36/2012 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 20/09 dne 15. listopadu 2011 v
plénu ve složení z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava
Balíka (soudce zpravodaj), Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena
Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar
Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava
Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu skupiny
poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení §
112 odst. 2 věty první a odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů,
za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu
Parlamentu České republiky jako účastníků řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 7. července 2009 doručen návrh skupiny 45
poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen
„navrhovatel“) na zrušení § 112 odst. 2 části věty první ve znění „v
rozsahu 150 hodin v kalendářním roce“ zákona č. 361/2003 Sb., o
služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č.
530/2005 Sb., a § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb.
2. Navrhovatel posléze podáním došlým Ústavnímu soudu dne 2. října 2009
návrh upravil tak, že požaduje „zrušení celé věty první v ustanovení §
112 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů“, která zní:
„Příslušníkovi je stanoven služební příjem s přihlédnutím k případné
službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce.“.
3. Pokud jde o návrh na zrušení ustanovení § 112 odst. 2 věty první
zákona č. 361/2003 Sb., ve znění zákona č. 530/2005 Sb., uváděl
navrhovatel nejprve, že při projednávání zákona č. 361/2003 Sb. v
Poslanecké sněmovně „se pozměňovacím návrhem do části zákona věnované
odměňování příslušníků dostala úprava, jejíž dikce způsobila rozpor
části zákona s ústavním pořádkem“. Ustanovení § 112 odst. 2 zákona č.
361/2003 Sb., ve znění zákona č. 530/2005 Sb., podle navrhovatele
"vykazuje rozpor se zněním věty prvé odstavce 1 téhož ustanovení, která
vyjadřuje obecnou zásadu, že „Příslušník má nárok na služební příjem za
výkon služby.“. Jedná se o zakotvení možnosti nařídit příslušníkovi
službu přesčas v rozsahu 150 hodin, aniž by mu za ni bylo poskytnuto
náhradní volno nebo odpovídající odměna. Sama podstata této úpravy,
stejně jako způsob jejího zakotvení, vede k důsledkům, jež je možno
označit za nespravedlivé. Vytváří nerovné postavení mezi příslušníky,
ale i mezi ostatními zaměstnanci, na které se vztahují jiné předpisy
upravující nárok na mzdu nebo plat s příplatkem za práci přesčas i v
rozsahu 150 hodin (zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění
pozdějších předpisů).". Navrhovatel poukázal na to, že oproti stavu v
roce 2000, kdy Ministerstvo práce a sociálních věcí předložilo zprávu k
plnění Evropské sociální charty, nyní po zrušení ustanovení § 10 odst.
2 zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v
rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, v tehdejším
znění, (dále jen „zákon o platu“) nelze dovodit, že příslušníkům je
možné příplatek za práci přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce
odejmout.
4. Navrhovatel poukazuje na to, že podle napadené právní úpravy je
přihlíženo k „případné“ službě přesčas a že oproti předchozí právní
úpravě není omezení příplatku za práci přesčas uvedeno do souvislosti s
odkazem na hodnostní příplatek. Dovozuje, že způsob odměňování daný
napadeným ustanovením odporuje právu na spravedlivou odměnu za práci,
které zakotvuje čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“), neboť výše služebního příjmu je stanovena shodně tomu
příslušníkovi, který 150 hodin služby přesčas v kalendářním roce
vykoná, stejně jako tomu, kdo tuto službu nekoná vůbec. Navrhovatel má
za to, že napadené ustanovení je v rozporu i s čl. 3 Listiny a dovolává
se přitom nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2007/08 (sic! správně:
usnesení ze dne 3. 2. 2009). Navrhovatel v souladu s ním uvádí, že
samotný výsluhový příspěvek a odchodné však nelze v obecné rovině
považovat za odměnu za práci, jedná se pouze o užití „kompenzace“
výrazně oslabeného postavení zaměstnance ve služebním poměru oproti
postavení zaměstnance v pracovním poměru upravovaném zákoníkem práce.
Dovozuje, že 150 hodin služby práce přesčas se rovná rozsahu téměř
celého fondu základní služby na jeden kalendářní měsíc, a poukazuje na
to, že zatímco služba přesčasy je zavedena bez nároku na kompenzaci, za
služební pohotovost je vždy poskytnuta odměna. Navrhovatel konečně
uvedl, že „konstatuje-li se, že služební příjem je stanoven s
přihlédnutím k případné službě přesčas, mělo by také být stanoveno,
jakým způsobem je služba přesčas zohledněna, respektive jaká složka
služebního příjmu je k takové kompenzaci určena. Tak tomu ovšem není i
oproti původní úpravě (viz výše § 10 zákona o platu).“.
5. V doplňujícím návrhu změnil navrhovatel petit na žádost o zrušení
celé první věty v ustanovení § 112 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., ve
znění zákona č. 530/2005 Sb., poukazuje na to, že v případě zrušení
toliko limitu 150 hodin v roce bez příplatku za práci přesčas by nic
nebránilo v tom, aby „mohlo být stanoveno dokonce více hodin práce
přesčas zdarma nad dosavadní limit.“.
6. Návrh na zrušení ustanovení § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb.
odůvodňuje navrhovatel rozporem s čl. 2 Evropské sociální charty.
Poukazuje i na rozpor s předchozí právní úpravou a polemizuje s
názorem, že „náhrada za výkon služby ve svátek či nezapočítání svátku
do fondu pracovní doby (tudíž se musí 7,5 hodiny připadající na svátek
odpracovat v jiný den, pokud příslušník ve svátek nepracoval) u
příslušníků, kteří mají nerovnoměrně rozvrženou dobu služby, je již
nahrazena v 10% navýšení základního tarifu“. Upozorňuje na to, že těm
příslušníkům bezpečnostních sborů, jimž připadne den služby na svátek,
neplyne z takto vykázané služby žádný příplatek či náhradní volno za
práci ve svátek, a namítá, že desetiprocentní navýšení základního
tarifu ve smyslu § 114 zákona č. 361/2003 Sb., ve znění zákona č.
530/2005 Sb., není adekvátní náhradou s ohledem na dvanáct svátků, za
něž by mělo být poskytováno placené volno. Navrhovatel namítá, že nebyl
řešen nesoulad Evropské sociální charty jakožto mezinárodní smlouvy
publikované pod č. 14/2000 Sb. m. s. s napadeným zákonem ve smyslu čl.
10 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), a uvádí, že příslušníci
bezpečnostních sborů České republiky pociťují uvedenou skutečnost za
diskriminující, jelikož nevytváří mezi všemi příslušníky spravedlivé
pracovní podmínky. Navrhovatel poukazuje i na rozdílnost právní úpravy
pro příslušníky bezpečnostních sborů České republiky a pro zaměstnance
pracující v nepřetržitém pracovním režimu s nerovnoměrně rozvrženou
pracovní dobou. Navrhovatel tvrdí, že uvedený rozdíl nelze odůvodnit
žádnou věcnou povahou práce či jinými důvody, odvolávaje se na čl. 2
Evropské sociální charty, čl. 28, čl. 41 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a čl. 3
odst. 1 Listiny. Poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
37/93 ze dne 22. 3. 1994 (N 9/1 SbNU 61; 86/1994 Sb.) s odvoláním na
nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn.
Pl. ÚS 22/92 ze dne 8. 10. 1992 (nález č. 11 Sbírky usnesení a nálezů
Ústavního soudu ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, str. 49), a
dodává, že v dané věci nemůže být prokázáno, že poskytnutí méně výhod
příslušníkům bezpečnostních složek než jiné skupině je činěno ve
veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Navrhovatel konečně uvádí, že
„diskriminace, tak jak je služebním zákonem v tomto případě nastolena,
posiluje sociální a ekonomické nerovnosti, narušuje soudržnost mezi
příslušníky. Diskriminace při práci je porušením lidského práva, jehož
důsledkem je plýtvání lidským talentem se škodlivými důsledky na
produktivitu a ekonomický růst. Diskriminace plodí sociální a
ekonomickou nerovnost, která podkopává sociální soudržnost a solidaritu
a působí jako brzda při snaze snížit míru chudoby.“.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení
7. V souladu s § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) vyzval Ústavní
soud Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen
„Poslanecká sněmovna“) a Senát Parlamentu České republiky (dále jen
„Senát“), aby se k návrhu vyjádřily.
8. Poslanecká sněmovna prostřednictvím předsedkyně Poslanecké sněmovny
Miroslavy Němcové sdělila, že vláda předložila Poslanecké sněmovně
návrh zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů dne
18. března 2003 a návrh byl rozeslán poslancům jako tisk 256/0 dne 20.
března 2003. V důvodové zprávě vláda výslovně uvedla, že předkládaný
návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem České
republiky a není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká
republika vázána. Návrh zákona byl předložen výboru pro evropskou
integraci k předběžné konzultaci. Prvé čtení návrhu zákona proběhlo dne
16. dubna 2003 na 14. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl
přikázán k projednání výboru pro evropskou integraci a výboru pro
obranu a bezpečnost. Výbor pro evropskou integraci projednal návrh
zákona a vydal dne 18. června 2003 usnesení doporučující návrh zákona
schválit, doručené poslancům jako tisk 256/1. Výbor pro obranu a
bezpečnost projednal návrh zákona a vydal dne 11. června 2003 usnesení
doručené poslancům jako tisk 256/2 s pozměňovacími návrhy, které se ale
netýkaly napadených ustanovení. Na 18. schůzi Poslanecké sněmovny ve
dnech 24. června 2003 a 25. června 2003 se uskutečnilo druhé čtení.
Návrh zákona prošel obecnou a podrobnou rozpravou, podané pozměňovací
návrhy byly zpracovány jako tisk 256/3. Do pozměňovacích návrhů byl
zahrnut i pozměňovací návrh k § 112 odst. 2 návrhu zákona, který podal
poslanec Petr Ibl. Třetí čtení proběhlo dne 2. července 2003 na 18.
schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl schválen ve znění
schválených pozměňovacích návrhů. Poslanecká sněmovna přijala i
navrhovaný pozměňovací návrh k § 112 odst. 2 předmětného zákona. Ve
hlasování č. 260 bylo pro tento návrh z přítomných 178 poslanců 130 a 7
poslanců bylo proti tomuto pozměňovacímu návrhu. Návrh zákona byl
postoupen dne 17. července 2003 Senátu. Senát na své 10. schůzi dne 10.
září 2003 návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími
návrhy, které se však netýkaly napadených ustanovení (usnesení č. 197).
O návrhu zákona vráceném Senátem bylo hlasováno dne 23. září 2003 na
20. schůzi Poslanecké sněmovny. Poslanecká sněmovna setrvala na
původním návrhu zákona, v hlasování č. 21 bylo pro návrh z přítomných
183 poslanců 108 a 41 proti návrhu. Prezident zákon podepsal dne 13.
října 2003 a zákon byl vyhlášen dne 31. října 2003 ve Sbírce zákonů v
částce 121 pod číslem 361/2003 Sb.
9. Poslanecká sněmovna dále uvedla, že novelu napadeného ustanovení §
112 odst. 2 obsahoval dále tisk č. 1002 - vládní návrh zákona, kterým
se mění zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 362/2003
Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a
zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve
znění pozdějších předpisů. V důvodové zprávě vláda výslovně uvedla, že
předložená novela zákona je v souladu s právním řádem České republiky,
jejím ústavním pořádkem, jakož i mezinárodními smlouvami, jimiž je
Česká republika vázána. Vláda dále uvedla, že novela zákona je také
plně slučitelná s právem Evropských společenství. Vláda předložila
Poslanecké sněmovně návrh zákona dne 1. června 2005. Návrh zákona byl
rozeslán poslancům jako tisk 1002/0 dne 1. června 2005. Prvé čtení
proběhlo dne 1. července 2005 na 45. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh
zákona byl přikázán k projednání výboru pro obranu a bezpečnost, který
projednal návrh zákona a vydal dne 21. září 2005 usnesení doručené
poslancům jako tisk 1002/1 s pozměňovací návrhy, které se však netýkaly
napadeného ustanovení. Na 48. schůzi Poslanecké sněmovny se uskutečnilo
dne 13. října 2005 druhé čtení, návrh zákona prošel obecnou a podrobnou
rozpravou, podané pozměňovací návrhy (netýkaly se napadených
ustanovení) byly zpracovány jako tisk 1002/3. Třetí čtení proběhlo dne
26. října 2005 na 48. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl
schválen ve znění pozměňovacích návrhů Poslaneckou sněmovnou, v
hlasování č. 498 bylo pro návrh z přítomných 177 poslanců 128 a 5 proti
návrhu. Poslanecká sněmovna postoupila návrh novely zákona Senátu dne
3. listopadu 2005 jako tisk 169/0. Senát návrh projednal na své 8.
schůzi dne 30. listopadu 2005 a vydal usnesení č. 251, kde Senát
vyjadřuje vůli návrhem zákona se nezabývat. Předmětný zákon byl doručen
prezidentovi k podepsání dne 2. prosince 2005, prezident zákon podepsal
dne 13. prosince 2005. Zákon byl vyhlášen dne 29. prosince 2005 ve
Sbírce zákonů v částce 180 pod číslem 530/2005 Sb. Zákony obsahující
napadená ustanovení byly publikovány ve Sbírce zákonů pod čísly
361/2003 Sb. a 530/2005 Sb. Oba zákony byly schváleny potřebnou
většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byly podepsány příslušnými
ústavními činiteli a byly řádně vyhlášeny. Za tohoto stavu věci nelze
dle Poslanecké sněmovny než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor
jednal v přesvědčení, že přijaté zákony jsou v souladu s Ústavou a s
naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným
návrhem skupiny poslanců posoudil ústavnost napadených ustanovení a
vydal příslušné stanovisko.
10. Senát prostřednictvím svého předsedy MUDr. Přemysla Sobotky sdělil,
že návrh zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
postoupila Poslanecká sněmovna Senátu dne 13. srpna 2003. Senát
postoupený návrh zákona (senátní tisk č. 135) předepsaným způsobem
projednal. Senátní výbor pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost,
jemuž byl návrh zákona přikázán jako garančnímu, doporučil Senátu
vrácení této novely Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Výbor v
nich zpochybnil jeden z důvodů propuštění příslušníka a dále požadoval
několik zásahů k restrikci vysokých výsluhových nároků po skončení
služebního poměru příslušníka. Výbor pro hospodářství, zemědělství a
dopravu, kterému byl dále návrh přikázán, se s garančním výborem shodl
na vrácení zákona z důvodů obdobných. Senát na své 10. schůzi 4.
funkčního období dne 10. září 2003 vyhověl doporučením výborů a rozhodl
svým usnesením č. 197 ze dne 10. září 2003 vrátit zákon o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů Poslanecké sněmovně s
pozměňovacími návrhy. Usnesení bylo přijato v hlasování č. 27 výraznou
většinou, kdy ze 73 přítomných senátorů hlasovalo pro návrh 51
senátorů, proti bylo 5 a 17 senátorů se hlasování zdrželo. Z uvedeného
vyplývá, že Senát byl usnášeníschopný a jeho usnesení bylo přijato
potřebným počtem hlasů. Senát se o návrhu zákona usnesl v Ústavou
stanovené lhůtě. Přijaté pozměňovací návrhy Senátu se nedotýkaly
předmětného návrhu na zrušení ustanovení § 112 odst. 2 a 4 zákona o
služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (tj. služebního
příjmu za přesčasy a za službu o svátcích), avšak v samotné rozpravě
Senátu bylo uvedené téma přesčasů přece jen otevřeno a v podrobné
rozpravě byl podán i pozměňovací návrh v tomto věcném směru. V rozpravě
bylo vysloveno, že limit 300 hodin přesčasů pro příslušníky ve směnném
provozu je ve srovnání s ostatními příslušníky diskriminační, a byl
předložen pozměňovací návrh, kterým měl být limit pro všechny sjednocen
na 150 hodin s výjimkou výkonu služby, k němuž je příslušník povolán ze
služební pohotovosti, která je konkrétně placena. V rozpravě byl
zároveň vyjádřen názor, že dvojnásobná „zátěž“ přesčasovými hodinami
bez příplatku, zaváděná pro směnné příslušníky, není obvyklá v Evropě
ani v USA a není srovnatelná ani s poměry vojáků z povolání. Zástupce
vlády odmítl daný návrh na změnu s tím, že při úpravě předkládaného
řešení v Poslanecké sněmovně bylo za všeobecné podpory sledováno
udržení rovnováhy mezi značně navýšeným základním tarifem (služebním
příjmem) pro odpovídající kategorie (typy služby) příslušníků a mezi
jejich povinností odsloužit bez konkrétní odměny určitý počet
přesčasových hodin. Zástupce vlády (předkladatel) i v obecné rovině
obhajoval koncept, ve kterém ten, kdo chce sloužit v bezpečnostním
sboru, získá velmi solidní ohodnocení, ale zároveň vkládá (obětuje)
nemálo ze svých práv a ze svého soukromého života. Výše zmíněný
pozměňovací návrh byl poté zamítnut (při kvoru 38 bylo pro pozměňovací
návrh pouze 28 hlasů). Druhé návrhem napadené ustanovení § 112 odst. 4
zůstalo při projednávání bez bližšího zájmu. Senát většinově důvěřoval
tomu, že nastavení průměrné platové úrovně příslušníků bezpečnostních
sborů na jednonásobek průměrné platové úrovně v nepodnikatelské sféře a
řada dalších výhod pro příslušníky bezpečnostních sborů vytváří
nadstandardní odměňování, které kompenzuje i řadu tvrdých požadavků a
odříkání uvalených zákonem na příslušníky. Tento systém byl rovněž
vládou prezentován jako administrativně velmi jednoduchý a pružný.
Zákon byl celkově představen jako revoluce v personální stabilizaci a
výkonnosti bezpečnostních sborů, zejména pak Policie České republiky.
11. Novela zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
(zákon č. 530/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2003 Sb., o
služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s
přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve
znění pozdějších předpisů, a zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských
službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů) korigovala
předmětné ustanovení § 112 odst. 2. Novela byla Poslaneckou sněmovnou
postoupena Senátu dne 3. listopadu 2005. Senát postoupený návrh zákona
(senátní tisk č. 169) předepsaným způsobem projednal. Garanční výbor
pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost doporučil Senátu návrhem
zákona se nezabývat. Senát na své 8. schůzi 5. funkčního období dne 30.
listopadu 2005 tomuto doporučení svého výboru vyhověl a rozhodl
usnesením č. 251 ze dne 30. listopadu 2005 návrhem zákona se nezabývat.
Usnesení bylo přijato v hlasování č. 25 nejtěsnějším možným výsledkem,
kdy z 66 přítomných senátorů hlasovalo pro návrh 34 senátorů, proti
byli 2 a 30 senátorů se hlasování zdrželo. Z uvedeného vyplývá, že
Senát byl usnášeníschopný a jeho usnesení bylo přijato potřebným počtem
hlasů. Senát se o návrhu zákona usnesl v Ústavou stanovené lhůtě. V
úvodním vystoupení prezentoval zástupce předkladatele novely zákona o
služebním poměru její jediný cíl - snížit náklady na odměňování
příslušníků bezpečnostních sborů, a to ještě předtím, než se nová,
nepřiměřeně „štědrá“ a rozpočtově prekérní platová úprava stane v rámci
zákona o služebních poměrech příslušníků bezpečnostních sborů účinnou,
tj. časově velmi naléhavě. S celkovým snižováním služebních příjmů se v
logice navrhovatele částečně změnila rovněž úprava přesčasové služby.
Příslušníkům lze nyní bez rozdílu jejich zařazení nařídit 150 hodin
přesčasů v kalendářním roce (viz § 54 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb.,
ve znění zákona č. 530/2005 Sb.) a ke stejnému případnému rozsahu
přesčasových hodin se má přihlédnout při stanovení služebního příjmu
příslušníka (dané přesčasy tedy i nadále nejsou honorovány na základě
konkrétní kvantifikace; viz § 112 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., ve
znění zákona č. 530/2005 Sb.) Druhé návrhem napadené ustanovení § 112
odst. 4 nebylo novelou zákona o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů dotčeno. Senát uvedl, že projednal výše zmiňovaný
zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a novelu
zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, v jejichž
rámci se stalo platným rovněž znění návrhem napadených ustanovení § 112
odst. 2 a 4, v přesvědčení, že tak činí v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně stanoveným způsobem. Senát uzavřel, že je na
Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadeného ustanovení a
rozhodl.
III.
Proces přijímání napadeného zákona a jeho novel
12. Ústavní soud ověřil, že
- napadené znění ustanovení § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb. bylo
do textu zařazeno na základě pozměňovacího návrhu poslance Petra Ibla a
že při hlasování č. 258 na 18. schůzi Poslanecké sněmovny konané dne 2.
července 2003 pro tento návrh ze skupiny navrhovatele hlasovali tito
tehdejší poslanci: Vlastimil Aubrecht, Milan Bičík, Robin Böhnisch,
Petr Braný, Jiří Dolejš, Jiřina Fialová, Pavel Hojda, Pavel Kováčik,
Stanislav Křeček, Zdeněk Maršíček, Ladislav Mlčák, Petr Rafaj, Antonín
Seďa, Zdeněk Škromach, Karel Šplíchal, Václav Votava a Petr Zgarba, že
- při 21. hlasování na 20. schůzi Poslanecké sněmovny konané dne 23.
září 2003 pro napadený zákon hlasovali ze skupiny navrhovatele tito
tehdejší poslanci: Vlastimil Aubrecht, Milan Bičík, Robin Böhnisch,
Petr Braný, Jiřina Fialová, Pavel Hojda, Zdeněk Jičínský, Kateřina
Konečná, Pavel Kováčik, Stanislav Křeček, Ivana Levá, Zdeněk Maršíček,
Ladislav Mlčák, Petr Rafaj, Antonín Seďa, Zdeněk Škromach, Karel
Šplíchal, Václav Votava, Petr Zgarba. Zdržel se Jiří Dolejš, a že
- při 498. hlasování na 48. schůzi Poslanecké sněmovny konané dne 26.
října 2005 pro novelizované znění napadeného zákona, včetně novelizace
napadeného ustanovení § 112 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., hlasovali
ze skupiny navrhovatele tito tehdejší poslanci: Vlastimil Aubrecht,
Robin Böhnisch, Václav Grüner, Zdeněk Jičínský, Antonín Kratochvíle,
Stanislav Křeček, Břetislav Petr, Petr Rafaj, Antonín Seďa, Zdeněk
Škromach, Václav Votava. Hlasování se při témže hlasování ze skupiny
navrhovatele zdrželi tito tehdejší poslanci: Milan Bičík, Petr Braný,
Jiří Dolejš, Ladislav Mlčák, Jiřina Fialová, Pavel Hojda, Kateřina
Konečná, Pavel Kováčik a Zdeněk Maršíček. Proti hlasovala ze skupiny
navrhovatele Ivana Levá. Nepřihlášeni k hlasování byli Karel Šplíchal a
Petr Zgarba.
13. Ústavní soud dále z těsnopisecké zprávy z prvého dne 8. schůze
Senátu probíhající 30. listopadu 2005 zjistil, že zástupce skupiny
navrhovatele František Bublan jako tehdejší ministr vlády České
republiky mimo jiné uvedl: „Samotný návrh novely jistě skýtá prostor
pro další diskusi a uplatnění i vašich návrhů na změnu jeho textu. Já
bych se za jiné situace této diskusi příliš nebránil, protože vím, že
je to oblast, která je pro nás všechny důležitá, nicméně pro tu časovou
tíseň, o které jsem mluvil na začátku, nemohu přehlížet. Proto vás
žádám, abyste případné náměty na změnu právní úpravy služebního poměru
uplatnili při projednávání další novely, kterou očekávám v příštím
roce, a ta bude zase znovu předložena do Poslanecké sněmovny ... S
ohledem na to, co jsem uvedl, vás žádám o odsouhlasení návrhu novely
formou, která nebude spojena s nutností vrátit tento text zpět
Poslanecké sněmovně.“.
14. Ústavní soud ze sněmovních tisků č. 675/0-3 a těsnopisných zpráv o
níže uvedených schůzích Poslanecké sněmovny a jejích výborů zjistil, že
skupina poslanců zastoupených Františkem Bublanem předložila dne 3.
prosince 2008 návrh zákona, který měl být přijat jako novela zákona č.
361/2003 Sb., v tehdy platném znění. Návrh zákona byl rozeslán
poslancům jako tisk 675/0 dne 4. prosince 2008. Návrh byl pak zaslán
vládě k vyjádření stanoviska 5. prosince 2008. Přepracovaná verze
návrhu byla doručena 15. prosince 2008 poslancům jako sněmovní tisk č.
675/1. Tento návrh byl zaslán vládě k vyjádření stanoviska 17. prosince
2008. Vláda zaslala stanovisko 13. ledna 2009. Nesouhlasné stanovisko
vlády bylo rozesláno poslancům 14. ledna 2009 jako tisk 675/2.
Organizační výbor projednání návrhu zákona doporučil 15. ledna 2009
(usnesení č. 333). Určil zpravodaje Mgr. Zdenka Boháče a navrhl návrh
přikázat k projednání výboru pro bezpečnost. První čtení proběhlo 2.
října 2009 na 62. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl přikázán
k projednání výborům (usnesení č. 1441). Výbor pro bezpečnost projednal
návrh zákona a vydal 2. prosince 2009 usnesení doručené poslancům jako
tisk 675/3. K přijetí zákona nedošlo, legislativní proces neskončil do
konce 5. volebního období Poslanecké sněmovny. Návrh zákona se týkal
mj. i ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé napadeného zákona, jehož
novelizované znění mělo znít: „Příslušníkovi je stanoven služební
příjem s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v
kalendářním roce při vyhlášení krizového stavu podle zvláštního
právního předpisu.“. Ustanovení § 112 odst. 4 napadeného zákona se
návrh zákona nedotýkal. Ke skupině poslanců, kteří předložili dne 3.
prosince 2008 tento návrh zákona, patřili ze skupiny navrhovatele v
této věci tito poslanci: Vlastimil Aubrecht, Jan Babor, Robin Böhnisch,
Zuzana Brzobohatá, František Bublan, Josef Čerňanský, Kosta Dimitrov,
Václav Grüner, Zdeněk Jičínský, Gabriela Kalábková, Václav Klučka,
Karel Kratochvíle, Jan Látka, Vladimíra Lesenská, Zdeněk Maršíček,
Marcela Merinová, Břetislav Petr, Jiří Petrů, Petr Ploc, Petr Rafaj,
Antonín Seďa, Miloslav Soušek, Petr Sunkovský, Zdeněk Škromach, Václav
Šlajs, Karel Šplíchal, Jeroným Tejc, Václav Votava, Cyril Zapletal.
15. Ústavnímu soudu je známo, že za poslance Poslanecké sněmovny byli
pro její stávající volební období ze skupiny navrhovatele zvoleni:
Vojtěch Adam, Jan Babor, Robin Böhnisch, Petr Braný, František Bublan,
Jiří Dolejš, Milada Halíková, Pavel Hojda, Václav Klučka, Kateřina
Konečná, Pavel Kováčik, Stanislav Křeček, Jan Látka, Vladimíra
Lesenská, Ivana Levá, Jiří Petrů, Petr Ploc, Antonín Seďa, Ladislav
Šincl, Zdeněk Škromach (poslancem byl do 23. 10. 2010), Jeroným Tejc,
Václav Votava a Cyril Zapletal.
16. Ústavní soud si ověřil, že ve stávajícím volebním období Poslanecké
sněmovny nebyl předložen návrh zákona, který by předpokládal novelizaci
zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů, ve znění pozdějších předpisů.
IV.
Aktivní legitimace skupiny navrhovatelů
17. Návrh podala skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny, čímž se
formálně jeví jako splněná náležitost příslušného počtu navrhujících
poslanců podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 odst. 1 písm. b)
zákona o Ústavním soudu.
18. Ústavní soud konstatuje, že v této věci návrh podává aktivně
legitimovaný navrhovatel, byť nepřehlédl, že skupina navrhovatele je
zčásti složena z poslanců, kteří pro přijetí napadené právní úpravy v
Poslanecké sněmovně hlasovali.
V.
Právní hodnocení Ústavního soudu
19. Návrh na zrušení ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č.
361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve
znění zákona č. 530/2005 Sb., které zní: „Příslušníkovi je stanoven
služební příjem s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150
hodin v kalendářním roce.“, není důvodný.
20. Ústavní soud, znaje historii přijetí zákona č. 361/2003 Sb., jeho
novely provedené zákonem č. 530/2005 Sb. a pokusu o další novelu v
letech 2008-2009, se zabýval předně tím, zda návrh přináší oproti stavu
v letech 2003 a 2005, kdy část poslanců ze skupiny navrhovatele pro
zákon č. 361/2003 Sb. a jeho novelu hlasovala a prosazovala jej, nějaká
významná a tehdy neznámá argumentační nova či reaguje na nějakou
významnou změnu v ústavním systému, mezinárodních závazcích či právním
řadu České republiky. Již prima vista je zřejmé, že tomu tak není.
Navrhovatel odkazuje na Evropskou sociální chartu (č. 14/2000 Sb. m.
s.), platnou a účinnou již v roce 2003, provádí srovnání s postavením
zaměstnance podle zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění
pozdějších předpisů, které se, pokud jde o postavení zaměstnance v dané
oblasti od roku 2003, věcně zásadně nezměnilo, a argumentuje
nerovností, bez úvah, o které by stěží bývalo možné měnit právě
ustanovení napadeného § 112 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb. novelou v
roce 2005. I tato zjištěná skutečnost do jisté míry budí zdání
účelovosti argumentace návrhu, který ani nepřináší žádné vysvětlení
změny názoru části ze skupiny poslanců navrhovatele.
21. Ústavní soud pak, jsa vázán petitem návrhu, nikoliv však in extenso
jeho odůvodněním, zaměřil se na problematiku odměňování příslušníků
bezpečnostních sborů ze zorného úhlu své dosavadní judikatury.
22. V nálezu ze dne 28. června 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 (232/2011 Sb.)
Ústavní soud zrekapituloval, že „jedním z esenciálních znaků
demokratického právního státu je princip přiměřenosti, který zejména
předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí
svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný
zájem na těchto opatřeních. K omezení základních práv či svobod sice
může zcela výjimečně dojít i v případě jejich kolize s některým z
veřejných statků (veřejný zájem); podstatná je však v této souvislosti
maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v
případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, při
pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva. První
podmínkou je tedy vzájemné poměřování v kolizi stojícího základního
práva a veřejného zájmu (tzv. nepravý konflikt, na rozdíl od střetu
dvou základních práv), druhou je požadavek šetření podstaty a smyslu
omezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Vzájemné poměřování kolidujících základních práv pak jako obvykle
spočívá zejména v následujících kritériích: prvním je kritérium
vhodnosti, hledající odpověď na otázku, zda institut omezující určité
základní právo umožňuje dosáhnout sledovaného cíle, následuje kritérium
potřebnosti, spočívající v porovnání legislativního prostředku
omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními
umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se
základních práv a svobod, a pokračuje kritérium porovnávání dotčených,
v kolizi stojících základních práv [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS
40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.)]. (49) Při
úvaze o použitelnosti principu přiměřenosti (proporcionality) však
nelze nevidět, že v praxi Ústavního soudu nemusí být vždy tento princip
hlavním kritériem úvahy o ústavnosti toho kterého zákonného ustanovení.
To proto, že princip proporcionality se uplatňuje zejména v oblasti
lidských práv a základních svobod (hlava druhá Listiny); v oblasti práv
hospodářských, sociálních a kulturních je však třeba přihlédnout právě
k čl. 41 odst. 1 Listiny otevírajícímu široký prostor pro zákonodárce
při volbě nejrůznějších řešení. Vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny
nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k cíli,
který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v demokratické
společnosti nezbytné, jako je tomu například u jiných práv, jichž se
lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst. 1, 2 a 3
Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou článkem 41 odst. 1 limitována).
Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž
lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí
způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho
dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější,
nejúčinnější či nejmoudřejší [nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3.
2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)]. Jinými slovy řečeno, ustanovení
čl. 28 Listiny je tak primárně vydáno zákonodárci k tomu, aby je
naplnil konkrétním obsahem (srov. i druhou větu samotného ustanovení,
která odkazuje na podrobnosti stanovené běžným zákonem). Sociální a
hospodářská práva, k nimž se řadí i právo na odměnu za práci a
uspokojivé pracovní podmínky, se liší od klasických základních práv v
tom, že neexistují jako a priori neomezená základní práva, která mohou
být zákonodárcem omezována pouze z důvodů předvídaných v Listině, ale
naopak zákonodárce jim dává příslušný obsah a rozsah. (50) V případě
hospodářských a sociálních práv proto ústavní garance představují
ústavně zaručenou ochranu institucí (zaměstnání, mzda, sociální
zabezpečení, rodina, rodičovství atd.), nikoliv ochranu konkrétních
veřejných subjektivních práv. Jako kritéria ústavního přezkumu mohou
proto sloužit pouze tam, kde by zákonodárce ústavní ochranu těchto
institucí zcela ignoroval či negoval. Totéž platí i ve vztahu k
interpretaci zákonů obsahujících úpravu těchto institucí. Pokud obecné
soudy takový zákon interpretují a aplikují, je jejich činnost z
hlediska ústavního kontrolovatelná jen z pohledu možného výkonu
libovůle, nikoliv však z pohledu samotného čl. 28 Listiny. Konkretizace
hospodářských a sociálních práv náleží jen zákonodárci, nikoliv
Ústavnímu soudu [usnesení sp. zn. II. ÚS 1372/07 ze dne 19. 6. 2007 (ve
SbNU nepublikováno); srov. dále nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3.
2010 (vyhlášen pod č. 135/2010 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne
23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.) aj.].“.
23. Ústavní soud v kontextu navrhovatelem zmiňovaného nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 37/93 s odvoláním na nález Ústavního soudu ČSFR
sp. zn. Pl. ÚS 22/92 připomíná, "že na výtku stěžovatele v tomto ohledu
plně dopadá právní názor vyjádřený v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95
(Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995
Sb.), dle něhož „nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout
základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující,
alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti“. Ústavní soud
zastává stanovisko, dle něhož rovnost je kategorií relativní, jež
vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech
je třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům
nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému
muselo být přiznáno jakékoli právo, přičemž určitá zákonná zprava, jež
zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být
sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti.
Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení
zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na
objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby
mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval
vztah přiměřenosti (srov. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/02, Sbírka
rozhodnutí, svazek 29, nález č. 11; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.).".
[srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2004 sp. zn. III. ÚS 288/04
(N 132/34 SbNU 331)].
24. Ústavní soud se podrobně zabýval problematikou nerovnosti v nálezu
ze dne 18. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004
Sb.). Zde mj. uvedl: "Ústavní soud se komplexně zabýval otázkou
rovnosti v rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka rozhodnutí, svazek
8, nález č. 67; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb. (z rozhodnutí dalších pak
zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 4/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález
č. 93, vyhlášen pod č. 192/1999 Sb.). Ztotožnil se [a to zejména v
nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp.
zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod
č. 6/1996 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5,
nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.)] s chápáním ústavního
principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR (nález sp. zn.
Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č.
11): „Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že
určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nemůže
postupovat libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a
zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát jenom na
základě odvolání se na veřejné hodnoty.“. Ústavní soud tímto odmítl
absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: „rovnost
občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost
relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy“ [sp. zn. Pl. ÚS
36/93 (viz výše)]. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti
ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv.
Hledisko první, jež lze označit termínem neakcesorické nerovnosti,
vymezil tedy vyloučením libovůle (svévole) při daném odlišování.
Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen
pod č. 168/1995 Sb.): „nerovnost v sociálních vztazích, má-li se
dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity,
zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To
se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení
jiného základního práva ...“ [shodně sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (viz výše)].
Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu
zakládajícího nerovnost je touto nerovností založené dotčení některého
ze základních práv a svobod (nerovnost akcesorická).".
25. V nyní posuzované věci se tak Ústavní soud poté, kdy shledal, že
vytváření materiálních podmínek příslušníků bezpečnostních sborů je
ponecháno v pravomoci zákonodárce, zaměřil na otázku, zda napadené
ustanovení zákona zakládá nerovnost, případně zda je či není projevem
jeho libovůle nebo zjevně iracionálního chování zákonodárce. Ústavní
soud vzal při posouzení věci v úvahu i důvodovou zprávu k zákonu č.
361/2003 Sb., podle které „navržená právní úprava posílí sociální
jistoty příslušníků bezpečnostních sborů. Očekává se od ní, že přinese
stabilizaci příslušníků těchto sborů a v důsledku toho i snížení výdajů
bezpečnostních sborů na poskytování základní výstroje a na odbornou
přípravu nových příslušníků. V souvislosti s přijetím návrhu zákona se
předpokládají i úspory spojené se snížením administrativní náročnosti
rozhodování ve věcech služebního poměru, s racionalizací struktury
jednotlivých bezpečnostních sborů apod.“.
26. Argument, že napadené ustanovení je nespravedlivé a zakládá
nerovnost mezi jednotlivými příslušníky bezpečnostních sborů podle
toho, kolik kdo z nich odslouží hodin přesčas, neobstojí. Před zákonem
mají v zásadě všichni příslušníci bezpečnostních složek po novele
provedené zákonem č. 530/2005 Sb. rovné postavení, k nerovnosti např. z
důvodu diskriminace by mohlo dojít až v konkrétních případech, kdyby
třeba tentýž velitel přiděloval dvěma příslušníkům přesčasové služby
diametrálně odlišně co do počtu odsloužených hodin.
27. Napadené ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb.,
ve znění zákona č. 530/2005 Sb., nelze posuzovat izolovaně od celého
zákona. Napadené ustanovení vychází ze zásady do ut facias. Již při
projednávání zákona č. 361/2003 Sb. na 10. schůzi Senátu dne 10. září
2003 podle příslušného těsnopiseckého záznamu místopředseda vlády České
republiky Stanislav Gross tuto ideu zákona vyjádřil takto: „Jinými
slovy, tento zákon nezná příplatek za službu přesčas, nezná příplatek
za službu v noci, v neděli, v sobotu, ve svátek a za dělenou směnu.
Pokud prostě někdo chce sloužit u bezpečnostních sborů, má tedy solidní
ohodnocení, ... ale zároveň to znamená, že on do služby bude muset
vložit hodně ze svých práv, případně ze svého soukromého života.“.
28. Ústavní soud se podrobně zabýval porovnáním odměňování různých
profesních skupin ve svém nálezu ze dne 28. června 2011 sp. zn. Pl. ÚS
17/10 (232/2011 Sb.). K tomu je třeba dodat, že v roce 2009 činila
průměrná mzda v České republice 23 598 Kč měsíčně, u státních
zaměstnanců celkem 24 994 Kč měsíčně, ve zdravotnictví 26 879 Kč
měsíčně, u bezpečnostních sborů pak 33 313 Kč měsíčně a pouze u
ústředních orgánů státní správy více, tj. 34 136 Kč měsíčně. Z
uvedených údajů je zřejmé, že odměňování bezpečnostních sborů se i s
ohledem na náročnost jejich práce ocitlo vysoce nad průměrem ve vztahu
k odměňování státních zaměstnanců celkem, přičemž se to týkalo případně
i těch příslušníků bezpečnostních sborů, kteří neodsloužili ani limit
150 přesčasových hodin v kalendářním roce.
29. Ústavní soud dovozuje, že i částí poslanců ze skupiny poslanců,
která je navrhovatelem, v rámci návrhu zákona v letech 2008-2009
zamýšlené novelizované znění napadeného ustanovení v podobě zmiňované v
bodu 14 tohoto nálezu by plně nevyhovělo představám navrhovatele, pokud
jde o jím tvrzenou nerovnost ve vztahu k zaměstnancům v režimu zákoníku
práce. Nutno dodat, že ani zákoník práce není jednotnou právní úpravou
pro všechny kategorie zaměstnanců a zaměstnavatelů. Z povahy profese
vyplývá, že v případě bezpečnostních sborů by nastolení režimu zákoníku
práce ve svých důsledcích ochromilo chod těchto sborů, a proto jak
historicky, tak z pohledu komparatistiky bývá právní úprava poměrů
příslušníků těchto sborů tradičně a pochopitelně samostatná a
specifická.
30. Srovnání, které navrhovatel přináší ve vztahu k přesčasům
zaměstnanců v režimu zákoníku práce, postrádá připomenutí důležitých,
synallagmaticky v platném znění zákona č. 361/2003 Sb. oproti zákoníku
práce zakotvených institutů, a to odchodného a výsluhového příspěvku. V
pozici ministra vlády František Bublan na 8. schůzi Senátu konané dne
30. listopadu 2005 při projednávání novely, tj. zákona č. 530/2005 Sb.
mj. uvedl, že „v oblasti odměňování návrh stanovuje růst služebního
příjmu tak, aby odpovídal růstu platu ostatních kategorií státních
zaměstnanců ve veřejné správě. Další úspora, která byla také trnem v
oku, došlo k ní v oblasti odchodného a v oblasti výsluhového příspěvku.
Výše odchodného se snížila z osminásobku na šestinásobek měsíčního
služebního příjmu ... Křivka výsluhového příspěvku byla změněna ve
sněmovně, a sice takovým způsobem, že nemá stoupající tendenci, naopak
nejvyšší nárůst - tříprocentní - je mezi 15. až 20. rokem služby, potom
dalších pět let se to snižuje na dvě procenta nárůstu a posledních pět
let na jedno procento. Já jsem zpočátku měl s tímto návrhem trošku
problém, nakonec po diskusi i s policejním prezidentem jsem na to
přistoupil, protože se mi to zdá výhodnější zrovna pro tuto dobu. My
potřebujeme, aby policisté v produktivním věku, kteří teď jsou trošku
nalomeni, zda zůstat ve službě či nikoliv, aby byli nějakým způsobem
motivováni A to se jedná o lidi, kteří už mají odslouženo třeba 15 nebo
i více let. Já jsem se s takto opačnou křivkou ztotožnil a docela se
mně i osobně zalíbila, že by mohla být takovým motivačním prvkem.“.
31. Ústavní soud neshledal ani projev libovůle zákonodárce při přijetí
platného znění ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003
Sb. Dospěl k závěru, že by zrušením napadeného ustanovení vybočil z
principu minimalizace zásahu. V nálezu ze dne 16. října 2007 sp. zn.
Pl. ÚS 53/04 (N 160/47 SbNU 111; 341/2007 Sb.) Ústavní soud ostatně
vyslovil, že „v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a
menšinových, v nichž je stát začasto povinován k aktivním zásahům, ...
disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své
představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí
proto preferenční zacházení mnohem častěji.“.
32. Namítá-li navrhovatel konečně porušování Evropské sociální charty,
pak Ústavní soud konstatuje, že daná problematika ustanovení § 112
odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb., ve znění zákona č. 530/2005
Sb., nebyla předmětem dotazů pro pravidelné zprávy České republiky o
plnění Evropské sociální charty předkládané vládou České republiky
orgánům Rady Evropy. Ústavní soud vzal v úvahu okolnost, že Česká
republika je vázána Evropskou sociální chartou, jakožto ratifikovanou
mezinárodní smlouvou. Při posuzování této věci vzal na vědomí i
rozhodnutí Výboru pro sociální práva, a to o stížnosti Evropské rady
policejních odborů proti Francii (stížnost č. 38/2006) či Evropské rady
policejních odborů proti Portugalsku (stížnost č. 37/2006), ač
navrhovatel těmito rozhodnutími v návrhu neargumentoval. V nyní
posuzované věci se nejedná o konkrétní kontrolu norem, v případech
projednávaných Výborem pro sociální práva byl účastníkem řízení zcela
odlišný navrhovatel, který proti České republice k Výboru pro sociální
práva stížnost nepodal. Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat poměry
policistů v jiných smluvních státech Evropské sociální charty a zabývat
se širšími konsekvencemi odměňování policistů ve Francii či Portugalsku
ani jakkoliv hodnotit rozhodnutí Výboru pro sociální práva. Ústavní
soud pak v rámci jemu svěřené kompetence z důvodů uvedených shora
uzavírá, že neshledal ani rozpor napadené právní úpravy s Evropskou
sociální chartou, resp. jejím ustanovením čl. 4 odst. 2, a to proto -
jak bylo vyloženo shora - že odměny za přesčasovou práci v rozsahu 150
hodin ročně byly zahrnuty, resp. zohledněny v základním platu
příslušníků bezpečnostních sborů.
33. Z obdobných důvodů neshledal Ústavní soud protiústavním ani
ustanovení § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., které zní:
„Příslušníkovi, který nevykonával službu proto, že na jeho obvyklý den
výkonu služby připadl svátek, se služební příjem nekrátí.“. Nepřikývl
přitom ani argumentu navrhovatele, že „desetiprocentní navýšení
základního tarifu ve smyslu § 114 zákona č. 361/2003 Sb. není adekvátní
náhradou s ohledem na dvanáct svátků, za něž by mělo být poskytováno
placené volno.“. I v tomto případě zákonodárce nepostupoval iracionálně
a Ústavní soud neshledal zákonodárcovu libovůli.
34. Pokud jde o právní úpravu odměňování příslušníků bezpečnostních
sborů v obecné rovině, připomíná Ústavní soud, že je především na
zákonodárci a orgánech moci výkonné, aby navrhli a přijali podle dané
situace a možností takovou právní úpravu, která by umožňovala zajištění
řádného chodu těchto složek, jakož i jejich materiálního zabezpečení.
VI.
Závěr
35. Ústavní soud na základě výše uvedeného shledal, že napadená
ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005
Sb., a § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb. nejsou v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky, a návrh proto podle ustanovení § 70 odst. 2
zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vlasta
Formánková, Pavel Holländer, Jan Musil, Eliška Wagnerová a částečně k
jeho odůvodnění soudce Stanislav Balík.