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Criação e desenvolvimento de uma Fábrica de Ideias na Administração Publica


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ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA

Projecto de Resolução N.º 414/X

Criação e desenvolvimento de uma Fábrica de Ideias na Administração Publica

I. Objectivo do Projecto de Resolução

O XVII Governo Constitucional no seu Programa assumiu o objectivo de “alcançar uma Administração

eficaz, que sirva bem os cidadãos e as empresas”, e reconhece que “a chave da competitividade da economia portuguesa

chama-se inovação. Inovação de processos, inovação de produtos e serviços, inovação tecnológica e inovação na organização e na

gestão.”

No cumprimento deste Programa, o Governo tem desenvolvido uma série de iniciativas que” visam a

promoção da cidadania, do desenvolvimento económico e da qualidade dos serviços públicos, melhorar a eficiência dos serviços

prestados.

Por isso, no âmbito da Modernização da Administração Pública, o Governo adoptou medidas

indispensáveis para a promoção do desenvolvimento económico com base na melhoria dos serviços

públicos e em ganhos de eficiência. Destas medidas destacam-se o Programa de Reestruturação da

Administração Central do Estado (PRACE), com vista à reorganização dos serviços da Administração

Central do Estado, o Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa (SIMPLEX) que integra um

conjunto de iniciativas que visam a facilitação da vida dos cidadãos e das empresas, e a criação da Agência

para a Modernização Administrativa, mais um claro sinal do imperativo de concretizar na prática a

Modernização da Administração Pública portuguesa.

Apesar deste conjunto de iniciativas, um estudo recente sobre “O Papel da Administração Pública na

Sociedade e na Economia Portuguesa” 1 concluiu que:

“Há uma cultura crescente de serviço e atenção ao cliente em Portugal, disseminada por sectores

fundamentais da actividade económica, social e cultural, que teima em não ser adoptada, de modo visível,

1 Roberto Carneiro, Carlos Liz, Elsa Gervásio (2008) O Papel da Administração Pública na Sociedade e na Economia

Portuguesas – Um estudo Empírico, Cadernos INA, 37.

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pela Administração Pública. Daqui resulta uma dissonância muito clara, envolvendo dois mundos de

importância equivalente para a vida quotidiana do cidadão, que importará corrigir. Este é um diagnóstico que,

significativamente e no essencial, é compartilhado por dirigentes da Administração, fornecedora de serviços, e pelos

cidadãos, seus clientes.

Para os cidadãos, a Administração Pública evoluiu pouco nos últimos anos e tem ainda

muitos problemas, sendo das entidades que menos contribui para o aumento da

competitividade do país. Sectores públicos de outros países da União Europeia e sector privado são avaliados de

forma muito mais positiva, sendo que a responsabilidade primordial pela manutenção do status quo no nosso país é

atribuída ao Governo e aos dirigentes de topo da Administração Pública”.

A experiência adquirida demonstra que sucesso da modernização de qualquer administração depende em

muito dos seus protagonistas e actores. São eles que directamente sentem o impacto das mudanças

estruturais. São eles que têm de ser conquistados no processo de modernização. Por isso, é necessário

estabelecer um processo de reforma transparente no qual os próprios funcionários públicos possam

investir. É uma forma de fazer uso da sua experiência e criatividade assim como de conseguir o seu

compromisso

Apesar do processo de reestruturação da Administração Pública dizer também respeito a cada funcionário

público, os projectos de reorganização de serviços apresentados têm tipicamente a intervenção exclusiva de

quadros de topo da administração ou de consultores externos, não favorecendo a inclusão e participação

dos funcionários que, em primeira linha, têm contacto diário, directo e imediato com os problemas que se

levantam aos cidadãos, às comunidades locais e às empresas no âmbito do contacto com os serviços da

Administração Pública.

Atendendo a este circunstancialismo, este projecto tem o objectivo de se constituir como uma chamada

individual à inovação na administração pública portuguesa. Assenta na crença profunda que existe talento e

criatividade nos cerca de 550.000 funcionários públicos portugueses e que um investimento nas suas

capacidades individuais e colectivas de inovação será significativamente gerador de valor para Portugal.

Neste contexto, motivar os funcionários a colaborar sistematicamente num esforço de equipa de geração

de ideias de melhoria radical, construindo um sistema de inovação que seja capaz de apoiar com recursos

financeiros e humanos os projectos com impacto, é muito importante.

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Tendo em conta as dificuldades de abordagens pontuais e não estruturadas, consideramos que uma forma

já comprovada de criar a energia necessária para trazer a inovação para a primeira linha da função pública é

através de um sistema de inovação. Esta Recomendação visa contribuir para a discussão de como trazer a

inovação para a mente de cada funcionário público, quais são as melhores práticas mundiais a nível de

governos e de grandes empresas e quais são as grandes barreiras à inovação.

Assim, o Projecto de Resolução visa recomendar o Governo o desenvolvimento de uma fábrica de ideias,

que incentive a inovação de uma forma independente, e que envolva e motive os funcionários públicos a

melhorar os serviços que prestam, disponibilizando uma metodologia e os recursos financeiros necessários

para que aqueles possam criar e levar até aos cidadãos ideias inovadoras de serviço público. Por isso, a

Fábrica constituir-se-á como um sistema autónomo ao método de avaliação e desempenho do funcionário,

é distinto do “prémio de boas práticas no sector público”, e visa incentivar, avaliar e promover ideias

concretas, inovadoras, válidas conducentes à melhoria dos serviços prestados, constituindo-se como uma

ferramenta com vista a motivar, comprometer e premiar cada funcionário que contribua para a melhoria do

serviço que presta. Por outro lado, a fábrica destina-se também a remover as barreiras à inovação,

garantindo que as ideias com mérito tenham viabilidade, e recurso a meios financeiros e humanos para

poderem ser postas em prática, e posteriormente generalizadas para outras áreas da administração pública.

II. Experiências internacionais

Como é do conhecimento geral, os movimentos de reforma e modernização da administração pública não

é exclusiva do nosso país. Antes se insere num fenómeno global iniciado, há cerca de duas décadas, no

Reino Unido e na Nova Zelândia2.

Passado quase duas décadas desde o início de reformas governamentais e da administração pública,

importa olhar para elas, aprender das suas experiências e acolher o que unanimemente tem sido

apresentado como as melhores práticas.

Tal como o caso português, muitas das reformas levadas a cabo foram o resultado de crises do sistema

orçamental do Estado. Por isso, foi necessário organizar a respectiva administração, de forma a se

2 Muitos dos conceitos relativos à inovação no sector público têm origem no movimento de reforma conhecido como “nova

gestão do sector público” (new public management) ou “reinventar a governação” iniciado no Reino Unido e na Nova

Zelândia na década de 80.

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conseguir uma Administração Pública com menos custos, uma Administração Pública de qualidade, uma

Administração Pública profissional e competitiva no contexto da globalização económica.

Estudos comparados revelam também que os cortes orçamentais exigiram e levaram ao desenvolvimento

de ferramentas de gestão de recursos humanos cada vez mais próximas do sector privado, baseadas na

promoção do mérito e no comprometimento de cada funcionário com o serviço público que presta.

Cada vez mais a comunidade internacional tem vindo a tomar iniciativas que demonstram a utilidade da

partilha de informação e do “aprender com os outros”. Exemplo disso no âmbito da Modernização da

Administração Pública foi a iniciativa do European Public Sector Award (EPSA), a primeira plataforma

pan-europeia da Administração Pública que pretende tornar públicas e transparentes iniciativas levadas a

cabo ao nível da Modernização da Administração Pública.

Na Nova Zelândia, um dos aspectos fundamentais da Reforma considerados no final da década de 90, foi

precisamente o factor “pessoal”. Numa primeira fase da reforma a atenção focou-se nas estruturas e

sistemas, mas rapidamente ficou demonstrado que em qualquer reforma a excelência só poderia ser

feita se contasse com as pessoas que directamente prestam o serviço público, sendo desta forma

fundamental que os funcionários estivessem motivados e com isso verdadeiramente se comprometessem

com o processo de mudança. Sem um staff motivado não se atingiria a excelência na prestação do serviço.

Por isso não basta uma reforma estrutural, a reforma tem de ser feita a diferentes níveis, envolvendo

pessoas, conhecimentos, fundos, tecnologias e outros recursos tais como cultura organizacional e as

relações humanas3.

A aposta nos recursos humanos é também um dos elementos da modernização da Administração Central

do Estado na Alemanha – Regierungsprogramm Zukunftsorientiert Verwaltung durch innovationnen, de Setembro de

2006 – e da modernização das administrações dos Estados federados, como é o caso do Estado da Baviera

e do Estado da Renânia do Norte que já puseram em prática o método da Inovação na Administração

Pública – "Innovative Moderne Verwaltung” – fazendo expressa referência que “nos serviços públicos existem

suficientes mulheres e homens, comprometidos com o seu trabalho e relativamente ao qual podem ser críticos e fazer novas

propostas

No citado documento relativo à Inovação na Administração Pública, o Governo alemão refere que apesar

dos esforços de consolidação orçamental, o sucesso da modernização da administração pública não será

3 Government Reform: of roles and functions of Government and public Administration New Zeland – country paper

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alcançado com a imposição dos custos aos seus trabalhadores. Ao contrário, o que é necessário são

soluções inovadoras com vista a aumentar a eficiência e flexibilidade da Administração. A

inovação aumenta a produtividade e cria novas perspectivas para os funcionários, e constitui uma

forma estratégica de, por um lado, fazer uso da sua experiência e criatividade, e por outro conseguir o seu

compromisso.

O Governo de uma das maiores economias europeias reconhece que as modernas exigências para uma

Administração Pública, mais eficiente e dirigida para melhor servir os cidadãos, necessita de novos

processos orientados para o resultado e capazes de envolver as pessoas que com ele trabalham. E para isso

novos processos de comunicação devem ser implementados.

Outro factor importante é o envolvimento dos próprios cidadãos no desenho dos futuros serviços

públicos, bem como o estabelecimento de um ecossistema de parceiros para o empreendedorismo social e

de serviço público (social entrepreneurship), que trabalha em conjunto com as organizações do estado para

encontrar soluções inovadoras de serviço público e disseminá-las pela administração pública em geral. Uma

experiência bem sucedida no estabelecimento deste ecossistema é o Reino Unido. Desde 2002 que existe

uma iniciativa de inovação liderada pela National School of Government4, que tem apresentado casos de sucesso

nas mais diversas áreas, desde projectos de educação entre a escola e a comunidade até à prestação de

cuidados de saúde5.

É universalmente reconhecido que os objectivos da modernização da Administração Pública só serão

atingidos com profissionais qualificados, motivados e eficientes. Isto coloca uma elevada

exigência na formação do pessoal e na gestão dos recursos humanos.

A Administração Pública necessita de profissionais que saibam olhar para o futuro, uma gestão de recursos

humanos que saiba motivar, uma cultura de gestão que saiba envolver o staff nas tomadas de decisão

decisivas e importantes, bem como na determinação dos objectivos e medidas para os atingir.

Porque ao Estado como à Sociedade se impõem crescentes desafios e exigências, o comprometimento de

cada funcionário público é indispensável se quisermos serviços públicos eficientes e de qualidade, capazes

de contribuir para o desenvolvimento da economia do País, que deve ganhar em eficiência e eficácia para

competir numa economia globalizada.

4 http://www.nationalschool.gov.uk/innovation/

5 Creating the Conditions for Public Innovation, by Prof. Su Maddock, Innovation Advisor, National School of Government

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III. A Fábrica de Ideias no Enquadramento Nacional

O Governo aprovou pela Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, o sistema integrado de gestão e

avaliação do desempenho na Administração Pública (SIADAP). Apesar de também este “contribuir para a

melhoria do desempenho e qualidade de serviço da Administração Pública, para a coerência e harmonia da acção dos serviços,

dirigentes e demais trabalhadores e para a promoção da sua motivação profissional e desenvolvimento de competências”, o

SIADAP é como o próprio nome indica um sistema de avaliação subjectivo (do funcionário), no âmbito da

hierarquia dos serviços.

O sistema ora proposto que designamos de Fábrica de Ideias visa precisamente não a avaliação do

desempenho do funcionário, mas o estímulo à contribuição dos funcionários com novas ideias, respectiva

avaliação e afectação de recursos para a sua implementação no terreno. Trata-se assim de um sistema

autónomo que integra um processo de avaliação objectivo da ideia em si e não do funcionário, o que

acarreta mais valias para a motivação do funcionário, e acima de tudo para a inovação e melhoria dos

serviços.

Consideramos que a aspiração da função pública de Portugal deverá ser a de construir um dos

melhores serviços públicos a nível mundial. Por isso, estando em fase adiantada a reforma das

estruturas da Administração Pública, há que dar mais um passo, com vista à prestação de serviços públicos

pautados pela excelência.

A experiência adquirida no âmbito dos movimentos de reforma da Administração Pública demonstra que

um processo contínuo com vista à prestação de um serviço público de excelência depende de:

 Instituir um processo de inovação formal

 Pensar os serviços públicos na perspectiva do cidadão, encarando-o na óptica do utente, encarando

os seus problemas

 Garantir que a inovação seja uma actividade que acontece de forma contínua

 Envolver muitos colaboradores no esforço de inovação (ligando a sua participação ao contexto do

seu trabalho)

 Procurar melhorias incrementais, mas também inovações que mudem as regras do jogo

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 Reforçar frequentemente a importância da inovação

 Usar métricas para monitorar os resultados da inovação

 Compensar os funcionários que contribuam com ideias e que façam o investimento pessoal de

aprendizagem de conceitos, ferramentas e práticas de inovação.

No que concerne ao financiamento do sistema designado por Fábrica de Ideias, relembramos que o

Quadro de Referência Estratégico Nacional assume como um grande desígnio estratégico a qualificação

dos portugueses, valorizando a inovação e o aumento de eficiência e qualidade das instituições públicas.

No contexto da Agenda para os factores de competitividade uma das prioridades fundamentais traduz-se

no aumento da eficiência e da qualidade da administração pública, reduzindo os respectivos custos públicos

de contexto.

A Fábrica de Ideias assente num sistema que actue sobre temas concretos e crie novas competências

internas, deverá constituir um projecto a financiar pelo Programa Operacional Factores de

Competitividade, enquadrador do desenvolvimento das diferentes ideias inovadoras, desde que promotoras

de eficiência e flexibilidade da administração, e como desiderato de melhorar os serviços prestados pela

administração publica, trazendo maior eficiência para o serviço e melhorando a satisfação dos cidadãos.

Por isso, e considerando que o ano 2009 é o Ano Europeu da Criatividade e da Inovação, a Assembleia

da República recomenda ao Governo a criação de um Sistema designado por Fábrica de Ideias

que:

1. Tenha por base boas práticas assentes em cinco princípios de inovação universalmente aceites:

a) Busca da inovação ao nível do conceito do serviço a prestar ao cidadão

Levando em conta, designadamente:

 Quem são os grupos de cidadãos a servir?

 Que produtos ou serviços serão oferecidos?

 Como serão oferecidos esses produtos ou serviços (parcerias; canais de contacto com o

cidadão, etc.)?

 Que valor será entregue ao cidadão (em conveniência, confiança e poupança de tempo)?

 Que custo vai o estado incorrer para entregar esses benefícios ao cidadão?

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b) Importação da inovação para a linha da frente, envolvendo sobretudo os funcionários

públicos de primeira linha e os cidadãos. Já que os projectos de reorganização de serviços têm

sistematicamente demonstrado recorrer à intervenção exclusiva de quadros de topo da

administração e por vezes de consultores externos, excluindo-se sistematicamente os funcionários

de primeira linha, que têm de facto um contacto diário com os problemas dos cidadãos.

c) Definição do quadro futuro a que se aspira e trabalhar para o atingir

Melhorar de forma incremental o que existe é uma acção pragmática e defensável mas é também

fundamental estimular uma abordagem prospectiva sobre qual o futuro que cada organização

pretende para si própria e com esse ponto de partida, desenvolver um plano de migração do

presente para esse futuro.

d) Adopção de uma abordagem estruturada de geração e de aceleração da implementação

no terreno de ideias inovadoras

O processo de inovação deverá ser estruturado e completo, assentando nas seguintes fases: (i)

pensar o futuro do serviço público em causa; (ii) estimular a geração de ideias; (iii) incubar e

experimentar as ideias/projectos; (iv) fazer crescer os projectos, disseminando a sua implementação

em múltiplas áreas da administração pública.

e) A inovação só se aprende fazendo

O caminho para um indivíduo desenvolver capacidades individuais de inovação não passa por uma

longa formação teórica. A única forma de se aprender a inovar é fazendo inovação, trabalhando

sobre temas concretos e reais.

2. Assente em:

 Processos de inovação: Definição de um processo sistemático para construir uma visão sobre o futuro,

gerar ideias, acelerar a sua implementação no terreno e disseminar o seu âmbito de actuação;

 Modelo de Governança: Definição dos actores do sistema de inovação (internos e externos à

administração pública), quais são as suas responsabilidades e poder de decisão. Neste ponto está

incluída a definição das competências da central de inovação/ Fábrica de Ideias;

 Recursos e financiamento: Clarificação das origens do financiamento do sistema de inovação, bem

como o lançamento e implementação das ideias geradas;

 Cultura organizacional e gestão da mudança: É necessário um novo paradigma organizacional na

administração pública, assente numa nova atitude de abertura as cidadãos e à sociedade civil,

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estimulando a iniciativa e o empreendedorismo dos funcionários públicos, recompensando o mérito e

eliminando a estigmatização do erro;

 Métricas de Inovação: Definição dos indicadores de performance do sistema de inovação, bem como do

valor dos contributos dos seus intervenientes, designadamente dos funcionários. Clarificação do

mecanismo de reporte de resultados à tutela

 Ecossistema de parceiros para a inovação: Definição dos parceiros a envolver, designadamente (IPSS,

Empresas, Universidades, ONGs, Co-investidores, etc...)

 Ferramentas tecnológicas de suporte: Especificação das ferramentas de colaboração necessárias a uma

interacção profícua entre funcionários, gestores de topo da administração pública, cidadãos e parceiros

para a inovação.

3. Atribua prémios, proceda à alocação dos recursos necessários e assegure uma avaliação

independente;

Para isso propõe-se:

 O estabelecimento de um prémio para todos as ideias seleccionadas e implementadas, cuja fórmula

de cálculo integre, nomeadamente os seguintes factores a) utilidade da proposta, b) factor realização

(grau de dificuldade dos problemas e do desenvolvimento do percurso de resolução) e c) factor

aplicação (grau de melhoramento dos serviços);

 O sistema de avaliação das propostas, de forma a ser eficaz e capaz de ganhar a confiança de cada

funcionário público, deverá ser independente dos serviços em concreto e prever a possibilidade de

cada funcionário público fazer chegar a sua proposta ao sistema, independentemente do

conhecimento do seu superior hierárquico.

 Constituição em cada Ministério de um Núcleo de Inovação com a responsabilidade de analisar e fazer

a filtragem de cada proposta apresentada relativamente aos serviços que estão na sua dependência;

 Constituição de uma Central de Inovação com competência para (i) (re)analisar e apreciar as

propostas (re)encaminhadas por parte de cada Núcleo de Inovação, (ii) desenvolver projectos

piloto para as propostas viáveis, e (iii) para avaliar e atribuir os prémios (iv) Alocar recursos

financeiros para a incubação de ideias inovadoras.

Palácio de S. Bento, 7 de Janeiro de 2009

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