98/2001 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 27. února 2001 v plénu ve věci návrhu

prezidenta republiky na zrušení § 20 odst. 4 věty druhé a části § 20

odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v

politických hnutích, ve znění zákona č. 340/2000 Sb., a § 85 věty třetí

zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o

změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 204/2000

Sb.,



takto:



1. Ustanovení § 20 odst. 4 věty druhé zákona č. 424/1991 Sb., o

sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění

pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce

zákonů.



2. V § 20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických

stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, se dnem

vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušují slova "na mandát

poslance nebo senátora činí ročně 1 000 000 Kč a".



3. Řízení o návrhu na zrušení § 85 věty třetí zákona č. 247/1995 Sb., o

volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých

dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zastavuje.



Odůvodnění:



I.



Ústavní soud obdržel dne 2. 11. 2000 v souladu s čl. 87 odst. 1 písm.

a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. a)

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh prezidenta republiky na

zrušení ustanovení § 20 odst. 4 věty druhé a části ustanovení § 20

odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v

politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o

politických stranách"), jakož i ustanovení § 85 věty třetí zákona č.

247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a

doplnění některých dalších zákonů, (dále jen "volební zákon") pro

rozpor s čl. 5 Ústavy a s čl. 20 odst. 4 a čl. 22 Listiny základních

práv a svobod (dále jen "Listina").



V zákoně o politických stranách v § 20 odst. 4, který zní:



"Nárok na stálý příspěvek vzniká straně a hnutí, které získaly ve

volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů. Nezíská-li strana a

hnutí v následujících volbách počet hlasů potřebných k jejich

zastoupení v Poslanecké sněmovně podle zvláštního právního předpisu,

nárok na stálý příspěvek nevzniká.", se navrhuje zrušit poslední větu.



V § 20 odst. 7, který zní:



"Příspěvek na mandát poslance nebo senátora činí ročně 1 000 000 Kč a

na mandát člena krajského zastupitelstva činí ročně 250 000 Kč.",



se navrhuje zrušit slova: "na mandát poslance nebo senátora činí ročně

1 000 000 Kč a".



Prezident republiky spatřuje v dosavadním znění napadených ustanovení

citovaných zákonů rozpor



- s čl. 5 Ústavy, který zní: "Politický systém je založen na svobodném

a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících

základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k

prosazování svých zájmů".



- s čl. 22 Listiny, který zní: "Zákonná úprava všech politických práv a

svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou

soutěž politických sil v demokratické společnosti".



- s čl. 20 odst. 4 Listiny, který zní: "Politické strany a politická

hnutí, jakož i jiná sdružení, jsou odděleny od státu".



Současně bylo navrženo odložit zrušení napadnutých ustanovení tak, aby

byla Parlamentu České republiky poskytnuta dostatečně dlouhá doba k

přijetí nové právní úpravy.



Pokud jde o návrh na zrušení ustanovení § 85 věty třetí volebního

zákona, Ústavní soud konstatoval, že toto ustanovení bylo již zrušeno

nálezem Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2001 sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 a

pozbylo platnosti dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů dne 16. února

2001 pod č. 64/2001 Sb. Z toho důvodu Ústavní soud podle § 67 odst. 1

zákona č. 182/1993 Sb. v tomto rozsahu řízení zastavil.



Prezident republiky jako důvod svých návrhů uvádí, že v ústavním

pořádku jsou vyjádřeny základní principy politického systému České

republiky, jež mají zásadní význam pro demokratický charakter státu.

Patří mezi ně především volná soutěž politických stran, jakožto základ

politického systému (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny), která je zárukou

politického pluralismu. Znamená zákaz diskriminace či naopak

upřednostňování jedněch politických stran oproti druhým. Jinými slovy

řečeno, jde o to, aby politické strany měly rovné šance uspět v

politické soutěži - ve volbách. Souhlasí s tím, že stěžejní pro

"volnost" politické soutěže jsou podmínky a struktura financování

politických stran a právní řád České republiky proto upravuje různé

formy přímého státního financování politických stran v zákoně o

politických stranách a ve volebním zákoně. Je však skutečností, že

posledními novelami uvedených zákonů byly zásadně změněny podmínky

výplaty stálého příspěvku a výše příspěvku na mandát (§ 20 odst. 4 a 7

zákona o politických stranách), jakož i podmínky výplaty a výše

příspěvku na úhradu volebních nákladů (§ 85 volebního zákona).



Prezident republiky ve svém dalším hodnocení novelami změněných

podmínek konstatuje, že podle § 20 odst. 4 zákona o politických

stranách platí, že politická strana (hnutí), která v jedněch volbách

dosáhla hranice 3 % odevzdaných hlasů a získala tím nárok na stálý

příspěvek, neobdrží příspěvek v následujících volbách, pokud v nich

nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do Poslanecké sněmovny

stanovenou volebním zákonem. Poslední novelou tak došlo ke změně oproti

dosavadnímu stavu, kdy získání 3 % odevzdaných hlasů vedlo bez dalších

podmínek ke vzniku nároku na stálý příspěvek. To významně zhoršilo

hospodářské postavení, a tím i budoucí volební vyhlídky, zejména nově

vznikajících (neparlamentních) politických stran, které se sice již

prosadily do vědomí voličů (důkazem je kvalifikovaný podíl na počtu

odevzdaných hlasů), avšak k získání podílu na státní moci, a tedy ke

skutečně relevantní reprezentaci svých voličů potřebují zpravidla čas

přesahující bezprostředně následující volební období.



Podle § 20 odst. 7 zákona o politických stranách činí příspěvek na

mandát poslance nebo senátora 1 000 000 Kč. Poslední novelou zákona

došlo ke dvojnásobnému zvýšení příspěvku oproti dosavadnímu stavu a

předmětná úprava již zřejmě překračuje rámec daný čl. 20 odst. 4

Listiny, podle něhož jsou politické strany a hnutí odděleny od státu.



Prezident republiky zdůrazňuje, že přímé státní financování politických

stran je plně legitimní a ústavně konformní. Toto privilegium vyplývá z

jejich poslání transformovat vůli lidu ve vůli státní, přičemž

demokratický právní stát má přirozený zájem, aby se tato vůle formovala

při soupeření stran ve volební soutěži a na úhradu části s tím

spojených výdajů jim proto přispívá. Na druhé straně je však nežádoucí,

aby státní financování směřovalo k prosazování státních zájmů uvnitř

politických stran. Jinými slovy řečeno, strany by neměly být výrazně

závislejší na státní podpoře než na podpoře občanů a ztrácet tak

motivaci pro oslovování svých členů a sympatizantů svým programem a

činností v průběhu celého volebního období.



Prezident republiky dále podotýká, že provedené změny se dotýkají všech

součástí systému státního financování politických stran a lze shrnout,

že se v této oblasti zvyšují rozdíly mezi parlamentními a

mimoparlamentními politickými subjekty ve prospěch subjektů

parlamentních.



V závěru svého návrhu pak prezident republiky zdůrazňuje, že napadená

ustanovení vedou ve svém komplexu ke ztížení či úplnému zabránění

obohacení nynějšího politického spektra novými myšlenkami. Politické

spektrum se konzervuje, možnost politické menšiny stát se politickou

většinou se problematizuje a některé subjekty se prakticky vyřazují z

politické soutěže. To je v rozporu s principem rovnosti politických

šancí, neboť těm, kteří se již do vědomí občanů prosadili, se dává

stále více, zatímco podíl na státní podpoře těch, kteří se prosadit

potřebují, se snižuje a přístup k němu komplikuje. S ohledem na

současné stadium vývoje naší demokracie považuje právě zachování

možnosti střídání představitelů různých myšlenkových proudů ve vedení

státu za důležité a má za to, že volná soutěž politických stran je

ustanoveními, jež se navrhují ke zrušení, protiústavním způsobem

omezena a narušena.



II.



Ústavní soud si vyžádal k návrhu prezidenta republiky vyjádření obou

komor Parlamentu České republiky, jakož i vlády České republiky.



Předseda Poslanecké sněmovny prof. Ing. Václav Klaus, CSc. svým

přípisem ze dne 3. 1. 2001 předložil obsáhlé vyjádření k jednotlivým

návrhům prezidenta republiky. Nejprve se věnoval § 85 volebního zákona

a Ústavní soud toto vyjádření ponechal ve společném odůvodnění, protože

argumentaci týkající se stálých příspěvků na mandát a příspěvků na

úhradu volebních nákladů nelze od sebe oddělovat a oslabovalo by to

argumentaci účastníka řízení. Předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že

ustanovení ve třetí větě uvedeného paragrafu vyjadřuje vztah mezi

požadavkem na volnou a rovnou soutěž politických stran vedoucí k takové

skladbě zákonodárného sboru, která věrně odpovídá vůli voličů, a

požadavkem na standardní strukturu politických stran umožňující vznik

funkční politické většiny v zákonodárném sboru. Uvedené ustanovení je

odůvodněno potřebou čelit takové diferenciaci politických sil a počtu

politických stran v zákonodárném sboru, které neodpovídají přirozené

struktuře názorových politických proudů ve společnosti. Dalším z důvodů

je i snaha omezit opakující se aktivity politických stran s minimální

reprezentativností, které mohou směřovat pouze k získání státních

prostředků, popřípadě i k jinému cíli než k úspěchu ve volbách.



Tento integrační stimul je tedy podle jeho názoru v našem politickém a

volebním systému nezbytný, neboť napomáhá k zajištění funkčnosti a

akceschopnosti parlamentního systému a k zajištění vážnosti volební

soutěže. Ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona považuje přitom za

úpravu, která nezasahuje do principu volné soutěže politických stran,

neboť směřuje k vyjádření vůle většiny voličů v zákonodárném sboru.



Současná právní úprava nesnižuje význam příspěvku na úhradu volebních

nákladů, neboť jeho smysl není především v jeho výši, ale v tom, aby

korespondoval přiměřeným nákladům stran na volby a v rámci možností

pomáhal stranám uhradit jejich volební náklady. Cílem tohoto příspěvku

není plná kompenzace všech volebních nákladů.



Nesouhlasí s názorem, že příspěvek na úhradu volebních nákladů má

"ojedinělé" místo ve financování politických stran státem. Takové

preferování jedné z forem pomoci státu politickým stranám považuje za

neodůvodněné, neboť každá forma má své specifické a nezastupitelné

místo a všechny ve svém souhrnu spoluvytvářejí předpoklady pro řádné

fungování našeho politického a volebního systému. Nesouhlasí ani s

názorem, že "Ústavní soud zvýraznil ve svém nálezu význam tohoto

příspěvku pro podporu volné soutěže politických stran, respektive že

toto zvýraznění bylo opatřením zákonodárce téměř popřeno." Podmínky pro

získání příspěvku jsou zákonem stanoveny jednotně a stejně pro všechny

politické subjekty, které se účastní soutěže, a na jeho základě

nedochází proto k upřednostňování jedněch politických stran na úkor

jiných ani k omezování jejich účasti nebo konkurenceschopnosti ve

volbách. Tento příspěvek, jakož i všechny ostatní faktory zajišťující

volnou a svobodnou soutěž politických stran jsou tedy jednotlivě i ve

svém souhrnu podle jeho názoru v souladu s ústavním pořádkem.



V úvahu je nutno vzít i skutečnost, že zrušením věty třetí v § 85

volebního zákona by byly postiženy všechny politické subjekty bez

rozdílu, neboť příspěvek na úhradu volebních nákladů by v případě, že

by nebyla přijata Parlamentem žádná nová právní úprava, nebylo možno

vyplácet. Tím by však pozbyl smyslu i celý § 85 volebního zákona.



Předseda Poslanecké sněmovny dále zdůraznil, že Parlament přihlédl při

svém rozhodování o novém znění části § 85 věty třetí volebního zákona k

nálezu Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., kterým byl zrušen tříprocentní

limit pro výplatu volebního příspěvku ve výši 90 Kč za každý získaný

hlas. Je přesvědčen, že hranice 2 % získaných hlasů odpovídá uvedenému

nálezu (Ústavní soud doporučil ve zmíněném nálezu hranici "kolem 1 %

získaných hlasů"), jakož i výše zmíněným požadavkům na zajištění

funkčního a akceschopného parlamentního systému a požadavku na

zajištění vážnosti volebních úmyslů politických stran.



Pokud jde o návrh zrušit uvedená ustanovení zákona o politických

stranách, neztotožňuje se s názorem, že "stěžejní pro volnost politické

soutěže jsou podmínky a struktura financování politických stran". Lze

jistě souhlasit s tím, že financování politických stran je důležitým a

nezbytným faktorem pro zabezpečování jejich činnosti. Zajištění

volnosti politické soutěže nelze však omezit pouze na otázky

financování politických stran. Tato volnost spočívá a je garantována i

dalšími neméně důležitými podmínkami, jako například základními

demokratickými principy, stejným zákonným postavením politických stran

a zákonnou úpravou všech politických práv a svobod, která musí

umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických stran.



Volná a svobodná soutěž politických sil je založena především na tom,

že se všechny politické subjekty řídí stejnými předem stanovenými

pravidly. To zákon zabezpečuje, přičemž nebrání ani vzniku nových stran

ani jejich průniku do Parlamentu. Zabránit jim v tom mohou jen voliči,

což je však podstatou demokracie. Volná a svobodná soutěž politických

stran není tedy novou právní úpravou narušena. Strany a hnutí mohou

vznikat naprosto svobodně, mohou posléze vstupovat do politické

soutěže, mohou se ucházet o podporu voličů a komunikovat s veřejností.

Naproti tomu existuje i svoboda voliče vybrat si z více politických

alternativ reprezentovaných více politickými stranami a více kandidáty.

Žádné z těchto kritérií není novou právní úpravou dotčeno a porušeno.

Argument o potřebě zajistit reálnou možnost parlamentního zastoupení

malých nebo vznikajících stran nepatří podle jeho názoru do oblasti

volebního práva. Souvisí spíše se svobodou zakládání stran, s jejich

programem a se svobodou tisku a výměny informací. Teprve získá-li

určitá strana svým programem a strategií širší podporu veřejnosti, je

reálné její zastoupení v Parlamentu podle pravidel, která platí stejně

pro všechny. "Novost" či "malost" politické strany nemůže být proto

podle jeho názoru důvodem pro její zvýhodňování.



Nesouhlasí rovněž s názorem, že doplněním § 20 odst. 4 zákona o

politických stranách (odnětí příspěvku po následujících "neúspěšných"

volbách) došlo k významnému zhoršení hospodářského postavení stran, a

tím i ke zhoršení jejich budoucích volebních vyhlídek, a to zejména u

stran nově vznikajících (neparlamentních). Je přesvědčen, že další

financování stran, jimž se ani po několikaletém poskytování stálého

příspěvku nepodařilo získat v následujících volbách potřebnou podporu

voličů, není odůvodněno a mělo by být proto omezeno. Tyto strany nejsou

totiž dostatečně reprezentativní a nepodílejí se bezprostředně na

činnosti zákonodárného sboru ani jiných státních institucí. Argument,

že tyto strany potřebují k získání podílu na státní moci, a tedy ke

skutečně relevantní reprezentaci svých voličů, zpravidla čas

přesahující bezprostředně následující volební období, není podle jeho

přesvědčení opodstatněný. Jde totiž především o to, do jaké míry se

podaří těmto stranám oslovit v průběhu volebního období a ve volbách

voliče tak, aby jim odevzdali své hlasy.



K otázce zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora z 500 000

Kč na 1 000 000 Kč zdůrazňuje, že je zcela v kompetenci zákonodárného

sboru určit jeho výši. Nemůže se samozřejmě jednat o jeho libovůli,

naopak výše tohoto příspěvku musí odpovídat reálným a přiměřeným

nákladům politických stran nutným k zajištění jejich činnosti. Je

nepochybné, že základním předpokladem pro získání mandátů, a tím i pro

získání uvedeného příspěvku, je však podpora voličů vyjádřená ve

volbách. Nesouhlasí proto s názorem, že samotné zvýšení tohoto

příspěvku by mohlo vést eventuálně k prosazování státních zájmů uvnitř

politických stran, to už z toho důvodu, že příspěvek na mandát je

vyplácen podle stejných kritérií všem vládním i nevládním parlamentním

stranám. Nová právní úprava neumožňuje politickým stranám nebo hnutím

vykonávat funkce státních orgánů, tyto orgány nahrazovat nebo je řídit

a pověřovat úkoly. Ve zvýšení tohoto příspěvku nespatřuje proto

porušení čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany a

hnutí odděleny od státu.



Závěrem pak konstatuje, že dosavadní právní úprava financování

politických stran a hnutí nepreferuje žádné politické subjekty ani

nezvyšuje rozdíly mezi parlamentními a mimoparlamentními politickými

subjekty ve prospěch subjektů parlamentních. Obohacení existujícího

politického spektra o nové myšlenky - jak uvádí prezident republiky -

nelze spojovat a podmiňovat pouze finančním zajištěním stran a hnutí.

Takové myšlenky se totiž formují a prezentují i mimo parlamentní

strany, respektive mimo jakékoliv strany a hnutí, přičemž záleží

především na jejich obsahu, přínosu a potřebnosti pro společnost. V

této souvislosti zdůrazňuje, že nesouhlasí ani s názorem, že střídání

představitelů různých myšlenkových proudů ve vedení státu by mohlo vést

samo o sobě k obohacení společnosti o nové myšlenky, a tím i k dalšímu

vývoji v našem státě.



Konstatuje dále, že v případě jak zákona o politických stranách

novelizovaného zákonem č. 340/2000 Sb., tak volebního zákona

novelizovaného zákonem č. 204/2000 Sb. prezident republiky využil svého

práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy a vrátil zákon Poslanecké sněmovně,

která však setrvala u obou zákonů na nich nadpoloviční většinou všech

poslanců. Oba zákony v důsledku toho pak byly pod uvedenými čísly

vyhlášeny ve Sbírce zákonů.



Předseda Senátu Parlamentu České republiky JUDr. Petr Pithart svým

přípisem ze dne 5. 1. 2001 rovněž předložil své vyjádření ve věci

tohoto návrhu prezidenta republiky. Konstatoval v něm, že jak při

projednávání návrhu novely volebního zákona, tak při projednávání

návrhu novely zákona o politických stranách, byla značná část rozpravy

na schůzi Senátu věnována změnám státního financování politických stran

a politických hnutí, z převážné většiny pak zejména navrhovanému

snížení příspěvku na volební náklady podle § 85 novelizovaného

volebního zákona ve vztahu k současně navrhovanému zvýšení příspěvku na

mandát poslance nebo senátora podle § 20 odst. 7 novelizovaného zákona

o politických stranách. V rámci diskuse zazněly argumenty pro i proti

přijetí navrhovaných změn.



Námitky vznesené proti nové právní úpravě státních příspěvků vycházely

z názoru, že taková právní úprava neúměrně zvýhodňuje parlamentní

politické strany na úkor politických stran neparlamentních, zejména

nově vznikajících, jejichž hospodářské postavení se zhorší natolik, že

jejich schopnost prosadit se ve volbách bude snížena na minimum. Zazněl

názor, že navrhovaná právní úprava tak ve svých důsledcích ústavně

nepřípustným způsobem omezuje volnou soutěž politických stran

garantovanou v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.



Argumenty podporující přijetí změn ve státním financování politických

stran vycházely naopak z názoru, že navrhované změny nejsou takového

charakteru, že by překračovaly rámec ústavnosti.



Při svém rozhodování o návrhu novely volebního zákona se Senát

přiklonil k argumentům podporujícím přijetí navrhovaných změn a návrh

novely volebního zákona schválil ve znění postoupeném mu Poslaneckou

sněmovnou. Učinil tak svým usnesením č. 396 ze dne 23. června 2000,

když z přítomných 79 senátorů pro návrh hlasovalo 40 a 38 bylo proti.



Naproti tomu k návrhu novely zákona o politických stranách nepřijal

Senát usnesení. V průběhu rozpravy konané ve dnech 28. a 29. června

2000 byly postupně podávány návrh předloženým návrhem zákona se

nezabývat, návrh na schválení předloženého návrhu zákona a návrh na

jeho zamítnutí. Ani jeden z podaných návrhů nebyl Senátem přijat.

Protože se Senát ve stanovené třicetidenní lhůtě k návrhu novely zákona

o politických stranách nevyjádřil, došlo v souladu s čl. 46 odst. 3

Ústavy k přijetí této novely uplynutím této ústavní lhůty, tedy dnem 6.

července 2000.



Zakončil proto tím, že je na Ústavním soudu, aby věc posoudil a aby o

návrhu prezidenta republiky rozhodl.



Vláda České republiky se na výzvu Ústavního soudu k návrhu prezidenta

republiky vyjádřila přípisem ze dne 9. 1. 2001.



Vláda České republiky konstatovala, že čl. 22 Listiny stanoví, že

zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a

používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil

v demokratické společnosti. Prezident republiky přitom poukázal na

významné zhoršení hospodářského postavení, a tím i budoucích volebních

vyhlídek, zejména nově vznikajících (tj. neparlamentních) politických

stran, které se prosadily do vědomí voličů, o čemž svědčí kvalifikovaný

podíl na počtu odevzdaných hlasů. Prezident republiky dále spatřuje ve

zvýšení příspěvků posílení závislosti politických stran na státní

podpoře, který překračuje rámec daný čl. 20 odst. 4 Listiny, podle

něhož jsou politické strany odděleny od státu.



Vláda dále poukázala na to, že čl. 5 Ústavy i čl. 22 Listiny hovoří o

rovných podmínkách volné soutěže politických stran. Volná soutěž

politických stran znamená zákaz diskriminace či upřednostňování

některých politických stran, zákaz jakékoliv vedoucí úlohy některé z

nich nebo kladení překážek jejich vzniku či působení. Vláda

konstatovala, že volební zákon i zákon o politických stranách tuto

rovnost podmínek zachovávají, volná soutěž politických stran těmito

zákony není ohrožena. Každý právní subjekt, který splní podmínky dané

těmito zákony, nabývá podle těchto zákonů určitých práv, která jsou

obecně rovná pro všechny subjekty.



Zákonné podmínky pro nabývání práv právními subjekty, v tomto případě

nabytí finančních příspěvků (tj. státního příspěvku a příspěvku na

úhradu volebních nákladů) politickými stranami, nejsou v demokratických

zemích Evropy věcí neobvyklou. To konstatuje i nález Ústavního soudu

vyhlášený pod č. 243/1999 Sb., který o zákonné úpravě podmínek nabývání

finančních příspěvků politickými stranami hovoří v souvislosti s

Německem, Francií, Itálií, Dánskem, Belgií nebo Španělskem. Tento nález

také zmiňuje skutečnost, že ve Velké Británii, Irsku, Nizozemí či

Portugalsku není financování politických stran státem uzákoněno vůbec.

Proto má vláda za to, že zákonná úprava této otázky v České republice

zcela zapadá do evropského průměru.



Rovněž tvrzení, že poskytování finančních příspěvků státem je

diskriminací neparlamentních politických stran a omezuje to jejich

šanci na volební úspěch, pokládá za klamné. Důkazem toho jsou i

výsledky prvních voleb do zastupitelstev krajů konaných dne 12. 11.

2000 a úspěch neparlamentních politických stran v nich. Dalším

příkladem je volební úspěch Unie svobody, politické strany, která

vznikla dne 22. 1. 1998, tedy v době, kdy se již zdálo obtížné

proniknout do okruhu parlamentních stran jako nový subjekt politické

síly.



Obtíže spojené s prosazením se nových subjektů na politické scéně

souvisí podle ní spíše s celospolečenským klimatem než s finančními

příspěvky státu. Faktem je, že o úspěchu politických subjektů

nerozhodují finanční příspěvky státu, ale hlasy voličů. Chybná je

představa, že v České republice neexistuje dynamika politických sil.

Žádná strana není odsouzena k tomu být trvale "malá", ale také žádné

straně není souzeno, aby zůstala "velkou".



Vláda dále uvádí, že svobodnou soutěž politických sil představuje

pluralitní politický systém; tomu má odpovídat zákonná úprava

politických práv a svobod. V souladu s tím musí být tato práva a

svobody vykládány a používány, aby svobodnou soutěž politických sil

umožňovaly. Pluralitní politický systém v České republice existuje a

diskutované zákony svobodnou soutěž politických sil umožňují. Smyslem

volebního příspěvku není omezení volnosti volební soutěže, ale

zajištění její vážnosti. Vytyčení podmínek jeho získání má zamezit

tomu, aby nevznikaly takové subjekty, které by samoúčelnými opakujícími

se aktivitami směřovaly primárně k získávání státních prostředků. Proti

vyplácení státního příspěvku všem politickým stranám, které se voleb

účastní, pak hovoří i omezený rozsah státních příspěvků.



Pokud jde o čl. 20 Listiny, lze podle vlády využít již existujícího

nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 296/1995 Sb., který uvádí, že

oddělení státu od stran neznamená, že strany mají povahu soukromých

spolků. Naše Ústava, stejně jako většina evropských ústav, vychází z

toho, že politické strany a politická hnutí sice nejsou institucemi

veřejné moci a nemají veřejnoprávní povahu, na druhé straně však plní,

v souladu s Ústavou, určité úkoly veřejného zájmu nezbytné pro život

státu založeného na reprezentativní demokracii. Zejména pak musí být

demokratický stát (čl. 1 Ústavy) také demokratickým způsobem, tj. ve

volbách založených na soutěži politických stran, legitimován. Z tohoto

obecného zájmu plyne i nárok na to, aby stát plnění těchto pro stát

nezbytných úkolů umožnil a podpořil. Na tom spočívá též úprava

financování politických stran státem vedená snahou po částečné úhradě

jejich nákladů na činnost, jež je ve veřejném zájmu. Ústavní soud v

odůvodnění svého nálezu však podle ní odmítl představu, že by se státní

příspěvky měly stát základním zdrojem příjmů politických stran.



S přihlédnutím k těmto důvodům pak vláda navrhla, aby návrh prezidenta

republiky na zrušení části zákona o politických stranách a části

volebního zákona byl zamítnut.



III.



Ústavní soud po shrnutí argumentů všech účastníků, jak vyplynuly z

jejich podání, dospěl k závěru, že je třeba analyzovat návrhy na

zrušení některých ustanovení zákona o politických stranách a volebního

zákona, především z hlediska zásad zakotvených v Ústavě a v Listině.



Důvodnost tohoto zvoleného postupu nejlépe vyplyne z rozboru týkajícího

se § 20 odst. 7 zákona o politických stranách, kde jde o přímé státní

financování politických stran. Návrh sám vypouští odpovídající

ustanovení tak, jakoby příspěvek na mandát poslance či senátora neměl

být vůbec poskytován, avšak z argumentace v této souvislosti vyplývá,

že námitka směřuje především proti výši příspěvku, který po novele činí

ročně 1 000 000 Kč. Stanovení příspěvku a jeho výše náleží nesporně

moci zákonodárné. V její odpovědnosti je posoudit přiměřenost těchto

prostředků s ohledem na principy stanovené Ústavou. Jestliže stanovisko

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky výslovně připouští, že

se nemůže jednat o libovůli, nemůže však také nerespektovat další

ústavní kritéria.



Při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení, tedy té jeho části,

která stanovila příspěvek na mandát poslance nebo senátora ve výši

jednoho milionu Kč ročně, nelze odhlédnout od skutečnosti, že

financování politických stran je částečně upraveno i volebním zákonem.

Ústavní soud sice zrušil ustanovení věty třetí § 85 volebního zákona

upravující příspěvek za odevzdaný hlas, jasně však v odůvodnění svého

nálezu uvedl, že tento příspěvek nemůže omezovat volnou volební soutěž.

Avšak právě souhrnný pohled a porovnání výše příspěvku za odevzdaný

hlas s ostatními formami financování politických stran, tedy zejména v

této věci projednávaným příspěvkem na mandát poslance nebo senátora,

jakož i s výší příspěvku na mandát krajských zastupitelů (který sice v

projednávané věci zpochybněn není, avšak nelze od něho abstrahovat),

podporuje názor Ústavního soudu, že je zde zřejmá tendence proti volné

soutěži všech politických sil, neboť zvýšení podpory parlamentních

stran je doprovázeno současným omezením stran méně úspěšných. Vznikají

tak disproporce rozporné s účelem a cílem financování politických stran

z veřejných prostředků, tedy umožněním jejich volné soutěže.



Nerovnoměrnost rozdělení rozpočtových prostředků politickým stranám lze

demonstrovat na situaci, kdy ve volbách do Poslanecké sněmovny získá

jedna politická strana 2 % odevzdaných hlasů (předpokládejme 100 000

hlasů) a druhá strana 6 % (tedy 300 000 hlasů). Zatímco první ze stran

získá pro celé následující volební období od státu pouze příspěvek za

odevzdané hlasy (podle dřívější úpravy tedy 3 miliony korun), strana

druhá, s trojnásobným úspěchem, získá ve stejném období zhruba 77

milionů korun (příspěvek za hlasy 9 milionů korun, stálý roční

příspěvek 5 milionů korun, celkem tedy 20 milionů, a stálý příspěvek na

mandáty, který při pravděpodobném počtu dvanácti křesel představuje 12

milionů korun ročně, celkem tedy 48 milionů korun). Strana trojnásobně

úspěšná ve volbách tedy získá oproti své méně úspěšné konkurentce

zhruba pětadvacetinásobný obnos ze státní pokladny.



Zdůvodnění zvýšení příspěvku na mandát z 500 000 Kč na 1 000 000 Kč ve

stanovisku Poslanecké sněmovny odporuje smyslu státního finančního

příspěvku politickým stranám. Strany mají být zakotveny ve společnosti,

nikoli ve státě. Proto státní příspěvek má pouze usnadňovat stranám tu

úlohu, kterou pro stát plní svou účastí ve volbách, neboť na politické

vůli, vzešlé ze svobodné volební soutěže, je založen demokratický stát.

Podle čl. 22 Listiny jakákoli zákonná úprava všech politických práv a

svobod musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v

demokratické společnosti. Dikce "svobodná soutěž politických sil" klade

důraz právě na tu fázi procesu politické konkurence, jež předchází

etablování stran v dosažených pozicích, tedy především důraz na

svobodný vstup politických sil do volební soutěže. Svobodná soutěž

politických stran je tak nepochybně hodnotou, které musí dát přednost i

zákonná úprava financování politických stran státem a jež je pod

ochranou Ústavy a Listiny.



Úvaha Poslanecké sněmovny se však ubírá opačným směrem. K otázce

zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora z 500 000 Kč na 1

000 000 Kč sice obecně uznává, že se nemůže jednat o libovůli

zákonodárce, tvrdí však, že "výše tohoto příspěvku musí odpovídat

reálným a přiměřeným nákladům politických stran, nutným k zajištění

jejich činnosti". Ve skutečnosti má však platit opak: výše tohoto

příspěvku právě nesmí plně odpovídat reálným a přiměřeným nákladům

politických stran, protože reálné a přiměřené náklady politických stran

nesmějí být finančně pokryty státem, ale musí mít základ v podpoře

členské a voličské základny.



Snížení volebního příspěvku, tj. příspěvku za odevzdaný hlas, z 90 Kč

na 30 Kč v novele volebního zákona, kterým bylo znehodnoceno základní

kritérium státní podpory politických stran, totiž míra jejich volebního

úspěchu, bylo v novele zákona o politických stranách provázeno zvýšením

příspěvku na mandát, jímž byly naopak zhodnoceny pozice ve státě

dosažené a obsazené a nepřímo posílena disproporce v základním

kritériu.



Zrušením volebního příspěvku nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS

42/2000 ze dne 24. ledna 2001 vyhlášeným pod č. 64/2001 Sb. dne 16.

února 2001 vznikla situace, v níž by ponechání příspěvku jednoho

milionu Kč na každý mandát poslance nebo senátora ještě zvýšilo

dosavadní disproporce. Proto zrušením příspěvku na mandát ve výši

jednoho milionu Kč vytváří Ústavní soud též prostor Parlamentu pro

uplatnění celkově nového přístupu k financování politických stran

státem tak, aby proporce mezi dotacemi dosažených pozic a dotacemi

úspěchu ve volební soutěži se změnily výrazně ve prospěch ocenění počtu

hlasů získaných ve volbách.



Dosavadní zvýšení příspěvku na mandát na 1 000 000 Kč bylo součástí

celé řady opatření, jež vesměs směřovala k finanční podpoře velkých a v

Parlamentu již etablovaných stran na úkor stran malých. Koncentrace

finanční pomoci státu právě jen pro strany v Parlamentu zastoupené

omezuje ekonomicky rovnou účast stran ve volební soutěži (čl. 5 Ústavy)

a nerespektuje princip § 20 odst. 4 Listiny po oddělení stran od státu.

Zvýšení hranice příspěvku na mandát pomíjí základní kritérium státní

podpory, totiž počet stranami získaných hlasů, a koncentruje v ústavně

nepřijatelném rozsahu státní finanční podporu na parlamentní činnost.



Pokud jde o § 20 odst. 4 zákona o politických stranách, byl uplatněn

návrh, aby byla vypuštěna změna, která byla provedena při poslední

novele a došlo tak k návratu původního znění, podle něhož politická

strana (či hnutí) získala nárok na stálý příspěvek, jestliže v jedněch

volbách dosáhla hranice 3 % odevzdaných hlasů, tedy bez dalších

podmínek. Novela naproti tomu přinesla podmínku, že strana, která již

získala nárok na stálý příspěvek, ale nepřekročí uzavírací klauzuli pro

vstup do Poslanecké sněmovny stanovenou volebním zákonem, příspěvek v

následujících volbách neobdrží.



Tím, že takto byly negativně ovlivněny politické strany, které sice

reprezentují nezanedbatelný zlomek voličů, ale na podíl na státní moci

nedosáhly a nemohou své právoplatné voliče reprezentovat, dochází k

jejich diskriminaci vůči ostatním stranám či hnutím a zásadnímu

negativnímu ovlivnění volné soutěže politických stran, jak je má na

mysli čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.



Z celkové koncepce novelou provedených změn vychází zásadní záměr

posílit roli velkých stran, které by po volbách mohly snáze vytvářet

pevné koalice a prosazovat své programy bez přihlédnutí ke stanoviskům

ostatních parlamentních stran, což se skrývá pod pojem zvýšení

stability v rozhodování moci zákonodárné i výkonné. Přitom ovšem

zvýšení stability nemusí zde mít za následek vyšší stupeň demokracie,

ale i oslabení jejích principů a snížení její efektivity. Ústavní soud

sice při posuzování návrhů na zrušení zákonů nehodnotí v podrobnostech

účelnost nebo vhodnost zákonných úprav, které přezkoumává, nýbrž zabývá

se těmi, jež vyjadřují hodnoty stanovené Ústavou. Není-li respektována

volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha

vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak

přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy

i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému,

nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze přitom opomenout, že

demokratická společnost je charakterizována právě svobodnou soutěží

politických stran, jejichž působení při správě veřejných věcí se

odvozuje ze svobodné volby provedené voliči.



Závěrem považoval Ústavní soud za vhodné připomenout i zprávu o

financování politických stran, která vyjadřuje představy Benátské

komise Rady Evropy při účasti více než 30 států, která konstatuje, že

existují země, kde finance politických stran spočívají hlavně na

členských příspěvcích a tato koncepce je dodržována. Ve starších

demokraciích jsou politické strany enormním strojem vyžadujícím stále

značný personál, rozlehlé prostory, zvýšené náklady fungování, které

nemohou být pokryty členskými, často nízkými, příspěvky. Německo tak

např. připouští nezbytnost veřejného financování výdajů způsobených

volební kampaní, ale i nákladů způsobených každodenní činností

politických stran za podmínky, že pomoc státu je nepřímo úměrná

finanční kapacitě každé strany a je stanovena tím, co je nezbytné pro

zajištění řádného fungování veřejné moci.



Zpráva Benátské komise Rady Evropy příznivě hodnotí země, jež váží

finanční pomoc státu stranám na jejich volební úspěch a na příjmy z

členských příspěvků. V tomto smyslu dochází i k formulaci měřítek pro

rozdělování státních příspěvků. Především je to úspěch, jehož strana ve

volbách u voličů docílila, dále úhrn stranických příspěvků a v omezené

míře i rozsah darů, které strana obdržela (např.§ 18 zákona o

politických stranách v SRN).



Výsledky práce uvedené komise bezprostředně souvisejí se současnými

legislativními tématy v České republice a neměly by být opomenuty.



Ve svém souhrnu jde tedy v projednávané problematice o převzetí

požadavku nezbytných nákladů demokracie. Její harmonický výkon vyžaduje

ve skutečnosti omezit na minimum a snížit výdaje politických stran a

současně zachovat princip rovnosti mezi nimi, který se zdá být často

porušen ve prospěch majoritních stran, které vyžadují veřejné subvence,

protože obdržely nejvíce mandátů a největší počet hlasů. To ovšem

vyžaduje zaručit průhlednost ve vyžadovaných informacích a velice

podrobnou kontrolu užití přijatých fondů.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Kessler v. r.