrhem dotčená ustanovení
zákona o kolektivním vyjednávání byla schválena v době, kdy Senát ještě
nebyl ustaven.
13. Věcně k návrhu poznamenal, že Listina i relevantní mezinárodní
smlouvy, v nichž je výslovně právo na stávku upraveno, počítají s
bližší úpravou tohoto práva formou zákona, přičemž případná omezující
zákonná úprava musí odpovídat stanoveným kritériím. Z tohoto hlediska,
pokud jde o kvorum počtu zaměstnanců vyžadované k rozhodování o stávce,
může být otázkou posouzení, jaký počet zaměstnanců by měl být považován
za přiměřený k tomu, aby o tom rozhodoval. Je vcelku zřejmé, že stávka
může mít závažné ekonomické důsledky nejen pro zaměstnavatele, ale ve
svých dopadech i pro zaměstnance včetně těch, kteří stávkovat nechtějí,
a podle povahy činnosti zaměstnavatele může mít přímo či
zprostředkovaně také důsledky pro ostatní zaměstnavatele či pro ostatní
občany. Senát poukázal na průběh projednávání zákona o kolektivním
vyjednávání ve Federálním shromáždění, z něhož vyplývá, že se na
příslušném kvoru dohodli na tripartitním jednání zástupci
zaměstnavatelů a odborů a vládní strana do tohoto ujednání
nezasahovala.
14. Pokud jde o povinnost odborového orgánu písemně oznámit
zaměstnavateli alespoň tři pracovní dny předem jmenný seznam zástupců
příslušného odborového orgánu, kteří jsou oprávněni zastupovat
účastníky stávky, uvedl Senát, že ochrana před případným diskriminačním
jednáním zaměstnavatele, na jehož riziko poukazuje navrhovatel, by
stěží měla spočívat v nějakém "utajování" odborových funkcionářů, ale v
pozitivní zákonné úpravě, která by je chránila před případnou
diskriminací či nezákonnými postihy. Taková úprava je stanovena v
zákoníku práce, zejména v § 1 odst. 4 až 8 a § 7 odst. 2 až 6, a v
tomto smyslu také činnost odborových funkcionářů podléhá soudní
ochraně.
15. Stejně tak, stran povinnosti předložit jmenný seznam stávkujících,
lze poukázat na zákoník práce, z něhož jednoznačně vyplývá, že případné
zastrašování, diskriminace a dokonce propouštění zaměstnanců by bylo v
rozporu se zákonem a zaměstnancem vykonávané právo na stávku by
podléhalo soudní ochraně. Je vcelku zřejmé, že pokud by zaměstnavatel
seznam účastníků stávky tímto způsobem neobdržel, musel by si jej sám
zajistit např. pro účely posuzování mzdových nároků zaměstnanců
účastnících se stávky nebo pro posuzování nároků takových zaměstnanců z
nemocenského a sociálního zabezpečení (§ 22 až 24 zákona o kolektivním
vyjednávání).
16. Senát závěrem konstatoval, že napadená ustanovení neomezují právo
na stávku ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy nad rámec principů
stanovených v čl. 4 Listiny a v příslušných ustanoveních mezinárodních
smluv. Stanovené podmínky lze z výše uvedených důvodů považovat za
přiměřené.
III.
Rekapitulace vyjádření dalších subjektů dle § 49 zákona o Ústavním
soudu
17. Podle § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu oslovil Ústavní soud i
účastníky tzv. tripartity, tj. institucionalizovaného sociálního
dialogu mezi vládou, odbory a zaměstnavateli, a poskytl jim možnost,
aby se k návrhu vyjádřili.
18. Českomoravská konfederace odborových svazů ve svém vyjádření ze dne
20. ledna 2005 ústy svého předsedy Milana Štěcha návrh skupiny poslanců
uvítala a vyjádřila mu plnou podporu. Podle ní je právní úprava
obsažená v zákoně o kolektivním vyjednávání pouhou formální zárukou
práva na stávku. Zákonná povinnost předložit zaměstnavateli seznam
zaměstnanců, kteří jsou účastníky stávky, vede v praxi k tomu, že
zaměstnancům je za případnou účast ve stávce vyhrožováno postihem ze
strany zaměstnavatele, zejména následným propuštěním, nebo jsou
nejrůznějšími formami šikanováni. Dochází tak k situacím, kdy
zaměstnanci sice projeví vůli stávkovat, ale v momentě, kdy zjistí, že
budou uvedeni na seznamu, který bude zaměstnavateli předložen, se
tohoto práva vzdají z důvodných obav před možným postihem. Odborové
organizace tak nezískají pro podporu stávky požadovanou nadpoloviční
většinu všech zaměstnanců, čímž ztrácejí možnost účinně hájit zájmy
zaměstnanců vůči zaměstnavateli. Bližší identifikace stávkujících
zaměstnanců a stanovení příliš vysokého kvora pro vyhlášení stávky vede
k omezování svobody odborového organizování a práva na stávku. Podle
Českomoravské organizace odborových svazů jsou napadená ustanovení
zákona o kolektivním vyjednávání v rozporu s ratifikovanými a
vyhlášenými mezinárodními smlouvami, s čl. 27 Listiny a s ustálenou
rozhodovací praxí Mezinárodní organizace práce.
19. Svaz průmyslu a dopravy České republiky možnosti vyjádřit se k
návrhu nevyužil, resp. zásilku s výzvou Ústavního soudu nepřevzal.
20. Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů České
republiky ve svém vyjádření ze dne 31. ledna 2005 uvedla, že s návrhem
skupiny poslanců nesouhlasí. Je podle ní nemyslitelné, aby se stávka
jako krajní prostředek ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy
uskutečnila, jestliže s jejím konáním nebude souhlasit nejméně polovina
zaměstnanců. Nelze popřít právo většiny, které je základním principem
demokracie. Předložení jmenného seznamu zaměstnanců je rovněž nezbytný
prostředek, neboť jinak neexistuje jiný důkaz o skutečnosti, kdo je
účastníkem stávky a kdo jen přerušení práce zneužívá. Zaměstnavatel
musí vědět, kdo stávkuje a kdo nikoliv, i vzhledem k dalším
povinnostem, které pro něj vyplývají z pracovněprávních a jiných
předpisů (např. určování přestávek v práci, bezpečnost a ochrana zdraví
při práci, čerpání volna pro další překážky v práci na straně
zaměstnance, atd.). Předpoklad navrhovatele, že zaměstnavatelé
zneužívají svého postavení vůči účastníkům stávky, je podle Konfederace
zaměstnavatelských a podnikatelských svazů České republiky
neopodstatněný. Zrušením napadených ustanovení by byla zcela zásadně
narušena rovnováha ve vztahu zaměstnavatele a zaměstnance v těchto, pro
obě strany složitých situacích.
21. Vláda České republiky pod předsednictvím JUDr. Stanislava Grosse
svým usnesením č. 140 ze dne 2. února 2005 přijala vyjádření k návrhu
skupiny poslanců. Vláda úvodem konstatovala, že zákon o kolektivním
vyjednávání byl přijat v době před přijetím Listiny.
22. K otázce kvora pro vyhlášení stávky vláda uvedla, že stávka je
natolik závažným činem, že je nutné zabránit tomu, aby ji mohl vyhlásit
jen relativně malý počet radikálních zaměstnanců, a většina, která by
například dala přednost ještě dalšímu vyjednávání, by se tak musela
podřídit menšině. Stávka je poslední možný prostředek prosazování
požadavků zaměstnanců, může mít ekonomické dopady a nepříznivé důsledky
i pro zaměstnance, takže podmínka souhlasu nejméně poloviny
zaměstnanců, jichž se má týkat kolektivní smlouva, byla při formulování
napadených ustanovení považována za přiměřenou. Pro úplnost vláda
konstatovala, že v návrhu citované články č. 507 a 508 z Výběru
rozhodnutí a zásad Výboru pro svobodu sdružování Správní rady
Mezinárodního úřadu práce se vyjadřují k požadavku souhlasu
"nadpoloviční většiny" zaměstnanců, resp. "absolutní většiny"
zaměstnanců, zatímco v § 17 odst. 1 a 2 zákona o kolektivním
vyjednávání je požadován souhlas "nejméně poloviny zaměstnanců, jichž
se má smlouva týkat", přičemž zaměstnanci, pro něž platí zákaz stávky,
se do celkového počtu zaměstnanců nezapočítávají a hlasování o stávce
se neúčastní. Z uvedeného vyplývá, že podmínka v napadených
ustanoveních zahrnuje méně zaměstnanců, než je nadpoloviční většina či
absolutní většina zaměstnanců.
23. Pokud jde o jmenný seznam zástupců příslušného odborového orgánu,
vycházelo se podle vlády z poznatků, že bývá ustaven tzv. stávkový
výbor, který je pověřen vyjednáváním za stávkující zaměstnance. I po
vyhlášení stávky však probíhá další vyjednávání mezi zaměstnavatelem a
stávkujícími, resp. těmi, kdo jsou oprávněni účastníky stávky
zastupovat. Zaměstnavatel tedy musí být obeznámen s tím, kdo stávkující
zastupuje. Vláda upozornila, že na ustanovení § 17 odst. 4 písm. c)
zákona o kolektivním vyjednávání navazuje další věta, která by se jeho
zrušením stala bezpředmětnou a nicotnou. V tomto směru je podle vlády
podaný návrh neúplný a zmatečný.
24. Ke jmennému seznamu účastníků stávky vláda uvedla, že důvodem
napadené právní úpravy bylo umožnit zaměstnavateli splnit povinnost
podle § 22 odst. 4 zákona o kolektivním vyjednávání, tzn. připravit
práci pro zaměstnance, kteří nebudou stávkovat. Zároveň má tento seznam
sloužit k posouzení a uspokojení nároků podle § 22 až 24 zákona.
25. Závěrem vláda konstatovala, že v minulých letech byla zvažována
možnost změny některých ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání,
nedošlo však k politickému ani věcnému konsensu mezi sociálními
partnery. Spolu s návrhem nového zákoníku práce nicméně vláda
připravuje též návrh novely zákona o kolektivním vyjednávání, v níž
navrhuje i změnu napadených ustanovení.
IV.
Dikce napadených ustanovení zákona a jejich legislativní historie
26. Ústavní soud konstatuje, že návrhem napadené části ustanovení § 17
zákona o kolektivním vyjednávání (zvýrazněny tučně) zněly v době podání
návrhu i nyní takto:
"§ 17
(1) Stávku ve sporu o uzavření podnikové kolektivní smlouvy vyhlašuje a
o jejím zahájení rozhoduje příslušný odborový orgán,
jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má tato
smlouva týkat.
(2) Stávku ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně
vyhlašuje příslušný vyšší odborový orgán. O zahájení stávky rozhodne
příslušný odborový orgán
, jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má
kolektivní smlouva vyššího stupně týkat.
(3) Při vyhlášení a zahájení solidární stávky se postupuje obdobně
podle předchozích odstavců.
(4) Příslušný odborový orgán musí písemně oznámit zaměstnavateli
alespoň tři pracovní dny předem
a) kdy bude stávka zahájena,
b) důvody a cíle stávky,
c) jmenný seznam zástupců příslušného odborového orgánu, kteří jsou
oprávněni zastupovat účastníky stávky.
Příslušný odborový orgán je povinen průběžně písemně zaměstnavateli
oznamovat změny v seznamu uvedeném v písmenu c).
(5) Příslušný odborový orgán musí předložit zaměstnavateli alespoň
jeden pracovní den před zahájením stávky jmenný seznam zaměstnanců,
kteří jsou účastníky stávky.
(6) Zaměstnanci uvedení v § 20 písm. g), h), i), j), k) se pro účely
zjištění celkového počtu zaměstnanců nezahrnují, ani se neúčastní
hlasování o stávce. O výsledku hlasování musí příslušný odborový orgán
pořídit zápis."
27. Ustanovení § 17 zákona o kolektivním vyjednávání bylo schváleno ve
stejném znění, v jakém je československá vláda Federálnímu shromáždění
navrhla. V důvodové zprávě k návrhu zákona vláda mimo jiné uvedla:
"Krajním prostředkem ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy je ...
stávka a výluka; jejich vyhlášení, průběh i skončení se navrhuje
upravit v zájmu právní jistoty zaměstnavatelů i zaměstnanců. ... Návrh
vychází ze zásady, že v případě vzniku kolektivního sporu o uzavření
kolektivní smlouvy je tento třeba řešit především v řízení před
zprostředkovatelem. Jestliže však v řízení před zprostředkovatelem
nedojde k vyřešení kolektivního sporu o uzavření kolektivní smlouvy a
smluvní strany nepožádají o řešení sporu rozhodce, může být jako krajní
prostředek řešení tohoto sporu vyhlášena stávka. Takové řešení
kolektivního sporu nelze považovat za porušení práva na stávku, ale za
zvýraznění výjimečnosti a krajního prostředku prosazování požadavku
zaměstnanců. Navrhovaná právní úprava stávky vychází z úlohy odborových
orgánů, jakožto obhájců oprávněných požadavků zaměstnanců. Proto se
také v § 17 stanoví, že stávku za uzavření podnikové kolektivní smlouvy
může vyhlásit a o jejím vyhlášení rozhodnout příslušný odborový orgán,
jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců. Stávku za uzavření
vyšší kolektivní smlouvy vyhlašuje příslušný vyšší odborový orgán, o
zahájení takové stávky rozhoduje příslušný odborový orgán, jestliže s
ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má kolektivní
smlouva vyššího stupně týkat. ... Aby nemohlo dojít ke zkreslení
výsledků hlasování o konání stávky, návrh stanoví, že pro zjištění
potřebného kvora se zaměstnanci uvedení v § 20 návrhu nezahrnují. ... V
zájmu svobodného projevu vůle zaměstnanců se v § 18 stanoví, že
zaměstnanci nesmí být bráněno účastnit se stávky, ani nesmí být k
účasti na stávce donucován." (viz webová stránka
http://www.psp.cz/eknih/1990fs/tisky/t0260_01.htm, navštívena 2. 10.
2006).
V.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele a řízení před Ústavním soudem
28. Návrh podala skupina celkem 42 poslanců Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky, kterou zastupoval jeden z nich, poslanec
JUDr. Zdeněk Koudelka, Ph.D. Ústavní soud konstatuje, že tato skupina
poslanců byla v době podání návrhu oprávněným navrhovatelem podle § 64
odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, neboť k podání návrhu se
vyžaduje nejméně 41 poslanců.
29. V průběhu řízení zástupce navrhovatele JUDr. Zdeněk Koudelka,
Ph.D., Ústavnímu soudu sdělil, že přestal být poslancem a advokátem a
že tedy již není pověřen jednáním za skupinu poslanců v této věci. V
průběhu řízení také skončilo funkční období Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky, z jejíchž poslanců byl složen navrhovatel -
skupina poslanců, přičemž jen někteří z nich se ve volbách do
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 2. a
3. června 2006 stali znovu poslanci. Ústavní soud v souladu se svou
dosavadní judikaturou [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
42/95, publikován jako nález č. 47, svazek 5 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí") str. 388, 390; vyhlášen
pod č. 192/1996 Sb.] konstatuje, že podmínky aktivní legitimace
navrhovatele - skupiny poslanců - v řízení o kontrole norem je nutno
posuzovat k okamžiku zahájení řízení. Z požadavku ochrany ústavnosti
totiž vyplývá požadavek, aby Ústavní soud z důvodu obecného zájmu v již
zahájené věci jednal, přestože se navrhovatel - skupina poslanců -
rozpadl tím, že části z nich mandát zanikl a části vznikl poslanecký
mandát nový.
30. Pro nesouhlas předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky Ing. Miloslava Vlčka s upuštěním od ústního jednání podle §
44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu konalo se 5. října 2006 ústní
jednání, na které se však za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České
republiky dostavil toliko její místopředseda JUDr. Vojtěch Filip, za
Senát Parlamentu České republiky se bez omluvy nedostavil nikdo,
zástupce navrhovatele se z ústního jednání omluvil. Místopředseda
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky odkázal na písemné
vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,
návrhy na doplnění dokazování nevznesl a neučinil žádný závěrečný návrh
na rozhodnutí.
VI.
Ústavní konformita legislativního procesu
31. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu má Ústavní soud kromě
posouzení souladu napadeného zákona s ústavními zákony zjišťovat, zda
byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem. Vychází přitom z ustanovení § 66 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu, podle něhož je návrh nepřípustný, jestliže ústavní
zákon, s nímž je podle návrhu přezkoumávaný předpis v rozporu, pozbyl
před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti. Z uvedeného vyplývá,
že u právních předpisů vydaných před nabytím účinnosti Ústavy (1. ledna
1993) je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat pouze jejich obsahový
soulad se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury
jejich vzniku a dodržení normotvorné kompetence (viz též nález sp. zn.
Pl. ÚS 10/99, publikován jako nález č. 150, sv. 16 Sbírky rozhodnutí,
str. 115, 119; vyhlášen pod č. 290/1999 Sb.).
32. V dané věci tedy Ústavní soud nezjišťoval, zda zákon č. 2/1991 Sb.,
o kolektivním vyjednávání, byl přijat a vydán v mezích tehdejší
federální ústavou stanovené kompetence a jí předepsaným způsobem.
Ústavní soud se nezabýval ani dalšími novelizacemi zákona o kolektivním
vyjednávání, neboť jimi nebyla napadená ustanovení tohoto zákona
dotčena.
33. Zákon č. 264/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti
s přijetím zákoníku práce, s účinností od 1. ledna 2007 mimo jiné mění
§ 17 odst. 1, § 17 odst. 2, § 17 odst. 4 písm. c) a ruší § 17 odst. 5
zákona o kolektivním vyjednávání, tj. ta ustanovení, jejichž zrušení
navrhuje skupina poslanců. V době rozhodování Ústavního soudu jsou však
napadená ustanovení zákona platná a účinná a mohou být aplikována na
právní vztahy vzniklé do 31. prosince 2006. Proto nejsou dány podmínky
pro zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Pokud
by Ústavní soud vyčkával několik měsíců na to, až napadená ustanovení
pozbudou platnosti, mohl by být oprávněně kritizován za to, že se
alibisticky vyhýbá splnění svého poslání ochrany ústavnosti. V
minulosti ostatně přistoupil k meritornímu projednání návrhu na zrušení
ustanovení zákona v situaci, kdy do jeho derogace zbývalo jen několik
dní (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03, vyhlášen pod č. 280/2006 Sb.).
VII.
Hodnocení Ústavního soudu
34. Úkolem Ústavního soudu v dané věci je posoudit, zda právní úprava
týkající se podmínek zákonnosti stávky ve sporu o kolektivní smlouvu
obstojí, v abstraktní poloze, z hlediska ústavního pořádku České
republiky. Prvním krokem musí být odpověď na otázku, zda a jak je
stávka v ústavním právu upravena a jaké mantinely z toho plynou pro
zákonodárce.
35. Navrhovatel se při své argumentaci dovolává čl. 1 Ústavy, podle
něhož je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní
stát založený na úctě k právům a svobodám člověka, a prostřednictvím
čl. 10 Ústavy, který nesprávně cituje v již neplatném znění, poukazuje
na čl. 8 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních
právech, Úmluvu MOP č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově
se organizovat a Úmluvu MOP č. 98 o provádění zásad práva organizovat
se a kolektivně vyjednávat. Navrhovatel argumentuje i ustanovením čl.
27 odst. 4 Listiny, podle něhož je právo na stávku zaručeno za podmínek
stanovených zákonem.
36. Listina upravuje právo na stávku jako součást práv hospodářských,
sociálních a kulturních (hlava čtvrtá Listiny). Význam tohoto práva,
resp. síla jeho ústavní garance, je ovšem relativizována: ustanovení
čl. 27 odst. 4 Listiny výslovně předpokládá, že podmínky výkonu práva
na stávku stanoví zákon, a podle ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny se
lze práv podle zde vyjmenovaných článků Listiny, tj. i práva na stávku,
domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Jinak
text Listiny zákonodárce při stanovení mezí a podmínek výkonu práva na
stávku konkrétněji nesvazuje. Naopak, ve vztahu k určitým profesím (k
osobám v povoláních, která jsou bezprostředně nezbytná pro ochranu
života a zdraví, vedle toho též vůči zaměstnancům státní správy a
územní samosprávy ve funkcích, které zákon určí) zákonodárci umožňuje,
aby právo na stávku zákonem omezil (čl. 44 Listiny), resp. určitým
profesím (soudcům, prokurátorům, příslušníkům ozbrojených sil a
bezpečnostních sborů) je Listina vůbec nepřiznává (čl. 27 odst. 4
Listiny).
37. Obdobně obecným způsobem (formulační odchylky nejsou v daném
případě podstatné) je právo na stávku garantováno i ve zmiňovaném čl. 8
odst. 1 písm. d) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a
kulturních právech: stát se zavazuje zajistit právo na stávku za
předpokladu, že je vykonáváno v souladu se zákony příslušné země.
Ustanovení čl. 8 odst. 2 paktu připouští uložení zákonných omezení
výkonu tohoto práva pro příslušníky ozbrojených sil nebo policie nebo
správních orgánů státu.
38. Naproti tomu v úmluvách MOP č. 87 o svobodě sdružování a ochraně
práva odborově se organizovat a č. 98 o provádění zásad práva
organizovat se a kolektivně vyjednávat výslovnou garanci práva na
stávku nenalezneme; podle navrhovatele právo na stávku vyplývá ze
samotné svobody sdružování. Vzhledem k výslovné ústavní garanci práva
na stávku v Listině však neshledává Ústavní soud důvod k tomu, aby
teoretizoval o možnosti dovodit existenci práva na stávku jako
základního práva z práva svobodně se sdružovat s jinými na ochranu
svých hospodářských a sociálních zájmů, přičemž současně tyto úvahy
nevylučuje.
39. Pokud se navrhovatel dovolává stanovisek Mezinárodního úřadu práce,
resp. jeho kontrolních výborů, konstatuje Ústavní soud, že tato
mezinárodní organizace není mezinárodním soudem a její akty, resp.
stanoviska jejích orgánů, nejsou pramenem ústavního ani jiného práva v
České republice a netvoří součást jejího ústavního pořádku ani právního
řádu. Tato stanoviska jsou adresována vládám členských zemí Mezinárodní
organizace práce, resp. jejích úmluv a mají charakter mezinárodněprávně
nezávazného doporučení (tzv. soft law). Referenční bází pro Ústavní
soud v řízení o kontrole ústavnosti zákona být tato stanoviska v žádném
případě nemohou a nestanou se jí ani v případě, že myšlenkové bohatství
obsažené v takových pramenech Ústavní soud jako inspiraci nebo jako
podklad komparativní argumentace použije při interpretaci norem českého
ústavního práva.
40. S ohledem na výše uvedené je proto třeba ustanovení čl. 27 odst. 4
a čl. 41 odst. 1 Listiny vykládat tak, že Listina právo na stávku v
obecné poloze uznává a garantuje. Toto právo přísluší v zásadě všem
osobám bez rozdílu (s výjimkou soudců, prokurátorů a příslušníků
ozbrojených sil a bezpečnostních sborů) a ve stejném rozsahu. Zákon je
může omezit jen vůči osobám v profesích a při činnostech vyjmenovaných
v čl. 44 Listiny. Stanovení konkrétních podmínek výkonu tohoto práva,
resp. jeho mezí pak Listina svěřuje zákonodárci, jež přitom požívá
poměrně široký prostor pro uvážení.
41. Ani zde však nesmí zákonodárce postupovat svévolně, což znamená, že
zákonodárce musí, s výše uvedenou výjimkou, respektovat princip
rovnosti a stanovit meze práva na stávku stejně pro všechny případy,
které splňují stanovené podmínky (čl. 4 odst. 3 Listiny). Zákonodárce
ovšem nesmí postupovat ani nerozumně. Vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny
nemusí být zákonná úprava práva na stávku v přísném vztahu
proporcionality k cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o
opatření v demokratické společnosti nezbytné, jako je tomu například u
jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. např. právo
svobodně se sdružovat dle čl. 20 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 41 odst. 1
Listiny a contrario nebo právo svobodně se sdružovat s jinými na
ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů dle čl. 27 odst. 1 a 3
Listiny a čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario). Testem ústavnosti v
tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování
nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze
představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nutně nemusí
jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
42. Zákonodárce konečně musí šetřit podstatu a smysl práva na stávku
(čl. 4 odst. 4 Listiny). Zákonem tedy například nelze právo na stávku
zcela zakázat nebo je omezit vůči osobám v jiných profesích nebo
činnostech, než které vyjmenovává čl. 44, resp. čl. 27 odst. 4 Listiny.
Nelze ani stanovit takové podmínky pro výkon tohoto práva, jejichž
splnění by reálně nebylo možné, takže by se garance práva na stávku
stala pouhou iluzorní proklamací.
43. De lege lata je právo na stávku zákonem upraveno pouze v oblasti
kolektivního vyjednávání zákonem o kolektivním vyjednávání, jehož
součástí jsou napadená ustanovení. Absencí zákonné úpravy práva na
stávku v jiných oblastech pracovních vztahů se Ústavní soud vzhledem k
předloženému návrhu nezabýval. Proto pouze na okraj uvádí, že
ustanovení čl. 27 odst. 4 Listiny je možno interpretovat i tak, že
zákonodárce je povinen právo na stávku zákonem "provést". Pokud by tak
opomněl učinit, bylo by možné nastalou situaci hodnotit jako neústavní
opomenutí zákonodárce, resp. neústavní mezeru v zákoně (srov. nález sp.
zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. února 2006, vyhlášen pod č. 252/2006 Sb.).
To však neznamená, že by zákonem neupravené právo na stávku bylo v
takové situaci zcela popřeno; neudržitelnost takového výkladu vyplývá z
čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož je při používání ustanovení o mezích
základních práv a svobod nutno šetřit podstatu a smysl základního
práva. Soudy by i v takovém případě, při absenci zákonné úpravy, musely
ochranu tomuto právu v jeho podstatě poskytnout, jinak by se dopustily
odepření spravedlnosti (princip zákazu denegationis iustitiae).
Podmínky výkonu tohoto práva a jeho meze by pak musela případ od
případu vyřešit judikatura; srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp.
zn. 21 Cdo 2489/2000 ze dne 22. ledna 2002.
44. Napadená ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání podmiňující
zákonnost realizace práva na stávku ve sporu o uzavření kolektivní
smlouvy řadou procedurálních podmínek se práva na stávku nepochybně
dotýkají a omezují je. Je také zřejmé, že se tak stalo formou, kterou
Listina předepisuje, tj. zákonem. Zbývá tedy posoudit, zda napadená
ustanovení sledují nějaký legitimní cíl a zda jsou opatřením rozumným,
a nikoli svévolným či nešetřícím podstatu a smysl práva na stávku.
45. Z důvodové zprávy k návrhu zákona o kolektivním vyjednávání, jakož
i z vyjádření zákonodárce a vlády zaslaných k návrhu skupiny poslanců
lze dovodit, že cílem napadených ustanovení zákona o kolektivním
vyjednávání je ochrana principu právní jistoty účastníků jednání o
uzavření kolektivní smlouvy, resp. účastníků pracovněprávních vztahů,
tj. zaměstnavatelů a zaměstnanců, zájem na eliminaci tzv. divokých
stávek, zajištění reprezentativnosti odborového orgánu, který za
zaměstnance kolektivně vyjednává a který vyhlašuje stávku jako krajní
prostředek ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy, usnadnění procesu
vyjednávání a dosažení cíle kolektivního vyjednávání tak, aby stávka
jako krajní prostředek řešení sporu mezi zaměstnavateli a zaměstnanci
byla co nejrychleji zažehnána, a konečně ochrana práv a svobodné vůle
zaměstnanců, kteří se stávky zúčastnit nechtějí.
46. Základní povinností zaměstnance v pracovněprávním vztahu je osobní
výkon sjednaného druhu práce podle pokynů zaměstnavatele. Jednostranné
přerušení práce je tedy protiprávním porušením této povinnosti ke škodě
druhé strany pracovní smlouvy. Pokud je práce zaměstnanci přerušena
částečně či úplně v rámci stávky (s cílem ochrany jejich hospodářských
a sociálních zájmů - srov. čl. 27 odst. 1 a 4 Listiny), odpadá znak
protiprávnosti takového jednání, neboť zaměstnanci jednostranným
přerušením práce vykonávají své právo na stávku. I za těchto okolností
však přerušení práce představuje zásah do práv a chráněných zájmů
jiných osob, nejen zaměstnavatele, ale i nestávkujících zaměstnanců a
dalších subjektů, které jsou se zaměstnavatelem ekonomicky provázány či
jsou na jeho činnosti nebo službách nějakým způsobem závislé. Stávka
tak, i když je legální, může způsobit nezanedbatelné hospodářské a
společenské škody. Cíle, které napadená regulace procedury a podmínek
vyhlášení stávky ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy sleduje, tj.
prevence vzniku hospodářských a sociálních škod, ochrana práv a
oprávněných zájmů jiných subjektů, jejich právní jistoty vyplývající z
uzavřených pracovních smluv a vyvážení protichůdných zájmů a práv stran
kolektivního vyjednávání, se tak jeví Ústavnímu soudu legitimními.
Ostatně ani navrhovatel legitimitu těchto cílů nijak nezpochybnil.
47. Je-li stávka krajním prostředkem ve sporu o uzavření kolektivní
smlouvy, který může způsobit značné a nevratné škody, je pochopitelné,
pokud zákon k legalitě stávky vyžaduje, aby s ní souhlasila nebo ji
jinak podpořila významná, větší či menší část zaměstnanců, jichž se má
kolektivní smlouva týkat. Ostatně právo na stávku, jak vyplývá z jeho
zařazení do kontextu práva svobodně se sdružovat s jinými na ochranu
svých hospodářských a sociálních zájmů, je právem kolektivním; bylo by
zneužitím práva na stávku, pokud by jeho výkon držel v ruce jednotlivec
nebo úzká, co do počtu zanedbatelná skupina osob. V daném případě
(napadená část § 17 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání)
zákonodárce vyžaduje souhlas nejméně poloviny zaměstnanců, jichž se má
kolektivní smlouva týkat, což přísně vzato není ani požadavek většiny,
jak tvrdí navrhovatel. Nesporně si lze představit i jiné prostředky,
jak více či méně zajistit reprezentativnost a vážnost tak zásadního
kroku ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy - nižší či vyšší kvorum
stanovené pro vyslovení souhlasu (např. nadpoloviční, třípětinová
většina zaměstnanců, souhlas alespoň jedné třetiny nebo dvou pětin
zaměstnanců, apod.), popřípadě jiné vymezení skupiny zaměstnanců, z níž
se kvorum zjišťuje (ze všech zaměstnanců, z přítomných zaměstnanců,
apod.). Podmínka souhlasu alespoň poloviny všech zaměstnanců, jichž se
má kolektivní smlouva týkat, se však nachází v blízkosti středu škály v
úvahu přicházejících možností, a proto ji nelze označit za zjevně
nerozumnou, a tedy za protiústavní.
48. Kolektivní smlouva je smlouvou uzavíranou mezi dvěma stranami,
zaměstnavatelem na straně jedné a zaměstnanci zastoupenými příslušným
odborovým orgánem na straně druhé. Odborový orgán, resp. jeho zástupci,
vyjednává se zaměstnavatelem o uzavření kolektivní smlouvy a uplatňuje
zákonné prostředky k dosažení shody, včetně nejkrajnějšího prostředku -
hrozby stávky, popřípadě její realizace. Má-li být stávka, jako krajní
prostředek, co nejrychleji odvrácena, popřípadě ukončena, aby způsobené
škody byly co nejmenší, je žádoucí, aby druhá strana v tak vyhrocené
situaci věděla, kdo je oprávněn za stávkující zaměstnance jednat.
Podmínka předložení jmenného seznamu zástupců příslušného odborového
orgánu, kteří jsou oprávněni zastupovat účastníky stávky, stanovená v §
17 odst. 4 písm. c) zákona o kolektivním vyjednávání se za této situace
nejeví Ústavnímu soudu jako zjevně nerozumný prostředek k dosažení
legitimních cílů právní úpravy, jak byly identifikovány výše. Lze si
jistě představit, že taková podmínka nebude stanovena vůbec, že se
zaměstnavatel bude muset spolehnout na to, že ve stávce zastupují
zaměstnance titíž zástupci téhož odborového orgánu, s nimiž dosud
jednal o uzavření kolektivní smlouvy, a že ti jsou zplnomocněni ke všem
úkonům včetně přerušení a ukončení stávky. Stanovením této podmínky
však zákonodárce nepřekročil ústavním pořádkem vymezený prostor pro své
uvážení.
49. Přestože je právo na stávku svou povahou právem kolektivním,
neznamená to, že ke stávce mohou být nuceni i ti zaměstnanci, kteří s
ní nesouhlasí a stávkovat z nejrůznějších důvodů nechtějí. Tito
zaměstnanci mají právo na to, aby jim zaměstnavatel v souladu s
pracovní smlouvou přiděloval práci, za kterou jim náleží sjednaná
odměna, popřípadě jiné související nároky (§ 22 a § 24 zákona o
kolektivním vyjednávání), a pokud tak zaměstnavatel činit s ohledem na
probíhající stávku nemůže, mají právo na náhradu mzdy při překážce na
straně zaměstnavatele. Naopak stávkující tyto nároky nemají; přerušení
práce v důsledku stávky se posuzuje jako omluvená nepřítomnost v
zaměstnání, za niž nepřísluší odměna ani náhrada mzdy ani související
nároky (§ 22 - 24 zákona o kolektivním vyjednávání).
50. Na straně druhé má i zaměstnavatel právo na ochranu svých zájmů:
právo učinit opatření, jimiž minimalizuje svou škodu způsobenou
stávkou, resp. povinnost učinit opatření, jimiž preventivně zamezí nebo
alespoň minimalizuje škody vzniklé zaměstnancům či jiným osobám. Aby
mohl zaměstnavatel potřebná organizační, technická a bezpečnostní
opatření včas a účinně přijmout (např. u nepřetržitých provozů anebo v
hromadné přepravě osob), musí předem vědět, kdo z jeho zaměstnanců na
konkrétních pozicích a pracovištích svůj pracovněprávní závazek
jednostranně z důvodu stávky suspenduje a kdo nikoliv. Stejně tak, aby
mohl zaměstnavatel dostát svým povinnostem z pracovněprávních vztahů
vůči nestávkujícím zaměstnancům a jejich nárokům, musí být schopen
jmenovitě zjistit, kdo pracuje a kdo naopak stávkuje.
51. Kromě toho Ústavní soud neshledal, že by pouhý požadavek předložení
jmenného seznamu stávkujících zaměstnanců byl způsobilý zasáhnout tak
intenzivně do jiných jejich základních práv, konkrétně do práva na
ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života, resp. do
práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním nebo jiným
zneužíváním údajů o své osobě ve smyslu čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny, z
čehož by vyplýval přísnější požadavek na přiměřenost takového zásahu
vzhledem ke sledovanému, ústavně legitimnímu cíli (navrhovatel ostatně
nic takového ani netvrdil). Mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci totiž
existuje užší vztah daný pracovní smlouvou, kterou mezi sebou svobodně
uzavřeli; již z důvodu existence tohoto užšího vztahu je zaměstnavatel
oprávněn získat údaj o tom, který zaměstnanec pro překážku v práci na
své straně, např. z důvodů obecného zájmu, pracovní neschopnosti,
mateřské a rodičovské dovolené či pro jinou důležitou osobní překážku v
práci, počítaje v to samozřejmě i důvod spočívající v realizaci práva
na stávku, nemůže splnit svou povinnost konat osobně práce podle
pracovní smlouvy ve stanovené pracovní době [§ 35 odst. 1 písm. a)
zákoníku práce]; zaměstnanec je naopak povinen zaměstnavatele o
překážce v práci na své straně uvědomit a prokázat ji.
52. Podmínku předložení jmenného seznamu všech stávkujících před
zahájením stávky podle napadeného ustanovení § 17 odst. 5 zákona o
kolektivním vyjednávání nelze tedy z výše uvedených důvodů hodnotit
jako zjevně nerozumný, a tedy neústavní prostředek ochrany práv
zaměstnavatele a zaměstnanců, kteří se na stávce nepodílí. To
samozřejmě neznamená, že toto řešení je nejrozumnější a jediné možné.
Zákonodárce však nepřekročil meze svého uvážení, když vzájemná práva a
povinnosti zaměstnanců a zaměstnavatelů při stávce o uzavření
kolektivní smlouvy vyvážil právě požadavkem předložení jmenného
seznamu. Zda se mu to podařilo dostatečným způsobem i v nové úpravě
podle zákona č. 264/2006 Sb., nemůže Ústavní soud v této fázi řízení
posuzovat.
53. Ústavní soud neshledal dále, že by zákonodárce postupoval svévolně,
neboť napadená ustanovení svým rozsahem zahrnují blíže neurčené
subjekty a vztahují se na všechny odborové organizace a zaměstnavatele,
aniž by mezi nimi bylo jakkoliv co do podmínek výkonu práva na stávku v
rozporu s principem rovnosti a zákazem diskriminace rozlišováno.
54. Ústavní soud se konečně zabýval i tím, zda napadená ustanovení
neomezují právo na stávku takovým způsobem, že by byla dotčena sama
jeho podstata a smysl čl. 4 odst. 4 Listiny). Dospěl k závěru, že
nikoli. Napadená ustanovení jsou možným a vyváženým kompromisem mezi
právem na stávku na straně jedné a právy a chráněnými zájmy
zaměstnavatelů, nestávkujících zaměstnanců a dalších subjektů na straně
druhé. Navrhovatel nepředložil žádný důkaz o tom, že by se v důsledku
aplikace napadených ustanovení stala stávka ve sporu o uzavření
kolektivní smlouvy prakticky nerealizovatelnou. Je naopak obecně známo,
že za 17 let platnosti napadených ustanovení se řada stávek ve sporu o
uzavření kolektivní smlouvy v České republice uskutečnila. Tvrzení
navrhovatele o tom, že napadená ustanovení brání zaměstnancům v jejich
řádném výkonu práva na stávku a že v praxi tyto podmínky vedou k
zastrašování, diskriminaci a dokonce propouštění zaměstnanců, kteří se
proto raději svého práva na stávku vzdávají v obavách před možnými
důsledky, zůstala v rovině nepodložených tvrzení a hypotéz.
Protiústavnost zákona nezpůsobuje hypotetická možnost jeho zneužití.
Proti všem negativním jevům, k nimž může v souvislosti s plněním
podmínek vyžadovaných napadenými ustanoveními docházet, existuje účinná
soudní ochrana. Významný prvek ochrany, imanentně zahrnutý ve
spolčovací svobodě, ostatně představuje sám účel sdružování se na
ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů v odborové organizaci,
která má účinné právní i faktické prostředky k ochraně práv a zájmů
zaměstnanců, které sdružuje.
55. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že někteří zaměstnanci se při
představě, že se jejich jméno objeví na seznamu stávkujících, který
bude předán zaměstnavateli, stanou méně ochotnými k účasti na stávce.
To však nemůže být argumentem proti požadavku jmenného seznamu. Nelze
si představit, že by výkon jakéhokoliv práva mohl být anonymním. Stávka
je vždy konfrontací, s čímž je spojena nezbytná míra osobní
angažovanosti a odpovědnosti za tak závažné rozhodnutí; přestože je
stávka kolektivním projevem, předpokládá svobodné a individuální
rozhodnutí každého z jejích účastníků, jinak by se ani konat nemohla.
Je to nepochybně rozhodování obtížné, tak tomu je však vždy při
uplatňování jakéhokoliv práva.
56. Ústavní soud po provedeném řízení konstatuje, že nejsou dány důvody
ke zrušení ustanovení § 17 odst. 1 části věty, která zní ", jestliže s
ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má tato smlouva
týkat.", § 17 odst. 2 části věty, která zní ",jestliže s ní souhlasí
nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva vyššího
stupně týkat.", § 17 odst. 4 písm. c) a § 17 odst. 5 zákona o
kolektivním vyjednávání, neboť tato ustanovení in abstracto nejsou v
rozporu s čl. 1 a čl. 10 Ústavy, s čl. 4 odst. 4 a čl. 27 odst. 4
Listiny, čl. 8 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a
kulturních právech, Úmluvou MOP č. 87 o svobodě sdružování a ochraně
práva odborově se organizovat a Úmluvou MOP č. 98 o provádění zásad
práva organizovat se a kolektivně vyjednávat. Proto návrh podle § 70
odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vojen
Güttler, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická.
