119/2011 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl dne 19. dubna 2011 v plénu složeném z předsedy

soudu a soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka,

Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla

Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana

Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a

Michaely Židlické o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky, zastoupených poslancem Mgr. Bohuslavem

Sobotkou, se sídlem Praha 1, Sněmovní 4, na zrušení zákona č. 348/2010

Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní

podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č.

35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/992 Sb., o

daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení §

4 odst. 1 písm. s) ve slovech „s výjimkou příspěvku, na který vznikl

nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31.

prosinci 2010,“ § 8 odst. 2 písm. c), § 8 odst. 3 a 4 ve slovech „a c)“

a § 36 odst. 8 zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z

příjmů, ve znění zákona č. 348/2010 Sb., a čl. II zákona č. 348/2010

Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní

podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č.

35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o

daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké

sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky

jako účastníků řízení



takto:



I. Ustanovení čl. III bodu 1 v části, kterou se stanovuje nové znění §

4 odst. 1 písm. s) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění

pozdějších předpisů, a čl. III bodu 2, 3 a 4 zákona č. 348/2010 Sb.,

kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní

podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č.

35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o

daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem vyhlášení

nálezu ve Sbírce zákonů.



II. Ustanovení čl. I, čl. II, čl. III bodu 1 v části, kterou se ruší §

4 odst. 1 písm. s) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění

před účinností zákona č. 348/2010 Sb., a čl. IV zákona č. 348/2010 Sb.,

kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní

podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č.

35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o

daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, se ruší uplynutím dne

31. prosince 2011.



Odůvodnění:



I.



Rekapitulace návrhu



1. Dne 9. prosince 2010 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 45

poslanců na zrušení v záhlaví uvedeného zákona (dále jen „napadený

zákon“) a in eventum jeho ustanovení čl. II, jakož i novelizovaných

ustanovení zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění

pozdějších předpisů. Napadeným zákonem došlo ke změně a doplnění

některých zákonů tak, že byla stanovena zvláštní sazba daně ve výši 50

% na příspěvek fyzickým osobám podle zákona upravujícího stavební

spoření a státní podporu stavebního spoření (dále jen „státní

podpora“), na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán

stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Současně byla dnem jeho

účinnosti snížena výše zálohy státní podpory z 15 na 10 % z ročně

uspořené částky nepřesahující 20 000 Kč. Návrh splňoval náležitosti

podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších

předpisů.



2. Podstatou návrhu byly námitky rozporu napadeného zákona s ústavním

pořádkem vztahující se ke způsobu jeho přijetí, jakož i k jeho obsahu.

Navrhovatelé zpochybňují důvodnost projednání návrhu zákona ve

zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, v jehož důsledku mělo

dojít k porušení některých ústavních principů vztahujících se k

parlamentní proceduře přijímání zákonů. Jejich námitky dále směřují

vůči tomu, že mimořádná schůze, na které došlo ke zkrácenému jednání o

návrhu napadeného zákona, byla svolána jen 40 minut před jejím

začátkem, jakož i vůči omezení práv senátorů zvolených ve volbách v

říjnu 2010, protože dne 12. listopadu 2010 projednával Senát návrh

napadeného zákona ve složení odpovídajícím jeho 7. funkčnímu období

(2008-2010), a nově zvolení senátoři se tak nemohli tohoto projednávání

zúčastnit.



3. Ve vztahu k obsahu napadeného zákona navrhovatelé namítají, že

snížení státní podpory za rok 2010 jejím zpětným zdaněním zvláštní

sazbou daně z příjmu ve výši 50 %, jakož i snížení zálohy pro smlouvy o

stavebním spoření uzavřené do 31. prosince 2010, vykazují znaky pravé

retroaktivity a odporují legitimnímu očekávání účastníků stavebního

spoření. Toto očekávání se opírá i o dosavadní praxi zákonodárce, který

dosud respektoval vzniklé majetkové nároky na poskytnutí určitých

majetkových plnění v závislosti na době uzavření smlouvy o stavebním

spoření. Zákonodárce zvolil nepřiměřené prostředky k prosazení

veřejného zájmu na snížení deficitu státního rozpočtu, čímž

nerespektoval požadavek spravedlivé rovnováhy mezi tímto zájmem a

omezením základních práv jednotlivců.



I./a



Námitka zneužití institutu legislativní nouze



4. Podle navrhovatelů byl návrh napadeného zákona (spolu se třemi

dalšími návrhy zákonů projednávanými obdobným legislativním postupem)

projednán ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, aniž by pro

takovýto postup byl dán jeden z důvodů podle § 99 odst. 1 zákona č.

90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších

předpisů, (dále jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“ nebo „jednací

řád“). Ve svém návrhu podrobně rekapitulují průběh zákonodárné

procedury, přičemž zdůrazňují, že projednávání návrhu napadeného zákona

předcházel obsahově identický vládní návrh zákona. Tento návrh

předložila vláda dne 4. října 2010, s ohledem na uplatnění námitek dvou

poslaneckých klubů proti návrhu vlády, aby byl souhlas s návrhem zákona

vysloven již v prvním čtení, a proti následnému poslaneckému návrhu na

zkrácení lhůty pro projednávání návrhu zákona ve výborech na 15 dnů jej

však dne 26. října 2010 vzala zpět. Týž den rozhodla o jeho opětovném

předložení spolu s návrhem na vyhlášení stavu legislativní nouze z

důvodu hrozby značných hospodářských škod a požádala o jeho projednání

ve zkráceném jednání. V tomto režimu byl návrh projednán Poslaneckou

sněmovnou ve druhém a třetím čtení dne 2. listopadu 2010 na 8. schůzi

Poslanecké sněmovny, jež byla svolána na návrh skupiny vládních

poslanců.



5. Vyhlášení stavu legislativní nouze a zkrácené jednání bez toho, aniž

by byl dán jeden ze zákonem stanovených důvodů, představuje podle

názoru navrhovatelů nejen porušení zákona, ale kvůli časovému „presu“ i

výrazné „okleštění“ ústavně chráněné svobody parlamentní rozpravy a

práv poslanců podávat pozměňovací návrhy a řádně vykonávat svou volenou

funkci. Poukazují přitom na právní závěry obsažené v nálezu ze dne 7.

září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 12/10 (269/2010 Sb.), konkrétně jeho body 17 a

18, které interpretují tím způsobem, že Ústavní soud sice chápe

rozhodnutí o legislativní nouzi do značné míry jako rozhodnutí

politické, zároveň však varuje před jeho využíváním jako nástroje ke

krácení práv sněmovní menšiny. V případě napadeného zákona navíc

zdůrazňují absenci konsenzu napříč Poslaneckou sněmovnou o oprávněnosti

stavu legislativní nouze.



6. S ohledem na to, že stav legislativní nouze a zkrácené jednání,

jejichž účelem je bránit ohrožení základních práv a svobod občanů,

ohrožení bezpečnosti státu nebo značným hospodářským škodám,

představují současně i zásah do práv sněmovní menšiny, mělo by být

rozhodnutí o jeho vyhlášení posuzováno třístupňovým testem

proporcionality, tedy z hlediska vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti

zásahu. Podle jejich názoru přitom lze mít závažné pochybnosti ve

vztahu k způsobilosti této procedury zabránit značným hospodářským

škodám státu, neboť na rozdíl od dřívějších případů se vládě nepodařilo

přesvědčit opoziční poslance o nutnosti schválit předložené návrhy

zákonů tak, aby nabyly účinnosti nejpozději 1. ledna 2011. Napadený

legislativní postup současně nebyl ani potřebný. Vláda totiž mohla

sledovaného cíle dosáhnout včasným předložením návrhu zákona, k čemuž

nedošlo s ohledem na intenci vládní většiny neprojednat návrh zákona v

Poslanecké sněmovně před obecními a senátními volbami. Po nich bylo

naopak mnohem pravděpodobnějším cílem tohoto postupu zabránění účasti

nově zvolených senátorů na rozhodování, než bránění značným

hospodářským škodám.



7. Zpochybnit lze nakonec i přiměřenost tohoto postupu, což

navrhovatelé dokládají poukazem na spornost rizika značných

hospodářských škod na straně jedné, a naopak nespornou míru okleštění

svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců na straně druhé. Lze-li

totiž ve stavu legislativní nouze schválit návrh zákona v Poslanecké

sněmovně během jediného dne, pak poslanci nemohou tento návrh ani řádně

prostudovat a fundovaně se k němu vyjádřit, ani zprostředkovat názory

svých voličů, případně legitimních zájmových skupin, jež mohou být na

parlamentní půdě slyšeny pouze jejich prostřednictvím. Tím jsou

současně rovněž krácena práva občanů vyslechnout v adekvátní šíří

argumenty pro a proti přijatému zákonu, který se dotýká jejich

základních práv.



I./b



Námitka nepředvídatelného svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny



8. Další námitka stěžovatelů se týká aplikace § 51 odst. 6 jednacího

řádu, podle něhož musí být poslanci vyrozuměni o svolání schůze

Poslanecké sněmovny nejméně pět dnů předem. Ke schválení napadeného

zákona totiž došlo dne 2. listopadu 2010 na mimořádné schůzi, přičemž

interval mezi jejím svoláním a začátkem této schůze byl jen 40 minut a

k rozeslání pozvánky elektronickou poštou došlo jen 7 minut před jejím

začátkem. Současně byl zamítnut návrh předsedy poslaneckého klubu ČSSD

Bohuslava Sobotky na odročení jednání do druhého dne, tj. do 3.

listopadu 2010 od 9:00 hod., který měl umožnit, aby se všichni poslanci

mohli na tuto schůzi řádným způsobem připravit.



9. Podle navrhovatelů je uvedené ustanovení třeba interpretovat s

ohledem na ústavní principy a hodnoty ve smyslu čl. 22 Listiny, podle

kterého zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a

používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil

v demokratické společnosti. Pětidenní lhůta podle § 51 odst. 6

jednacího řádu slouží k tomu, aby se poslanci mohli seznámit s

navrženým pořadem schůze a připravit na jeho body, jakož i aby se vůbec

o konání schůze dozvěděli. Navrhovatelé nezpochybňují možnost zkrácení

pětidenní lhůty, považují však za svévolné, pokud je tak činěno bez

uvedení důvodu. Během předmětného jednání Poslanecké sněmovny nezazněl

žádný argument či důvod, proč bylo tak rychlé svolání schůze potřebné.

Čím kratší je přitom doba mezi svoláním schůze a jejím začátkem, tím

závažnější důvody musí být pro takové zkrácení.



10. I v tomto případě by tak měl být uvedený postup podroben testu

proporcionality. Jedná se totiž o kolizi práv či chráněných hodnot, kdy

je zájem na urychleném projednání návrhu zákona z důvodu čelení značným

hospodářským škodám nezbytné poměřovat k již zmíněné svobodě

parlamentní rozpravy, jakož i právům poslanců a občanů podílet se na

správě veřejných věcí. Navrhovatelé se přitom domnívají, že tento

postup by neobstál již z hlediska druhého kroku testu, tedy kroku

potřebnosti. I za předpokladu, že přijetí zákona do 1. ledna 2011 brání

hrozícím značným hospodářským škodám, by totiž stejného cíle bylo možné

dosáhnout jeho projednáním v následujících dnech, tj. 3., 4. nebo 5.

listopadu 2010, aniž by bylo potřebné svolávat mimořádnou schůzi za 40

minut.



11. Tento postup považují navrhovatelé za porušení politických práv

opozičních poslanců podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a

svobod (dále jen „Listiny“) a občanů podle čl. 21 odst. 1 Listiny. K

tomu podotýkají, že za potřebný ho bylo možné považovat pouze vzhledem

k jinému možnému sledovanému cíli, a to k projednání přijatého návrhu

zákona v Senátu do 13. listopadu 2010, tedy do dne zániku mandátu

senátorů zvolených před šesti lety. Tento cíl ale nelze považovat za

legitimní. Navíc tím došlo k výraznému zhoršení dopadů samotného

vyhlášení stavu legislativní nouze, neboť v jeho důsledku uplynuly mezi

předložením návrhu zákona a jeho schválením jen 4 dny, z toho dva

pracovní, což ještě na začátku čtvrtého dne nebylo možné předvídat.



I./c



Námitka odepření práva hlasovat nově zvoleným senátorům



12. Podstatou poslední námitky ve vztahu ke způsobu projednání a

přijetí napadeného zákona byl nepřiměřený zásah do práva senátorů

zvolených v roce 2010 na výkon jejich mandátu podle čl. 21 odst. 4

Listiny. Mandát těchto senátorů vznikl podle čl. 21 odst. 4 Listiny již

jejich zvolením. Při posuzování výkonu jejich hlasovacího práva však

bylo nezbytné vážit v kolizi stojící protichůdné ústavní hodnoty, tedy

jak možnost Senátu vyjádřit se k návrhu zákona v Ústavou stanovené

třicetidenní lhůtě, tak zájem na nezpochybnitelnosti usnesení Senátu

případným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, kterým by byla

vyslovena neplatnost volby senátora. Navrhovatelé přitom považují za

rozumné a vyvážené ustálené řešení této kolize tím způsobem, že se v

mezidobí od zvolení do první schůze Senátu koná obvykle jen jedna jeho

schůze, na níž nově zvolení senátoři ještě nemohou hlasovat a na jejímž

programu jsou pouze návrhy zákonů, u nichž uplyne třicetidenní lhůta

ještě před první schůzí v novém funkčním období.



13. Postup vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu

navrhovatelé označují za svévolný. Jeho cílem bylo znemožnit řádné

projednávání návrhu na schůzi Senátu, kterého by se již mohli účastnit

nově zvolení senátoři, a vládní tábor by tak již neměl většinu.

Projednávání napadeného zákona na 25. schůzi Senátu dne 12. listopadu

2010 považují za zásah do práva senátorů na nerušený výkon jejich

mandátu, aniž by byly prima facie patrné rozumné důvody pro takový

postup. Opětovně přitom zdůrazňují nezbytnost testu proporcionality pro

posouzení tohoto zásahu do uvedeného práva nově zvolených senátorů. I

když totiž projednávání napadeného zákona podle § 118 zákona č.

107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů,

(dále jen „jednací řád Senátu“) již 12. listopadu 2010 bylo způsobilé

urychlit legislativní proces, nebyl takovýto postup z hlediska

uvedeného testu potřebný. Třicetidenní lhůta k projednání návrhu

napadeného zákona Senátem totiž končila až 3. prosince 2010, pročež se

nově zvolení senátoři mohli jeho projednávání zúčastnit a v rámci

rozpravy se k němu mohli rovněž kvalifikovaně vyjádřit. Zamítnutí

návrhu zákona nebo jeho vrácení s pozměňovacími návrhy v poslední den

lhůty by přitom nebránilo jeho včasnému projednání. Poslanecká sněmovna

by o něm mohla ve smyslu § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu znovu jednat

po deseti dnech, tedy již v týdnu od 13. prosince 2010. S ohledem na

nepravděpodobné vrácení návrhu zákona prezidentem republiky by tak nic

nebránilo tomu, aby k vyhlášení zákona došlo ještě před koncem roku, a

to ani v případě, že by projednání Senátem a poté i Poslaneckou

sněmovnou proběhlo o několik dnů později. Tím by naopak bylo umožněno

Senátu dostát své úloze a opozici efektivně uplatnit její práva v

zákonodárném procesu, včetně práva podávat pozměňovací návrhy.



I./d



Shrnutí tvrzeného rozporu legislativní procedury s ústavním pořádkem



14. S ohledem na výše uvedené námitky shledávají stěžovatelé rozpor

legislativní procedury s čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen

„Ústava“), konkrétně s postulátem úcty k právům člověka a občana, podle

něhož musí být omezení základních práv a svobod výsledkem řádného

demokratického diskursu. Porušení tohoto ustanovení spatřují též v

porušení principu právní jistoty jako součásti principu právního státu

z důvodu zkrácení možnosti seznámit se s novou právní úpravou a jejími

důvody.



15. Kromě uvedených principů se však porušení týká i demokratické

zásady vlády pro lid a státní moci sloužící všem občanům ve smyslu čl.

2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny, protože bylo razantně kráceno

právo občanů seznámit se s důvody politického rozhodnutí, jakož i právo

toto rozhodnutí oslovováním svých volených zástupců ovlivnit.

Navrhovatelé namítají též zásah do volné soutěže politických stran

podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, k níž nedílně patří možnost hlásat

názory a uplatňovat návrhy v řádném parlamentním diskursu. Důvodem

porušení zásady ochrany menšiny podle čl. 6 Ústavy, a to jak sněmovní a

senátní, tak i mezi občany, byla přitom nemožnost menšiny poslanců

řádně vykonávat svůj mandát, zvláště v situaci nepředvídatelného

svolání schůze, a upření práva účastnit se a hlasovat některým

senátorům. Z těchto důvodů nemohl být hlas občanů oponujících

napadenému zákonu cestou řádného parlamentního diskursu artikulován.



16. Navrhovatelé zákonodárné proceduře zároveň vytýkají rozpor s čl. 26

Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny, protože jim byl ztížen efektivní výkon

jejich mandátu. Do jejich práva na nerušený výkon veřejné funkce

poslance bylo zasaženo i nepředvídatelným svoláním schůze, na kterou se

nemohli připravit. V případě nově zvolených senátorů se zase zásah

týkal nepřiměřeného urychlení jednání Senátu, k němuž nebyl žádný

legitimní důvod a v jehož důsledku bylo senátorům upřeno jejich právo

účastnit se jednání a hlasovat o návrhu zákona. Omezení se vztahovalo k

právu občanů podílet se na správě veřejných věcí, protože v důsledku

nedostatku času tak nemohli činit zejména oslovováním poslanců či

účinným využitím petičního či shromažďovacího práva, případně práva na

stávku. Občané zvolení do Poslanecké sněmovny a Senátu zas byli omezeni

na tomto právu tím, že se nemohli ani efektivně účastnit svobodné

parlamentní diskuse, ani řádně připravit a podat pozměňovací návrhy. Z

těchto důvodů nebylo v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny šetřeno ani

podstaty a smyslu zákonných omezení práv poslanců a senátorů podle čl.

21 odst. 1 a 4 Listiny.



I./e



Námitka zpětné působnosti zdanění příspěvku na stavební spoření



17. Stěžejní námitka navrhovatelů ve vztahu k obsahu napadeného zákona

se týká nepřípustných účinků pravé retroaktivity vůči smlouvám o

stavebním spoření uzavřeným před 1. lednem 2011. V důsledku doplnění

zákona o daních z příjmů a přechodného ustanovení čl. II napadeného

zákona se totiž mění právní nároky, jež vznikly na základě těchto smluv

a byly vymahatelné již před účinností napadeného zákona.



18. Ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření

a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní

rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní

rady č. 35/1993 Sb., (dále jen „zákon o stavebním spoření“) zakládá

nárok účastníka stavebního spoření, aby mu byla k datu, kdy splní

zákonem stanovené podmínky, na jeho účtu připsána odpovídající výše

roční zálohy státní podpory, resp. aby byly na jeho účtu evidovány

připsané zálohy státní podpory do doby jejich vyplacení ve smyslu § 12

odst. 1 tohoto zákona. Základní podmínku tvoří složení patřičné peněžní

částky na účet určený smlouvou o stavebním spoření. Nárok na samotnou

výplatu státní podpory pak účastníkovi vzniká při splnění některé ze

dvou alternativních podmínek stanovených v § 12 odst. 2 zákona o

stavebním spoření.



19. Z konstrukce tohoto zákona vyplývá, že již uzavřením smlouvy o

stavebním spoření vznikne účastníku stavebního spoření nárok na předem

stanovenou celou částku státní podpory, která mu bude vyplacena, pokud

splní zákonem stanovené podmínky. To lze dovodit např. z § 5 odst. 9

zákona o stavebním spoření, z něhož plyne, že již v okamžiku uzavření

smlouvy o stavebním spoření je stanovena cílová částka, jejíž součástí

je i celková částka státní podpory. Celý zákon o stavebním spoření je

pak postaven na principu, že státní podpora je účastníkovi postupně

připisována, resp. poskytována formou ročních záloh (např. § 5 odst. 9,

§ 10 odst. 1 až 3, § 11 odst. 1 až 4, § 12, § 13 odst. 1 zákona o

stavebním spoření). Nedochází tedy každoročně k novému určování výše

státní podpory podle aktuálního záměru zákonodárce. Stavební spoření je

totiž ze své podstaty založeno jako dlouhodobý právní vztah (viz např.

délka tzv. vázací lhůty pro výplatu záloh státní podpory podle § 12

odst. 2 nebo délka lhůt, které jsou stanoveny pro povinnosti stavebních

spořitelen podle § 13 odst. 4 zákona o stavebním spoření) a účastník

stavebního spoření při jeho uzavírání musí mít jistotu, že se podmínky

pro jeho trvání ze strany stavební spořitelny, a tím spíše ze strany

státu, nebudou v krátké době (natož náhle) měnit.



20. Napadeným zákonem došlo ke zkrácení příspěvku jak zdaněním jeho

části, tak jeho snížením, jež se vztahuje i na smlouvy uzavřené před 1.

lednem 2011, kdy zákon nabyl účinnosti. To ostatně výslovně vyplývá již

z dikce napadených ustanovení, které se vztahují na „příspěvek ... na

který vznikl nárok v roce 2010...“, resp. na „smlouvu o stavebním

spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena.“. Touto úpravou

se snížila nejen výše záloh státní podpory připisovaných od roku 2010,

ale vůbec se zpětně změnily i podmínky a celková výše příspěvku, na

jehož výplatu v předem určené výši vznikl právní nárok při splnění

podmínek stanovených zákonem v době uzavření smlouvy, tj. zejména při

uspoření určité částky v příslušném roce. Napadená ustanovení tak

působí do minulosti.



21. Ve své další argumentaci navrhovatelé obsáhle citují odůvodnění

nálezu ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87;

63/1997 Sb.), který se v obecné rovině zabýval otázkami pravé a nepravé

retroaktivity zákonů. Zdůrazňují, že jakkoliv je nepravá retroaktivita

zásadně přípustná, může se i ona stát ústavně nepřípustnou tehdy, pokud

se aplikace nové právní úpravy na staré právní vztahy zásadním způsobem

dotkne právní situace subjektů práv a povinností. Při posuzování

ústavnosti ustanovení působícího účinky nepravé retroaktivity je třeba

zvažovat intenzitu veřejného zájmu s mírou zásahu do principů rovnosti

a ochrany důvěry občana v právo. V této souvislosti konstatuje i

důvodová zpráva k návrhu zákona, ačkoliv při tomto vážení dochází k

jinému závěru, že změna podmínek stavebního spoření představuje „tzv.

nepravou retroaktivitu, která je v demokratickém státě přípustným

řešením. Návrhem zákona je však dotčena ústavní zásada ochrany

oprávněného očekávání v rámci již existujících právních vztahů, ...

Uvedené opatření však na druhé straně sleduje oprávněný zájem státu na

ozdravení veřejných financí ve prospěch celé společnosti, tj. je

navrženo ve veřejném zájmu. Skutečnost, zda navržené opatření je při

kolizi uvedených ústavních principů v souladu s ústavním pořádkem, je

třeba poměřovat z hlediska proporcionality ve vztahu k oběma ústavním

zásadám.“.



22. Navrhovatelé zastávají názor, že novela zákona o stavebním spoření,

která by vstoupila v účinnost k 1. lednu určitého roku a současně by

změnila výši nebo podmínky pro vyplacení příspěvku za předchozí

kalendářní rok, by byla jednoznačně protiústavní. Již v rámci

připomínkového řízení byl ale shledán v rozporu s Ústavou i § 36 odst.

8 a některá další ustanovení zákona o daních z příjmů, v novelizovaném

znění. V této souvislosti zejména obsáhle citují připomínky zmocněnce

vlády pro lidská práva, podle kterého nelze na státní podporu, na

kterou vznikl nárok již v roce 2010, uplatnit pravidla platná v roce

2011, byť bude vyplacena (a to ve formě záloh) až v roce 2011. „Nárok

na státní podporu vzniká podle zákona ... uplynutím doby kalendářního

roku, za který je podpora připisována ... tj. v tomto případě 31. 12.

2010. Z hlediska právní jistoty je proto nutné, aby osoba, které tento

nárok vznikl, znala v době jeho vzniku veškeré podmínky pro jeho vznik,

výši, přiznání atd., neboť jde o majetkovou hodnotu, která je jí

přiznávána a která tudíž podléhá ústavně zaručené ochraně vlastnictví

(čl. 11 Listiny základních práv a svobod). ... Pokud se tedy podle

úpravy platné od 1. 1. 2011 zdaní státní podpora stavebního spoření za

rok 2010, která je příjmem za zdanitelné období 2010, půjde o případ,

kdy právní norma reglementuje i nároky z právního vztahu vzešlé před

její účinností, tedy o případ pravé retroaktivity, která je

neslučitelná s principem právní jistoty a demokratickým právním státem

dle čl. 1 Ústavy.“. Podle citovaného vyjádření vládního zmocněnce je

důsledkem stanovení předmětného zdanění v roce 2011 povinnost zdanit

příjem za uplynulý rok, ačkoliv v době jeho vzniku žádná daňová

povinnost neexistovala, a účastník stavebního spoření proto mohl

oprávněně spoléhat na to, že státní podpora za rok 2010 nebude zdaněna

a zůstane plně jeho ústavně chráněným vlastnictvím. Námitku nepřípustné

retroaktivity uvedených ustanovení vyslovily podle navrhovatelů ve

svých připomínkách i Česká bankovní asociace, Asociace českých

stavebních spořitelen (dále též „asociace“) a Českomoravská konfederace

odborových svazů. Zazněly i v rámci projednávání návrhu zákona v

Poslanecké sněmovně a Senátu.



23. Retroaktivní účinky lze ale spatřovat i v dalších skutečnostech.

Přinejmenším do doby přijetí napadeného zákona byly smlouvy zakládající

tyto nároky uzavírány jejich účastníky v dobré víře založené na

oprávněném spoléhání se na zákon. Ten přitom stanovil, že za smlouvy

uzavřené do 31. prosince 2003 připadne účastníkovi roční záloha státní

podpory ve výši až 4500 Kč a za smlouvy uzavřené od 1. ledna 2004 do

31. prosince 2010 až 3000 Kč. Napadeným retroaktivním opatřením ale

došlo k disproporčnímu snížení státní podpory jednotlivým účastníkům

stavebního spoření v závislosti na datu uzavření smlouvy. Zatímco

účastníkům, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2003 bude od 1.

ledna 2011 krácena roční záloha státní podpory až o 56 % (pokles ze

4500 na 2000 Kč), pro účastníky, kteří uzavřeli smlouvu po 31. prosinci

2003, bude představovat rozsah krácení této zálohy jen 33 % (pokles z

3000 na 2000 Kč). K takové diferenciaci mezi účastníky stavebního

spoření však není žádný rozumný důvod. Pokud by mělo toto opatření

dopadnout stejně tíživě na všechny smlouvy uzavřené do 31. prosince

2003, muselo by ve srovnání se smlouvami uzavřenými po tomto datu

klesnout nikoliv na 2000 Kč, ale při 33% poklesu na 3000 Kč. Toto

disproporční působení je přitom ještě umocněno již zmíněným zpětným

zdaněním zálohy státní podpory za rok 2010 zvláštní sazbou daně ve výši

50 %, takže za rok 2010 bude účastníkům se smlouvou uzavřenou do 31.

prosince 2003 krácena záloha státní podpory o 2250 Kč, kdežto

účastníkům se smlouvou uzavřenou po 31. prosinci 2003 jen o 1500 Kč.



24. Napadený zákon dále zakládá nerovnost i v rámci té skupiny

účastníků stavebního spoření, kteří smlouvu o stavebním spoření

uzavřeli do 31. prosince 2003, a mají tak nárok na zálohu státní

podpory až do výše 4500 Kč za rok. Pokud totiž takovýto účastník vložil

částku nutnou pro připsání maximální výše zálohy státní podpory (tj. 18

000 Kč) např. již do 30. dubna 2010, splnil zákonnou dobu stavebního

spoření pro výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o

stavebním spoření a k tomuto datu smlouvu ukončil, pak mu byly ještě v

průběhu roku 2010 vyplaceny tyto zálohy v původně stanovené výši, tj.

za rok 2010 ve výši 4500 Kč. Ostatním takovým účastníkům starých smluv,

kteří smlouvu ukončili později nebo ve spoření dále pokračují, bude ale

záloha státní podpory za rok 2010 připsána v dubnu 2011 ve snížené

výši. Vznikají tak dvě skupiny účastníků, kterým při stejné výši jejich

vkladů bude za stejné období připsána, resp. vyplacena rozdílná výše

státní podpory.



25. V návaznosti na právní závěry Ústavního soudu obsažené v již

citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 navrhovatelé uvádějí, že

zákonodárce mohl změnit výši vyplácené státní podpory i pro smlouvy

platné v době zákonodárcova zásahu jen tehdy, pokud by „význam

zákonodárných přání pro veřejnost“ převyšoval „zájem jednotlivce na

další existenci dosavadního práva“, resp. důvěru jedince v trvající

existenci právní normy. Navrhovatelé v této souvislosti připomínají, že

podle důvodové zprávy bylo cílem navrhované úpravy „snížit zatížení

státního rozpočtu v souvislosti s výplatou státní podpory, která plně

nevede k podpoře financování bytových potřeb a čerpá prostředky všech

daňových poplatníků ve prospěch pouze části obyvatel, a to cestou

snížení výdajů státního rozpočtu na straně jedné, a zvýšením příjmů na

straně druhé“ a „narovnat podmínky pro zdanění úrokových příjmů z

vkladů ve stavebním spoření s podmínkami pro zdanění obdobného typu

příjmů z jiných bankovních vkladových produktů“. Podle důvodové zprávy

se v důsledku tohoto zákona očekává pro státní rozpočet roku 2012

snížení výdajů z plánovaných přibližně 11,4 mld. Kč na 6,5 mld. Kč. Na

této úrovni by se výdaje v souvislosti s poskytováním státní podpory

měly stabilizovat i pro další roky. Podle předkládací zprávy

Ministerstva financí pro jednání vlády mají opatření v oblasti

stavebního spoření přinést snížení zátěže pro státní rozpočet roku 2011

ve výši 6 mld. Kč, pro státní rozpočet roku 2012 pak v rozmezí 6,5 až

8,5 mld.



26. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že vláda ani parlamentní většina

nebrala při přijímání napadeného zákona se vší vážností na zřetel

ochranu základních práv a svobod a mezinárodní závazky státu. Ani v

případě nepřijetí napadeného zákona by vláda nebyla reálně krácena v

možnostech využití ostatních nástrojů, které má k dispozici k

„ozdravení“ státního rozpočtu. Opět si však ulehčila úlohu a potřebné

zdroje úspor hledala nejprve na straně krácení transferů poskytovaných

fyzickým osobám na základě jejich nároků. Důvěra účastníků smluv o

stavebním spoření v trvající existenci jejich práv je bezesporu

utvářena též předchozí legislativní zkušeností. Tato zkušenost svědčí o

tom, že zákonodárce při změnách zákona o stavebním spoření dosud vždy

zachovával dvojí režim, tj. odlišnou úpravu pro nové a staré smlouvy

(proaktivitu), což demonstrují např. na čl. II bodu 2 zákona č.

423/2003 Sb., který stanovil, že „právní vztahy vzniklé přede dnem

nabytí účinnosti tohoto zákona a práva a povinnosti z nich vyplývající

se posuzují podle dosavadních právních předpisů“. I v daném případě

proto účastníci stavebního spoření mohli s ohledem na předchozí

legislativní zkušenost spoléhat na to, že principiální zákonodárce

zvolí i při případné další novele režim proaktivity. Mohli tedy

legitimně očekávat zachování výše příspěvku, který jim v závislosti na

době uzavření smlouvy náleží, ať 4500 Kč nebo 3000 Kč, a to nejméně po

dobu platnosti dané smlouvy. Kvůli negativnímu vývoji státního rozpočtu

proto mohlo dojít k jeho snížení jen pro budoucí smlouvy.



27. Současně vláda a Parlament nebraly zřetel ani na reálnou schopnost

stávajících účastníků vyvázat se bez dalších sankcí v době od platnosti

napadeného zákona do jeho účinnosti ze stavebního spoření, přestane-li

pro ně toto být po změně právní úpravy výhodné (např. v důsledku toho,

že zejména u smluv s vyšší cílovou částkou se výrazně prodlouží délka

spoření). Na výplatu záloh státní podpory má totiž nárok jen ten

účastník, který splnil některou z podmínek podle § 12 odst. 2 zákona o

stavebním spoření, jejichž součástí je vždy dodržení tzv. vázací doby v

délce 6 let ode dne uzavření smlouvy. Bude tedy vyplacen pouze tehdy,

pokud účastník po tuto dobu nenakládal s uspořenou částkou, nebo v této

době uzavřel smlouvu o úvěru ze stavebního spoření a použil uspořenou

částku, peněžní prostředky z tohoto úvěru a zálohy státní podpory na

bytové potřeby. V ostatních případech nemá účastník na výplatu záloh

státní podpory nárok a stavební spořitelna je povinna zálohy státní

podpory, evidované na účtu účastníka, vrátit Ministerstvu financí ve

smyslu § 12 odst. 3 zákona o stavebním spoření.



28. Předčasným ukončením smlouvy o stavebním spoření ale může být

znevýhodněn i účastník, který ještě nenaspořil sjednanou cílovou

částku. Výši cílové částky sjednané ve smlouvě totiž odpovídá také výše

poplatku za její uzavření. Tento poplatek dosahuje u některých smluv až

1,8 % cílové částky. Dospoření do výše sjednané cílové částky je přitom

podmínkou pro získání dodatečného úrokového zvýhodnění ve výši 1 %

cílové částky a úrokového zvýhodnění ve výši 100 % připsaných úroků.

Vláda a Parlament nezvážily ani dopad na ty účastníky, kteří na základě

smluv uzavřených před účinností napadeného zákona čerpají úvěr ze

stavebního spoření. Pro ně v důsledku novelou retroaktivně krácené výše

státní podpory dochází zejména k prodloužení doby splácení úvěru, resp.

ke zvýšení dlužné částky. Bylo přitom možné zvážit i šetrnější přístup

k účastníkům starých smluv, při němž by jim např. po určitou zákonem

rozumně omezenou přechodnou dobu bylo garantováno poskytování záloh

státní podpory v původní výši s tím, že budou-li po stanoveném datu

chtít ve spoření pokračovat, dojde na základě nepravé retroaktivity ke

změně (snížení) celkové částky státní podpory v souladu s novou

maximální výší jejích záloh podle nové právní úpravy.



29. Zákonodárce dal ale účastníkům k dispozici jen velmi krátkou dobu,

aby mohli reagovat na státem náhle uskutečněné změny v systému

stavebního spoření. Tím byla zvýrazněna i intenzita zásahu do jejich

práv, neboť účastník by se nepochybně rozhodoval o svých záměrech

jinak, pokud by zákon zavádějící zásadní změny ve stavebním spoření byl

přijat počátkem roku, kdy ještě nevložil své finanční prostředky do

stavebního spoření, a jinak se může rozhodovat na konci roku, tedy

poté, co v průběhu roku své finanční prostředky již do stavebního

spoření investoval, a legitimně proto očekává zákonem garantovaný

výnos.



30. Jestliže tedy doba mezi vyhlášením zákona ve Sbírce zákonů a jeho

vstupem v účinnost představovala necelý měsíc, a to za situace, kdy byl

zákon předložen teprve 29. října 2010 a k jeho schválení došlo výše

uvedeným postupem, nelze tuto dobu považovat za přiměřenou pro možnost

adekvátní reakce pro více než 4 miliony účastníků stavebního spoření.

Ti totiž byli v řádu několika týdnů postaveni doslova před „hotovou

věc“, tedy že jejich vzniklé majetkové nároky budou státem v krátké

době zkráceny. Ani účastníci, u kterých trvá smlouva déle než 5, resp.

6 let, nemohli vzhledem ke krátké legisvakanci smlouvu vypovědět, aniž

by se jim zpětně snížil příspěvek a aniž by úroky z něj za rok 2010

nepodléhaly v lednu 2011 zdanění, neboť výpovědní doba u těchto smluv

je zpravidla tříměsíční. To platí i o částkách uspořených v roce 2010,

neboť ani tyto již poplatníci nemohli včas vybrat a případně s nimi

naložit jinak.



31. Stěžovatelé tak shrnují, že napadený zákon má retroaktivní účinky,

jež jsou srovnatelné s ústavním zákonem č. 195/2009 Sb., o zkrácení

pátého volebního období Poslanecké sněmovny, který byl zrušen nálezem

ze dne 10. září 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (318/2009 Sb.). Byly jím

totiž obdobně se zpětnou účinností stanoveny podmínky uplatnění

základního práva, čímž byly změněny předpoklady, na základě znalosti

kterých se jednotlivci rozhodovali při uzavírání smluv o stavebním

spoření. Zákon v rozporu se zákazem retroaktivity, vyplývajícím ze

zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve spojení s principy

ochrany oprávněné důvěry jednotlivců v právo a ochrany vlastnického

práva, zasáhl do jejich majetkových práv založených se znalostí

podmínek pro jejich utváření, včetně znalosti jejich konkrétního

rozsahu, tedy období a výše nárokovatelného plnění. Tento zásah byl

přitom učiněn v intenzitě dotýkající se podstatných náležitostí

demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy.



I./f



Námitka retroaktivního zásahu do vlastnického práva (legitimního

očekávání)



32. Napadený zákon je podle navrhovatelů v rozporu i s čl. 11 Listiny a

čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a

základních svobod (dále jen „Dodatkový protokol“). Ústavní soud již v

nálezech ze dne 17. června 2004 sp. zn. I. ÚS 642/03 (N 79/33 SbNU 259)

a ze dne 9. března 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004

Sb.) poskytl ochranu legitimnímu očekávání uspokojení nároku jako

ústavně garantovanému základnímu právu, které působí ve vztahu

stěžovatele vůči státní moci. V této souvislosti zmínil i některá

rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (navrhovatelé vedle těchto

rozhodnutí poukazují i na rozsudek tohoto soudu ze dne 6. října 2005 ve

věci stížnosti č. 1513/03 - Draon proti Francii), ve kterých byla

poskytnuta ochrana legitimnímu očekávání a podle nichž je třeba

zkoumat, zda zásah do vlastnického práva sledoval legitimní cíl, tedy

zda na něm existoval veřejný zájem a zda byl v souladu se zásadou

přiměřenosti.



33. Podle názoru navrhovatelů by mělo rozhodnutí o použití prosazených

opatření ve stavebním spoření, zaměřených k úspoře prostředků státního

rozpočtu za účelem snížení jeho deficitu, projít třístupňovým testem

proporcionality, který užívá Ústavní soud pro posuzování kolize ústavně

chráněných hodnot. Ve vztahu k posouzení komponentu potřebnosti přitom

opětovně poukazují na možnost přijetí zákona s větším časovým

předstihem, nikoliv vadnou legislativní procedurou. Pokud by ale znak

potřebnosti byl chápán ve smyslu nezbytnosti neodkladných úspor na

výdajové straně státního rozpočtu vzhledem k úsilí o snižování jeho

deficitu, lze zpochybnit zejména přiměřenost takového kroku. Zatímco je

totiž míra rizika značných hospodářských škod dosti sporná, míra

zpochybnění majetkových nároků dotčených účastníků stavebního spoření

je nepochybná. Z uvedeného tedy vyplývá, že zásah státu do majetkových

nároků účastníků stavebního spoření vzniklých do 31. prosince 2010 je

zcela nepřiměřený z hlediska použitých prostředků ve vztahu mezi

omezením vlastnického práva a sledovaným cílem.



I./g



Námitka svévole zákonodárce při ukládání daní



34. Navrhovatelé mají za to, že zvláštní sazba daně ve výši 50 % byla

stanovena zcela svévolně, aniž by vláda, resp. zákonodárce blíže

objasnil, proč zavádí právě takto vysokou sazbu, jež je nesrovnatelná s

jakoukoli jinou daňovou sazbou. V této souvislosti poukazují a sdílejí

názor Asociace českých stavebních spořitelen, že se snížením státní

podpory v 50% výši je spojeno systémové riziko rychlého a nadměrného

odlivu vkladů. Podle navrhovatelů je zásah státu nepřiměřený, neboť

zrušením daňového osvobození úroků z vkladů a záloh příspěvku dojde od

1. ledna 2011 k jejich zdanění běžnou 15% sazbou daně z příjmů, kdežto

záloha příspěvku za rok 2010 má být zdaněna zvláštní sazbou 50 %. Pro

účastníky smluv o stavebním spoření uzavřených do konce roku 2010 je

nadto výše zálohy příspěvku za tento rok disproporčně stanovena i v

důsledku plošného retroaktivního snížení příspěvků pro všechny smlouvy

od 1. ledna 2011, což ještě prohlubuje svévoli při stanovení zvláštní

sazby daně pro zálohy na příspěvky za rok 2010. Zároveň navrhovatelé

opětovně zdůrazňují časový aspekt náhle zavedeného zdanění. V obecné

rovině přitom poukazují na právní závěry obsažené v nálezu Ústavního

soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 8. října 1992 sp.

zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, ročník

1992, č. 11), podle kterého stát nesmí při stanovení daně postupovat

libovolně.



I./h



Námitka porušení ochrany majetku (investic) a práva podnikat ve vztahu

k vlastníkům stavebních spořitelen



35. Závěrem své argumentace navrhovatelé uvádějí, že napadeným zákonem

nebyla zasažena jen práva účastníků stavebního spoření, nýbrž též práva

vlastníků stavebních spořitelen. U těchto subjektů se nová právní

úprava velmi pravděpodobně nepříznivě promítne v celkovém poklesu

objemu vkladů ze stavebního spoření, což může vést až k destabilizaci

tohoto oboru podnikání a ke zmaření investic vynaložených stavebními

spořitelnami v dobré víře v relativní stabilitu právní úpravy. Tím může

být ve své podstatě dotčeno jejich právo podnikat podle čl. 26 odst. 1

Listiny. V této souvislosti odkazují zejména na Závěrečnou zprávu z RIA

k možné reakci akcionářů stavebních spořitelen, jakož i na vyjádření

Ministerstva průmyslu a obchodu a České národní banky v rámci

připomínkového řízení.



36. Mezinárodní smlouvy o ochraně a podpoře investic přitom standardně

obsahují závazek spravedlivého a rovného zacházení se zahraničními

investicemi, který spočívá v záruce, že legitimní očekávání

zahraničních investorů v zachování stabilního podnikatelského prostředí

nebude narušováno, dále závazek poskytnout zahraničním investicím plnou

ochranu a bezpečnost, který spočívá v povinnosti státu zacházet se

zahraničními investicemi s řádnou péčí, což zahrnuje zákaz jakýchkoli

svévolných zásahů do zahraničních investic a závazek zdržet se i tzv.

nepřímého (faktického) vyvlastnění zahraničních investic, tedy jakkoliv

efektivně odejmout prospěch z investice. Tím, že napadená úprava

nerespektuje závazky z mezinárodních smluv o ochraně investic, současně

porušuje čl. 1 odst. 2 Ústavy, který zavazuje Českou republiku k

dodržování závazků, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.



II.



Vyjádření účastníků řízení a amici curiae



37. Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu

zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení účastníkům

řízení, tedy Poslanecké sněmovně a Senátu. Současně požádal o vyjádření

ministra financí jako představitele ministerstva, které by vzhledem ke

své působnosti mohlo k návrhu uvést relevantní skutečnosti, a Asociaci

českých stavebních spořitelen, která sdružuje jednotlivé stavební

spořitelny působící v České republice.



II./a



Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu



38. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 14. ledna 2011,

podepsaném její předsedkyní Miroslavou Němcovou, pouze stručně shrnula

průběh legislativního procesu.



39. Senát ve svém vyjádření z téhož dne, podepsaném jeho předsedou

Milanem Štěchem, shrnul průběh legislativního procesu i senátní

rozpravy, ve které bylo některými senátory upozorňováno na

retroaktivitu návrhu zákona. Dále odkázal na své vyjádření ze dne 22.

prosince 2010 ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 55/10, v němž se

vyjádřil k výtce odepření práva hlasovat nově zvoleným senátorům. V

tomto vyjádření uvedl, že nově zvolení senátoři se nemohli zúčastnit

schůze Senátu konané dne 12. listopadu 2010 v předchozím 7. funkčním

období, protože v té době nebylo potvrzeno, že jejich mandát senátora

skutečně vznikl. Mandát senátora sice vzniká druhým dnem prvního kola

voleb, byl-li zvolen v prvním kole, nebo druhým dnem druhého kola

voleb, byl-li zvolen ve druhém kole senátních voleb, senátoři však

nemohou vykonávat svá práva a povinnosti spojená s mandátem, dokud není

jednoznačně potvrzeno, že jejich mandát vznikl. Rozhodující závěr o

platnosti voleb, resp. volby kandidáta a tím i vzniku jeho mandátu

nelze učinit již v den ukončení hlasování v příslušném kole voleb do

Senátu, a to především s ohledem na možnost soudního přezkumu voleb a s

tím souvisejících lhůt. Státní volební komise vydává senátorům

osvědčení o zvolení, kterým senátoři prokazují své zvolení, pouze v

případě, že v jejich volebním obvodu nebyla podána volební stížnost,

nebo sice podána byla, ale Nejvyšší správní soud ji pravomocně zamítl.



40. Zástupci obou komor ve svých vyjádřeních vyslovili souhlas s

upuštěním od ústního jednání ve smyslu § 44 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu.



II./b



Vyjádření ministra financí



41. Ministr financí Miroslav Kalousek ve svém vyjádření poskytl údaje

vztahující se k počtu uzavřených smluv, vývoji počtu účastníků a výši

poskytovaných záloh státní podpory v jednotlivých letech. Současně se

vyjádřil k jednotlivým námitkám stěžovatelů.



42. Zdanění státní podpory za rok 2010 podle jeho názoru nepředstavuje

ani použití pravé retroaktivity, ani ho nelze označit za nepřípustné

použití retroaktivity nepravé. Obecně existují dva systémy, jakými se

určuje okamžik vzniku příjmu. První je založen na cashovém principu,

podle kterého příjem vzniká v okamžiku fyzického převedení hodnot,

zejména peněžních prostředků. Je typický pro neúčtující osoby, neboť ty

nevedou evidenci majetku a závazků v takovém rozsahu, aby bylo možno

vždy určit okamžik vzniku nároku na daný příjem. Dalším důvodem jeho

užití je jeho jednoduchost, a to především ve srovnání s druhým

systémem podle aktuálního principu. Ten je založen na postupném vzniku

celkového výnosu, jehož části lze pomocí kalkulace přiřadit k různým

časovým obdobím. Tento princip je typický pro účetní jednotky, neboť

účetnictví je na aktuálním principu obecně založeno.



43. Pro příjmy fyzických osob, o kterých není vedeno účetnictví, je

základním pravidlem zdanění příjmů na bázi cashového principu. Na tomto

principu je vystaveno zdanění těchto příjmů již od počátku účinnosti

zákona o daních z příjmů. Vzhledem k tomu, že státní příspěvek je

příjmem fyzické osoby, která o jeho přijetí nikdy neúčtuje, je

rozhodným okamžikem pro zdanění tohoto příjmu okamžik fyzického přijetí

peněžních prostředků na účet oprávněné fyzické osoby. Příjem, jakožto

skutečnost relevantní pro daň z příjmů fyzických osob (předmět daně),

vznikne tedy až přijetím tohoto plnění, tedy v předmětném případě až v

roce 2011.



44. Ministr financí tedy nezastává názor, že se jedná o pravou

retroaktivitu, neboť změna zákona o daních z příjmů se vztahuje pouze a

výlučně na příjmy vzniklé (tj. přijaté fyzickou osobou) po účinnosti

napadeného zákona, tj. po 1. lednu 2011. Navrhovatelé v této

souvislosti zaměňují okamžik vzniku nároku na příjem (splnění podmínek

pro připsání státního příspěvku za rok 2010) a okamžik vzniku příjmu

(přijetí státního příspěvku fyzickou osobou v roce 2011) pro účely daně

z příjmů. K tomu pro úplnost dodává, že úroky za rok 2010 jsou

připisovány nejpozději k poslednímu dni kalendářního roku, tedy k 31.

prosinci 2010, a proto se na ně zdanění srážkovou daní z příjmů se

sazbou 15 %, které bude účinné od 1. ledna 2011, vztahovat nebude.



45. Napadená úprava tak vykazuje znaky pouze nepravé retroaktivity,

neboť nezasahuje do právních nároků vzniklých a dospělých na základě

původní právní normy. Pro nároky do účinnosti napadeného zákona platí

výše státní podpory podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010.

Sníženy jsou pouze ty nároky, které vzniknou po účinnosti tohoto

zákona, tedy od 1. ledna 2011. Znamená to tedy, že nedošlo ke změně

výše státní podpory za rok 2010 na základě zákona účinného v roce 2010.

Tato podpora je účastníkům stavebního spoření přiznána dál v plné výši,

pouze se na státní podporu vyplacenou v roce 2011, tedy příjem roku

2011, uplatňuje nově zavedená daň z příjmu, která odpovídá ústavnímu

oprávnění státu ukládat zákonem daňovou povinnost.



46. K částečnému snížení výše státní podpory a ke vzniku právní

povinnosti úhrady daně dochází v důsledku legitimního důvodu na straně

státu, který plyne z nárůstu zadlužení veřejných rozpočtů. Nelze přitom

mluvit o zásadním zásahu, o který by se jednalo v případě zpětného

odebrání již poskytnuté státní podpory. Nejedná se proto ani o

nepřípustnou nepravou retroaktivitu.



47. Ve vztahu k zásadě legitimního očekávání ministr uvedl, že tento

pojem texty platných právních norem neznají a jeho aplikace je do

značné míry výsledkem právní teorie a judikatorní činnosti obecných

soudů a Ústavního soudu. Sám tento pojem chápe jako výkladem naplněné

právo na spravedlivý proces v širším slova smyslu a jako zaručení

právní jistoty, která je odvozena od existence právního státu. Jedná se

tedy o právem chráněné přiznání právního statku žadateli za situace,

kdy na tento statek není právní nárok, ale naopak z hlediska všech

aspektů lze jeho přiznání spravedlivě očekávat, například z důvodu

rovnosti všech účastníků jednotlivých řízení před zákonem. Pojem

legitimního očekávání by měl navíc nacházet uplatnění především v

individuálních případech v rámci konkrétních řízení. Je totiž především

ochranou před svévolí státu. Naopak v případě změny zákona, jenž

vyvolává pro všechny stejné důsledky, je jeho použití spíše nepřípadné.



48. Nedomnívá se, že by nárok na státní podporu vznikl již v okamžiku

uzavření smlouvy o stavebním spoření, nýbrž až po splnění zákonných

podmínek. Výši zálohy státní podpory, na kterou vznikne účastníkovi

stavebního spoření nárok, je tak možné určit až na základě vložených

prostředků v příslušném kalendářním roce. Účastník stavebního spoření

tedy nemůže legitimně očekávat, že státem poskytovaná podpora v dané

výši bude vyplácena neomezeně dlouho, zejména pokud se výrazně zhorší

ekonomická situace státu nebo dojde k prohloubení deficitu veřejných

financí. Takovýto stav si pak vyžaduje reakci také na straně výdajů

státního rozpočtu, včetně výplaty státní podpory stavebního spoření. Za

podpůrný argument pro to, že podpisem smlouvy není přesně dána výše

státní podpory, a tedy ani nárok na její konkrétní výši, považuje

ministr financí i to, že účastník stavebního spoření může dosáhnout na

uspořené prostředky se zachováním nároku na státní podporu dříve, než

dosáhne cílové částky, např. výpovědí smlouvy po tzv. vázací době či

přijetím úvěru ze stavebního spoření. Stejně tak může v průběhu trvání

smlouvy dojít ke korekci některých podmínek smlouvy, např. výše

placených poplatků stavební spořitelně.



49. Ve svém vyjádření ministr poznamenává k údajnému odkazu

navrhovatelů na nález ze dne 23. dubna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N

73/49 SbNU 85, 166/2008 Sb.; odkaz na tento nález ve skutečnosti v

návrhu obsažen není), že nárok na státní podporu stavebního spoření

nelze považovat za sociální právo, neboť tato podpora neslouží k

uspokojení hospodářských, sociálních a kulturních práv garantovaných

Listinou. Není-li podle uvedeného nálezu na místě argumentovat

legitimním očekáváním v případě podmínek a výše dávek sociálního

zabezpečení, pak by takováto argumentace neměla mít místo ani v případě

podmínek a výše státní podpory stavebního spoření.



50. Vyjádřil se též k podmínkám vyhlášení stavu legislativní nouze.

Pokud by nedošlo včas ke změně právních předpisů, které byly

východiskem pro sestavení úsporného rozpočtu, tak by mohly nastat dvě

situace. V případě rozpočtového provizoria by se hospodaření řídilo

objemem příjmů a výdajů rozpočtu schváleného pro rok 2010, kdy byl

schodek státního rozpočtu vyšší, než je schodek schválený zákonem o

státním rozpočtu České republiky na rok 2011. Ve druhém případě by byl

schválen rozpočet bez dopadů zákonů schválených ve stavu legislativní

nouze, což by znamenalo podstatně vyšší schodek státního rozpočtu, a to

o přibližně 45 mld. Kč. Tím by se současně snížil výhled České

republiky vyjádřený podílem deficitu veřejných rozpočtů na HDP z 4,6 %

na 5,5 %, což je vyšší podíl, než byl schválen na rok 2010 (5,3 %).



51. Obě tyto situace by pro Českou republiku znamenaly značné škody.

Rozpočtové provizorium by bylo jednoznačně vykládáno jako známka její

vnitřní nestability a signál o tom, že není schopna prosadit takové

reformy, aby udržela deficit veřejných financí v únosné míře.

Schválením zákona o státním rozpočtu s vyšším schodkem by se Česká

republika naopak vydala opačnou cestou, než je snižování deficitu

veřejných rozpočtů a provádění reforem. To by zcela jistě změnilo

postoj ratingových agentur a tržních účastníků v hodnocení úvěrového

rizika České republiky na domácím a zahraničním kapitálovém trhu.

Ačkoliv se Česká republika nachází ve výrazně odlišné pozici než např.

Řecko, hodnocení úvěrového rizika ratingovými agenturami a hodnocení

důvěryhodnosti dlužníka trhem by se mohlo velice rychle změnit k

horšímu, pokud by se vláda přestala chovat předvídatelně, transparentně

a z fiskálního hlediska odpovědně. Od ratingových agentur bychom mohli

minimálně očekávat stažení pozitivního výhledu, ne-li změnu na výhled

negativní či rovnou snížení ratingu České republiky. V této souvislosti

by došlo k výraznému zvýšení nákladů na obsluhu státního dluhu,

přinejmenším v důsledku vyššího rozpočtového schodku, a tedy vyšší

výpůjční potřeby vlády v roce 2011 a vyšší rizikové přirážky státních

dluhopisů.



52. Z těchto důvodů je ministr financí přesvědčen, že zákonem

požadovanou existenci hrozby značné hospodářské škody lze považovat za

zdůvodnitelnou. Důvodem, proč vláda požádala o vyhlášení stavu

legislativní nouze až následně po neúspěšném pokusu projednat zákonné

změny v prvním čtení, je skutečnost, že až ve chvíli, kdy bylo zřejmé,

že včasné přijetí zákona Poslaneckou sněmovnou není možné, nabyla

hrozba značné hospodářské škody reálné podoby. Jednalo se tedy o

skutečnost novou, původně neznámou a nepředvídatelnou, a bylo na ni

třeba odpovídajícím způsobem reagovat, což vláda učinila.



53. Dále se zabýval i námitkami ve vztahu k ochraně majetku (investic).

Ústavní pořádek podle jeho názoru prioritně chrání majetek existující a

především majetek získaný legitimním a nezpochybnitelným způsobem.

Skutečnost, že nějaká hodnota byla v minulosti vyplacena, však

neznamená, že se stejné očekávání její výplaty v budoucnu stává

majetkem chráněným ústavním pořádkem.



54. Navrhovaná opatření ke snížení fiskálních výdajů a na podporu

fiskálních příjmů se budou přímo vztahovat na samotné účastníky

stavebního spoření, přičemž na stavební spořitelny dopadnou pouze

nepřímo. Rozhodnutí státu o trvání a formě podpory bydlení je zde

projevem jeho suverenity a musí být činěno v kontextu hlavního

veřejného zájmu nutnosti snížení deficitu státního rozpočtu, který je v

současné době považován za prioritní úkol s celospolečenským dopadem.

Nutnost přijetí takových opatření je přitom ze strany státu avizována

již několik let. Tato opatření přitom budou účinná jednotně na všechny

tyto účastníky, a nelze je proto považovat ani za selektivní či

diskriminační. Ve větším daňovém zatížení tedy nespatřuje porušení

ochrany majetku (investic), ani práva podnikat. Akceptování závěru, že

zrušení určité daňové výhody na produktu, který podnikatel poskytuje,

je porušením ochrany investic a práv podnikat, by prakticky znamenalo

nezbytnost rezignovat na jakékoliv zvyšování daní či rušení daňových

výjimek.



55. I přes omezení státního příspěvku, který dotuje systém stavebního

spoření jako celek, zůstává pro futuro zachována státní podpora. To je

naopak projevem ohleduplnosti zákonodárce, který tím předchází

zhroucení systému stavebního spoření, které by mohlo mít důsledky jak

pro stavební spořitelny, tak také pro vkladatele. Odstranění výhod

stavebního spoření by totiž s velkou pravděpodobností vedlo k poklesu

zájmu o vklady do stavebních spořitelen, což by mohlo mít fatální

důsledky pro jejich cashflow. Stavební spořitelny podnikají se státní

podporou, přičemž podle názoru ministra je logické a správné, že

nástroje státní dotační politiky nezakládají neomezený ústavním

pořádkem chráněný nárok finančních institucí z těchto nástrojů těžit.



56. Ministr financí považuje stavební spoření za finanční politiku

svého druhu, kterou stát zatěžuje svůj rozpočet ve prospěch fyzických

osob, protože svého času existovaly věcné důvody k podpoře určitého

segmentu obyvatel a jeho spořící činnosti. Podpora rozhodně nesměřovala

k podpoře podnikatelské či jiné činnosti a stejně tak neměla v sobě

žádný náznak prvku dlouhodobé udržitelnosti, nehledě k tomu, že systém

stavebního spoření z podstaty věci nemůže být neměnný a věčný. Současně

představuje tento institut podpůrný nástroj státu, který dlouhodobě

podporuje střední a vyšší příjmové skupiny obyvatel. To samo o sobě

popírá možný zásah do sociálních práv a doplňuje naopak rozumné

odůvodnění zákona, jehož věcný účel tak dle jeho názoru nemůže

překročit hranice ústavnosti, protože stát při redukci podpory, pokud

redukuje podporu bohatším vrstvám obyvatel (ve srovnání s chudšími

vrstvami, které si stavebně nespoří), postupuje z hlediska obecné

spravedlnosti přiměřeně.



57. K námitce navrhovatelů, že účastnící stavebního spoření měli velmi

krátkou lhůtu k reakci na nové podmínky, uvádí, že tuto lhůtu

vypočítávají od okamžiku vyhlášení zákona do jeho účinnosti. Připomíná

však, že diskutovaná legislativní úprava vychází z koaliční smlouvy a

programového prohlášení vlády, které byly veřejnosti známé a

regulátorem komentované již v létě roku 2010. Nesouhlasí proto s

argumentací, že se jednalo o náhlou a poprvé v říjnu 2010 zmíněnou

úpravu, která nemohla být účastníky systému stavebního spoření nijak

očekávána.



II./c



Vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen



58. Asociace českých stavebních spořitelen ve svém stanovisku ze dne

14. ledna 2011 poukázala na základní charakteristiky systému stavebního

spoření. Stavební spoření představuje relativně uzavřený systém

účastníků, jenž funguje na principu solidárnosti. Větší část klientů

spoří, aby si z jejich úspor mohli ostatní klienti půjčit na bydlení.

Jiní účastníci, kteří nevyužijí možnosti úvěru (tzv. přátelští

klienti), jsou zas motivováni státní podporou ke spoření. Podle

statistiky je v současnosti průměrný vklad přibližně 85 000 Kč a

průměrný úvěr přesahuje 510 000 Kč. Český systém stavebního spoření tak

potřebuje přibližně pět přátelských klientů pro to, aby mohl být

poskytnut jeden průměrný úvěr. I klienti, kteří své úspory na určitou

dobu odloží do stavební spořitelny, jsou tak žádoucí pro fungování

tohoto systému, neboť tyto peníze dají k dispozici účastníkům, kteří

chtějí nebo potřebují úvěr na financování svých bytových potřeb.



59. Po fázi, kdy byly v českém stavebním spoření kumulovány prostředky

(zejména do roku 2005) za účelem vytvoření velkého a stabilního

klientského kolektivu, posílila v posledních letech význam také fáze

úvěrová. Tento vývoj je založen na existenci poptávky po úvěrech na

bydlení a dostatku zdrojů stavebních spořitelen (tedy klientských

vkladů) pro poskytování úvěrů. Obě podmínky současná situace splňuje, a

proto stavební spoření významně přispívá k podpoře financování bydlení

v rámci České republiky, když aktuálně je evidováno 997 400 aktivních

úvěrových případů. Bez náležitého přílivu zdrojů nebudou stavební

spořitelny schopny současnou úroveň (objem i počet) úvěrů v budoucnu

udržet. Bude-li zohledněno, že dlouhodobě je nejčastějším účelem

poskytnutých půjček financování rekonstrukcí a modernizace bydlení,

mělo by omezení stavebního spoření negativní dopad na postupující

revitalizaci zanedbaného bytového fondu, neboť k takovýmto úvěrům

neexistuje srovnatelná tržní alternativa (hypoteční úvěry jsou

podmíněny zastavením nemovitosti a spotřebitelské úvěry jsou nabízeny

za přinejmenším dvojnásobné úrokové sazby).



60. Na úrovni systému způsobí každé omezení atraktivity produktu

prostřednictvím snížení státní podpory odliv klientů (střadatelů) a bez

nich nebude možné pokrýt poptávku klientů, kteří si chtějí půjčit.

Přitom změna podmínek je zpravidla prováděna jednostranně. Jsou měněny

podmínky zhodnocování vkladů, ale nedochází k žádné změně nároků a

podmínek pro poskytování úvěrů ze stavebního spoření. Stavební

spořitelny poskytují dlouhodobé úvěry povinně ze zákona, což také

předpokládá, že zákonodárce vytvoří stabilní rámec produktu na dobu

reálně odpovídající dlouhodobým úvěrům, tedy 15 až 20 let. Lze ale

předpokládat i další dopady, jež mají spíš makroekonomický a

společenský charakter. Úspory, které slouží jako zdroje pro úvěry, jsou

prostřednictvím stavebního spoření investovány do reálné ekonomiky, kde

nejen generují daně, ale přímo také podporují zaměstnanost. Tento přímý

efekt je mezi státem podporovanými spořícími produkty unikátní. Žádný

jiný státem dotovaný produkt navíc není tak těsně svázán s účelem svého

zřízení, jako je tomu u stavebního spoření, neboť poskytování úvěrů je

plně vázáno na bytový účel.



61. Výdaje státu na podporu stavebního spoření jsou sice

nezpochybnitelné, ale od roku 2005 setrvale klesají, zatímco příjmy

plynoucí ze zdanění ekonomických činností, které s ohledem na celkově

vysoké objemy každoročně poskytovaných úvěrů generuje stavební spoření,

dále rostly a v současnosti stagnují nebo klesají jen velmi mírně.

Asociace zastává na základě pospaných základních souvislostí systému

stavebního spoření názor, že omezování výdajů na stavební spoření

přinese zásadní negativa, z nichž mezi nejevidentnější patří snížení

daňových výnosů státu, snížení dostupnosti levných úvěrů na bydlení,

zvýšení nezaměstnanosti v důsledku nižšího objemu stavební výroby a

omezení systému, který nyní přináší silná pozitiva za stále klesajících

výdajů státu.



62. Ve vztahu k námitkám týkajícím se legislativního postupu asociace

uvedla, že již ve svém stanovisku v rámci připomínkového řízení

upozorňovala na negativní dopady použití § 10 zákona o stavebním

spoření, ve znění napadeného zákona, na všechny smlouvy o stavebním

spoření bez ohledu na datum jejich uzavření. Jedná se především o

dopady na legitimní očekávání účastníků stavebního spoření, kteří své

smlouvy uzavřeli do data počátku účinnosti novely, v některých

případech se však bude jednat i o pravé retroaktivní účinky. Je

přesvědčena, že zachování stávajícího režimu stavebního spoření

nepředstavuje hrozbu značných hospodářských škod pro Heskou republiku,

která byla deklarovaným důvodem pro přijetí novely ve stavu

legislativní nouze. V této souvislosti poukazuje na Studii efektů

stavebního spoření pro ekonomiku a společnost, zpracovanou v srpnu 2010

společnosti Next Finance, s. r. o., pod vedením Ing. V. P., Ph.D. Z

této studie vyplývá, že za rok 2009 bylo na státní podpoře vyplaceno

něco málo přes 13 mld. Kč, zatímco ze stavebního spoření obdržely

veřejné rozpočty na daních více než 25 mld. Kč a do bytového fondu bylo

ze stavebního spoření jenom prostřednictvím úvěrů investováno cca 65

mld. Kč. Podíl stavebního spoření na financování bytové výstavby přitom

dosahoval výše mezi 40-60 %. Ze studie také vyplývá, že výdaj státního

rozpočtu ve výši 1 mld. Kč na státní podporu generuje v důsledku

multiplikačních efektů v rámci systému stavebního spoření nejméně 251

nových pracovních míst ve stavebnictví (tj. za rok 2009 nejméně 3329

nových míst). Zmíněná data svědčí pro závěr, že stavební spoření se

významně podílí na zajišťování bytových potřeb obyvatelstva.



63. S poukazem na zprávu RIA k návrhu napadeného zákona asociace naopak

poukazuje na jeho možný důsledek v podobě ohrožení likvidity stavebních

spořitelen, což vnímá jako skutečnou hrozbu velkých hospodářských škod,

které by se dotkly účastníků stavebního spoření a jejich

prostřednictvím celého hospodářství. Jednalo by se např. o nedostatek

prostředků pro výplatu vypovězených smluv či nemožnost poskytovat včas

řádné úvěry ze stavebního spoření.



64. Jednorázové zdanění státní podpory za rok 2010 mimořádnou srážkovou

daní ve výši 50 % považuje asociace za protiústavní, neboť předmětné

ustanovení má pravé retroaktivní účinky. Jak vyplývá z § 36 odst. 8

zákona o daních z příjmů, ve znění napadeného zákona, i z § 4 odst. 3

zákona o stavebním spoření, v aktuálním znění, vznikl nárok na zálohu

státní podpory za rok 2010 již v tomto roce. Vzhledem k podmínkám

stanoveným zákonem o stavebním spoření (zejména § 4 a § 11 odst. 1),

které se vztahují ke konkrétnímu kalendářnímu roku, v němž účastník

požaduje státní podporu, je nejpozději ke konci tohoto roku postaveno

najisto, zda došlo ke splnění všech okolností podmiňujících v tomto

roce nárok na zálohu státní podpory. Tím, že napadený zákon podrobuje v

roce 2011 zpětně dani z příjmu již vzniklý nárok na zálohu státní

podpory, zasahuje do právních důsledků minulých dějů, které podle

zákona o stavebním spoření podmiňují nárok na roční zálohu státní

podpory a jakožto podmínky nároku za rok 2010 se zcela odehrály a byly

dokončeny právě v uvedeném roce.



65. Napadený zákon byl navíc publikován ve Sbírce zákonů až 8. prosince

2010, čímž podle názoru asociace došlo i k podstatnému dotčení

oprávněných očekávání účastníků stavebního spoření. Ti totiž plnili po

celý rok 2010 podmínky nároku na zálohu státní podpory za tento rok

(zejména prováděli vklady na účty stavebního spoření ve smyslu § 11

odst. 1 zákona o stavebním spoření) ve víře opřené o tehdy platný

právní stav a dosavadní zkušenost, že z těchto vkladů obdrží zálohu

státní podpory v zákonem stanovené a daní nezkrácené výši. Obvykle se

přitom nové daňové povinnosti upravují právním předpisem tak, že jsou

známy před počátkem příslušného zdaňovacího období, v němž se nabývají

jimi zdaňované příjmy, aby nové právní situaci mohl poplatník

přizpůsobit své chování. Překvapivý je i sám fakt, že zákonodárce nově

považuje za zdanitelný příjem účastníka zálohu státní podpory. Ta je

ovšem na účtu stavebního spoření ve smyslu § 12 odst. 1 zákona o

stavebním spoření pouze evidována, a tudíž v době svého poukázání

nepředstavuje reálný disponibilní příjem účastníka. Tímto příjmem se

stane až po ukončení celého spoření, a to jen za předpokladu splnění

podmínek pro výplatu celé státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o

stavebním spoření. Napadeným zákonem je tak zcela neočekávaně a v

rozporu s daňovými zvyklostmi zdaněno pouze očekávání budoucího (navíc

podmíněného) příjmu.



66. Asociace dále upozorňuje, že předkladatel napadeného zákona si byl

zřejmě vědom hrozby potenciálního porušení zákazu pravé retroaktivity,

neboť pro redukování výše zálohy státní podpory za rok 2010 zvolil

odlišnou metodu (jednorázovou speciální daň), než pro následující roky.

Je přitom zřejmé, že sledovaný účel obou způsobů redukce výše státní

podpory zakotvených v novele je stejný, a to omezit státní podporu

stavebního spoření na polovinu u všech stávajících i nově uzavřených

smluv, jak plyne z politických deklarací současné vládní koalice (viz

str. 5 koaliční smlouvy a programové prohlášení vlády). Vzhledem k

tomu, že zavedení této daně má na účastníky stejný hospodářský účinek,

jako by mělo retroaktivní snížení sazby státní podpory i za rok 2010 u

stávajících smluv, představuje zvolená metoda nepovolené obcházení

ústavního zákazu pravé retroaktivity právního předpisu, pročež by měla

být posouzena stejně jako nedovolený případ pravé retroaktivity.



67. Shodně s obsahem návrhu vnímá asociace i nepříznivý dopad zvoleného

způsobu právní úpravy na jednotlivé skupiny účastníků stavebního

spoření v různém rozsahu, a to bez jakéhokoliv legitimního důvodu. Na

jedné straně je zde velká skupina účastníků, které bude záloha státní

podpory krácena, protože bude k jejich smlouvám poukázána až v roce

2011 (viz § 36 odst. 8 zákona o daních z příjmů, ve znění napadeného

zákona). Naproti tomu existuje skupina účastníků, jejichž smlouvy byly

uzavřeny do konce roku 2003 a u nichž Ministerstvo financí v praxi

uplatňuje § 11 odst. 3 zákona o stavebním spoření, ve znění účinném do

31. prosince 2003. Podle něj se u smluv, jež byly ukončeny v prvním

pololetí kalendářního roku, žádá o státní podporu za tento rok vždy k

30. červnu. Účastníkům v rámci této skupiny byla již státní podpora za

rok 2010 vyplacena v plné a nezdaněné výši, a to jen na základě

nahodilého aktu, že doba spoření u jejich smlouvy z jakéhokoliv důvodu

skončila už v prvním pololetí roku 2010. Přitom tato skutečnost není z

hlediska zdanění vůbec podstatná, neboť povaha příjmu účastníků v rámci

druhé uvedené skupiny je totožná s povahou příjmu účastníků v rámci

první uvedené skupiny. Stále jde o zálohu státní podpory za rok 2010, s

níž by mělo být nakládáno shodně u všech jejích příjemců. Účastníci v

rámci první uvedené skupiny jsou tedy znevýhodněni oproti účastníkům z

druhé zmíněné skupiny tím, že včas neukončili smlouvu o stavebním

spoření. Vzhledem k přijetí novely až ke konci roku 2010 neměli tito

znevýhodnění zhastníci ani reálnou možnost tak učinit, a tím se

nepříznivému důsledku v podobě mimořádné daně vyhnout.



68. O snaze předkladatele návrhu napadeného zákona obejít ústavní zákaz

pravé retroaktivity svědčí i nestandardně vysoká sazba daně, která

podstatně mění míru zhodnocení úspor účastníků stavebního spoření na

rok 2010 státní podporou. Tu přitom účastníci oprávněně očekávali,

neboť se spoléhali na právní stav existující během celého roku 2010,

kdy na své účty vnášeli vklady rozhodné pro vznik nároku. V praxi je

pak důsledkem to, že účastníci s dosavadním maximálním limitem státní

podpory ve výši 3000 Kč ročně (tedy zejména účastníci se smlouvami

uzavřenými od 1. ledna 2004 do konce roku 2010) budou moci za rok 2010

obdržet na záloze státní podpory maximálně 1500 Kč, čímž nedosáhnou ani

maximální výše zálohy státní podpory stanovené na další rok (2000 Kč),

zatímco ti, jejichž dosavadní limit byl ve výši 4500 Kč (tedy zásadně

účastníci se smlouvami uzavřenými do konce roku 2003), mohou za rok

2010 obdržet zálohu až ve výši 2250 Kč. Předkladatelem novely přitom

nebyl deklarován žádný legitimní důvod pro toto odlišné daňové

zacházení a podle názoru asociace takový důvod ani neexistuje. Proto

asociace považuje tyto disproporční účinky novely za odporující

ústavnímu zákazu diskriminace i ústavnímu principu ochrany oprávněných

očekávání adresátů právních norem.



69. V další části svého vyjádření se asociace zabývala i důsledky čl.

II napadeného zákona, podle něhož má být použit § 10 zákona o stavebním

spoření na všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na to, kdy

byly uzavřeny. Za jeho nejzávažnější problematický účinek považuje

dopad na právo započítávat částku uspořenou v aktuálním kalendářním

roce a přesahující maximální limit, z něhož lze v tomto roce nárokovat

státní podporu, do základu pro výpočet státní podpory v následujících

letech. U smluv o stavebním spoření uzavřených do 31. prosince 2003 se

v této otázce až do konce roku 2010 uplatňovala právní úprava účinná ke

dni jejich uzavření, která umožňovala neomezenou možnost převodu

nadlimitní uspořené částky aktuálního roku do dalších let pro účely

nárokování státní podpory. Až pozdější zákon č. 423/2003 Sb. změnou §

10 odst. 4 zákona o stavebním spoření omezil tuto možnost pro smlouvy

uzavřené od 1. ledna 2004 podmínkou, že tyto smlouvy byly již od svého

počátku uzavřeny s požadavkem na státní podporu a tento požadavek nebyl

po dobu trvání smlouvy změněn. Přechodné ustanovení čl. II napadeného

zákona tyto podmínky stanovuje pro všechny smlouvy bez ohledu na datum

jejich uzavření, čímž ve vztahu k smlouvám uzavřeným do konce roku 2003

generuje zásadní změnu přístupu v této otázce. V důsledku této

skutečnosti tak u smluv, u kterých nebyla po určitou minulou dobu od

jejich uzavření do konce roku 2010 požadována státní podpora, bude

účastníkovi počínaje rokem 2011 odňat nárok na započítání uspořené

částky z minulých let do základu pro výpočet státní podpory (a tím eo

ipso nárok na státní podporu z celé částky vysokých vkladů vnesených do

konce roku 2010). Asociace v tom spatřuje nedovolené pravé retroaktivní

působení napadeného zákona tím, že existenci již vzniklého nároku na

převod uspořené částky do budoucích let pro účely nárokování státní

podpory podmiňuje dalšími skutečnostmi. Podle expertního odhadu

asociace se přitom jedná o tisíce případů, které vznikly především v

souvislosti se snížením státní podpory zákonem č. 423/2003 Sb., kdy si

v reakci na jeho přechodná ustanovení řada účastníků uzavřela smlouvy

bez požadavku na státní podporu s tím, že o ni požádají do konce roku

2004.



70. Pochybnosti vyslovila též o reálném významu pojmu „nároky na státní

podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“, které mají

dle čl. II napadeného zákona zůstat přechodným ustanovením nedotčeny.

Zákon o stavebním spoření totiž používá pojem „nárok“ v souvislosti se

státní podporou minimálně ve dvou různých významech, a to jako nárok na

připsání zálohy státní podpory za určitý kalendářní rok (zejm. § 4

odst. 3, § 10, § 11 a § 13 odst. 1) a jako nárok na výplatu veškeré

státní podpory dosud evidované formou záloh na účtu účastníka (zejm. §

12 a § 13). Pokud by Ministerstvo financí vycházelo z druhého výkladu,

znamenalo by to nutnost redukovat u smluv o stavebním spoření, u nichž

nárok na výplatu státní podpory nevznikl do konce roku 2010, výši všech

záloh dosud připsaných za celou dobu trvání smlouvy (tj. maximálně na

2000 Kč ročně) a z toho vyplývající povinnost stavebních spořitelen

vrátit rozdíl státu. Takový výklad by vedl k zásahu do již vzniklých

nároků na zálohy státní podpory za uplynulé roky, jak byly (zatím s

výjimkou zálohy za rok 2010) Ministerstvem financí účastníkům přiznány

a stavebními spořitelnami připsány na jejich účty podle podmínek

stanovených zákonem o stavebním spoření, ve znění účinném v roce, v

němž nárok na příslušnou zálohu vznikl. Tato nejasnost není v souladu s

očekáváním dobrého zákonodárství, zejména s potřebou natolik jasného

obsahu právní normy, aby se podle ní mohli její adresáti chovat a aby

jejím nečekaným výkladem nemohla být narušena jejich oprávněná

očekávání.



71. Kromě uvedených dvou nejvýznamnějších dopadů čl. II napadeného

zákona naruší aplikace ustanovení o snížené státní podpoře na smlouvy

uzavřené do konce roku 2010 legitimní očekávání účastníků těchto smluv

ohledně míry a rychlosti zmnožení jejich majetku v souladu s právním

stavem existujícím v době uzavření těchto smluv. Především dojde ke

zhoršení zhodnocení úspor účastníků stavebního spoření, a to přímo v

důsledku snížení státní podpory, i nepřímo tím, že účastníkům bude

náležet s ohledem na snížení výše státní podpory i nižší výsledný úrok.

Současně se ale oddálí i vznik nároku účastníka na výnos stavebního

spoření a řádný úvěr ze stavebního spoření, protože podmínkou jeho

vzniku je dosažení určitého podílu zůstatku účtu k cílové částce a

zároveň dosažení určeného minimálního spořícího výkonu účastníka daného

především podílem úroků k cílové částce. Plnění obou kritérií je nižší

intenzitou zhodnocování úspor omezeno. Oproti původnímu předpokladu při

uzavření smlouvy o stavebním spoření se tím u smlouvy s průměrnou

cílovou částkou prodlouží doba potřebná pro poskytnutí řádného úvěru o

tři měsíce pro smlouvu, u níž byla do roku 2010 poskytována státní

podpora v maximální výši 3000 Kč ročně, a pro smlouvu, kde byla dosud

maximální státní podpora ve výši 4500 Kč ročně, dokonce o 11 měsíců.

Dopady této skutečnosti mohou být individuální a různé podle toho, na

jaký účel a jak urgentně účastník prostředky ze stavebního spoření

potřebuje. Uvedené bude pro účastníky, kteří využili překlenovací úvěr

(tj. úvěr poskytovaný rovněž výlučně na bytové potřeby definované

zákonem, avšak jen prozatímně do doby vzniku nároku účastníka na řádný

úvěr ze stavebního spoření), znamenat vyšší úrokový náklad na

překlenovací úvěr. Současně se tím prodlužuje doba trvání tohoto úvěru,

jež se jednorázově splácí výnosem stavebního spoření a řádným úvěrem ze

stavebního spoření ke dni vzniku nároku na řádný úvěr, s čímž souvisí i

povinnost platit úrok z celé jeho neumořované výše po delší dobu.



72. Výše uvedené přímé dopady na účastníky se zprostředkovaně dotknou i

stavebních spořitelen v rozsahu, v němž sníží atraktivitu produktu

stavebního spoření u nových i dosavadních smluv, a tím ovlivní budoucí

chování nových i dosavadních účastníků stavebního spoření ve velkém

měřítku. Tyto dopady přitom mohou být významné pro stabilitu systému

stavebního spoření, neboť produkty stavebních spořitelen jsou nastaveny

s předpokladem určitého dlouhodobého chování klientů v budoucnosti.

Důsledkem by mohl být případný nedostatek disponibilních zdrojů na

poskytování řádných úvěrů, k jejichž poskytnutí se stavební spořitelny

pevně zavázaly dlouhodobými smlouvami o stavebním spoření v minulosti.

Vyloučit přitom nelze ani zásah do soukromoprávního smluvního vztahu

mezi stavební spořitelnou a účastníky. I když totiž poskytování státní

podpory není předmětem smluvního závazku stavební spořitelny vůči

účastníkovi, je na jeho smlouvu přímo navázáno, spolupodílí se na míře

a rychlosti plnění vzájemných smluvních povinností účastníků a

stavebních spořitelen a prostřednictvím výše uvedených přímých a

nepřímých dopadů ovlivňuje podstatně míru a rychlost dosahování

hospodářských cílů, které účastník při uzavírání smlouvy zamýšlel.



73. V důsledku napadeného zákona bylo zasaženo legitimní očekávání

účastníků, že dosáhnou jimi sledovaných cílů (tj. zdrojů do výše cílové

částky) v původně plánovaném čase a při plánovaných nákladech i míře

zhodnocení úspor, které oprávněně vycházely z právního stavu platného

při uzavírání smlouvy o stavebním spoření, aniž by na to mohli

adekvátně reagovat. Pokud by se přitom účastník rozhodl ukončit smlouvu

o stavebním spoření uzavřenou před nabytím účinnosti napadeného zákona,

tak by tím nesplnil podmínku pro vznik nároku na výplatu státní

podpory, neboť výpověď by znamenala ztrátu veškeré dosavadní státní

podpory (viz § 12 odst. 3 zákona o stavebním spoření). V případě smluv

s poskytnutým překlenovacím úvěrem by dokonce bez současného okamžitého

splacení tohoto úvěru vůbec nebyla možná. V minulosti přitom

zákonodárce s ohledem na tyto důsledky zachoval ve vztahu k smlouvám

uzavřeným před nabytím účinnosti novely zákona dosavadní režim

poskytování státní podpory. Odklon od tohoto přístupu v případě

napadeného zákona, kterým se státní podpora snižuje i pro dosavadní

smlouvy, je tak pro účastníky z hlediska intertemporality překvapivá a

zasahuje do jejich legitimních očekávání ohledně budoucí výše státní

podpory. Překvapivý dopad ve vztahu k účastníkům má v tomto smyslu i

zavedení daně z úrokových příjmů ve výši 15 %, k němuž dochází zrušením

osvobození úrokových výnosů od daně z příjmů, jež bylo stanoveno § 4

odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů, ve znění před účinností

napadeného zákona.



74. Závěrem svého vyjádření asociace uvedla, že stavební spoření plní

své účely, neboť minimálně 65 % vkladů shromážděných stavebními

spořitelnami je použito na účelové úvěry financující bytové potřeby

účastníků, přičemž i účastníci, kteří si neberou úvěr, sami často

použijí na bytové potřeby zůstatek účtu stavebního spoření (dle

expertního odhadu asociace ve dvou třetinách případů). Další úvěrová

expanze je navíc omezována přímo zákonem o stavebním spoření, kde jsou

pro poskytování překlenovacích úvěrů a úvěrů poskytovaných právnickým

osobám nastaveny limity, které ještě širšímu poskytování těchto

konkrétních typů úvěrů na bydlení brání. Některé stavební spořitelny

již musely svou obchodní politiku s ohledem na vývoj vkladového a

úvěrového portfolia uzpůsobit limitům uvedeným v zákoně a poptávku po

těchto úvěrech různými nástroji tlumit. Z uvedeného tedy vyplývá, že

stát prostřednictvím stavebního spoření plní své mezinárodní závazky z

Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a

čl. 16 Evropské sociální charty. Většina prostředků je investována do

bytového fondu prostřednictvím poskytnutých účelových úvěrů.

Restriktivní zásah státu do fungujícího systému stavebního spoření

napadeným zákonem s výše popsanými dopady by tedy nepochybně nejen

omezil rozsah, v němž Česká republika plní své mezinárodní závazky k

zajišťování sociálních práv občanů, ale též zasáhl do průběhu realizace

soukromoprávních vztahů s účastníky stavebního spoření, a tím do jejich

oprávněných očekávání ohledně zhodnocení jejich úspor a realizace

bytových potřeb.



75. K žádosti Ústavního soudu poskytla Asociace českých stavebních

spořitelen vzory smluv o stavebním spoření, jakož i znění všeobecných

obchodních podmínek všech stavebních spořitelen působících v České

republice, včetně jejich znění za jednotlivá minulá období.



III.



Replika navrhovatelů



76. Podáním ze dne 23. února 2011 replikovali navrhovatelé

prostřednictvím svého zástupce na zaslaná vyjádření, především na

vyjádření ministra financí a Asociace českých stavebních spořitelen. Ve

svém vyjádření uvedli, že se ztotožňují se závěry obsaženými ve

vyjádření asociace a odkazují na ně. S argumentací ministra financí

však nesouhlasí.



77. Nesouhlas navrhovatelů se týká především závěru, že pravá

retroaktivita napadeného zákona vůči vzniklým právním nárokům je

vyloučena poukazem na okamžik vzniku příjmu coby „fyzického převedení

hodnot“, k němuž zde dochází až po účinnosti novely „přijetím státního

příspěvku fyzickou osobou v roce 2011“. Účinek napadeného zákona je

totiž jednoznačně takový, že novým zdaněním zasahuje majetek vzniklý

již před jeho účinností, a to pohledávku dospělou nejpozději k 31.

prosinci 2010. Na tom nic nemění ani skutečnost, že tato pohledávka

(nárok) může být v závislosti na době svého vzniku uspokojena případně

až po účinnosti zákona, tj. až po 1. lednu 2011.



78. Stanovení rozhodné skutečnosti pro uplatnění mimořádného zdanění

záloh státní podpory na rok 2010 použitím dikce, že „příspěvek ... byl

poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010“, je podle

navrhovatelů projevem svévole zákonodárce. Účastník stavebního spoření

především nemá možnost ovlivnit, zda a kdy přesně budou poukázány

zálohy stavební spořitelně ministerstvem. V této souvislosti poukazují

na to, že Ministerstvo financí je povinno poukázat stavební spořitelně

částku ročních záloh statní podpory do dvou měsíců od doručení žádosti.

V případě neúplné žádosti nebo nesprávných údajů si však ministerstvo

může vyžádat doplnění nebo opravu žádosti, přičemž po dobu, než je

žádost doplněna nebo opravena, lhůta pro poukazování záloh neběží (§ 11

odst. 4 a 5 zákona o stavebním spoření). Účastník tak mohl teoreticky

ovlivnit skutečnost, zda nově bude či (ještě) nebude daňovým

poplatníkem jen vzhledem k tomu, kdy v průběhu roku 2010 svým vkladem

na účet splnil podmínku pro připsání zálohy státní podpory za tento

rok.



79. Uměle vytvořená konstrukce, že zdaňovaný majetek (příjem) vzniká až

po účinnosti napadeného zákona, má posloužit tomu, aby se stát vůči

velké části účastníků stavebního spoření vyhnul svým závazkům, které by

jinak musel uspokojit, neboť na jejich uspokojení „vznikl nárok v roce

2010“. Ostatně stěží by mohl obstát názor, že změna výše sazby daně z

příjmů nebo zavedení zvláštní sazby této daně od 1. ledna kalendářního

roku by měla mít dopad i na příjmy právně vzniklé do konce roku

předchozího, vyplacené ale až po 31. prosinci tohoto roku. Mzda za

měsíc prosinec by tak musela být zdaněna vyšší sazbou jen proto, že je

vyplacena v lednu, nebo zvýšení sazby daně z přidané hodnoty, k němuž

dojde s účinností od 1. ledna, by se muselo vztahovat i na zdanitelné

plnění uskutečněné ještě v prosinci předchozího roku jen proto, že

faktura byla odběratelem zaplacena a částka připsána na účet dodavatele

až v lednu. Tato konstrukce se snaží předstírat, že pohledávka, na

jejíž uspokojení vznikl nárok (tedy majetek, resp. majetková hodnota),

vzniká až okamžikem, kdy byla finanční částka odpovídající jejímu

uspokojení připsána (a v dané věci dokonce jen zaevidována, nikoli tedy

přijata) na účet oprávněného.



80. Navrhovatelé nesouhlasí ani s právním závěrem, že v důsledku

napadeného zákona dochází ke snížení pouze těch nároků, které vzniknou

až po jeho účinnosti. Ministr financí podle jejich názoru nerozlišuje

mezi závazným významem zákonných pojmů „příspěvek“ a „záloha“ příspěvku

(státní podpory). Tím, že napadený zákon snížil od 1. ledna 2011 zálohy

státní podpory i pro smlouvy uzavřené před jeho účinností, snížil

zpětně i jejich celkovou výši. Nedotkl se tedy pouze nároků vzniklých

po jeho účinnosti. I když by v tomto případě mohlo jít pouze o nepravou

retroaktivitu zákona, neboť snížením nejsou dotčeny zálohy příspěvku

poskytnuté za léta do roku 2010 včetně, účinky novely jsou takové, že

podstatně narušují dosavadní legitimní očekávání účastníků smluv o

stavebním spoření, jež měli přinejmenším do doby přijetí napadeného

zákona. Jak je přitom uvedeno ve vyjádření Asociace českých stavebních

spořitelen, může toto snížení záloh státní podpory ve svých důsledcích

dokonce vykazovat v xadě případů i pravé retroaktivní účinky.



81. Za obmyslnou a formalistickou označují tu část ministrovy

argumentace, podle které nedošlo napadeným zákonem ke snížení státní

podpory za rok 2010. Ta bude podle jeho názoru přiznána v plné výši,

pouze se na ni jako na příjem roku 2011 bude uplatňovat nově zavedená

daň z příjmů. Navrhovatelé se domnívají, že ministr se snaží pouze

zdůvodnit, proč byl ve skutečnosti zneužit institut daně. Důvodem bylo

obejití metody přímého snížení výše státní podpory, která z časových

důvodů již nebyla využitelná pro nároky vznikající v roce 2010.

Neztotožňují se ani s jeho názorem o nepřípadnosti použití pojmu

legitimního očekávání v případě změny zákona, jež vyvolává pro všechny

stejné důsledky. Do legitimních očekávání účastníků právních vztahů

může být zasaženo i cestou přijetí právního předpisu, přičemž v tomto

směru odkazují na „bohatou“ judikaturu Ústavního soudu i Evropského

soudu pro lidská práva, zčásti citovanou již v původním podaní.



82. Navrhovatelé vytýkají vyjádření ministra dezinterpretaci skutečného

obsahu jejich návrhu. V něm totiž netvrdí, že nárok na státní podporu

vzniká bez dalšího již v okamžiku uzavření smlouvy o stavebním spoření,

ani že již podpisem smlouvy je „přesně dána výše státní podpory“.

Poukazují naopak pouze na to, že již v okamžiku uzavření této smlouvy

je určitelná tzv. cílová částka, od níž se celková výše státní podpory

odvíjí, přičemž nárok na její připsání a následně její vyplacení

vznikne až splněním všech dalších zákonných podmínek, které jsou ovšem

známy účastníku již při uzavření smlouvy a nemohou se jednostranně

náhle měnit.



83. Obsahem jejich návrhu nebylo ani tvrzení, že by účastník stavebního

spoření mohl „legitimně očekávat, že státem poskytovaná podpora v dané

výši bude vyplácena neomezeně dlouho ...“. Navrhovatelé pouze

upozornili na rozdíl mezi přístupem někdejšího zákonodárce, který

respektoval nabytá práva účastníků stavebního spoření (viz čl. II bod 2

zákona č. 423/2003 Sb.) a současného zákonodárce, který tak v napadeném

zákoně nečiní. Vláda a parlament nezvažovaly intenzitu zásahu do

právního postavení účastníků stavebního spoření i stavebních spořitelen

a nezvolily žádný z šetrnějších přístupů k účastníkům smluv, a to

zejména k těm, jimž ještě neuplynula tzv. vázací doba, a k těm, kteří

čerpají překlenovací úvěr či úvěr ze stavebního spoření. Skupina

poslanců proto v návrhu vyjádřila názor, že dosavadní přístup

zákonodárce založil účastníkům legitimní očekávání, že stát sice může

příspěvek snížit, avšak jen pro nové smlouvy, a že po dobu platnosti

smlouvy bude příspěvek na ni poskytnut v původně státem garantované

výši. Napadeným zákonem došlo podle navrhovatelů k zásahu do práva na

ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu.

Současně se ztotožňují s argumentem obsaženým ve vyjádření Asociace

českých stavebních spořitelen, že dosavadní podporou stavebního spoření

stát přispíval k naplňování svých závazků podle čl. 11 Mezinárodního

paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a čl. 16

Evropské sociální charty (právo na bydlení). Dopady napadeného zákona

rozsah zajišťování těchto závazků státem omezují.



84. Ve vztahu k důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze

navrhovatelé dodávají, že je vysoce pravděpodobné, že kdyby napadený

zákon nevstoupil v účinnost k 1. lednu 2011 a opatření v něm obsažená

by tak musela být o rok odložena, stát by nebyl v roce 2011 zatížen

poskytováním státní podpory ani v tom rozsahu, v jakém by ji poskytoval

v roce 2010 (natož v letech předchozích), ale naopak by byl i bez

tohoto zákona zatížen výrazně méně. Poukazují přitom na údaje obsažené

v odpovědi ministra financí, jakož i vyjádření Asociace českých

stavebních spořitelen, podle kterých má celkový objem státní podpory (a

tím zatížení státního rozpočtu) počínaje rokem 2005 klesající tendenci,

přičemž k největšímu propadu došlo právě v posledních letech, tedy mezi

roky 2008 a 2009. Ministr financí by měl zároveň dát k dispozici údaje

o aktuální výši vyplacené zálohy státní podpory za rok 2010, neboť tyto

údaje jsou nepochybně relevantní pro zodpovězení otázky, zda při

přijímání zákona skutečně hrozila státu značná hospodářská škoda.



85. K tvrzení ministra financí, že vláda požádala o vyhlášení stavu

legislativní nouze až následně po neúspěšném pokusu projednat zákonné

změny v prvém čtení, doplňují, že vláda si musela být vědoma lhůt v

rámci legislativního řízení, jakož i postojů opozice, což nakonec ve

své výpovědi před Ústavním soudem dne 8. února 2011 ve věci sp. zn. Pl.

ÚS 55/10 připustil i předseda vlády Petr Nečas.



86. Souhlasit nelze ani s tím, že „hlavním veřejným zájmem“ je v České

republice „nutnost snížení deficitu státního rozpočtu“. Takto

formulovaný veřejný zájem nemá oporu v žádné ústavní ani zákonné normě.

Naopak navrhovatelé považují za hlavní veřejný zájem naplňování ústavně

zaručených základních práv a svobod, neboť právě úcta k nim a jejich

ochrana je smyslem existence demokratického státu. Nezpochybňují přitom

potřebu zdravých veřejných financí, konkrétní opatření k jejich

ozdravení je však vždy jen politickým rozhodnutím aktuální většiny (čl.

6 Ústavy), přičemž otázka zachování základních práv je při politickém

rozhodování vlády či Parlamentu vždy ultra vires. Pokud navíc ministr

financí tvrdí existenci takto jím definovaného veřejného zájmu, měl být

součástí důvodové zprávy k návrhu napadeného zákona test zvažování

přednosti ústavně chráněné hodnoty či základního práva v případě jejich

kolize podle kritérií vymezených konstantní judikaturou Ústavního

soudu.



87. Úsporná opatření v oblasti podpory bydlení nebyla „ze strany státu

avizována již několik let“, o čemž svědčí skutečnost, že žádné státní

orgány ve svých koncepčních materiálech v oblasti podpory stavebního

spoření takovéto opatření neohlašovaly. Nečinily tak ani politické

strany v rámci volební kampaně a svých programů. Jak ale dodávají,

samotná skutečnost, že tato opatření byla uvedena v koaliční smlouvě a

programovém prohlášení vlády, nemá ve vztahu k adresátům právních

předpisů žádnou relevanci, dokud nejsou závazně vyjádřena ve formálním

pramenu práva. Koaliční smlouva i programové prohlášení vlády jsou

dokumenty ryze politické povahy a adresáti zákonů nepochybně nemají

povinnost číst takové dokumenty nebo poslouchat mediální vystoupení

politiků a „zařizovat se“ podle nich ještě předtím, než byl zákon

vyhlášen ve Sbírce zákonů.



88. Co se týče tvrzení, že stavební spořitelny „podnikají se státní

podporou“ a že „nástroje státní dotační politiky nezakládají časově

neomezený ústavním pořádkem chráněný nárok finančních institucí z

těchto nástrojů těžit“, navrhovatelé podotýkají, že státní podpora

nenáleží stavebním spořitelnám, ale účastníkům stavebního spoření,

přičemž nárok na výplatu státní podpory má účastník jen za dobu

spoření, tj. výlučně na základě svých vlastních vkladů. Při splnění

podmínek pro výplatu státní podpory je stavební spořitelna povinna

vyplatit ji účastníkovi, naopak při nedodržení zákonných podmínek

účastníkem ji musí stavební spořitelna podle § 12 zákona o stavebním

spoření vrátit státu. Zdůrazňují, že i stavební spořitelny mají nárok

na takové jednání orgánů státu, které je předvídatelné, nevykazuje

zjevné rysy svévole a nezasahuje tak do podstaty práva podnikat a do

práv zakotvených v mezinárodních smlouvách o podpoře a ochraně

investic.



89. Závěrem své repliky reagují navrhovatelé na vyjádření ministra,

podle něhož stavební spoření „dlouhodobě podporuje střední a vyšší

příjmové skupiny obyvatel“, což „samo o sobě popírá možný zásah do

sociálních práv ...“. Není jim známo, že by stát disponoval údaji o

příjmové struktuře účastníků stavebního spoření, a neztotožňují se s

ministrovým chápáním sociálních práv, podle něhož tato práva patrně

náleží jen příjmově slabším skupinám obyvatel. Zdůrazňují přitom, že

podstatou jejich návrhu není tvrzený zásah do sociálních práv, ale

zásah do práva vlastnického při porušení ústavních principů právního

státu.



90. Navrhovatelé svým přípisem ze dne 15. března 2011 vyslovili souhlas

s upuštěním od ústního jednání.



IV.



Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu



91. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává posouzení

ústavnosti zákona s ústavním pořádkem, případně jiného právního

předpisu i se zákony, ze třech komponentů. Jedná se o zodpovězení

otázek, zda zákon nebo jiný právní předpis byl přijat a vydán v mezích

Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným

způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony a v případě

jiného právního předpisu i se zákony.



IV./a



Shrnutí průběhu legislativního procesu



92. Z vyjádření účastníků řízení, jakož i z těsnopiseckých zpráv

Poslanecké sněmovny a Senátu a dalších veřejně přístupných dokumentů

vztahujících se k legislativnímu procesu Zstavní soud zjistil

následující skutečnosti.



93. Dne 4. října 2010 předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh

zákona, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a

státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní

rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní

rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992

Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, schváleného

usnesením vlády č. 669 ze dne 22. září 2010. Současně navrhla

projednání zákona tak, aby s ním Poslanecká sněmovna mohla ve smyslu §

90 odst. 2 jednacího řádu vyslovit souhlas již v prvém čtení. Návrh byl

rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 116/0. Organizační výbor svým

usnesením č. 32 ze dne 14. října 2010 doporučil projednání návrhu

zákona, určil zpravodaje a přikázal návrh k projednání rozpočtovému

výboru. Prvé čtení bylo započato ve 14:20 hodin dne 26. října 2010 na

7. schůzi, kde byl návrh projednán v obecné rozpravě. Ještě před

uvedením tohoto návrhu předkladatelem byla předsedkyni Poslanecké

sněmovny doručena námitka poslaneckého klubu ČSSD proti projednání

návrhu, aby mohl být vysloven souhlas s návrhem zákona již v prvém

čtení, pročež se tento návrh stal neprojednatelným. Následně v průběhu

obecné rozpravy navrhl ministr financí a poslanec Miroslav Kalousek

podle § 91 odst. 2 jednacího řádu zkrácení projednávání návrhu zákona

ve výboru na 15 dní. V důsledku uplatnění námitky poslaneckých klubů

ČSSD a KSČM však nebyl projednán ani tento návrh. Poslanecká sněmovna

následně přikázala návrh zákona k projednání rozpočtovému výboru

(usnesení č. 102).



94. Na základě svého usnesení č. 758 ze dne 26. října 2010 (přijatého

večer v tento den) vzala vláda návrh zákona (spolu s dalšími třemi

vládními návrhy zákonů) dne 27. října 2010 zpět. Dne 29. října 2010

předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh zákona zcela identického

obsahu, schváleného usnesením č. 759 ze dne 26. října 2010. Současně

navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila stav

legislativní nouze na období od 1. listopadu do 5. listopadu 2010 pro

projednání téhož vládního návrhu zákona (společně se zmíněnými třemi

návrhy zákonů) a aby rozhodla, že uvedené vládní návrhy zákonů budou

projednány ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní

nouze. Týž den byl návrh zákona rozeslán poslancům jako sněmovní tisk

č. 157/0 (stejně tak i zbylé tři zmíněné vládní návrhy zákonů -

sněmovní tisky č. 155, 156 a 158).



95. Předsedkyně Poslanecké sněmovny na základě tohoto návrhu vyhlásila

rozhodnutím č. 7 ze dne 29. října 2010 stav legislativní nouze pro

uvedené návrhy zákonů na dobu od 1. listopadu 2010 do 15. listopadu

2010 (vláda navrhovala pouze do 5. listopadu 2010) a rozhodnutím č. 8 z

téhož dne rozhodla o tom, že tyto návrhy budou projednány ve zkráceném

řízení. Tímto rozhodnutím zároveň přikázala návrh zákona rozpočtovému

výboru, kterému stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro předložení

usnesení do 2. listopadu 2010 do 12:00 hodin. Dne 29. října 2010 byl

poslancům rozeslán návrh zákona jako sněmovní tisk 157.



96. Žádost předsedy vlády o vyhlášení stavu legislativní nouze, jakož i

příslušné rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny obsahovaly pouze

stručné odůvodnění hrozbou značných hospodářských škod, aniž by tato

hrozba byla dál specifikována. Bližší důvody pro vyhlášení uvedl

předseda vlády Petr Nečas dne 27. října 2010 v rámci rozpravy k návrhu

zákona o státním rozpočtu na 7. schůzi Poslanecké sněmovny, kdy ve svém

vystoupení informoval poslance o uvedeném postupu. Konkrétně uvedl, že

„neprojednání těchto zákonů znamená, že by nevstoupily do účinnosti 1.

ledna příštího roku, což by učinilo z rozpočtu pouze soubor mnoha

desítek nebo stovek stran potištěných čísly, nicméně nepodložených

reálnými skutečnými údaji na straně příjmů i výdajů, čili byl by to

rozpočet naprosto hypotetický, nereálný, a tudíž rozpočet, který by

nebyl brán jako věrohodný dokument. Z tohoto důvodu by hrozilo výrazné

zhoršení postavení České republiky na finančních trzích. S tímto

nevěrohodným rozpočtem by mohl být ohrožen rating České republiky,

hrozilo by zvýšení dluhové služby, to znamená splátky, kterou platíme

na úrocích za státní dluh. Velice významným rizikem by se samozřejmě

stalo výrazné prohloubení deficitu veřejných financí a hrozily by také

daňové úniky. Za těchto okolností, kdy hrozí tyto velké hospodářské

škody, byla vláda povinna použít ustanovení zákona o legislativní

nouzi, aby zamezila těmto výrazným hospodářským škodám.“ (těsnopisecká

zpráva z jednání Poslanecké sněmovny dne 27. října 2010, 7. schůze,

www.psp.cz)



97. Dne 2. listopadu 2010 ve 14:00 hodin zahájila předsedkyně

Poslanecké sněmovny čtvrtý jednací den její přerušené 7. schůze, v

jehož úvodu informovala poslance o svých rozhodnutích. S ohledem na

povinnost Poslanecké sněmovny posoudit před projednáním návrhů zákonů,

zda stav legislativní nouze trvá, zahájila úvodem tohoto jednacího dne

rozpravu k tomuto bodu. V rámci rozpravy vystoupil poslanec Bohuslav

Sobotka, který vyslovil výhrady vůči jejímu postupu. Poukázal na to, že

projednání předmětných návrhů zákonů na stávající schůzi Poslanecké

sněmovny předpokládá návrh na zařazení těchto bodů na její program.

Takovýto návrh ale nelze projednat, pokud proti němu vznesou námitku

nejméně dva poslanecké kluby nebo 20 poslanců, což učinil jménem

poslaneckých klubů ČSSD a KSČM. Po krátké rozpravě oznámila předsedkyně

Poslanecké sněmovny přibližně v 15:20 hodin, že přerušuje jednání 7.

schůze Poslanecké sněmovny, a na žádost skupiny koaličních poslanců

svolala z místa předsedajícího mimořádnou 8. schůzi Poslanecké sněmovny

na 16:00 hodin téhož dne. V tuto dobu byla schůze rovněž zahájena.



98. Úvodem 8. schůze Poslanecké sněmovny její předsedkyně opětovně

informovala poslance o vyhlášení stavu legislativní nouze a zahájila

rozpravu k jejímu posouzení. V rámci této diskuze vystoupil předseda

vlády Petr Nečas, který k důvodům vyhlášení legislativní nouze uvedl,

že „bude-li schválen státní rozpočet, který k 1. lednu příštího roku

nebude podložen účinnou legislativou, která bude v účinnosti od 1.

ledna příštího roku, bude to nevěrohodný dokument založený pouze na

součtu čísel, která nebudou odpovídat skutečné legislativě účinné od 1.

ledna příštího roku. To velmi vážně hrozí. Potom může dojít i ke

krokům, jako je zhoršení výhledu ratingu České republiky, hrozí

předražení dluhové služby. Tady bych chtěl zdůraznit, že výkyvy pouze v

několika procentech činí z hlediska splátky dluhové služby až řády

miliard v dluhové službě, hrozí zvýšení deficitu státního rozpočtu a

zvýšení deficitu veřejných rozpočtů jako celku a hrozí také naprosto

prokazatelně daňové úniky. Celkový sumář těchto hospodářských škod je

spíše v řádech miliard, ve dvojciferném čísle miliard. Čili jsou to

velmi významné hospodářské škody a naprosto legitimně a v souladu se

zákonem na to vláda musela zareagovat a musela požádat o vyhlášení

stavu legislativní nouze právě proto, aby k těmto závažným hospodářským

škodám nedošlo.“ (těsnopisecká zpráva z jednání Poslanecké sněmovny dne

2. listopadu 2010, 8. schůze, www.psp.cz)



99. V rámci rozpravy dále vystoupili mimo jiné opoziční poslanci

Jeroným Tejc, Lubomír Zaorálek, Vojtěch Filip a Bohuslav Sobotka, kteří

formulovali námitky ve vztahu k důvodnosti vyhlášení stavu legislativní

nouze. Poslanec Bohuslav Sobotka navrhl odročení jednání na druhý den,

tedy do 3. listopadu do 9:00 hodin. Pro návrh hlasovalo 74 ze 181

přítomných poslanců, 103 bylo proti. Pro potvrzení trvání stavu

legislativní nouze k projednání předmětných sněmovních tisků hlasovalo

105 ze 151 přítomných poslanců, proti bylo 46 (usnesení č. 111).



100. Téhož dne proběhlo i druhé a třetí čtení návrhu. Ještě před

zahájením druhého čtení konstatovala Poslanecká sněmovna, že nadále

existují podmínky pro projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném

jednání (usnesení č. 116). Pro hlasovalo 97 ze 146 přítomných poslanců,

proti 43. Rozpočtový výbor zasedal k příslušnému sněmovnímu tisku,

přičemž doporučil, aby Poslanecká sněmovna projednala návrh v obecné

rozpravě, dále všechny jeho části v rozpravě podrobné a aby jej

projednala do pátku 5. listopadu 2010 do 16:00 hodin. Návrh

rozpočtového výboru byl přijat, když pro něj hlasovalo 130 ze 146

přítomných poslanců, 3 byli proti. Poté, co se uskutečnila obecná i

podrobná rozprava, schválila Poslanecká sněmovna návrh zákona (usnesení

č. 117). Pro hlasovalo 96 ze 144 přítomných poslanců, proti 44.



101. Dne 3. listopadu 2010 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej

na žádost vlády projednal ve zkráceném jednání. Organizační výbor téhož

dne stanovil garančním výborem Výbor pro hospodářství, zemědělství a

dopravu. Tento výbor návrh zákona projednal dne 11. listopadu 2010 a

přijal usnesení č. 385, kterým ho doporučil schválit. Senát projednal a

schválil návrh zákona (senátní tisk č. 365/0) dne 12. listopadu 2010 na

své 25. schůzi, když pro něj hlasovalo 42 ze 76 senátorů, proti bylo 31

senátorů a 3 senátoři se hlasování zdrželi (usnesení č. 603).



102. Návrh zákona byl dne 19. listopadu 2010 doručen prezidentovi

republiky, který jej podepsal dne 26. listopadu 2010. Schválený zákon

byl poté 3. prosince 2010 doručen k podpisu předsedovi vlády. Zákon byl

vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 348/2010 Sb. s účinností od 1. ledna

2011.



IV. /b



Ústavní konformita zákonodárné procedury - obecná východiska



103. Vzhledem ke struktuře argumentace navrhovatelů posoudil Ústavní

soud nejdřív otázky kompetence a ústavní konformity legislativního

procesu ve vztahu k Poslanecké sněmovně. Poněvadž o její kompetenci

přijmout napadený zákon ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy neměl

pochybnosti, zaměřil se na způsob projednávání a schvalování napadeného

zákona, vůči kterému směřovaly i navrhovateli uplatněné námitky. V

tomto směru považoval za nezbytné shrnout relevantní ústavní

východiska, na nichž založil vlastní přezkum předmětné procedury.



104. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně zdůraznil

nezbytnost dodržování procedurálních pravidel a respektování

demokratických principů v zákonodárném procesu. Ve svém rozhodnutí ze

dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007)

uvedl, že „i Parlament, resp. jeho obě komory, nemohou postupovat

libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti

jsou tak vázány především Ústavou ČR a s ní konformně vykládanými

jednacími řády, jakož i ustálenou praxí parlamentní komory a jejích

orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou

část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími

hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod.“ (bod

38). Tento důraz na řádnost (bezvadnost) průběhu legislativního procesu

přitom není pouhým apelem ve vztahu k zákonodárci, aby jako orgán

veřejné moci postupoval při jejím výkonu v souladu se zákonem, nýbrž je

výrazem toho, že zákonná úprava legislativního procesu má rovněž

garantovat jeho soulad s ústavním pořádkem.



105. Je mimo jakoukoliv pochybnost, že zákonodárná procedura je rámcově

vymezena již na úrovni ústavního pořádku, a to především co se týče

kompetence a účasti jednotlivých orgánů veřejné moci na jejím výkonu,

stanovení požadovaných většin pro přijímání rozhodnutí, jakož i

formálních náležitostí zákona. Součástí těchto požadavků však nejsou

jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i

některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni

zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Jedná se v první řadě o

demokratický princip plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy, představující

jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu. Tento

princip se přitom nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím

demokraticky zvolených poslanců nebo senátorů, ale vyplývají z něj

požadavky i ve vztahu k způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona. V

tomto směru lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům,

především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání

politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany

poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a nakonec, nikoliv

však v poslední řadě, principu volné soutěže politických sil (blíže k

těmto základním východiskům srov. nález ze dne 1. března 2011 sp. zn.

Pl. ÚS 55/10, části V.A a V.B; 80/2011 Sb.).



106. Zákonodárná procedura v obou komorách Parlamentu musí především

umožnit osobám na ní zúčastněným „reálné posouzení a projednání

předlohy parlamentem“ (nález ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS

24/07, část X/a; N 26/48 SbNU 303, 88/2008 Sb.). Jednotliví poslanci

nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem

předloženého návrhu zákona a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho

projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech.

Možnost veřejně přednést stanovisko k návrhu zákona na parlamentní půdě

přitom svým významem přesahuje subjektivní právo poslance. Umožňuje

totiž ve vztahu k ostatním poslancům, jakož i veřejnosti konfrontaci

důvodů pro přijetí nebo nepřijetí návrhu zákona. Volení zástupci občanů

musí v přímé konfrontaci s názory svých oponentů veřejně zdůvodňovat a

obhajovat důvodnost svých návrhů. K přijetí rozhodnutí tak dochází až

poté, co byly tímto způsobem formulovány důvody pro i proti přijetí

návrhu zákona. Jednotliví poslanci a senátoři, aniž by tím byla dotčena

jejich možnost hlasovat svobodně, podle svého nejlepšího vědomí a

svědomí, tak budou rozhodovat s vědomím argumentů obou stran. Tím je

zároveň umožněno veřejnosti nejen kontrolovat jejich činnost, tedy mít

možnost poznat, zda a z jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo

nikoliv, nýbrž ve své podstatě i nepřímo participovat na zákonodárném

procesu, neboť diskuse uvnitř široké veřejnosti, jakož i z ní

vyplývající souhlas nebo kritika vždy ovlivňují i rozhodování

individuálních poslanců a senátorů.



107. Takto formulované požadavky otevřenosti, veřejnosti a kontroly

zákonodárného procesu považuje Ústavní soud za imanentní součást

demokratického principu. Možnost konfrontace postojů na parlamentní

půdě je přitom současně zárukou svobodné soutěže politických sil, tedy

jednoho ze základních komponentů demokratického státu, jenž nachází své

výslovné vyjádření v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tyto ústavní

principy chrání pouze samotnou možnost parlamentní diskuse, nikoliv

možnost reálně ovlivnit výsledek konečného hlasování. Princip

většinového rozhodování tím není nijak dotčen. Lze naopak zdůraznit, že

tím dochází k reálnému naplnění jeho neoddělitelného komponentu, kterým

je povinnost většiny dbát ochrany menšin při příjímání politických

rozhodnutí (čl. 6 Ústavy). V případě zákonodárné procedury se tato

ochrana vztahuje na postavení parlamentní opozice (srov. nález sp. zn.

Pl. ÚS 55/10, bod 70). V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že „v

parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem

každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v

práci jednotlivých výborů parlamentu se dostává ke slovu opozice, která

tak zároveň realizuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze

základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají

příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových

společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení

se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní

úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů. Všechny tyto

principy je třeba zohledňovat při úpravě i vykonávání procedury

vztahující se k návrhům zákonů“ (Pl. ÚS 77/06, bod 56; k významu

parlamentní opozice srov. též Pl. ÚS 24/07, část X/a, a Pl. ÚS 55/10,

bod 72 až 76).



108. Nakonec reálná možnost naplnění funkce parlamentní procedury z

hlediska ústavních principů předpokládá „vytvoření dostatečného

časového prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy“ (Pl. ÚS

24/07, část X/a). Uvedený časový aspekt parlamentní procedury je

zároveň nezbytným předpokladem, aby parlamentní diskuse obecně mohla

dostát své legitimační funkci. Je tedy nezbytné, aby umožnila

zúčastněným osobám, zejména zástupcům parlamentní opozice, dostatečný

časový prostor v rámci projednávání návrhu zákonů, aby se s nimi mohly

reálně seznámit, posoudit je a zaujmout k nim kvalifikovaně stanovisko,

které budou moct následně prezentovat v parlamentní rozpravě nebo v

rámci jednání výborů, případně jiných orgánů. Jak dále zdůraznil

Ústavní soud, právě ve vymezeném časovém a procedurálním rámci

projednání zákona „se promítá ochrana ústavních garancí reálného

fungování parlamentarismu“ (Pl. ÚS 24/07, část X/a). I ve vztahu k

tomuto požadavku přitom nelze opomenout širší význam parlamentní

diskuse ve vztahu k možnosti veřejnosti seznámit se s legislativní

předlohou a jejími důvody, formulovat k ní svá stanoviska a tímto

způsobem i ovlivňovat samotný její průběh a rozhodování jednotlivých

zákonodárců. Omezení zákonodárného procesu pouze na několik dní by

takovouto možnost fakticky vyloučilo.



109. Garantování uvedených principů na úrovni jednoduchého práva je

jednou z funkcí jednacích řádů obou komor. Ty mají vytvořit obecná

pravidla pro projednávání zákonných předloh, jež mohou obsahovat i

účinné mechanismy, jakými může parlamentní většina na jedné straně

bránit nemožnosti přijetí většinového rozhodnutí z důvodů obstrukcí

parlamentní opozice, jež ale současně umožňují parlamentní opozici

chránit svá práva proti zásadním omezením ze strany většiny (srov. Pl.

ÚS 55/10, bod 73). Není přitom apriorně vyloučena ani možnost, že v

odůvodněných případech bude pro projednání návrhu zákona připuštěna

jednacím řádem zvláštní procedura, která by se významným způsobem

dotýkala výše uvedených ústavních principů. V tomto případě však účel

takovéto procedury musí odůvodňovat jejich omezení.



IV./c



Ústavní kritéria pro vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání

návrhu zákona ve zkráceném řízení podle § 99 jednacího řádu Poslanecké

sněmovny



110. Navrhovatelé shledávají nesoulad způsobu přijetí napadeného zákona

v tom, že k jeho projednání došlo ve zkráceném řízení ve stavu

legislativní nouze, aniž by byly dány zákonné důvody pro jeho

vyhlášení. Uvedený zákonný institut umožňuje za mimořádných okolností

urychlit projednání vládních návrhů zákonů ve zkráceném jednání.

Obsahovým smyslem či účelem tohoto institutu je přitom zabránění

nevratných nebo obtížně reparovatelných škod na základních zájmech

členů společnosti anebo zabránění reálných značných škod na majetku

(stávajícím či očekávaném) státu.



111. Jednací řád Poslanecké sněmovny ve svém § 99 odst. 1 umožňuje „za

mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní

práva a svobody občanů nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody“,

vyhlásit stav legislativní nouze. Tento stav vyhlašuje na návrh vlády

svým rozhodnutím předseda Poslanecké sněmovny, který je (na základě

žádosti vlády) rovněž oprávněn rozhodnout o tom, že se vládní návrh

zákona projedná ve zkráceném jednání (§ 99 odst. 2 jednacího řádu). V

takovém případě přikáže tento návrh jednomu z výborů a stanoví mu

nepřekročitelnou lhůtu pro jeho rozhodnutí. Poslanecká sněmovna ještě

před projednáním pořadu schůze posoudí svým usnesením, zda stav

legislativní nouze trvá. Před projednáním konkrétního vládního návrhu

zákona je zase povinna posoudit, zda jsou podmínky pro jeho projednání

ve zkráceném jednání. Dospěje-li k závěru, že tyto podmínky jsou dány,

projedná návrh zákona přímo ve druhém čtení, přičemž je oprávněna

rozhodnout o upuštění od obecné rozpravy, jakož i omezení řečnické doby

na pět minut a na návrh příslušného výboru též o omezení podrobné

rozpravy pouze na některé části zákona. Bezprostředně na to se může

konat třetí čtení návrhu zákona. Samotná procedura přijetí návrhu

zákona ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní

nouze je pak podrobně upravena v § 99 odst. 3 až 9 jednacího řádu.



112. Z uvedeného je zřejmé, že projednání návrhu zákona ve zkráceném

jednání se významným způsobem odlišuje od běžného průběhu zákonodárného

procesu, neboť k němu dochází zpravidla již během několika dnů za

významného omezení práv jednotlivých účastníků zákonodárného procesu.

Tato omezení se přitom významným způsobem dotýkají i výše uvedených

ústavních principů dopadajících na zákonodárný proces, včetně práv

parlamentní opozice, a ve významné míře relativizují základní funkce

parlamentní diskuse (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 86 a 87). V

této souvislosti je třeba připomenout, že Ústavní soud ve svých

nálezech sp. zn. Pl. ÚS 12/10 a Pl. ÚS 55/10 vymezil ústavní meze pro

projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze. V prvním z

uvedených nálezů konstatoval, že „rozhodnutí o tom, zda hrozí

hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu,

ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích“ (bod 17),

přičemž přiznal relevanci i té skutečnosti, že se pro potvrzení stavu

legislativní nouze vyslovila výrazná většina poslanců (bod 18). Na

uvedený právní závěr navázal Ústavní soud i v posléze zmíněném nálezu,

ve kterém zdůraznil odpovědnost vlády za posouzení hrozby případných

závažných důsledků pro základní práva a svobody, bezpečnost státu nebo

majetkové hodnoty. „[L]ze předpokládat, že právě vláda je s ohledem na

svoji působnost a rozsah kompetencí nejvhodnějším orgánem pro to, aby

dokázala dostatečným způsobem a v relativně krátkém období vyhodnotit

závažnost určitých okolností, a to i při případném omezeném rozsahu

informací, a na jejím základě posoudit důvodnost urychleného projednání

určitého návrhu zákona ve stavu legislativní nouze.“ (nález sp. zn. Pl.

ÚS 55/10, bod 82) Současně je přitom otázka trvání stavu legislativní

nouze a projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném řízení plně v

rukou Poslanecké sněmovny, jež může svým hlasováním takovémuto způsobu

projednání předlohy zabránit (bod 78 citovaného nálezu).



113. Míra uvážení vlády a Poslanecké sněmovny spojená s určením způsobu

projednávání návrhu zákona však není bezbřehá, nýbrž její meze

vyplývají z ústavní funkce zákonodárné procedury, včetně požadavku

dostatečného časového prostoru a xadného projednání návrhu zákona za

současného respektování práv parlamentní opozice. Úlohou jednacího řádu

je stanovit v tomto směru obecná pravidla zákonodárného procesu, včetně

případných výjimek, při nichž sice dochází ve významném rozsahu k

omezení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu,

avšak za existence legitimního a ústavně aprobovatelného důvodu.

Takováto výjimka je stanovena dokonce přímo na úrovni ústavního

pořádku, když čl. 8 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti

České republiky, stanoví možnost projednat vládní návrh zákona ve

zkráceném jednání, a to v době stavu ohrožení státu nebo válečného

stavu. S ohledem na ústavní charakter tohoto omezení, jakož i smysl

ústavněprávní reglementace zkráceného projednávání, kterým je ochrana

práv a principů ovládajících legislativní proces v demokratickém

právním státě, lze přitom připustit vymezení dalších případů zkráceného

řízení na úrovni zákona (jednacího řádu) jen za předpokladu širokého

konsenzu v Parlamentu anebo (a) odpovídá-li typová závažnost situací, v

nichž dojde ke zkrácení řízení, závažnosti situací, s nimiž počítá

ústavní pořádek pro zkrácené projednávání návrhů zákonů (srov. nález

sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 80).



114. Projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání ve stavu

legislativní nouze představuje zákonem stanovenou výjimku z řádné

zákonodárné procedury, jejíž důvodnost je založena nikoliv na konsenzu

mezi poslanci napříč politickým spektrem, nýbrž na závažnosti situace,

na kterou je podle názoru vlády třeba bezprostředně reagovat přijetím

zákona nebo jeho změnou. Ustanovení § 99 odst. 1 jednacího řádu

vymezením důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze neomezilo

aplikaci tohoto postupu na určité konkretizované okolnosti (jak to činí

čl. 8 zákona o bezpečnosti České republiky), nýbrž stanovilo intenzitu

jejich závažnosti. Zkrácené jednání je tak podmíněno existencí

mimořádné okolnosti a intenzitou možného negativního důsledku na jednu

z obecně vymezených chráněných hodnot - práva a svobody občanů,

bezpečnost státu nebo ochrana majetku.



115. Za mimořádnou okolnost ve smyslu výše uvedeného ustanovení je

možno považovat jen takovou okolnost, která se zjevně vymyká běžnému

průběhu politických procesů vnitřních a vnějších, anebo může jít o

okolnost, jakou představují přírodní katastrofy (nález sp. zn. Pl. ÚS

55/10, bod 84). Samotnou důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze

je nezbytné posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah informací,

jež byly v této době k dispozici. Dále je nezbytné poměřovat též

intenzitu důvodů stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených

ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích

důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty podle § 99 odst. 1

jednacího řádu v konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném

průběhu legislativní procedury. Musí být zřejmé, jaké konkrétní

důsledky podle vlády hrozí pro hodnoty vymezené v tomto ustanovení,

tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných hospodářských škod nebo

ohrožení základních práv a svobod nebo bezpečnosti státu. Tyto důvody

přitom nesmí být svévolné a konkrétní návrh zákona, jehož projednání ve

zkráceném řízení vláda navrhuje, musí být schopný zamezit vzniku nebo

trvání předmětného ohrožení veřejného zájmu (nález sp. zn. Pl. ÚS

55/10, bod 85). V této souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že jeho

úlohou není být odvolací instancí ve vztahu k důvodnosti institutu

vyhlášení legislativní nouze, ale ochrana ústavních principů

vztahujících se k legislativnímu procesu před případným zneužíváním

tohoto institutu k obcházení řádné zákonodárné procedury.



116. Uvedené představuje pouze základní vymezení, jakým se institut

legislativní nouze v obecné rovině promítá do ústavních principů,

přičemž v této souvislosti Ústavní soud v plném rozsahu odkazuje na

právní závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, část V.C).



IV./d



Přezkum ústavnosti projednání napadeného zákona ve stavu legislativní

nouze



117. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu

legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán. Jak již

bylo uvedeno, rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne

29. října 2010, jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. října 2010

odůvodňují vyhlášení stavu legislativní nouze stručně „hrozbou značných

hospodářských škod“. Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní

nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády Petra Nečase na 7.

schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. října 2010 a na její 8. schůzi dne

2. listopadu 2010 (rovněž jsou blíže rozvedeny v rekapitulovaném

vyjádření předsedy vlády ze dne 27. ledna 2011 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS

55/10, bodech 43 a 44). Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem

vyhlášení stavu legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech

předmětných vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona

o státním rozpočtu na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabudou

účinnosti dne 1. ledna 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu

tedy měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z

neexistujícího právního stavu, v důsledku čehož by došlo k prohloubení

deficitu veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na

hodnocení důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by

se projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná

okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou „obstrukci“ ze strany

parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat

všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby

nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené

projednání v již prvním čtení (§ 90 odst. 2 jednacího řádu) nebo při

zkrácení lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů

(§ 91 odst. 2 jednacího řádu). Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v

uvedené „obstrukci“ ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda

stěžejní důvod, pro který musela přistoupit ke zpětvzetí původních

návrhů zákonů a k přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové

projednání ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání.



118. Ke skutkovým okolnostem týkajícím se posouzení důvodnosti stavu

legislativní nouze, v jehož rámci byl projednán napadený zákon, se

Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (část VI.). V dané

věci posuzoval ústavnost způsobu přijetí zákona č. 347/2010 Sb., kterým

se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v

působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, tedy jednoho ze čtyř

zákonů projednaného ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze

vyhlášeném na základě výše uvedeného rozhodnutí předsedkyně Poslanecké

sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010. Právní závěry obsažené v tomto

nálezu ve vztahu k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní

nouze, jakož i následným ústavněprávním konsekvencím porušení § 99

odst. 1 jednacího řádu se přitom v dané věci uplatní v plném rozsahu,

neboť se jedná o týž stav legislativní nouze. Nic na tom přitom nemění

ani skutečnost, že na rozdíl od uvedené věci se v případě projednávání

návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání konala i obecná rozprava,

neboť tato skutečnost nemění nic na podstatě omezení řádné zákonodárné

procedury. Z těchto důvodů Ústavní soud na toto odůvodnění v plném

rozsahu odkazuje a v této části se omezuje pouze na jeho shrnutí, resp.

doplnění s ohledem na některá specifika legislativního procesu, jež se

vztahují k napadenému zákonu.



119. Napadený zákon byl Poslaneckou sněmovnou projednán ve zkráceném

jednání ve stavu legislativní nouze, aniž by pro takovýto postup byly

dány důvody stanovené § 99 odst. 1 jednacího řádu. K přijetí napadeného

zákona tímto postupem totiž došlo v reakci na nesouhlas opozice s

urychlením projednáváním vládních návrhů zákonů, s jejichž přijetím do

31. prosince 2010 počítal vládní návrh státního rozpočtu, a to za

situace, kdy s ohledem na standardní dobu zákonodárného procesu (včetně

předpokládaného neschválení návrhu zákona v Senátu) bylo možné

předpokládat, že nedojde k jeho včasnému přijetí. Zkrácené jednání tak

bylo odůvodněno zcela standardní politickou situací, kdy opozice

využila procesních prostředků stanovených jednacím řádem k prosazení

svého nesouhlasného stanoviska vůči vládním návrhům zákona, kterými

vládní většina prosazovala své politické priority.



120. Uplatnění námitek podle § 90 odst. 2 a § 91 odst. 2 jednacího řádu

ze strany opozice při projednávání návrhu napadeného zákona, jež

směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury při

projednávání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu

považovat za mimořádnou okolnost ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu.

Obě uvedená ustanovení jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice

(menšiny), v tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a

doby trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové zkrácení

umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři

čtvrtiny jejich celkového počtu. Jednalo se tedy o využití práva, které

jednací řád Poslanecké sněmovny svěřuje kvalifikované menšině poslanců

k ochraně jejich práv (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 91, 92 a 94).



121. Uvedený postup opozice přitom nelze považovat za mimořádnou

okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o státním rozpočtu na rok

2011, který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními

návrhy zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů

přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce

roku 2010. Zákon o státním rozpočtu má nepochybně zásadní politický

význam, neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů

státního rozpočtu a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze

státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov.

nález ze dne 12. února 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01, N 14/25 SbNU 97,

95/2002 Sb.). Prosazení těchto priorit však nelze provést pouze na

úrovni státního rozpočtu, nýbrž musí k němu dojít z hlediska právní

úpravy stanovující jeho příjmy a mandatorní výdaje, tedy

prostřednictvím změn zvláštních zákonů umožňujících dosažení

požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce státního rozpočtu.

Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o

státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě,

že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své

oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by

dosáhla požadovaných změn. I kdyby přitom v důsledku takového opoždění

došlo k nepřijetí zákona o státním rozpočtu před prvním dnem

rozpočtového roku, nejednalo by se samo o sobě o mimořádnou okolnost,

neboť důsledky této situace předvídá právní úprava rozpočtového

provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových

pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová

pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Jedná se tedy o pravidelně se

opakující proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob

prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím příslušných

legislativních změn (nález Pl. ÚS 55/10, body 92, 93 a 94).



122. Akceptace důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze za těchto

okolností by mohla mít do budoucna neblahé důsledky, kdy by prakticky

bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit)

parlamentní diskusi a znemožnit tak projednávání návrhů zákonů v řádné

legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh

zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem

předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního

rozpočtu se totiž promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto

postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a

učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny (nález sp. zn.

Pl. ÚS 55/10, bod 94). Ústavní soud se přitom neztotožňuje ani s tím,

aby za dostatečný důvod omezení ústavních principů vztahujících se k

legislativnímu procesu bylo možné bez dalšího považovat pouze (odkaz

na) obecné a hypotetické riziko, nepodložené žádnými konkrétními daty,

že by případné nepřijetí návrhu zákona mohlo mít negativní dopad na

hodnocení České republiky ze strany ratingových agentur, resp.

negativní reakci ze strany finančních trhů, i když sám nezpochybňuje

význam uvedených faktorů pro stav veřejných financí, jakož i možnost

České republiky prosazovat své zájmy a zájmy jejích občanů (nález sp.

zn. Pl. ÚS 55/10, bod 95).



123. Vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve

zkráceném jednání zásadním způsobem mění strukturu zákonodárného

procesu a omezuje jeho podstatu na samotné vyslovení souhlasu nebo

nesouhlasu. Tento postup lze akceptovat jen jako výjimku z pravidla, a

to za předpokladu zvlášť závažných důvodů (viz výše), kdy zájem na

bezprostředním přijetí zákona v kontextu konkrétních okolností převáží

nad obecnými požadavky, které ve vztahu k zákonodárnému procesu

vyplývají z ústavního pořádku. Jak již bylo zdůrazněno, orgánem

primárně příslušným k posouzení, zda se o takovouto situaci jedná, je

vláda a posléze Poslanecká sněmovna, nikoliv Ústavní soud. Nelze však

akceptovat využití tohoto mimořádného institutu jako běžného nástroje

omezení zákonodárné procedury parlamentní většinou, kdykoliv opozice

vysloví nesouhlasný postoj s návrhem zákona a k zabránění nebo oddálení

jeho přijetí využije jednacím řádem stanovené prostředky.



124. Má-li zákonodárná procedura plnit nejen funkci hlasování, nýbrž

být též garancí svobodné politické soutěže, nelze případný požadavek

její racionalizace (ve vztahu k negativním důsledkům případné obstrukce

ze strany parlamentní menšiny) uskutečňovat prosazením stavu

legislativní nouze ze strany vlády a s ní spojené parlamentní většiny.

Přisvědčení jejich postupu by za situace, kdy vláda nebyla schopna

artikulovat jiný jeho důvod než nesouhlas opozice s vládními návrhy

zákonů, resp. nezbytnost přijetí zákonů před začátkem rozpočtového

roku, protože z nich již vychází předložený návrh státního rozpočtu, by

vlastně znamenalo přiznat řádné zákonodárné proceduře, včetně jejích

jednotlivých stadií, pouhý význam fasády parlamentarismu, jež nemá

žádný smysl a jež může být omezena kdykoliv, kdy se s ohledem na její

časový aspekt jeví aktuální většině nadbytečnou. S takovýmto pojetím

zákonodárné procedury, jak již bylo uvedeno výše (část IV./b), se však

Ústavní soud zásadně neztotožňuje a řádnou zákonodárnou proceduru chápe

právě jako garanci volné politické soutěže a v jejím rámci též práv

politické opozice.



125. Ústavní soud proto i v této věci dospěl k závěru, že v posuzovaném

případě nebyl dán legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující

vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 jednacího řádu,

pročež byla všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k

návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze

a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném

jednání učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty

charakterizujícími ústavní demokratický princip. Napadený zákon byl

tedy přijat postupem, který byl v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a čl.

6 Ústavy a čl. 22 Listiny.



126. Nad rámec uvedeného považuje Ústavní soud za nezbytné vyjádřit se

i k otázce svolání mimořádné schůze k projednání čtyř návrhů zákonů,

včetně napadeného zákona. K tomuto svolání došlo v takové časové tísni,

že nejen opoziční, ale ani vládní poslanci nebyli reálně schopni

zkontrolovat byť jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního

návrhu zákona, natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem a posoudit

tak jeho možné dopady (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 99).

Ústavní soud zdůrazňuje, vycházeje z již uvedených ústavních

východisek, že časový rozdíl mezi svoláním a konáním schůze parlamentní

komory má poslancům fakticky umožnit zúčastnit se této schůze a

seznámit se s jejím obsahem a jednotlivými body. Posouzení, zda tomu

tak v daném případě bylo, však není pouze otázkou nějakého abstraktního

časového určení, nýbrž závisí i na posouzení okolností, za nichž byla

schůze svolána. V daném případě došlo ke svolání mimořádné schůze v

průběhu jiné řádné schůze, a to k bodům - návrhům zákonů, s nimiž byli

poslanci obeznámeni ještě na minulé schůzi. Lze konstatovat, že v daném

případě nelze otázku akceptovatelnosti svolání mimořádné schůze ke

čtyřem návrhům zákonů posuzovat izolovaně od důvodnosti vyhlášeného

stavu legislativní nouze. Pokud by totiž byl důvodný, tak by bylo

logickým důsledkem této procedury, že k jeho projednání dojde ve 2. a

3. čtení během několika dní. V daném případě proto na tento postup

dopadají výše uvedené důvody protiústavnosti projednání napadeného

zákona ve stavu legislativní nouze. Postup předsedkyně Poslanecké

sněmovny, která svolala předmětnou schůzi v takto krátkém čase, aniž by

jej Ústavní soud na tomto místě hodnotil obecně z hlediska ústavnosti,

lze ale nepochybně označit za postup nežádoucí, k němuž by mělo

docházet pouze výjimečně a ze závažných důvodů.



V.



Odložení vykonatelnosti



127. Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 odlišil zásadní

vady legislativního procesu, v jejichž důsledku vůbec nebyly splněny

ústavní podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence

souhlasu jedné z komor), a vady vztahující se toliko k ústavním

pořádkem garantovaným právům jednotlivých účastníků zákonodárného

procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici (bod 103 nálezu).

Ve druhém případě je přitom nezbytné posuzovat i časový odstup mezi

přijetím zákona a podáním návrhu na jeho zrušení, jenž může vést ke

zhojení porušení ústavního pořádku, resp. k odpadnutí derogačního

důvodu (body 104 a 105 nálezu).



128. Obdobně jako v případě výše uvedeného nálezu podala skupina

poslanců i v této věci návrh na zrušení napadeného zákona bezprostředně

po jeho publikaci ve Sbírce zákonů, přičemž ve svém návrhu uplatnila

relevantní námitky k průběhu zákonodárné procedury. Byl tedy dán důvod,

aby Ústavní soud přistoupil k jeho zrušení. Ústavní soud však v dané

věci rovněž dospěl k závěru, že je dán podstatný důvod pro odložení

vykonatelnosti nálezu, spočívající v negativních důsledcích zrušení

tohoto zákona na státní rozpočet. Tento důvod přitom chápe v kontextu

všech zákonů schválených a projednaných v rámci předmětného stavu

legislativní nouze. Je-li tedy v dané věci dán totožný derogační důvod,

jak tomu bylo ve věci sp. zn. Pl. ÚS 55/10, musel Ústavní soud s

ohledem na uplatněné materiální námitky zvažovat, zda by ponechání

zákona v platnosti do 31. prosince 2011 současně nevedlo k vystavení

adresátů napadeného zákona případným (tvrzeným) protiústavním důsledkům

napadeného zákona. V důsledku postupu Ústavního soudu by totiž v

takovém případě zůstaly v platnosti, byť jen přechodně, napadené

předpisy, aniž by došlo rovněž k posouzení námitek vztahujících se k

jejich obsahu.



129. Ústavnímu soudu proto nezbylo, než nad rámec zjištěného

derogačního důvodu posoudit i ostatní námitky stěžovatelů, jež by mohly

zdůvodňovat zrušení zákona bez odkladu vykonatelnosti. Z tohoto důvodu

Ústavní soud pokračoval v přezkumu napadeného zákona, přičemž posoudil

jak zbývající otázku kompetence a ústavnosti zákonodárné procedury ve

vztahu k Senátu, tak následně věcné námitky navrhovatelů proti

napadenému zákonu.



VI.



Posouzení kompetence Senátu s ohledem na námitku odepření hlasovacího

práva senátorům



130. Obdobně jako v případě Poslanecké sněmovny není ani ve vztahu k

posouzení kompetence Senátu pochyb o jeho kompetenci přijmout napadený

zákon ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy. S ohledem na argumentaci

navrhovatelů se však Ústavní soud musel vypořádat s námitkou týkající

se odepření hlasovacího práva senátorům zvoleným ve volbách v říjnu

2010. Vyhovění této námitce by totiž znamenalo, že o návrhu zákona

rozhodoval Senát v nesprávném složení, což by mělo za následek, že

návrh zákona nebyl dne 12. listopadu 2010 projednán a schválen

kompetentním orgánem.



131. Ve vztahu k posouzení otázky, zda Senát projednal a schválil

napadený zákon ve správném složení, zjistil Ústavní soud, že kromě

senátorů, jejichž volební období se odvozuje od senátních voleb

konajících se v roce 2006 a 2008, trval ke dni 12. listopadu 2010

mandát i senátorům zvoleným ve volbách v roce 2004, jejichž druhé kolo

se konalo ve dnech 12. a 13. listopadu 2004. Současně již ale trval

mandát i senátorům zvoleným ve volbách v říjnu 2010.



132. S ohledem na to, že volby třetiny senátorů se podle čl. 17 odst. 1

Ústavy mohou konat již třicet dnů před uplynutím volebního období,

vzniká po volbách v podstatě pokaždé situace, kdy po určitou dobu

současně trvají mandáty jak nově zvolených senátorů, tak i senátorů

zvolených v minulých řádných volbách, jimž ještě neuplynulo šestileté

volební období. Důvodem této situace, kdy po určitou dobu nepřesahující

třicet dnů mohou současně trvat mandáty až 108 senátorů, je to, že

ačkoliv podle čl. 19 Ústavy vzniká mandát senátora zvolením, Ústava s

touto skutečností nespojuje rovněž zánik mandátu dosavadního senátora

za určitý volební obvod. Tento stav však neznamená, že by se, byť jen

přechodně, zvýšil počet členů Senátu anebo že by dokonce po určitou

dobu existovaly vedle sebe dva Senáty se shodnou zákonodárnou

kompetencí. Je totiž nezbytné rozlišovat mezi počtem senátorů, kterým v

určitém období trvá jejich mandát, a složením, v němž Senát v tomto

období zasedá. Toto rozlišování, které se uplatní i ve vztahu k

Poslanecké sněmovně, má totiž z hlediska uplatněné námitky zásadní

význam.



133. Ústava stanovuje volební období zákonodárců a dobu zasedání

příslušné komory odlišným způsobem. V případě Poslanecké sněmovny se za

den zvolení, kterým počíná čtyřleté volební období, považuje (druhý)

den voleb. Poslanecký mandát všech poslanců pak zaniká ve smyslu čl. 25

písm. b) Ústavy uplynutím volebního období. Zvolením však nepočíná

rovněž doba zasedání Poslanecké sněmovny, protože k tomu dochází až

rozhodnutím prezidenta republiky o jeho svolání podle čl. 62 odst. b)

Ústavy. Ten je povinen ho svolat nejpozději na třicátý den po dni

voleb, přičemž neučiní-li tak, sejde se Poslanecká sněmovna podle čl.

34 odst. 1 Ústavy právě tento den. Od tohoto dne zároveň trvá její

zasedání. Konec zasedání Poslanecké sněmovny pak stanovuje čl. 34 odst.

4 ústavy tak, že k němu dochází uplynutím jejího volebního období nebo

jejím rozpuštěním.



134. Na rozdíl od poslanců se v případě senátorů odvíjí jejich volební

období od voleb příslušné třetiny senátorů ve smyslu čl. 16 odst. 2

druhé věty Ústavy. Zasedání Senátu je trvalé, a to počínaje dnem jeho

svolání podle čl. 107 odst. 2 Ústavy. Lze konstatovat, že vzhledem k

úpravě důvodů zániku mandátu připouští Ústava krátkodobě trvání jak

mandátů dosluhujících, tak i nově zvolených poslanců nebo senátorů.

Tato skutečnost ale nemá vliv na pevně stanovený počet členů komor

Parlamentu podle čl. 16 Ústavy. Poslanecká sněmovna nebo Senát zasedají

vždy právě v tomto pevně stanoveném počtu, a to pouze v jediném složení

a jen v tomto složení mohou vykonávat svoji kompetenci. Pokud tedy

ústavodárce nenavázal konec volebního období, a v případě Poslanecké

sněmovny ani konec jejího zasedání, na den konání nových voleb,

neomezil tím ani možnost výkonu kompetence obou komor Parlamentu v

dosavadním složení po dobu vymezenou tímto přesahem zasedání do nového

volebního období.



135. V případě Poslanecké sněmovny to znamená, že vzhledem k tomu, že

její zasedání končí až uplynutím jejího volebního období, je tato až do

konce svého zasedání oprávněna vykonávat svoji kompetenci ve svém

dosavadním složení. Případné konání voleb do Poslanecké sněmovny, a v

jeho důsledku vznik mandátů nových poslanců, nemá samo o sobě na tuto

skutečnost z ústavního hlediska žádný vliv. Z čl. 34 odst. 4 Ústavy

navíc a contrario vyplývá, že rozhodnutí prezidenta o svolání není

důvodem konce zasedání dosavadní sněmovny, a tedy nově zvolená

Poslanecká sněmovna může být svolána ke svému zasedání až po jeho

konci.



136. Určitým způsobem odlišné řešení se uplatní ve vztahu k Senátu,

neboť v jeho případě dochází k částečné obměně složení v průběhu jeho

trvalého zasedání. Nedostatek výslovné ústavní úpravy vynahrazuje v

případě Senátu právní úprava obsažená v jeho jednacím řádu, jež při

časovém rozhraničení toho, kdy zasedá Senát v jakém složení, vychází v

podstatě ze stejných východisek, jako je tomu v případě Poslanecké

sněmovny. Složení, ve kterém Senát zasedá, je tedy ve smyslu § 24 a §

26 odst. 1 jednacího řádu Senátu vymezeno jeho funkčním obdobím.



137. Senát zasedá v obměněném složení od své první schůze (§ 24 odst. 2

a § 26 jednacího řádu Senátu), kterou se zároveň začíná jeho funkční

období (srov. usnesení ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 47/10). Až

do tohoto dne trvá jeho dosavadní funkční období, a tedy zasedá ve svém

dosavadním složení, což ale nemá vliv na trvání mandátu dosluhujících

senátorů. Těm totiž bez ohledu na datum následující první schůze zaniká

mandát již uplynutím jejich volebního období ve smyslu čl. 25 písm. b)

Ústavy.



138. Ústavní soud zjistil, že napadený zákon byl přijat dne 12.

listopadu 2010 na 25. schůzi Senátu v jeho 7. funkčním období, přičemž

byl projednán a schválen potřebnou většinou hlasů (senátní tisk č.

365/1, usnesení č. 603) Senátem zasedajícím ve složení, jehož třetině

vznikl mandát na základě volby třetiny senátorů v listopadu 2004. Všem

senátorům, kteří se zúčastnili hlasování o návrhu zákona, trval dne 12.

listopadu 2010 jejich mandát senátora.



139. Zároveň je z uvedeného zřejmé, že v době projednávání návrhu

zákona nebyli senátoři zvolení ve volbách v říjnu 2010 součástí

složení, v němž Senát ve smyslu čl. 16 odst. 2 a čl. 34 odst. 1 Ústavy

zasedal. Z tohoto důvodu tak rovněž nemohlo dojít ani k odepření jejich

hlasovacích práv. Ústavní soud tedy neshledal nedostatek kompetence

orgánu, jenž vydal napadený zákon, pročež přistoupil k posouzení

námitek vztahujících se k obsahu napadeného zákona.



VII.



Posouzení ústavní konformity snížení výše státní podpory i pro smlouvy

uzavřené před nabytím účinnosti napadeného zákona



140. S ohledem na strukturu námitek navrhovatelů a obsah napadeného

zákona, resp. alternativním petitem vymezených novelizujících

ustanovení rozdělil Ústavní soud předmět svého přezkumu na dvě hlavní

části. V první řadě se jedná o otázku ústavnosti snížení výše státní

podpory pro smlouvy uzavřené před nabytím účinnosti napadeného zákona

(čl. II napadeného zákona). Druhou část představuje posouzení

ústavnosti jednorázové daně ze státní podpory, na niž vznikl nárok v

roce 2010 a jež byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010

(změna zákona o daních z příjmů čl. III napadeného zákona). Ústavní

soud tak nejdřív přistoupil k posouzení první z uvedených otázek.



VII./a



Dikce napadeného ustanovení čl. II zákona č. 348/2010 Sb.



141. Předmětem posouzení souladu s ústavním pořádkem v této části je

přechodné ustanovení čl. II napadeného zákona, které zní následovně:



„Ustanovení § 10 zákona č. 96/1993 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí

účinnosti tohoto zákona, se použije na smlouvu o stavebním spoření bez

ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena. Tím nejsou dotčeny nároky

na státní podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“.



142. K tomuto znění je třeba dodat, že § 10 zákona o stavebním spoření

stanovuje obecné podmínky pro vznik nároku na státní podporu, způsob

jejího poskytování a její výši. Napadeným zákonem bylo toto ustanovení

změněno tím způsobem, že výše zálohy státní podpory byla snížena z 15 %

na 10 % z uspořené částky v kalendářním roce, ohraničené za tímto

účelem maximální výší 20 000 Kč. Toto snížení se přitom podle

citovaného přechodného ustanovení uplatní ve vztahu ke všem smlouvám o

stavebním spoření bez ohledu na datum jejich uzavření.



143. V obdobném rozsahu se v důsledku čl. II napadeného zákona vztahuje

na všechny smlouvy i § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření, ve znění

účinném od 1. ledna 2004. Podle tohoto ustanovení se částka úspor

přesahující 20 000 Kč v jednom roce z hlediska posuzování nároků

účastníka na státní podporu převádí do následujícího roku spoření pouze

v případě, že uzavřená smlouva bude obsahovat prohlášení účastníka, že

v rámci této smlouvy žádá o přiznání státní podpory, přičemž toto

prohlášení nesmí účastník po dobu trvání smlouvy změnit. Tato podmínka

se přitom dosud nevztahovala na smlouvy uzavřené do 31. prosince 2003,

neboť ve smyslu přechodného ustanovení čl. II zákona č. 423/2003 Sb. se

na tyto smlouvy dosud vztahovalo znění § 10 odst. 3 zákona o stavebním

spoření, v původním znění (resp. totožné znění § 10 odst. 4 tohoto

zákona, ve znění zákona č. 83/1995 Sb.), podle něhož nebyl případný

převod částky přesahující maximální výši základu pro výpočet státní

podpory (v té době 18 000 Kč) omezen.



VII./b



Obecně k ústavním principům zákazu retroaktivity a právní jistoty a

řešení kolize platnosti staré a nové právní úpravy



144. Stěžejní námitka navrhovatelů ve vztahu k napadeným ustanovením se

týkala jejich nepřípustných retroaktivních účinků a s tím souvisejícího

zásahu do právní jistoty účastníků stavebního spoření. Ústavní soud ve

své dosavadní judikatuře opakovaně vymezil obsahy pojmu pravé a nepravé

retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem (srov. zejména nález

sp. zn. Pl. ÚS 21/96, na jehož podrobné odůvodnění lze v této

souvislosti odkázat a jehož části obsáhle citují i navrhovatelé, dále

též nález ze dne 12. března 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01, N 28/25 SbNU

215, 145/2002 Sb.). O pravou retroaktivitu se jedná v případě, že

právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za

podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně

právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před

účinností nového zákona (srov. Tichý, L. K časové působnosti novely

občanského zákoníku. Právník, č. 12, 1984, s. 1104, Procházka, A.

Základy práva intertemporálního se zřetelem k § 5 obč. zák., Brno,

1928, s. 70, Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s.

75). V případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní

následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně

kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro

budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších

předpisů (srov. Procházka, A. Retroaktivita zákonů. in Slovník

verejného práva. Sv. III, Brno, 1934, s. 800, Tilsch, E. Občanské

právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 78).



145. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem

pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá ze zásady právního státu

podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní

jistoty a ochrany důvěry občana v právo (srov. nález ze dne 8. června

1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94, N 30/3 SbNU 227, nález Ústavního soudu

České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992 sp.

zn. Pl. ÚS 78/92; Sb. n. a u. ÚS ČSFR, 1992, č. 15). Tento zákaz se

zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv

retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je naopak

obecně přípustný. Obsahem tohoto zákazu jako ústavního principu zároveň

není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze

takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v

právo, právní jistoty, resp. nabytých práv (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS

21/96; nález ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, N 42/21

SbNU 369, 128/2001 Sb.; nález ze dne 6. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS

38/06, N 23/44 SbNU 279, 84/2007 Sb.). Jen v takovémto případě je

právní norma v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Na úrovni ústavního

pořádku lze toto východisko zároveň znázornit i na znění čl. 40 odst. 6

Listiny, jenž pravou retroaktivitu ve prospěch jednotlivce dokonce

výslovně připouští. Podle tohoto ustanovení se za předpokladu

rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání skutku a v době

rozhodování o něm posuzuje tento skutek podle právní úpravy, jež je pro

pachatele výhodnější.



146. Uvedené zásady představují rovněž kritérium pro případné

připuštění výjimek ze zákazu pravé retroaktivity, z nichž některé ve

své dosavadní judikatuře konkretizoval i Ústavní soud. Např. ve svém

nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 uvedl, že o oprávněné důvěře v právo (ve

stálost právního řádu) nelze uvažovat v případě, kdy právní subjekt

musí, resp. musel s retroaktivní regulací počítat. Za takovou situaci

označil působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními,

obecně uznanými principy humanity a morálky. Odkázal ale i na právní

názor, že „zpětnou působnost zákona na občanskoprávní poměry by bylo

možno odůvodnit též veřejným pořádkem (ordre public), především

jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v

důsledku určité mezní situace přerodu hodnot ve společnosti“ (Tichý, L.

cit. podle bodu 144, s. 1102). Za jiný příklad přípustnosti pravé

retroaktivity označil neaplikování právního předpisu na skutečnosti,

jež nastaly v době jeho účinnosti, pokud Ústavní soud konstatoval

rozpor takovéhoto právního předpisu s ústavním pořádkem a aplikace

tohoto právního předpisu ve vertikálním právním vztahu, tedy právním

vztahu mezi státem a jednotlivcem, příp. výjimečně ve vztazích

horizontálních, by vedla k porušení základního práva jednotlivce (srov.

nález ze dne 18. prosince 2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07, N 228/47 SbNU

983, bod 19, nález ze dne 8. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 15/09,

244/2010 Sb., body 53 a 54).



147. Zatímco pravá retroaktivita právní normy je přípustná pouze

výjimečně, v případě retroaktivity nepravé lze konstatovat její obecnou

přípustnost. V tomto případě připouští právní teorie naopak výjimky,

kdy nepravá retroaktivita právě s ohledem na princip ochrany důvěry v

právo přípustná není. O takovouto situaci se jedná v případě, že „je

tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných

přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na

další existenci dosavadního práva“ (Pieroth, B. Rückwirkung und

Übergangsrecht. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für intertemporale

Gesetzgebung, Berlin, 1981, s. 380-381, srov. dále rozhodnutí

Spolkového ústavního soudu ze dne 19. prosince 1961 sp. zn. 2 BvR 1/60;

BVerfGE 13, 274, 278). Tento názor se promítá i do ustálené judikatury

Spolkového ústavního soudu, podle kterého je nepravá retroaktivita v

souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a

potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování

„zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude

zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního

soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58).



148. V souvislosti s otázkou přípustnosti nepravé retroaktivity je

nezbytné zmínit i pojem legitimního očekávání, jehož relevantní

podstatou je majetkový zájem, který spadá pod ochranu čl. 11 odst. 1

Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02;

nález ze dne 1. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07, 242/2010 Sb., body

80 a násl.) Toto ustanovení stanoví právo každého pokojně užívat svůj

majetek. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva je

přitom pojem „majetek“ obsažený v tomto ustanovení třeba vykládat tak,

že má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění

a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze

dne 22. června 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 -Broniowski proti

Polsku, bod 129). Může zahrnovat jak „existující majetek“, tak

majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel

může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní očekávání“ dosáhnout

určitého užívání vlastnického práva. Ústavní soud k tomuto principu v

souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva uvedl, že „z ní

zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako

majetkového nároku, který byl již individualizován právním aktem, anebo

je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy“ (nález ze dne

8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443, 154/2006 Sb.,

též nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02). K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu

může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo

ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo

legitimní očekávání (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02).



149. Ústavní soud nakonec připomíná své závěry obsažené v nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 21/96, podle něhož je zrušení staré a přijetí nové právní

úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry

občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného

veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí

zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy

ale není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž

věcí zvažování v kolizi stojících hodnot. K závěru o druhu

legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak mělo vést

posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s

ohledem na intertemporalitu. Proprocionalitu lze charakterizovat tak,

že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních

lidských práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů

rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení

základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit

jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení

uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti

staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská

naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy.



VII./c



Nárok na státní podporu podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010



150. Nárok účastníka stavebního spoření, který je fyzickou osobou, na

státní podporu není nárokem z jeho smluvního vztahu se stavební

spořitelnou. Byť tato smlouva představuje podmínku jeho vzniku, jedná

se o nárok vůči státu, jenž je založen přímo na základě zákona o

stavebním spoření. Tento zákon přitom nestanoví jen podmínky pro vznik

uvedeného nároku, nýbrž i dva související nároky účastníků vůči

stavební spořitelně, jejímž prostřednictvím je podle § 11 odst. 2

zákona o stavebním spoření nárok účastníků vůči státu uplatňován.



151. Stát podle § 10 odst. 1 zákona o stavebním spoření poskytuje

státní podporu formou ročních záloh, jejichž výše se odvozuje od

skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce. První z

uvedených nároků účastníka se týká připsání roční zálohy státní podpory

na jeho účet. Stavební spořitelna uplatňuje písemnou žádostí u

Ministerstva financí nárok na vyplacení této zálohy souhrnně za všechny

účastníky vždy po uplynutí kalendářního roku. Výjimku představují pouze

účastníci na základě smluv o stavebním spoření uzavřených před

účinností zákona č. 423/2003 Sb., kteří ukončili stavební spoření v

prvním pololetí kalendářního roku, neboť v jejich případě žádá stavební

spořitelna o vyplacení státní podpory k 30. červnu kalendářního roku

(čl. II bod 2 zákona č. 423/2003 Sb. ve spojení s § 11 odst. 3 zákona o

stavebním spoření, ve znění zákona č. 83/1995 Sb.). Poté, co jí byla

státní podpora poukázána, je povinna jednotlivé zálohy státní podpory

zaevidovat na účtech účastníků. Ustanovení § 12 odst. 2 zákona o

stavebním spoření pak stanoví vůči stavební spořitelně druhý

související nárok, a to na výplatu záloh státní podpory. Tento nárok je

podmíněn tím, že účastník po dobu 6 let ode dne uzavření smlouvy

nenakládal s uspořenou částkou nebo v tomto období uzavřel smlouvu o

úvěru ze stavebního spoření a uspořenou částku, peněžní prostředky z

tohoto úvěru a zálohy státní podpory použije na bytové potřeby (v tomto

případě je možnost požádat o úvěr zpravidla vázána na uplynutí určité

doby ve všeobecných obchodních podmínkách tvořících součást smlouvy o

stavebním spoření). Splnění těchto podmínek kontroluje stavební

spořitelna.



152. Vymezení těchto dvou nároků reflektuje způsob vyplácení státní

podpory, nic však nemění na tom, že samotný nárok účastníka na státní

podporu směřuje jen vůči státu. Zákon v tomto směru stanoví, že stát

podporu poskytuje nikoliv jako celek za celou dobu spoření, nýbrž

průběžně formou ročních záloh, jejichž výše se určuje podle skutečně

uspořené částky v příslušném kalendářním roce. Tato skutečnost vybízí k

závěru, že pojem nároku na státní podporu je pouze označením pro souhrn

samostatných nároků na státní podporu za jednotlivé kalendářní roky.

Byť přitom zákon používá pojem nároku na státní podporu v některých

svých ustanoveních (např. § 5 odst. 11, § 10 odst. 4), jeho obsah na

žádném místě blíže nevymezuje. Naopak lze poukázat na terminologii,

kterou používá zákon o stavebním spoření na jiných svých místech. Např.

ustanovení § 4 odst. 3 výslovně stanovuje podmínku pro vznik nároku na

státní podporu za příslušný kalendářní rok. Ustanovení § 11 odst. 2

tohoto zákona upravuje dokonce způsob uplatnění nároku účastníka na

vyplacení zálohy státní podpory vždy po uplynutí kalendářního roku.

Posledně uvedený nárok přitom nelze zaměňovat s nárokem na výplatu

záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření,

jenž se sice vztahuje na státní podporu jako celek, týká se však

vyplacení již poukázaných záloh ze strany stavební spořitelny.

Vycházeje z uvedených ustanovení a systematiky zákona o stavebním

spoření tak Ústavní soud přisvědčil výkladu, podle kterého je třeba

nároky na státní podporu posuzovat samostatně vždy ve vztahu k určitému

kalendářnímu roku. Takovýto nárok je přitom totožný s tím, který zákon

vymezuje v § 11 odst. 2 jako nárok účastníka na vyplacení zálohy státní

podpory.



153. K uplatnění uvedeného nároku účastníka vůči státu ze strany

stavební spořitelny dochází podáním příslušné žádosti u Ministerstva

financí. Je-li této žádosti vyhověno, poukáže ministerstvo zálohy

stavební spořitelně, která je připíše na účty účastníků. Nárok na

státní podporu je sice nárokem vůči státu, ten však splní svoji

povinnost již poukázáním předmětných částek stavební spořitelně. Tyto

částky tak budou pouze evidovány na účtu účastníka, aniž by se staly

jeho vlastním příjmem. Tím se totiž stanou až jejich vyplacením, pokud

budou splněny podmínky pro vznik nároku na výplatu záloh státní podpory

podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření.



154. Podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010 měli účastníci

stavebního spoření za předpokladu, že splní další zákonem stanovené

podmínky, nárok na připsání ročních záloh státní podpory na svůj účet

ve výši stanovené zákonem v době, kdy došlo k uzavření smluv (srov.

přechodné ustanovení čl. II bod 2 zákona č. 423/2003 Sb.). Podle

původního znění § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření činila

poskytovaná záloha státní podpory 25 % z ročně uspořené částky,

maximálně však z částky 18 000 Kč. Novelou provedenou zákonem č.

423/2003 Sb. byla výše zálohy státní podpory změněna na 15 % z ročně

uspořené částky, tentokrát však maximálně z částky zvýšené na 20 000

Kč. Tato změna se však týkala pouze smluv uzavřených po 31. prosinci

2003, neboť u těch dosavadních byla výše ročních záloh státní podpory

zachována v nezměněné výši. Maximální výše těchto ročních záloh tak

činila 4500 Kč u smluv uzavřených do 31. prosince 2003 a 3000 Kč u

smluv uzavřených po tomto datu.



VII./d



Vlastní přezkum čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 2

zákona o stavebním spoření



155. Ustanovení čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 2

zákona o stavebním spoření, ve znění napadeného zákona, působí účinky

nepravé retroaktivity, protože jím do budoucna dochází ke změně obsahu

právního vztahu mezi účastníkem stavebního spoření a státem.



156. Tento vztah vzniká uzavřením smlouvy o stavebním spoření, pokud

fyzická osoba v jejím rámci požádá o přiznání státní podpory. Jeho

změna se přitom týká stanovení výše, v jaké by mělo dojít v

jednotlivých letech doby trvání stavebního spoření ke vzniku nároku

účastníka na státní podporu, resp. na připsání roční zálohy státní

podpory. V důsledku uvedeného přechodného ustanovení totiž dochází ke

snížení výše ročních záloh státní podpory, na které vznikne nárok po

31. prosinci 2010, pro všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu

na datum jejich uzavření. Tato změna se však nedotkne nároků na státní

podporu (resp. nároků na vyplacení záloh státní podpory) za předchozí

kalendářní roky, neboť tyto nároky vznikly splněním zákonem stanovených

podmínek nejpozději k 31. prosinci 2010, tedy před účinnosti napadeného

zákona. Stejným způsobem se tato změna promítne i do nároku účastníka

vůči stavební spořitelně na vyplacení státní podpory jako celku, neboť

ta bude sestávat z jejích ročních záloh poukázaných jak ve výši podle

dosavadních právních předpisů, tak ve výši určené podle nové právní

úpravy.



157. Pokud ale Ústavní soud dospěl k závěru o nepravé retroaktivitě

napadeného ustanovení, musel se rovněž vypořádat s otázkou její

přípustnosti. Ačkoliv je totiž nepravá retroaktivita zásadně přípustná,

nelze apriorně vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a

ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání

existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na

její změně. Ústavní soud musel tedy posoudit, zda na straně účastníků,

kteří uzavřeli smlouvu o stavebním spoření do 31. prosince 2010, není

dán takový ústavně relevantní zájem na zachování dosavadní zákonem

stanovené výše záloh státní podpory, jenž by při vzájemném poměřování

převážil nad veřejným zájmem na jeho snížení. Takovýto zájem, který by

se obecně týkal všech účastníků stavebního spoření, ale v dané věci

neshledal.



158. Navrhovatelé formulovali několik důvodů (případně se ztotožnili s

důvody obsaženými ve stanovisku Asociace českých stavebních spořitelen)

pro zachování dosavadní právní úpravy. Ve svém návrhu zdůraznili

požadavek její stálosti s ohledem na dlouhodobý charakter stavebního

spoření, zkušenost z legislativního řešení podle čl. II bodu 2 zákona

č. 423/2003 Sb., jakož i případné negativní dopady na individuální

postavení jednotlivých účastníků stavebního spoření, zejména zhoršení

zhodnocení jejich úspor nebo prodloužení doby spoření ve vztahu k

dosažení cílové částky (na což je navázáno úrokové zvýhodnění) i doby

případného trvání překlenovacího úvěru a povinnosti platit z něho úrok.

Po zvážení těchto důvodů však Ústavní soud nemohl argumentaci

navrhovatelů přisvědčit.



159. V obecné rovině Ústavní soud konstatuje, že stanovení příspěvku ze

státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí

vždy na tom, do jaké míry je ze strany zákonodárce shledána jeho

účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. To platí obzvlášť v

případě, kdy se jedná o příspěvek, jehož poskytování je pouze

beneficiem ze strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno

naplňování určitého základního práva nebo svobody. Dotčené subjekty

přitom nemohly spoléhat na to, že postupem času zákonodárce tuto výši

nepřehodnotí. Nelze přitom opomenout ani související odpovědnost vlády

a Parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění

zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem

a aktuálním potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů,

státní podporu nevyjímaje.



160. Z definice cílové částky podle § 5 odst. 9 zákona o stavebním

spoření, k jejímuž určení (i když s možností změny) dochází již při

uzavření smlouvy pro celou dobu jejího trvání, vyplývá, že se do její

výše promítá předpokládaná výše státní podpory určená podle právních

předpisů účinných v době uzavření smlouvy. Od cílové částky se pak

odvíjí výše tzv. překlenovacího úvěru, který podle § 5 odst. 5 zákona

může stavební spořitelna účastníkovi poskytnout v případě, kdy tento

ještě nemá nárok na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření. Ústavní

soud ale podotýká, že dovozovat neměnnost výše státní podpory bez

dalšího pouze z uvedené konstrukce cílové částky nelze. Aniž by měl

přitom jakkoliv v úmyslu relativizovat námitky navrhovatelů, že se tato

změna může fakticky promítnout k tíži některých účastníků stavebního

spoření nebo stavebních spořitelen (např. v menším rozsahu finančních

prostředků pro poskytování úvěru a s tím spojeným prodloužením čekací

doby na jeho poskytnutí), zůstává skutečností, že změnou výše státní

podpory nedochází ke změně smlouvou stanovené cílové částky, ani práv a

povinností stran této smlouvy, jež jsou na tuto částku navázány. Změna

se tak ve vztahu k cílové částce promítá pouze do toho, že k jejímu

dosažení budou účastníci stavebního spoření muset naspořit částku

zvýšenou o sníženou část státní podpory, tedy ve větším rozsahu, než s

ohledem na její dosavadní výši očekávali. Tento faktický důsledek je

ale z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo

nezbytné postavit naroveň situaci pouhého spoléhání se na to, že státní

podpora nebude do budoucna změněna. Takovéto důvěře ale z ústavního

hlediska ochranu přiznat nelze.



161. Ústavní soud nakonec nepovažoval za ústavněprávně relevantní ani

poukaz na to, že v případě novely provedené zákonem č. 423/2003 Sb.

zvolil zákonodárce jiný způsob řešení časového střetu právních norem,

když ve vztahu ke starým smlouvám ponechal výši státní podpory

nezměněnou. Zákonodárce se samozřejmě mohl rozhodnout i pro jiné

řešení, pokud by toto řešení nebylo v rozporu s ústavním pořádkem.

Napadené ustanovení tak nepředstavuje nepřípustnou nepravou

retroaktivitu, pročež Ústavní soud neshledal důvod pro závěr o porušení

principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1

Ústavy.



162. Za opodstatněnou Ústavní soud nepovažoval ani námitku neodůvodněné

diferenciace mezi účastníky stavebního spoření, jež spočívala v tom, že

v případě smluv uzavřených do 31. prosince 2003 dojde ke snížení státní

podpory o 56 %, tedy ze 4500 na 2000 Kč, zatímco v případě smluv

uzavřených od 1. ledna 2004 do 31. prosince 2010 pouze o 33 %, tedy z

3000 Kč na 2000 Kč. O porušení zásady rovnosti by se podle Ústavního

soudu jednalo pouze v případě, že by nové stanovení výše ročních záloh

bylo projevem libovůle ze strany zákonodárce v rozlišování subjektů a

práv (srov. nález ze dne 25. června 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01, N 80/26

SbNU 317, 403/2002 Sb.). Pokud se však zákonodárce rozhodl do budoucna

sjednotit výši státní podpory pro všechny účastníky stavebního spoření,

nelze případnou diferenciaci v nominálním nebo procentuálním rozsahu

snížení oproti výchozí částce považovat bez dalšího za nedůvodnou nebo

svévolnou. Tento nepoměr je pouze nezbytným důsledkem tohoto opatření.



163. Poslední námitka navrhovatelů ve vztahu k čl. II napadeného zákona

se týkala porušení práva vlastníků stavebních spořitelen na podnikání.

Podle čl. 26 odst. 1 Listiny je každému zaručeno právo podnikat a

provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž tohoto práva se lze

domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů (srov. např. nález sp. zn.

Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. února 2001, N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.).

Podle Ústavního soudu toto ustanovení nebrání zákonodárci přijmout

takové změny, jež se dotýkají dosavadních zákonem stanovených podmínek

pro podnikání v určité oblasti. Posuzovaná změna přitom nepředstavuje

zásah do podstaty a smyslu tohoto práva a ani navrhovatelé v této

souvislosti neuvedli žádné relevantní argumenty. Stavební spořitelny

totiž musí počítat s tím, že výše státní podpory není neměnná a že v

budoucnosti bude docházet k její změně, čemuž se musí v takovém případě

přizpůsobit. Vzhledem k nové výši státní podpory navíc Ústavní soud

nezastává názor, že by se z pohledu práva na podnikání jednalo o změnu

zásadní, resp. změnu, které by bylo možné přisuzovat rdousící účinky.

Zároveň dodává, že mu na tomto místě nepřísluší hodnotit obecnou

námitku rizika vzniku souvisejících arbitrážních sporů ze strany

dotčených zahraničních vlastníků stavebních spořitelen.



VII./e



Vlastní přezkum čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 4

zákona o stavebním spoření



164. Ústavní soud se v rámci přezkumu čl. II napadeného zákona zabýval

i další námitkou týkající se jeho retroaktivních účinků, a to ve

spojení s § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření. Pro úplnost je třeba

uvést, že navrhovatelé tuto námitku neuplatnili ve svém původním

návrhu, byla však obsažena ve vyjádření Asociace českých stavebních

spořitelen, se kterým se navrhovatelé ztotožnili.



165. Zákon o stavebním spoření ve svém původním znění umožňoval, aby se

částka přesahující maximální výši úspor, ze kterých se počítala výše

státní podpory (tehdy 18 000 Kč), bez omezení převedla do následujícího

roku za účelem posuzování nároků účastníka na státní podporu. Od

účinnosti novely zákona o stavebním spoření č. 423/2003 Sb. byla

možnost takovéhoto převodu podmíněna tím, že účastník stavebního

spoření požádal o přiznání státní podpory již v rámci smlouvy při jejím

uzavření a toto prohlášení nebylo po dobu trvání smlouvy měněno. Tato

podmínka se však týkala jen smluv uzavřených po 31. prosinci 2003. Až v

důsledku čl. II napadeného zákona došlo do budoucna k jejímu vztažení

na všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byly

uzavřeny.



166. I v tomto případě působí napadené ustanovení pouze s účinky

nepravé retroaktivity. V případě účastníků, kteří uzavřeli smlouvu do

31. prosince 2010, sice dochází ke změně právního vztahu mezi nimi a

státem, tato změna se ale nijak nedotýká nároku na státní podporu, na

jejíž zálohy za uplynulé roky vznikl nárok právě v důsledku převodu

určité částky do následujících let, a nelze ji vztáhnout ani na

převyšující částku za období do 31. prosince 2010, neboť vůči ní se

ještě uplatní dosavadní právní úprava, a tedy se převede za účelem

posouzení nároku účastníka na státní podporu do následujícího roku.

Změna se tak dotkne pouze částky úspor za období předcházející

účinnosti napadeného zákona, která by i po převodu do aktuálního roku

převyšovala maximální částku úspor, z níž lze stanovit výši roční

zálohy státní podpory. Tato částka tak zůstane jako součást úspor dál

na účtu účastníka stavebního spoření bez možnosti převedení. Ani v

tomto případě však nelze pod princip ochrany důvěry v právo podřadit

případné očekávání účastníků, že z této částky bude v průběhu příštích

let vyplacena státní podpora v určité výši. Ústavní soud proto ani v

tomto bodu neshledal závěr o nepřípustnosti nepravé retroaktivity.



VIII.



Posouzení ústavní konformity změny zákona o daních z příjmů, kterou se

stanovuje zvláštní daň ze státní podpory stavebního spoření za rok 2010

ve výši 50 %



167. Napadený zákon svým čl. III mění a doplňuje zákon o daních z

příjmů tím způsobem, že stanoví novou jednorázovou daň ze státní

podpory, na kterou vznikl nárok v roce 2010 a která byla poukázána

stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Před posouzením námitek

navrhovatelů považuje Ústavní soud za nezbytné vymezit obsah předmětné

daně, jakož i některá obecná kritéria přezkumu ústavnosti daní.



VIII./a



Dikce napadených ustanovení



168. Ústavní soud přistoupil k posouzení námitek navrhovatelů k obsahu

napadeného zákona s ohledem na důvody pro odklad vykonatelnosti nálezu,

kterým se tento zákon ruší. Z tohoto důvodu připomíná, že předmětem

jeho posouzení i v této části je stále tento zákon, nikoliv jednotlivá

novelizovaná ustanovení zákona o daních z příjmů, vymezená v

eventuálním petitu. Za účelem lepší přehlednosti přezkoumávané části

napadeného zákona však Ústavní soud považuje za vhodné uvést jeho znění

v podobě novelizovaných ustanovení zákona o daních z příjmů. Tam, kde

se návrh týká pouze části ustanovení, je tato skutečnost dodatečně

uvedena. Ustanovení zákona o daních z příjmů ve znění novelizovaném čl.

III napadeného zákona zní:



㤠4



Osvobození od daně



(1) Od daně jsou osvobozeny



...



s) příspěvek fyzickým osobám poskytovaný podle zákona upravujícího

stavební spoření a státní podporu stavebního spoření^4a), s výjimkou

příspěvku, na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán

stavební spořitelně po 31. prosinci 2010,



...



§ 8



Příjmy z kapitálového majetku



(2) Za příjmy z kapitálového majetku se dále považují



...



c) příspěvek fyzickým osobám poskytovaný podle zákona upravujícího

stavební spoření a státní podporu stavebního spoření^4a), na který

vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po

31. prosinci 2010.



(3) Příjmy uvedené ... v odstavci 2 písm. a) a c) ... jsou samostatným

základem daně pro zdanění zvláštní sazbou daně (§ 36).



(4) Plynou-li příjmy uvedené ... v odstavci 2 písm. a) a c) ... ze

zdrojů v zahraničí, jsou nesnížené o výdaje základem daně (dílčím

základem daně). ...“



[V § 8 odst. 3 a 4 zákona o daních z příjmů je předmětem řízení pouze

část vymezená slovy „a c)“]



㤠36



Zvláštní sazba daně



(8) Příspěvek fyzickým osobám podle zákona upravujícího stavební

spoření a státní podporu stavebního spoření^4a), na který vznikl nárok

v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci

2010, podléhá dani vybírané srážkou podle zvláštní sazby daně ve výši

50 %.“.



169. K uvedenému znění Ústavní soud dodává, že čl. III bod 1 napadeného

zákona nestanovil jen nové znění § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z

příjmů, nýbrž ním došlo ke zrušení původního znění tohoto ustanovení,

podle něhož byly od daně z příjmů fyzických osob osvobozeny „úroky z

vkladů ze stavebního spoření, včetně úroků ze státní podpory podle

zvláštního zákona.“. Tyto úroky jsou tak od 1. ledna 2011 zdaňovány

jako příjem z kapitálového majetku.



VIII./b



Základní východiska pro posouzení ústavnosti daně



170. Ústavní soud se ve své dosavadní judikatuře opakovaně vyjádřil ke

kritériím přezkumu ústavnosti daní. Ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny

obsahuje ústavní zmocnění Parlamentu ke stanovení daní a poplatků,

zároveň však ústavně aprobuje omezení vlastnického práva, k němuž v

souvislosti s jejich stanovením, vyměřením a výběrem dochází (srov.

nález ze dne 1. června 2005 sp. zn. IV. ÚS 29/05, N 113/37 SbNU 463).

Daň je totiž ukládána ve veřejném zájmu, kterým je získání příjmů

státního rozpočtu za účely spojenými s naplňováním funkcí státu (nález

ze dne 21. dubna 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08, N 89/53 SbNU 125; 181/2009

Sb., body 40 a 41).



171. Při posouzení omezení základního práva vlastnit majetek podle čl.

11 odst. 1 Listiny za účelem stanovení daně posuzuje Ústavní soud v

první řadě to, zda k tomuto omezení dochází na základě zákona a v jeho

mezích (srov. nález ze dne 11. října 1995 sp. zn. Pl. ÚS 3/95, N 59/4

SbNU 91, 265/1995 Sb.; nález ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS

63/04, N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.). Dále musí daňová povinnost

obstát z hlediska testu vyloučení extrémní disproporcionality, tedy

zásah do vlastnického práva nesmí vést k takové zásadní změně

majetkových poměrů dotčeného subjektu, že by došlo ke „zmaření samé

podstaty majetku“, tj. ke „zničení majetkové základny“ poplatníka

(srov. nález ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02, N 105/27 SbNU

177, 405/2002 Sb.), resp. že by „hranice veřejnoprávního povinného

peněžitého plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího (rdousícího)

působení“ (nález ze dne 18. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03, N 113/34

SbNU 165, 512/2003 Sb.). Rovněž nesmí být v rozporu s ústavním

principem rovnosti, a to jak neakcesorické, plynoucí z požadavku

vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv podle čl. 1 Listiny,

tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny (srov.

nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/03 a sp. zn. Pl. ÚS 29/08, bod 43, dále nález

Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS

22/92).



172. Pro stanovení daňové povinnosti se uplatní i požadavky vyplývající

ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, jež se obecně

vztahují na tvorbu právních předpisů. Jedná se především o požadavek

určitosti, princip právní jistoty a zákaz retroaktivity (k jeho obsahu

viz část VII./b nálezu).



173. Pro bližší vymezení ústavních kritérií pro stanovení daně Ústavní

soud odkazuje na výše citované nálezy, zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS

7/03 a sp. zn. Pl. ÚS 29/08, přičemž dál se bude zabývat pouze vlastním

přezkumem napadené daňové povinnosti.



VIII./c



Konstrukce napadené daně



174. Ustanovení § 8 odst. 2 písm. c) zákona o daních z příjmů, ve znění

napadeného zákona, stanoví jednorázovou daňovou povinnost fyzickým

osobám, jejímž předmětem je státní podpora, na kterou vznikl nárok v

roce 2010 a která byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci

2010. Z hlediska vymezení předmětu daně je třeba uvést, že pojem

„příspěvek fyzickým osobám ..., na který vznikl nárok v roce 2010“

označuje s ohledem na dobu vzniku nároku státní podporu za uvedený

kalendářní rok.



175. Daňová povinnost se na tuto státní podporu vztahuje pouze v

případě, že k jejímu poukázání stavební spořitelně došlo po 31.

prosinci 2010. Tato podmínka je významná z toho hlediska, že v případě

účastníků, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2003 a ukončili

stavební spoření v prvním pololetí kalendářního roku 2010, došlo k

poukázání záloh státní podpory stavební spořitelně ještě v roce 2010

(srov. bod 151). Tato skutečnost vyplývá nejen z příslušných lhůt pro

uplatnění a poskytnutí záloh státní podpory, nýbrž s ní koresponduje,

jak zjistil Ústavní soud z veřejně přístupných základních ukazatelů

vývoje stavebního spoření za jednotlivé kvartály roku 2010 (podle

internetové stránky Ministerstva financí, www.mfcr.cz), i nárůst reálně

vyplacené státní podpory mezi 3. a 4. kvartálem roku 2010 o přibližně

0,5 mld. Kč. Státní podpora poukázaná stavební spořitelně v tomto

období tak není předmětem daně.



176. Daň je vybírána srážkou podle zvláštní sazby ve výši 50 %, přičemž

plátcem daně je Ministerstvo financí jako poskytovatel státní podpory.

Ke srážce daně dochází současně s poukázáním záloh státní podpory za

rok 2010, v důsledku čehož ji stavební spořitelny obdrží již ve výši po

zdanění. Zvláštností této konstrukce způsobu placení daně je to, že ke

sražení daně dojde bez ohledu na to, kdy a zda se poukázaná státní

podpora skutečně stane příjmem účastníka. K tomu totiž dochází až

vyplacením státní podpory (nikoliv připsáním na účet) ze strany

stavební spořitelny. Pokud by přitom mezitím zaniklo právo účastníka na

státní podporu evidovanou na jeho účtu, byla by stavební spořitelna

povinna tuto částku vrátit právě ve výši, v jaké jí byla ze strany

Ministerstva financí poukázána, tedy ve výši po sražení daně.



177. Ústavní soud nakonec poznamenává, že podle § 4 odst. 1 písm. t)

zákona o daních z příjmů, ve znění účinném do 31. prosince 2010, byla

státní podpora jako příspěvek ze státního rozpočtu podle zvláštního

zákona osvobozena od daně. Napadeným zákonem sice nedošlo ke změně

tohoto ustanovení, novým zněním § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z

příjmů však bylo osvobození státní podpory výslovně stanoveno s tím, že

se ale nevztahuje na státní podporu, na kterou vznikl nárok v roce 2010

a která byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Výčet

příjmů, jež jsou osvobozeny od daně, tak byl upraven s ohledem na novou

mimořádnou daň.



VIII./d



Vlastní přezkum daňové povinnosti



178. Napadeným zákonem nedochází přímo ke snížení výše záloh státní

podpory za rok 2010, protože ta zůstává formálně dál zachována ve

stejné výši. Pokud by se zákonodárce rozhodl pro její přímě snížení,

mohl postupovat buď změnou výše státní podpory se zpětným stanovením

účinnosti pro rok 2010, což by nepochybně bylo v rozporu se zákazem

pravé retroaktivity, nebo přistoupit k dodatečné změně obsahu již

vzniklého nároku v případě těch účastníků stavebního spoření, kteří

mají nárok na státní podporu za rok 2010, tato jim však zatím nebyla

poukázána. Zákonodárce nezvolil ani jednu z uvedených přímých možností,

nýbrž stanovil ze státní podpory za rok 2010 mimořádnou srážkovou daň

pro ty účastníky, jimž ještě nebyla poukázána ze strany stavební

spořitelny. Tím dosáhl stejného účinku, k jakému by vedlo dodatečné

snížení trvajících nároků na předmětnou státní podporu.



179. Ústavní soud na tomto místě nijak nezpochybňuje, že i příjmy

poskytované ze státního rozpočtu nebo jiných veřejných rozpočtů mohou

být předmětem daňové povinnosti. S tím nakonec počítá i zákon o daních

z příjmů, který řadu těchto příjmů osvobozuje od daně [srov. např. § 4

odst. 1 písm. i) nebo t) citovaného zákona, v platném znění]. Účel

zdanění se však v takovémto případě odlišuje od zdanění jiných příjmů,

neboť nevede k posílení příjmové části státního rozpočtu. Ve své

podstatě se jedná o nepřímou formu snížení jeho výdajů, resp. stanovení

jejich výše, neboť jeho prostřednictvím zůstává část výdaje dále ve

státním rozpočtu nebo se do něj vrací. Takováto forma tak má svůj

význam především tehdy, je-li s ní spojen i nějaký jiný účel (např.

vyjádření rovnosti postavení státu a jiných subjektů v určitých

právních vztazích). K jejímu využití by přitom mělo docházet v kontextu

celkového vymezení určitého plnění ze státního rozpočtu, aby její

výsledná výše odrážela účel sledovaný jejím poskytováním. Je-li totiž

příspěvek ze státního rozpočtu poskytován za určitým účelem, měla by

být výše daně z tohoto příspěvku stanovena v kontextu se stanovením

výše tohoto příspěvku, neboť jinak by tento příspěvek nemusel plnit

předpokládaný účel.



180. Aniž by Ústavní soud jakkoliv posuzoval výši státní podpory, lze

předpokládat, že zákonodárce ji původně určil v přesvědčení o její

vhodnosti pro dosažení sledovaného účelu, a to za současného zvážení

její únosnosti z hlediska možností státního rozpočtu. Součástí určení

této výše přitom bylo i osvobození státní podpory od daně z příjmů

fyzických osob. Ústavní soud nezastává názor, že by snížení části

státní podpory a její následné zdanění bylo možné obecně považovat za

opatření identická, a je si vědom široké míry uvážení, kterou

zákonodárce disponuje při stanovení daňové povinnosti. V posuzované

věci ale došlo napadeným zákonem ke stanovení jednorázové srážkové daně

z příspěvku ze státního rozpočtu, na jehož připsání na účet v konkrétní

výši již sice vznikl nárok, samotný se však ještě nestal příjmem

účastníka. Takto vymezená daňová povinnost se od dodatečného snížení

nároku na státní podporu s účinky do budoucna, tedy druhé výše

zmiňované alternativy, liší pouze svým označením a sama představuje

přímé snížení již vzniklého nároku na státní podporu. Forma daně

vybírané srážkou, kterou provede přímo Ministerstvo financí při

poukázání státní podpory bez toho, aby bylo postaveno najisto, zda

předmětný příjem určitému účastníkovi vůbec vznikne, tento závěr už jen

potvrzuje. Z výše uvedených důvodů má tedy Ústavní soud za to, že

stanovením této daňové povinnosti došlo ke změně právního vztahu mezi

státem a účastníkem stavebního spoření, jehož součástí byl i nárok

účastníka na vyplacení státní podpory za rok 2010. Tento právní vztah

tak nelze hodnotit jako nezávislý a nesouvisející s případným právním

vztahem vyplývajícím z povinnosti platit daň ze státní podpory, nýbrž

na oba je nezbytné nahlížet jako na soubor práv a povinností tvořících

jeden celek.



181. Právní závěr, že předmětnou daň je třeba v rámci přezkumu

ústavnosti považovat nikoliv za daň, nýbrž za změnu právního nároku, se

promítá do ústavních kritérií pro její posouzení. Slouží-li určité

ústavní principy a základní práva k ochraně jednotlivce před zásahem ze

strany veřejné moci, nemůže míra této ochrany být v jednom ze dvou

srovnatelných případů nižší jen z toho důvodu, že zákonodárce použil

pro stejnou regulaci odlišné označení. V daném případě tak nelze obsah

daňové povinnosti ve vztahu k budoucímu příjmu spočívajícímu v

předmětné státní podpoře posuzovat prizmatem aprobovaného zásahu do

vlastnického práva. Naopak je nezbytné vypořádat se s otázkou změny již

vzniklého právního nároku účastníků stavebního spoření na státní

podporu za rok 2010, a to z hlediska principu právní jistoty.



182. Napadený zákon nabyl účinnosti v době, kdy dotčení účastníci

stavebního spoření již měli individualizovaný právní nárok na státní

podporu za rok 2010, neboť v průběhu tohoto roku splnili všechny

zákonem stanovené podmínky pro jeho vznik. Není přitom rozhodující, že

v tomto okamžiku ještě nedošlo k poukázání této částky ze strany státu

nebo k jejímu vyplacení ze strany stavební spořitelny. Poté, co

účastník splnil podmínky pro vznik nároku na státní podporu za určitý

kalendářní rok, mohl legitimně očekávat, že právě ze strany státu

nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně samotného nároku.

Jedná se přitom o očekávání, jemuž náleží ochrana jak z hlediska

principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, resp. ochrany

nabytých práv podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, tak s ohledem na majetkovou

povahu nároku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového

protokolu. Toto ustanovení se totiž nevztahuje jen na již nabytý

(existující) majetek, nýbrž poskytuje též ochranu legitimnímu očekávání

nabytí takovéhoto majetku (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/02 a Pl. ÚS

9/07).



183. Ústavnímu soudu proto nezbylo než posoudit, zda dodatečné snížení

výše nároku na státní podporu ve stanoveném rozsahu za účelem snížení

výdajů státního rozpočtu obstojí s ohledem na legitimní očekávání

účastníků stavebního spoření, kteří splnili zákonem stanovené podmínky

pro jeho vznik. Takto vymezenou důvěru v právo neboli legitimní

očekávání na straně účastníků přitom považuje za ekvivalentní té, jež

je určující i pro posouzení přípustnosti retroaktivních účinků právní

normy. To znamená, že připuštění zásahu do této důvěry lze akceptovat

pouze výjimečně, a to z důvodů, jež byly výše formulovány jako

odůvodňující výjimku ze zásady zákazu pravé retroaktivity (bod 146).

Poněvadž však Ústavní soud v dané věci žádný takovýto případ neshledal,

dospěl k závěru, že daň stanovená některými ustanoveními zákona o

daních z příjmů, jež byla doplněna na základě čl. III napadeného

zákona, je v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 11 odst. 1 Listiny a

čl. 1 Dodatkového protokolu.



184. S ohledem na uvedený závěr o nepřípustnosti dodatečného snížení

nároku na státní podporu se Ústavní soud již nezabýval námitkou svévole

při stanovení sazby daně, ani nerovnosti v rámci skupiny těch účastníků

stavebního spoření, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2003 (bod 24

a 151).



IX.



Formulace výrokové části nálezu a odklad vykonatelnosti



185. Ústavní soud připomíná, že napadený zákon byl přijat způsobem,

jenž je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a čl. 6 Ústavy a čl. 22

Listiny, a je tedy důvodem pro jeho zrušení. Zároveň ale shledal

existenci důvodu pro odklad vykonatelnosti tohoto nálezu do 31.

prosince 2011. Poněvadž by ale takovýto odklad vedl k tomu, že by

napadený zákon byl dál aplikovatelný a současně navrhovatelé namítali i

jeho obsahový nesoulad s ústavním pořádkem, přistoupil Ústavní soud i k

posouzení jejich věcných námitek. V rámci tohoto přezkumu přitom

shledal nad rámec uvedeného derogačního důvodu rovněž rozpor podstatné

části čl. III napadeného zákona s principem právní jistoty a ochrany

důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a současně legitimním

očekáváním účastníků stavebního spoření ve smyslu čl. 11 odst. 1

Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu. Tato skutečnost i s

ohledem na obsah tohoto ustanovení napadeného zákona vylučuje, aby se

ve vztahu k němu odklad vykonatelnosti uplatnil. Poněvadž k předmětným

srážkám daně dochází právě v tomto období, zvažoval Ústavní soud

možnost zrušit v této části napadený zákon již ke dni jeho účinnosti. K

takovémuto kroku ale nepřistoupil, neboť případné vyhlášení tohoto

nálezu ve Sbírce zákonů až poté, co došlo ke sražení daně ve smyslu

napadeného zákona, by vzhledem k legitimnímu očekávání dotčených

účastníků stavebního spoření nemohlo mít vliv na možnost uplatnění

jejich nároku na vyplacení státní podpory za rok 2010 v jeho plné výši.

Jejich nárok nebyl napadeným zákonem dotčen. Ústavní soud tedy

přistoupil ke zrušení této části napadeného zákona ke dni jeho

vyhlášení ve Sbírce zákonů.



186. Takto stanovená vykonatelnost se ale neuplatní ve vztahu k bodu 1

čl. III napadeného zákona v tom rozsahu, kterým zrušil § 4 odst. 1

písm. s) zákona o daních z příjmů, v dosavadním znění. Podle tohoto

ustanovení se osvobození od daně vztahovalo i na „úroky z vkladů ze

stavebního spoření, včetně úroků ze státní podpory podle zvláštního

zákona.“. Vzhledem k tomu, že derogační důvody ve vztahu k čl. III se

týkaly jen těch jeho bodů, jež doplňovaly zákon o daních z příjmů o

právní úpravu daně ze státní podpory za rok 2010, a nikoliv

nesouvisejícího zrušení osvobození předmětných úroků od daně z příjmů

fyzických osob, rozhodl Ústavní soud tak, že toto ustanovení v této

části zrušil až dnem 31. prosince 2011, tedy stejným dnem jako ostatní

ustanovení napadeného zákona, při nichž byl derogační důvod shledán

pouze ve vztahu k legislativní proceduře.



187. Ze všech těchto důvodů proto rozhodl Ústavní soud podle § 70 odst.

1 zákona o Ústavním soudu tak, jak je uvedeno ve výroku nálezu.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujaly k rozhodnutí pléna soudci

Stanislav Balík, Ivana Janů, Vladimír Kůrka a Dagmar Lastovecká.