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ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
Projecto de Resolução N.º 414/X
Criação e desenvolvimento de uma Fábrica de Ideias na Administração Publica
I. Objectivo do Projecto de Resolução
O XVII Governo Constitucional no seu Programa assumiu o objectivo de “alcançar uma Administração
eficaz, que sirva bem os cidadãos e as empresas”, e reconhece que “a chave da competitividade da economia portuguesa
chama-se inovação. Inovação de processos, inovação de produtos e serviços, inovação tecnológica e inovação na organização e na
gestão.”
No cumprimento deste Programa, o Governo tem desenvolvido uma série de iniciativas que” visam a
promoção da cidadania, do desenvolvimento económico e da qualidade dos serviços públicos, melhorar a eficiência dos serviços
prestados.”
Por isso, no âmbito da Modernização da Administração Pública, o Governo adoptou medidas
indispensáveis para a promoção do desenvolvimento económico com base na melhoria dos serviços
públicos e em ganhos de eficiência. Destas medidas destacam-se o Programa de Reestruturação da
Administração Central do Estado (PRACE), com vista à reorganização dos serviços da Administração
Central do Estado, o Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa (SIMPLEX) que integra um
conjunto de iniciativas que visam a facilitação da vida dos cidadãos e das empresas, e a criação da Agência
para a Modernização Administrativa, mais um claro sinal do imperativo de concretizar na prática a
Modernização da Administração Pública portuguesa.
Apesar deste conjunto de iniciativas, um estudo recente sobre “O Papel da Administração Pública na
Sociedade e na Economia Portuguesa” 1 concluiu que:
“Há uma cultura crescente de serviço e atenção ao cliente em Portugal, disseminada por sectores
fundamentais da actividade económica, social e cultural, que teima em não ser adoptada, de modo visível,
1 Roberto Carneiro, Carlos Liz, Elsa Gervásio (2008) O Papel da Administração Pública na Sociedade e na Economia
Portuguesas – Um estudo Empírico, Cadernos INA, 37.
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pela Administração Pública. Daqui resulta uma dissonância muito clara, envolvendo dois mundos de
importância equivalente para a vida quotidiana do cidadão, que importará corrigir. Este é um diagnóstico que,
significativamente e no essencial, é compartilhado por dirigentes da Administração, fornecedora de serviços, e pelos
cidadãos, seus clientes.
Para os cidadãos, a Administração Pública evoluiu pouco nos últimos anos e tem ainda
muitos problemas, sendo das entidades que menos contribui para o aumento da
competitividade do país. Sectores públicos de outros países da União Europeia e sector privado são avaliados de
forma muito mais positiva, sendo que a responsabilidade primordial pela manutenção do status quo no nosso país é
atribuída ao Governo e aos dirigentes de topo da Administração Pública”.
A experiência adquirida demonstra que sucesso da modernização de qualquer administração depende em
muito dos seus protagonistas e actores. São eles que directamente sentem o impacto das mudanças
estruturais. São eles que têm de ser conquistados no processo de modernização. Por isso, é necessário
estabelecer um processo de reforma transparente no qual os próprios funcionários públicos possam
investir. É uma forma de fazer uso da sua experiência e criatividade assim como de conseguir o seu
compromisso
Apesar do processo de reestruturação da Administração Pública dizer também respeito a cada funcionário
público, os projectos de reorganização de serviços apresentados têm tipicamente a intervenção exclusiva de
quadros de topo da administração ou de consultores externos, não favorecendo a inclusão e participação
dos funcionários que, em primeira linha, têm contacto diário, directo e imediato com os problemas que se
levantam aos cidadãos, às comunidades locais e às empresas no âmbito do contacto com os serviços da
Administração Pública.
Atendendo a este circunstancialismo, este projecto tem o objectivo de se constituir como uma chamada
individual à inovação na administração pública portuguesa. Assenta na crença profunda que existe talento e
criatividade nos cerca de 550.000 funcionários públicos portugueses e que um investimento nas suas
capacidades individuais e colectivas de inovação será significativamente gerador de valor para Portugal.
Neste contexto, motivar os funcionários a colaborar sistematicamente num esforço de equipa de geração
de ideias de melhoria radical, construindo um sistema de inovação que seja capaz de apoiar com recursos
financeiros e humanos os projectos com impacto, é muito importante.
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Tendo em conta as dificuldades de abordagens pontuais e não estruturadas, consideramos que uma forma
já comprovada de criar a energia necessária para trazer a inovação para a primeira linha da função pública é
através de um sistema de inovação. Esta Recomendação visa contribuir para a discussão de como trazer a
inovação para a mente de cada funcionário público, quais são as melhores práticas mundiais a nível de
governos e de grandes empresas e quais são as grandes barreiras à inovação.
Assim, o Projecto de Resolução visa recomendar o Governo o desenvolvimento de uma fábrica de ideias,
que incentive a inovação de uma forma independente, e que envolva e motive os funcionários públicos a
melhorar os serviços que prestam, disponibilizando uma metodologia e os recursos financeiros necessários
para que aqueles possam criar e levar até aos cidadãos ideias inovadoras de serviço público. Por isso, a
Fábrica constituir-se-á como um sistema autónomo ao método de avaliação e desempenho do funcionário,
é distinto do “prémio de boas práticas no sector público”, e visa incentivar, avaliar e promover ideias
concretas, inovadoras, válidas conducentes à melhoria dos serviços prestados, constituindo-se como uma
ferramenta com vista a motivar, comprometer e premiar cada funcionário que contribua para a melhoria do
serviço que presta. Por outro lado, a fábrica destina-se também a remover as barreiras à inovação,
garantindo que as ideias com mérito tenham viabilidade, e recurso a meios financeiros e humanos para
poderem ser postas em prática, e posteriormente generalizadas para outras áreas da administração pública.
II. Experiências internacionais
Como é do conhecimento geral, os movimentos de reforma e modernização da administração pública não
é exclusiva do nosso país. Antes se insere num fenómeno global iniciado, há cerca de duas décadas, no
Reino Unido e na Nova Zelândia2.
Passado quase duas décadas desde o início de reformas governamentais e da administração pública,
importa olhar para elas, aprender das suas experiências e acolher o que unanimemente tem sido
apresentado como as melhores práticas.
Tal como o caso português, muitas das reformas levadas a cabo foram o resultado de crises do sistema
orçamental do Estado. Por isso, foi necessário organizar a respectiva administração, de forma a se
2 Muitos dos conceitos relativos à inovação no sector público têm origem no movimento de reforma conhecido como “nova
gestão do sector público” (new public management) ou “reinventar a governação” iniciado no Reino Unido e na Nova
Zelândia na década de 80.
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conseguir uma Administração Pública com menos custos, uma Administração Pública de qualidade, uma
Administração Pública profissional e competitiva no contexto da globalização económica.
Estudos comparados revelam também que os cortes orçamentais exigiram e levaram ao desenvolvimento
de ferramentas de gestão de recursos humanos cada vez mais próximas do sector privado, baseadas na
promoção do mérito e no comprometimento de cada funcionário com o serviço público que presta.
Cada vez mais a comunidade internacional tem vindo a tomar iniciativas que demonstram a utilidade da
partilha de informação e do “aprender com os outros”. Exemplo disso no âmbito da Modernização da
Administração Pública foi a iniciativa do European Public Sector Award (EPSA), a primeira plataforma
pan-europeia da Administração Pública que pretende tornar públicas e transparentes iniciativas levadas a
cabo ao nível da Modernização da Administração Pública.
Na Nova Zelândia, um dos aspectos fundamentais da Reforma considerados no final da década de 90, foi
precisamente o factor “pessoal”. Numa primeira fase da reforma a atenção focou-se nas estruturas e
sistemas, mas rapidamente ficou demonstrado que em qualquer reforma a excelência só poderia ser
feita se contasse com as pessoas que directamente prestam o serviço público, sendo desta forma
fundamental que os funcionários estivessem motivados e com isso verdadeiramente se comprometessem
com o processo de mudança. Sem um staff motivado não se atingiria a excelência na prestação do serviço.
Por isso não basta uma reforma estrutural, a reforma tem de ser feita a diferentes níveis, envolvendo
pessoas, conhecimentos, fundos, tecnologias e outros recursos tais como cultura organizacional e as
relações humanas3.
A aposta nos recursos humanos é também um dos elementos da modernização da Administração Central
do Estado na Alemanha – Regierungsprogramm Zukunftsorientiert Verwaltung durch innovationnen, de Setembro de
2006 – e da modernização das administrações dos Estados federados, como é o caso do Estado da Baviera
e do Estado da Renânia do Norte que já puseram em prática o método da Inovação na Administração
Pública – "Innovative Moderne Verwaltung” – fazendo expressa referência que “nos serviços públicos existem
suficientes mulheres e homens, comprometidos com o seu trabalho e relativamente ao qual podem ser críticos e fazer novas
propostas”
No citado documento relativo à Inovação na Administração Pública, o Governo alemão refere que apesar
dos esforços de consolidação orçamental, o sucesso da modernização da administração pública não será
3 Government Reform: of roles and functions of Government and public Administration New Zeland – country paper
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alcançado com a imposição dos custos aos seus trabalhadores. Ao contrário, o que é necessário são
soluções inovadoras com vista a aumentar a eficiência e flexibilidade da Administração. A
inovação aumenta a produtividade e cria novas perspectivas para os funcionários, e constitui uma
forma estratégica de, por um lado, fazer uso da sua experiência e criatividade, e por outro conseguir o seu
compromisso.
O Governo de uma das maiores economias europeias reconhece que as modernas exigências para uma
Administração Pública, mais eficiente e dirigida para melhor servir os cidadãos, necessita de novos
processos orientados para o resultado e capazes de envolver as pessoas que com ele trabalham. E para isso
novos processos de comunicação devem ser implementados.
Outro factor importante é o envolvimento dos próprios cidadãos no desenho dos futuros serviços
públicos, bem como o estabelecimento de um ecossistema de parceiros para o empreendedorismo social e
de serviço público (social entrepreneurship), que trabalha em conjunto com as organizações do estado para
encontrar soluções inovadoras de serviço público e disseminá-las pela administração pública em geral. Uma
experiência bem sucedida no estabelecimento deste ecossistema é o Reino Unido. Desde 2002 que existe
uma iniciativa de inovação liderada pela National School of Government4, que tem apresentado casos de sucesso
nas mais diversas áreas, desde projectos de educação entre a escola e a comunidade até à prestação de
cuidados de saúde5.
É universalmente reconhecido que os objectivos da modernização da Administração Pública só serão
atingidos com profissionais qualificados, motivados e eficientes. Isto coloca uma elevada
exigência na formação do pessoal e na gestão dos recursos humanos.
A Administração Pública necessita de profissionais que saibam olhar para o futuro, uma gestão de recursos
humanos que saiba motivar, uma cultura de gestão que saiba envolver o staff nas tomadas de decisão
decisivas e importantes, bem como na determinação dos objectivos e medidas para os atingir.
Porque ao Estado como à Sociedade se impõem crescentes desafios e exigências, o comprometimento de
cada funcionário público é indispensável se quisermos serviços públicos eficientes e de qualidade, capazes
de contribuir para o desenvolvimento da economia do País, que deve ganhar em eficiência e eficácia para
competir numa economia globalizada.
4 http://www.nationalschool.gov.uk/innovation/
5 Creating the Conditions for Public Innovation, by Prof. Su Maddock, Innovation Advisor, National School of Government
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III. A Fábrica de Ideias no Enquadramento Nacional
O Governo aprovou pela Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, o sistema integrado de gestão e
avaliação do desempenho na Administração Pública (SIADAP). Apesar de também este “contribuir para a
melhoria do desempenho e qualidade de serviço da Administração Pública, para a coerência e harmonia da acção dos serviços,
dirigentes e demais trabalhadores e para a promoção da sua motivação profissional e desenvolvimento de competências”, o
SIADAP é como o próprio nome indica um sistema de avaliação subjectivo (do funcionário), no âmbito da
hierarquia dos serviços.
O sistema ora proposto que designamos de Fábrica de Ideias visa precisamente não a avaliação do
desempenho do funcionário, mas o estímulo à contribuição dos funcionários com novas ideias, respectiva
avaliação e afectação de recursos para a sua implementação no terreno. Trata-se assim de um sistema
autónomo que integra um processo de avaliação objectivo da ideia em si e não do funcionário, o que
acarreta mais valias para a motivação do funcionário, e acima de tudo para a inovação e melhoria dos
serviços.
Consideramos que a aspiração da função pública de Portugal deverá ser a de construir um dos
melhores serviços públicos a nível mundial. Por isso, estando em fase adiantada a reforma das
estruturas da Administração Pública, há que dar mais um passo, com vista à prestação de serviços públicos
pautados pela excelência.
A experiência adquirida no âmbito dos movimentos de reforma da Administração Pública demonstra que
um processo contínuo com vista à prestação de um serviço público de excelência depende de:
Instituir um processo de inovação formal
Pensar os serviços públicos na perspectiva do cidadão, encarando-o na óptica do utente, encarando
os seus problemas
Garantir que a inovação seja uma actividade que acontece de forma contínua
Envolver muitos colaboradores no esforço de inovação (ligando a sua participação ao contexto do
seu trabalho)
Procurar melhorias incrementais, mas também inovações que mudem as regras do jogo
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Reforçar frequentemente a importância da inovação
Usar métricas para monitorar os resultados da inovação
Compensar os funcionários que contribuam com ideias e que façam o investimento pessoal de
aprendizagem de conceitos, ferramentas e práticas de inovação.
No que concerne ao financiamento do sistema designado por Fábrica de Ideias, relembramos que o
Quadro de Referência Estratégico Nacional assume como um grande desígnio estratégico a qualificação
dos portugueses, valorizando a inovação e o aumento de eficiência e qualidade das instituições públicas.
No contexto da Agenda para os factores de competitividade uma das prioridades fundamentais traduz-se
no aumento da eficiência e da qualidade da administração pública, reduzindo os respectivos custos públicos
de contexto.
A Fábrica de Ideias assente num sistema que actue sobre temas concretos e crie novas competências
internas, deverá constituir um projecto a financiar pelo Programa Operacional Factores de
Competitividade, enquadrador do desenvolvimento das diferentes ideias inovadoras, desde que promotoras
de eficiência e flexibilidade da administração, e como desiderato de melhorar os serviços prestados pela
administração publica, trazendo maior eficiência para o serviço e melhorando a satisfação dos cidadãos.
Por isso, e considerando que o ano 2009 é o Ano Europeu da Criatividade e da Inovação, a Assembleia
da República recomenda ao Governo a criação de um Sistema designado por Fábrica de Ideias
que:
1. Tenha por base boas práticas assentes em cinco princípios de inovação universalmente aceites:
a) Busca da inovação ao nível do conceito do serviço a prestar ao cidadão
Levando em conta, designadamente:
Quem são os grupos de cidadãos a servir?
Que produtos ou serviços serão oferecidos?
Como serão oferecidos esses produtos ou serviços (parcerias; canais de contacto com o
cidadão, etc.)?
Que valor será entregue ao cidadão (em conveniência, confiança e poupança de tempo)?
Que custo vai o estado incorrer para entregar esses benefícios ao cidadão?
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b) Importação da inovação para a linha da frente, envolvendo sobretudo os funcionários
públicos de primeira linha e os cidadãos. Já que os projectos de reorganização de serviços têm
sistematicamente demonstrado recorrer à intervenção exclusiva de quadros de topo da
administração e por vezes de consultores externos, excluindo-se sistematicamente os funcionários
de primeira linha, que têm de facto um contacto diário com os problemas dos cidadãos.
c) Definição do quadro futuro a que se aspira e trabalhar para o atingir
Melhorar de forma incremental o que existe é uma acção pragmática e defensável mas é também
fundamental estimular uma abordagem prospectiva sobre qual o futuro que cada organização
pretende para si própria e com esse ponto de partida, desenvolver um plano de migração do
presente para esse futuro.
d) Adopção de uma abordagem estruturada de geração e de aceleração da implementação
no terreno de ideias inovadoras
O processo de inovação deverá ser estruturado e completo, assentando nas seguintes fases: (i)
pensar o futuro do serviço público em causa; (ii) estimular a geração de ideias; (iii) incubar e
experimentar as ideias/projectos; (iv) fazer crescer os projectos, disseminando a sua implementação
em múltiplas áreas da administração pública.
e) A inovação só se aprende fazendo
O caminho para um indivíduo desenvolver capacidades individuais de inovação não passa por uma
longa formação teórica. A única forma de se aprender a inovar é fazendo inovação, trabalhando
sobre temas concretos e reais.
2. Assente em:
Processos de inovação: Definição de um processo sistemático para construir uma visão sobre o futuro,
gerar ideias, acelerar a sua implementação no terreno e disseminar o seu âmbito de actuação;
Modelo de Governança: Definição dos actores do sistema de inovação (internos e externos à
administração pública), quais são as suas responsabilidades e poder de decisão. Neste ponto está
incluída a definição das competências da central de inovação/ Fábrica de Ideias;
Recursos e financiamento: Clarificação das origens do financiamento do sistema de inovação, bem
como o lançamento e implementação das ideias geradas;
Cultura organizacional e gestão da mudança: É necessário um novo paradigma organizacional na
administração pública, assente numa nova atitude de abertura as cidadãos e à sociedade civil,
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estimulando a iniciativa e o empreendedorismo dos funcionários públicos, recompensando o mérito e
eliminando a estigmatização do erro;
Métricas de Inovação: Definição dos indicadores de performance do sistema de inovação, bem como do
valor dos contributos dos seus intervenientes, designadamente dos funcionários. Clarificação do
mecanismo de reporte de resultados à tutela
Ecossistema de parceiros para a inovação: Definição dos parceiros a envolver, designadamente (IPSS,
Empresas, Universidades, ONGs, Co-investidores, etc...)
Ferramentas tecnológicas de suporte: Especificação das ferramentas de colaboração necessárias a uma
interacção profícua entre funcionários, gestores de topo da administração pública, cidadãos e parceiros
para a inovação.
3. Atribua prémios, proceda à alocação dos recursos necessários e assegure uma avaliação
independente;
Para isso propõe-se:
O estabelecimento de um prémio para todos as ideias seleccionadas e implementadas, cuja fórmula
de cálculo integre, nomeadamente os seguintes factores a) utilidade da proposta, b) factor realização
(grau de dificuldade dos problemas e do desenvolvimento do percurso de resolução) e c) factor
aplicação (grau de melhoramento dos serviços);
O sistema de avaliação das propostas, de forma a ser eficaz e capaz de ganhar a confiança de cada
funcionário público, deverá ser independente dos serviços em concreto e prever a possibilidade de
cada funcionário público fazer chegar a sua proposta ao sistema, independentemente do
conhecimento do seu superior hierárquico.
Constituição em cada Ministério de um Núcleo de Inovação com a responsabilidade de analisar e fazer
a filtragem de cada proposta apresentada relativamente aos serviços que estão na sua dependência;
Constituição de uma Central de Inovação com competência para (i) (re)analisar e apreciar as
propostas (re)encaminhadas por parte de cada Núcleo de Inovação, (ii) desenvolver projectos
piloto para as propostas viáveis, e (iii) para avaliar e atribuir os prémios (iv) Alocar recursos
financeiros para a incubação de ideias inovadoras.
Palácio de S. Bento, 7 de Janeiro de 2009
As Deputadas