2/2000 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 23. listopadu 1999 v plénu o návrhu Ing. P. N.
na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) občanského soudního
řádu ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách"
takto:
Ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění zákona č. 519/1991 Sb., ve slovech "včetně
rozhodnutí o pořádkových pokutách" se zrušuje dnem vyhlášení tohoto
nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
Navrhovatel podal ústavní stížnost proti usnesení Městského soudu v
Praze ze dne 31. března 1998 sp. zn. 28 Ca 317/97, kterým bylo
zastaveno řízení ve věci jeho žaloby proti rozhodnutí prezidenta
Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen "NKÚ") ze dne 20. května 1997 č.
j. 1199/95-140/3-RK. Tímto rozhodnutím byl zamítnut navrhovatelův
rozklad proti rozhodnutí NKÚ ze dne 12. prosince 1995 č. j. 95/22-SK/46
a bylo potvrzeno uložení pokuty ve výši 50 000 Kč podle § 28 odst. 1
zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Toto ustanovení
stanoví:
"(1) Fyzické osobě, která zaviněně způsobila, že kontrolovaná osoba
nesplnila povinnost podle § 24 tohoto zákona, může Úřad uložit pokutu
až do výše 50 000 Kč.
(2) Pokutu lze uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve
lhůtě nově stanovené kontrolujícími.
(3) Pokutu lze uložit do jednoho měsíce ode dne nesplnění povinnosti.
(4) Pokuty jsou příjmem státního rozpočtu České republiky.
(5) Pokuty vymáhá Úřad.".
Navrhovatel tvrdí, že usnesením Městského soudu v Praze byla porušena
jeho práva na soudní ochranu včetně přezkumu zákonnosti rozhodnutí
orgánu veřejné správy, jak mu je ústavně zaručuje čl. 36 odst. 1 a 2
Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
K tomuto porušení došlo podle jeho názoru v souvislosti s uplatněním §
248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu (dále jen "o.s.ř.").
Ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., ve znění zákona č. 519/1991
Sb., stanoví, že ve správním soudnictví soudy rovněž nepřezkoumávají:
"rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy
včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách".
Toto ustanovení je podle jeho tvrzení ve slovech "včetně rozhodnutí o
pořádkových pokutách" v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6
odst. 1 Úmluvy.
Navrhovatel využil možnosti dané mu § 64 odst. 1 písm. d) zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a spolu s ústavní stížností podal návrh
na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve slovech
"včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách". Vzhledem k tomu II. senát
Ústavního soudu posoudil splnění podmínek podle § 74 zákona o Ústavním
soudu. Ústavní stížnost byla podána včas, oprávněným navrhovatelem,
který byl řádně zastoupen, návrh není nepřípustný a Ústavní soud je k
jeho projednání příslušný. Návrh nebyl shledán ani zjevně
neopodstatněným.
Protože k tvrzenému zásahu do základního práva došlo za přímé aplikace
ustanovení, které je předmětem návrhu, došel II. senát Ústavního soudu
k závěru, že jsou splněny podmínky § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
Proto řízení o ústavní stížnosti svým usnesením z 21. října 1998 č. j.
II. ÚS 254/98-24 přerušil a návrh na zrušení části předmětného
ustanovení o.s.ř. postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle
čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
I.
Navrhovatel uvádí, že v řízení před Městským soudem v Praze se domáhal
zrušení rozhodnutí NKÚ, kterým mu byla uložena pořádková pokuta ve výši
50 000 Kč, když na něm podle jeho názoru NKÚ vyžadoval splnění
povinnosti, která není uložena zákonem. Rovněž formálně nebyl postup
NKÚ bez závad. Městský soud v Praze však rozhodl tak, že řízení v této
věci zastavil, přičemž své rozhodnutí odůvodnil odkazem na § 248 odst.
2 písm. e) o.s.ř., podle kterého soudy ve správním soudnictví
nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo
pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách.
Podle navrhovatelova názoru předmětné ustanovení o.s.ř. ve slovech
"včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách" v rozporu s ústavními
předpisy vylučuje ze soudního přezkumu řadu rozhodnutí rozdílné povahy.
Může se jednat o pořádkovou pokutu 200 Kč podle správního řádu, ale i o
pokuty podle § 71 odst. 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském
podnikání (živnostenský zákon), ve výši 10 000 Kč, obdobnou pokutu
podle § 62 odst. 2 zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných
zakázek, nebo dokonce pokutu do 500 000 Kč podle § 11 zákona č.
136/1994 Sb., o barvení a značkování některých uhlovodíkových paliv a
maziv a o opatřeních s tím souvisejících. Všechny pokuty ukládá správní
orgán, může je uložit opakovaně a všechny jsou výslovně jako pořádkové
pokuty označeny. Jedná se o mimořádně závažný zásah do sféry práv
individua, který může způsobit i ekonomickou likvidaci takto
postiženého subjektu. Proto je třeba s ohledem na čl. 36 odst. 1 a 2
Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy chápat právo zákonodárce vyloučit
možnost přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy velmi restriktivně.
To plyne z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého musí být při používání
ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a
smyslu.
Dle navrhovatelova právního názoru je proto neústavní paušální
vyloučení soudního přezkumu všech tzv. pořádkových pokut bez jejich
dalšího rozlišení. Na jedné straně chápe snahu zákonodárce zamezit
neúměrně vysoký nápad soudům v těchto věcech, na druhé straně však řada
takových pokut může na osobu delikventa velmi tíživě dopadnout. Postačí
přitom zrušení slov "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách", neboť
pak bude moci soud sám posoudit, zda určitá pokuta má povahu rozhodnutí
povahy výlučně pořádkové (např. pokuty podle správního řádu), nebo zda
vzhledem k okolnostem, intenzitě, výši sankce zasahuje též do práv
hmotněprávní povahy. Nyní tuto možnost uvážení soud nemá a řízení musí
zastavit bez přezkoumávání věci samé.
V této souvislosti též poukázal na zákon č. 36/1876 ř. z., který ve
svém § 3 obsahoval podstatně užší výluky ze správního přezkumu, takže
právní úprava do roku 1952 poskytovala občanům podstatně vyšší standard
právní ochrany, než činí úprava dnešní.
II.
Na výzvu soudce zpravodaje se k návrhu vyjádřili účastníci řízení. Za
Senát Parlamentu České republiky se vyjádřila jeho předsedkyně Libuše
Benešová, která uvedla, že zákon č. 519/1991 Sb., kterým bylo předmětné
ustanovení vneseno do o.s.ř., byl přijat na 18. schůzi Federálního
shromáždění dne 5. listopadu 1991, když ve Sněmovně lidu pro něj
hlasovalo 87 z 92 přítomných poslanců a ve Sněmovně národů v české
části 55 poslanců a ve slovenské části 52 poslanců ze 107 přítomných.
Senát se novelou o.s.ř. v této části nezabýval. Je věcí Ústavního
soudu, aby posoudil ústavnost návrhu napadeného ustanovení o.s.ř.
Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky se vyjádřil její
předseda prof. Ing. Václav Klaus, CSc., který uvedl, že zákon č.
519/1991 Sb. byl přijat potřebnou většinou poslanců a byl řádně
vyhlášen. Z věcného hlediska připomněl obsah důvodové zprávy k tomuto
zákonu, ze které vyplývá, že pravomoc soudů ve správním soudnictví je
stanovena tzv. generální klauzulí. Okruh věcí, které by měly být
vyloučeny z přezkumu, je vymezen v § 248 o.s.ř., přičemž jednotlivé
výjimky jsou formulovány obecně, a vztahují se proto na všechna
rozhodnutí bez ohledu na to, o jaký právní předpis se opírají. Jejich
výklad by měl být restriktivní, neboť mají povahu výjimky z generální
klauzule. Rozhodnutí o pořádkových pokutách je institutem, který má
sloužit k tomu, aby např. kontrolní orgán měl účinný nástroj k tomu,
aby mohl plnit povinnosti, k nimž je zákonem a Ústavou přímo určen.
Není vyloučeno, aby rozhodnutí o pořádkové pokutě zasáhlo do ústavně
zaručených práv a svobod. To ale není předmětem stížnosti, neboť
stěžovatel napadá protiústavnost vyloučení přezkumu takového rozhodnutí
soudem, nikoli protiústavnost pořádkového deliktu jako takového. Tento
stěžovatelův názor předseda Poslanecké sněmovny nesdílí.
III.
Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních náležitostí
podaného návrhu. Návrh byl podán oprávněným stěžovatelem za podmínek
uvedených v § 74 zákona č. 182/1993 Sb. Rovněž podmínky přípustnosti
podle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. byly v daném případě splněny.
Návrh byl shledán přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat podle
směrnic § 68 zákona č. 182/1993 Sb.
IV.
Pokud jde o ústavnost § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve slovech "včetně
rozhodnutí o pořádkových pokutách", došel Ústavní soud k závěru, že
toto ustanovení není v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, čl. 6
odst. 1 Úmluvy a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a
politických právech (dále jen "Pakt") ve spojení s čl. 1 Listiny a čl.
1 a 4 Ústavy.
V daném případě Ústavní soud provádí abstraktní kontrolu ústavnosti bez
ohledu na to, že podnětem k jejímu provedení byla ústavní stížnost.
Pokud návrh splnil požadavky zákona č. 182/1993 Sb., je třeba s ním
zacházet stejně jako s návrhy jiných oprávněných navrhovatelů podle §
64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Nejde proto o hodnocení pokuty v
konkrétním případě navrhovatele (§ 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb.),
nýbrž o hodnocení pojmu "pořádková pokuta" použitého obecně v § 248
odst. 2 písm. e) o.s.ř. v jeho plném významu, tj. i tam, kde se
výslovně o "pořádkové" pokutě nehovoří, jestliže však tato pokuta má
"pořádkový" charakter. Navrhovatel sice tvrdí, že tento pojem
"pořádková" používají všechny jím uvedené předpisy, právě v případě
vůči němu použitého § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb. to však
neodpovídá skutečnosti. Věc byla Ústavním soudem posouzena takto.
Tento pojem používá řada právních předpisů z oboru civilního, trestního
a správního procesního práva a právní předpisy upravující postavení a
působnost orgánů kontroly a inspekce. Tato rozhodnutí jsou konstruována
jako civilněprocesní, trestněprocesní nebo správněprocesní sankce, tedy
opatření, která mají pomoci zajistit hladký průběh určitého řízení a
součinnost jeho účastníků v případě, že by nebyli ochotni se na řízení
podílet způsobem, který stanoví zákon (dostavit se, předložit
požadované listiny, vydat věci důležité pro řízení atd.), nebo by jeho
průběh jinak ztěžovali či dokonce mařili. Proto je možno je ukládat i
opakovaně, dokud nebude odpovídající průběh řízení zajištěn (neplatí
zásada, ne bis in idem).
Sankce v podobě pořádkové pokuty ukládaná správními orgány jako
pořádkové opatření přitom byla původně konstruována více jako
upozornění na povinnost respektovat stanovená pravidla a nedosahovala
stupně represe nebo prevence ve smyslu trestněprávních a
správnětrestních deliktů. Jako příklad lze uvést § 45 odst. 1 správního
řádu, podle kterého tomu, kdo ztěžuje postup řízení, zejména tím, že se
bez závažných důvodů nedostaví na výzvu ke správnímu orgánu, ruší přes
předchozí napomenutí pořádek, bezdůvodně odmítá svědeckou výpověď,
předložení listiny nebo provedení ohledání, může správní orgán uložit
pořádkovou pokutu až do výše 200 Kč; u vojáků v činné službě a u
příslušníků veřejných ozbrojených sborů odevzdá věc k vyřízení podle
kázeňských předpisů. V posledních letech je však patrná tendence ke
zvyšování částek, které se v podobě "pořádkových pokut" ukládají.
Obdobnou povahu jako pořádkové pokuty ve správním řízení mají i
pořádková opatření v kontrolní a inspekční činnosti. I zde je jejich
posláním zajistit náležitý průběh kontrolní akce, která by zpravidla
byla neproveditelná bez součinnosti kontrolovaných. Kromě toho jsou zde
ve srovnání s procesními pořádkovými opatřeními některé zvláštnosti
související s povahou kontrolní činnosti samotné. Pokud jde o kontrolní
činnost kontrolorů NKÚ, jsou při provádění kontroly podle § 21 zákona
č. 166/1993 Sb. oprávněni:
a) vstupovat do objektů, zařízení a provozů, na pozemky a do jiných
prostor kontrolovaných osob, pokud souvisí s předmětem kontroly;
b) požadovat na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených lhůtách
předložily originální doklady a další písemnosti, záznamy dat na
paměťových médiích prostředků výpočetní techniky, jejich výpisy a
zdrojové kódy programů, vzorky výrobků nebo jiného zboží;
c) seznamovat se s utajovanými skutečnostmi, prokáží-li se osvědčením
pro příslušný stupeň utajení těchto skutečností, vydaným podle
zvláštního zákona;
d) požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých a úplných,
ústních a písemných informací o zjišťovaných a souvisejících
skutečnostech;
e) zajišťovat v odůvodněných případech doklady; jejich převzetí musí
kontrolované osobě písemně potvrdit a ponechat jí kopie převzatých
dokladů;
f) požadovat, aby kontrolované osoby podaly ve stanovené lhůtě písemnou
zprávu o odstranění zjištěných nedostatků;
g) používat telekomunikační zařízení kontrolovaných osob v případech,
kdy je jejich použití nezbytné pro zabezpečení kontroly.
Podle § 24 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb. jsou kontrolované osoby
povinny poskytnout součinnost odpovídající uvedeným oprávněním
kontrolujících (§ 21 zákona č. 166/1993 Sb.). Fyzické osoby nemají
povinnost podle § 21 písm. d) zákona č. 166/1993 Sb., jestliže by jejím
splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobám
blízkým. Pokud tuto součinnost neposkytnou, může jim NKÚ podle § 28
odst. 1 až 3 zákona č. 166/1993 Sb. uložit do jednoho měsíce ode dne
nesplnění povinnosti pokutu až do výše 50 000 Kč, a to i opakovaně,
nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově stanovené kontrolujícími.
Podobná pravidla stanoví kontrolní řád podle zákona č. 552/1991 Sb., o
státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Souhrnná výše opatření,
které je zde výslovně označeno jako "pořádková" pokuta, však nemůže
přesáhnout 200 000 Kč.
Ústavní soud v daném případě došel k závěru, že i když v zákoně č.
166/1993 Sb. tato pokuta není výslovně označena jako pořádková, znaky
pořádkové pokuty ve smyslu pořádkového opatření správního orgánu
naplňuje. Plyne to z její povahy, cíle a účelu. NKÚ při výkonu
kontrolní činnosti je vybaven vrchnostenskými oprávněními vůči
kontrolovaným subjektům (srov. § 21 zákona č. 166/1993 Sb.). Při
kontrole postupuje právně upraveným způsobem, ve kterém je oprávněn
vyžadovat plnění zákonem stanovených povinností na straně
kontrolovaných subjektů. Jestliže kontrolovaný subjekt, který má
uloženu takovou povinnost, tuto povinnost nesplní a ztěžuje nebo maří
kontrolní akci, může být její splnění vynucováno pořádkovým opatřením v
nejrůznější podobě včetně pokuty. Pokuta podle § 28 odst. 1 zákona č.
166/1993 Sb. má přitom nepochybně povahu opatření, které je v § 19
zákona č. 552/1991 Sb. označeno jako pořádková pokuta.
Ústavní soud však zdůrazňuje, že v dané věci neposuzoval, zda v
případě, který dal podnět k řízení, mohl NKÚ kontrolu vykonat a zda
proto taková povinnost na straně odpovědného subjektu po právu byla.
Podnětem byla pouze otázka ústavnosti odmítnutí spravedlnosti
(denegatio iustitiae) v podobě zastavení řízení před Městským soudem v
Praze z důvodu výluky přezkumu pořádkových opatření správních orgánů
včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách. Bude až věcí obecného soudu,
aby tento konkrétní problém posoudil. Ústavní soud v rámci minimalizace
zásahu do kompetence obecných soudů (zde správního soudnictví) do této
problematiky nepovažoval za nutné vstoupit. Stejně tak Ústavní soud
obecně neposuzoval, nakolik jsou ještě taková opatření v jednotlivých
právních předpisech skutečně "pořádkovými pokutami" a nakolik nepřímo
sankcemi za porušení hmotného práva, neboť to nebylo rovněž předmětem
řízení.
Lze tak uzavřít, že pokuta podle § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb. je
srovnatelná s jinými pokutami, které jsou výslovně jako "pořádkové"
označeny, a dopadá proto na ni výluka podle § 248 odst. 2 písm. e)
o.s.ř. Ústavní soud proto mohl posoudit jako další otázku to, zda v
případě pořádkové pokuty jde o rozhodnutí, která jsou způsobilá
zasáhnout do základních práv nebo svobod. V takovém případě by byla
jejich výluka ze soudního přezkumu formou správního soudnictví v
rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, který stanoví, že rozhodnutí týkající
se základních práv a svobod podle Listiny nesmí být vyloučeno z
pravomoci soudů. Z téhož důvodu by byl rovněž § 248 odst. 2 písm. e)
o.s.ř. v rozporu s čl. 4 Ústavy.
Ústavní soud došel k závěru, že pořádkové pokuty ukládané ve správním
řízení a při kontrolní činnosti jsou svou povahou obecně způsobilé
zasáhnout do základních práv a svobod právního subjektu s ohledem na
jejich výši a možnost opakovaného ukládání. Mohou být přitom vydávány
na základě volného uvážení, takže není vyloučen ani diskriminační efekt
jejich ukládání vůči různým subjektům. Jestliže se v našem právním řádu
stanoví možnost správního orgánu uložit opakovaně pořádkovou pokutu ve
výši až 500 000 Kč (§ 11 zákona č. 136/1994 Sb.), jde o výrazný zásah
do postavení právního subjektu.
Na otázku, která konkrétní ústavně zaručená základní práva jsou
napadeným ustanovením porušena, došel Ústavní soud k závěru, aniž by
považoval za nutné zkoumat všechny ústavní aspekty tohoto problému, že
jde především o porušení rovnosti v právech vůči veřejné moci podle čl.
1 Listiny ve spojení s porušením práva na spravedlivý proces podle čl.
6 odst. 1 Úmluvy.
Čl. 1 Listiny zaručuje rovnost v právech vůči veřejné moci. V případě
pořádkových opatření v civilním procesu (§ 53 a 54 o.s.ř.) a trestním
řízení (§ 66 trestního řádu) je zaručeno soudní přezkoumání takového
opatření vyšší soudní instancí. V rámci správního rozhodování dotčená
osoba tuto možnost nemá. Již to samo o sobě, pokud by zde nebyly
závažné důvody pro soudní výluku, by mělo za následek neústavnost
takové úpravy. V daném případě Ústavní soud takové závažné důvody
nezjistil. Právě naopak, porovnáním míry možného zásahu tzv. pořádkovým
opatřením došel k závěru, že správněprocesní sankce jsou v řadě případů
daleko závažnějšího charakteru, než je tomu v případě civilního nebo
trestního řízení, a to s ohledem na možnou výši těchto opatření. Důvod
pro výjimečnou nerovnost v právech účastníků správního (i kontrolního
procesu) a účastníků soudního procesu proto v této oblasti nebyl
shledán.
Dále Ústavní soud posoudil, zda je zde alespoň jedno konkrétní ústavně
zaručené právo, které je napadenou úpravou porušeno. Aniž hledal
všechna možná porušení, shledal porušení ústavně zaručeného práva na
soudní ochranu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy, která zajišťuje každému:
"právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v
přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným
zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o
oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí
být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po
dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku
nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to
vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků
anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by,
vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu
zájmům spravedlnosti".
Navrhovatel sám své tvrzení nijak blíže neodůvodnil, pouze uvedl, že
všechny pokuty ukládá správní orgán, může je uložit opakovaně a všechny
jsou výslovně jako pořádkové pokuty označeny a jedná se o mimořádně
závažný zásah do sféry práv individua, který může způsobit i
ekonomickou likvidaci takto postiženého subjektu. Ústavní soud se s
touto navrhovatelovou argumentací nemohl ztotožnit, avšak podle své
judikatury je vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním.
Ústavní soud především zastává stanovisko, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy
nedopadá na správní rozhodnutí a správní rozhodování jako takové, nýbrž
zaručuje soudní přezkum takových rozhodnutí v případě, že se dají
podřadit pod pojem "občanských práv nebo závazků (civil rights and
duties, les droits et obligations de caractere civil)", které chápou
evropské orgány značně široce. Nicméně uložení pořádkové pokuty je
správněprocesní sankcí, která slouží k vymáhání určité procesní
povinnosti, a tedy aktem vrchnostenské povahy, i když má majetkovou
povahu, dotýká se vlastnictví a s ním spojených dalších práv, jako je
např. provozování podnikatelské činnosti (jak namítá navrhovatel), ale
i všech dalších práv, která jsou nějak spjata s potřebou vlastnit
majetek.
V daném případě však jde o občanský závazek ve smyslu občanských
(chápáno jako veřejnoprávních, v angličtině označovaných pojmem
"civic"), nikoli občanskoprávních (civil) povinností, který má zajistit
akceschopnost státní moci nezbytnou v podmínkách demokratické
společnosti. Zde nejde o soukromoprávní vztah ve výše uvedeném smyslu
podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy nebo ve smyslu čl. 90 věty první Ústavy. Jde
o vrchnostenský vztah, který má zajistit to, aby byly stát a veřejná
správa vůbec schopny plnit svoje funkce. Z tohoto hlediska Ústavní soud
stěžovatelovy námitky neuznal.
Proto se Ústavní soud zabýval druhou oblastí aplikace požadavků
spravedlivého procesu vyjádřenou v čl. 6 odst. 1 Úmluvy pojmem
"oprávněnost jakéhokoli trestního obvinění" (determination of any
criminal charge, toute accusation en matiere pénale).
Pořádkové pokuty ve správním řízení jsou sankcí za protiprávní chování.
Jak bylo výše uvedeno, nevyplývají z občanských práv a závazků (civil
rights and duties, les droits et obligations de caractere civil) ve
smyslu civilního práva jakkoli široce chápaného. Jejich posláním je
postihnout toho, kdo poruší své povinnosti ve veřejnoprávním vztahu. Z
hlediska judikatury evropských orgánů přitom platí, že v čl. 6 odst. 1
Úmluvy dopadá obrat "o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění" na
vše, co je ve vnitrostátním právu jako trestní obvinění označeno. Kromě
toho však byl tento pojem vztažen i na obvinění z protiprávního
jednání, které vnitrostátní právo za trestné nepovažovalo. V našich
podmínkách by mohlo jít např. o tresty vězení v armádě, pokud by nebyla
v tomto směru učiněna výhrada při přístupu k Úmluvě učiněná k jejím
článkům 5 a 6, výhrada v tom smyslu, že tato ustanovení nebrání
ukládání kázeňského trestu vězení podle § 17 zákona č. 76/1959 Sb., o
některých služebních poměrech vojáků. Jinak řečeno, je věcí
vnitrostátní úpravy, co označí za trestný čin a co bude automaticky v
režimu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (právo na spravedlivý proces). Stát však
naopak nemůže libovolně něco jako trestný čin neoznačit a přitom hrozit
sankcí závažnější než ve srovnatelné oblasti trestního práva.
Rovněž obrat "criminal charge" je v judikatuře Evropského soudu pro
lidská práva chápán šířeji než pouhé trestní obvinění z trestného činu
podle vnitrostátního trestního řádu jako např. v § 160 odst. 1
trestního řádu. Na chybný překlad výrazu "offence" v čl. 5 odst. 1
písm. c) Úmluvy již konečně bylo při rozhodování Ústavního soudu
upozorněno (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky,
sv. 1, s. 144). Nelze proto vycházet pouze z formálního znaku (opatření
podle trestního práva), nýbrž i ze znaků materiálních, kterými jsou u
takových opatření posouzení toho, zda jde jen o reparaci, náhradu škody
(typické pro nápravné prostředky kontroly a dozoru), nýbrž o sankci,
která působí preventivně (aby odpovědný subjekt neopakoval protiprávní
jednání) a represivně (aby byl postižen za to, co udělal). Důležitá je
rovněž přísnost sankce, která nemusí spočívat v případě deliktního
jednání jen v odnětí svobody, ale např. i v peněžitém trestu, jehož
výše je srovnatelná s jinými postihy, kde právo na spravedlivý proces
zajištěno je.
Ústavní soud došel k závěru, že pořádkové pokuty v právním řádu České
republiky takovou sankci za deliktní jednání podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy
představují. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny jako preventivní a
současně represivní opatření veřejné moci. Jejich výši (až do 500 000
Kč opakovaně) je proto třeba srovnat s povahou trestných činů, za které
je možno rovněž uložit peněžitý trest. Takových trestných činů zná náš
trestní zákon desítky a souvisejí s problematikou vedení určitých
právních procesů a kontrol (jako blízké povahou např. § 124a až 124c, §
125, 129, 145a, 148a, 169b, 171, 175, 176, 255, 257a trestního zákona).
Podle § 53 trestního zákona spočívá peněžitý trest v povinnosti
zaplatit státu od 2 tisíc do 5 miliónů Kč. Právo na spravedlivý proces
je v jejich případě zaručeno.
Jestliže tedy u těchto trestných činů je sankce v podobě peněžitého
trestu (často nižší než pořádková pokuta) v režimu čl. 6 odst. 1
Úmluvy, není rozumný důvod, proč by tomu nemělo být v případě
pořádkových pokut, u kterých se často ani nevyžaduje zavinění (nikoli
však v případě § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb.). Totéž se týká i
přestupků, za které lze uložit jako sankci pokutu, která je podle § 83
zákona o přestupcích přezkoumatelná soudem, pokud převyšuje částku 2
000 Kč. Zde jen mimochodem Ústavní soud poznamenává, že každá sankce za
přestupek je v režimu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (srov. Case of Lauko v.
Slovakia. European Court of Human Rights 4/1998/907/1119 z 2. 9. 1998 a
Case of Kadubec v. Slovakia. European Court of Human Rights
5/1998/908/1120 z 2. 9. 1998), i když pokuta nedosáhne uvedené výše. To
platí bez ohledu na skutečnost, že za přestupek nelze stanovit trest
odnětí svobody a trest není veden ve zvláštním rejstříku. Takový postup
proto nesplňuje požadavek přiměřenosti zásahu orgánu veřejné moci jako
součásti pojmu právního státu podle čl. 1 Ústavy.
Ústavní soud tak došel k závěru, že ustanovení § 248 odst. 2 písm. e)
o. s. ř. ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách" není v
souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve spojení s čl. 1 a 4 Ústavy, čl. 1,
čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
Odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné
správy je možné v případě, že tak stanoví zákon. Není to však možné v
případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a
svobod podle Listiny, Ústavy a mezinárodních úmluv podle čl. 10 Ústavy.
Jakýkoli jiný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 4
Ústavy. Každá fyzická i právnická osoba má v České republice ústavně
zaručeno právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
V případě rozhodnutí o pořádkových pokutách však toto právo § 248 odst.
2 písm. e) o. s. ř. nezaručuje, neboť je jím odňato právo nechat
přezkoumat rozhodnutí orgánu veřejné správy nezávislým a nestranným
soudem. Tento požadavek nezaručuje poskytnutí práva na jinou ochranu v
podobě odvolání k vyšší správní instanci, v daném případě v podobě
rozkladu k prezidentu NKÚ. Prezident NKÚ ovšem nesplňuje požadavky čl.
36 odst. 1 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 14 odst. 1 Paktu, byť na
rozdíl od správních orgánů není přímo jmenován vládou nebo vyšším
správním orgánem. V dané věci nemůže splňovat především požadavek
nestranného orgánu, když jako takový nemůže být nikdy chápán
navrhovatelem. Ani ústavní definice NKÚ jako nezávislého orgánu (čl. 97
Ústavy) nezaručuje naplnění čl. 81 Ústavy, čl. 36 odst. 1 Listiny a čl.
6 odst. 1 Úmluvy, neboť se týká kontrolní činnosti NKÚ ve vztahu k
výkonným orgánům, nikoli ukládání pořádkových pokut, kde NKÚ
nepostupuje jako nezávislý tribunál, nýbrž jako správní úřad.
Tento postup současně nezaručuje rovnost v právech stejně dotčených
subjektů ústavně zaručených práv a svobod podle čl. 1 Listiny. Je též v
rozporu se zásadou přiměřenosti zásahu orgánu veřejné moci, jak plyne z
čl. 1 Ústavy, který požaduje, aby veřejná moc v České republice
vystupovala podle pravidel právního státu. Mezi tato pravidla patří
rovněž zásada přiměřenosti zásahu, pravidlo racionální zdůvodnitelnosti
zásahu (zákaz svévole) a zákaz nadbytečného použití jinak racionálně
zvolených nástrojů regulace. Protože již v tomto bodě bylo z výše
uvedených důvodů shledáno porušení ústavních předpisů, Ústavní soud se
již dalšími důvody nezabýval, neboť to nebylo ani z hlediska možné
budoucí právní úpravy potřebné, když jediným řešením je zrušení této
části § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. a umožnění soudní kontroly
rozhodnutí o pořádkových pokutách vydaných v oblasti správního práva a
kontrolní činnosti.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.