269/2011 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 38/09 dne 3. srpna 2011 v plénu
složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka,
Františka Duchoně (soudce zpravodaj), Vlasty Formánkové, Vojena
Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar
Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky
Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu Nejvyššího správního soudu na
zrušení přechodných ustanovení k části první, čl. II bodů 3, 4, 5, 6 a
7 zákona č. 183/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 120/2001 Sb., o
soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně
dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 121/2008 Sb.,
o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního
zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, ve znění zákona č.
7/2009 Sb.,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Obsah návrhu a argumentace navrhovatele
1. Dne 18. prosince 2009 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Nejvyššího
správního soudu (dále též jen „navrhovatel“) na zrušení přechodných
ustanovení k části první, čl. II bodů 3, 4, 5, 6 a 7 zákona č. 183/2009
Sb., kterým se mění zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a
exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních
úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně
souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 7/2009 Sb. Jedná se o zákon,
kterým byl mj. změněn zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a
exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění
pozdějších předpisů. Zmíněný článek II, u něhož je navrženo zrušení
bodů 3 až 7, zní celý takto:
„Čl. II
Přechodná ustanovení
1. Bylo-li rozhodnutí prezidia o vyhlášení výběrového řízení zveřejněno
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, použijí se na toto výběrové
řízení dosavadní právní předpisy.
2. Navrhla-li Komora ministrovi odvolání exekutora přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona, použijí se na jeho odvolání dosavadní právní
předpisy.
3. Nestanoví-li se dále jinak, použije se pro kárné řízení, které bylo
zahájeno přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, zákon č. 120/2001
Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Kárné
provinění se posoudí a kárné opatření se uloží podle dosavadních
právních předpisů.
4. Rozhodne-li kárná komise přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona
podle § 120 zákona č. 120/2001 Sb., ve znění účinném do dne nabytí
účinnosti tohoto zákona, a nevyhotoví-li přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona písemné rozhodnutí nebo je neodešle kárně obviněnému
exekutorovi nebo kandidátovi, o návrhu rozhodne znovu Nejvyšší správní
soud. Obdobně se postupuje, rozhodne-li prezidium o odvolání přede dnem
nabytí účinnosti tohoto zákona podle § 121 odst. 4 zákona č. 120/2001
Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, a
nevyhotoví-li přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona písemné
rozhodnutí nebo je neodešle kárně obviněnému.
5. Neuplynula-li přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona lhůta pro
podání odvolání proti rozhodnutí kárné komise nebo začala-li tato lhůta
běžet po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, odvolání se podá k
Nejvyššímu správnímu soudu, nebylo-li přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona podáno ke kárné komisi. Pro délku odvolací lhůty se
použijí dosavadní právní předpisy.
6. Na řízení o odvolání, o kterém nebylo rozhodnuto přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona, jakož i o odvolání podle bodu 4 věty druhé, se
použijí přiměřeně ustanovení zákona o řízení ve věcech soudců a
státních zástupců. O odvolání rozhodují senáty, které jednají a
rozhodují v řízení ve věcech soudců. Nezamítne-li Nejvyšší správní soud
odvolání, napadené rozhodnutí zcela nebo zčásti zruší a sám ve věci
rozhodne.
7. Komora odevzdá Nejvyššímu správnímu soudu podklady a spisy k řízením
podle bodů 3 až 6 do 1 měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“.
2. Důvodem návrhu na zrušení bodů 3 až 7 shora je podle navrhovatele
skutečnost, že dnem účinnosti zákona č. 183/2009 Sb. převzal
rozhodování v kárných věcech soudních exekutorů. Dne 13. července 2009
byl navrhovateli, v souladu s přechodnými ustanoveními zmíněného
zákona, předán Exekutorskou komorou České republiky spis ve věci
kárného řízení proti soudnímu exekutorovi JUDr. I. L. Exekutorská
komora České republiky jej kárné obžaloby zprostila, rozhodnutí však
nebylo přede dnem účinnosti zákona č. 183/2009 Sb. vyhotoveno písemně a
spis byl, podle bodu 4 zmíněných přechodných ustanovení, předán k
rozhodnutí navrhovateli. Ten usnesením ze dne 2. prosince 2009 č. j. 11
Kse 3/2009-51 přerušil v dané věci řízení a podal k Ústavnímu soudu
návrh na zrušení části shora označených přechodných ustanovení zákona
č. 183/2009 Sb. pro jejich rozpor s ústavním pořádkem.
3. Navrhovatel poukázal na skutečnost, že Poslanecká sněmovna přijala
zákon č. 183/2009 Sb. již při jeho prvním čtení podle § 90 odst. 2
zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, (dále též
jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“). Podle navrhovatele nebyly
splněny podmínky pro novelizaci kárného řízení exekutorů podle
citovaného ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, neboť se
jedná o výjimečný postup, který musí být náležitě odůvodněn. Odůvodnění
vlády se opíralo pouze o fakt nespuštění centrální evidence exekucí ze
strany Exekutorské komory České republiky. Změna právní úpravy kárného
řízení soudních exekutorů nesouvisela s důvodem vyjádřeným v důvodové
zprávě pro zrychlenou legislativní proceduru, nebyla dostatečně
naléhavá, a neprošla tak řádným legislativním procesem. Návrh zákona
byl Poslanecké sněmovně předložen dne 14. dubna 2009 a již 16. dubna
2009 byl předložen další návrh na změnu kárného řízení exekutorů, který
byl přijat v řádném legislativním procesu pod č. 286/2009 Sb. Podle
předkládací zprávy byl návrh zákona č. 183/2009 Sb. projednán v
připomínkovém řízení se všemi ministerstvy, dalšími správními úřady a
soudy od krajského stupně výše, ale ve skutečnosti nebyly ani krajské
ani vyšší soudy do připomínkového řízení zařazeny. K podání připomínek
nebyl pozván ani Nejvyšší správní soud, ačkoli se ho tato nová právní
úprava bezprostředně týkala. Změna právní úpravy kárného řízení
soudních exekutorů, k níž došlo zákonem č. 183/2009 Sb., nesouvisela s
důvodem vyjádřeným v důvodové zprávě pro zrychlenou legislativní
proceduru, ani v sobě neobsahovala naléhavost pro takovýto způsob
projednání. Jednalo se tedy o zneužití § 90 odst. 2 jednacího řádu
Poslanecké sněmovny, takže zmíněná právní úprava vlastně neprošla
řádným legislativním procesem.
4. Napadená zákonná úprava vyvolává nepřípustnou pravou retroaktivitu,
neboť aplikace přechodných ustanovení k zákonu č. 183/2009 Sb. v již
zahájených řízeních ve svém důsledku znamená vedení kárného řízení před
Nejvyšším správním soudem znovu od počátku, bez možnosti přihlédnutí k
úkonům, které již byly v řízení učiněny podle právní úpravy předchozí,
do 25. června 2009. Takový postup je podle názoru navrhovatele v
rozporu se zásadou ekonomie, efektivity řízení, právem na legitimní
očekávání účastníků řízení ohledně dodržení zásady zákazu retroaktivity
i právem na spravedlivý proces.
5. Pochybnosti vzbuzuje rovněž právní úprava obsažená pod body 4 a 6
přechodných ustanovení, které zakládají pravomoc Nejvyššího správního
soudu znovu vydat ve věci rozhodnutí, a to i v případech, kdy kárná
komise či prezidium Exekutorské komory České republiky již ve věci
rozhodly, ale rozhodnutí nebylo dosud písemně vyhotoveno nebo odesláno.
Na již vydané a vyhlášené rozhodnutí se tak, v důsledku jeho
nevyhotovení nebo neodeslání, hledí jako na dosud nerozhodnutou věc, v
níž bude dále rozhodovat jiný orgán (Nejvyšší správní soud), za použití
jiných pravidel. K uvedené situaci může dojít i v rámci probíhajícího
odvolacího řízení, takže ve věci bude znovu rozhodováno v prvním
stupni. Navrhovatel považuje za spornou rovněž úpravu bodu 5
přechodných ustanovení, neboť o podaném odvolání nemůže vést odvolací
řízení. Uvedený postup je rovněž v rozporu se zásadou zákazu reformatio
in peius, obsaženou v § 32 písm. c) a § 35 odst. 2 kárného řádu
Exekutorské komory České republiky (pozn. red.: uvedená ustanovení
kárného řádu byla zrušena), kterou podle nové úpravy již kárný senát
není vázán.
6. Aplikace přechodných ustanovení proto vede k porušení práva na
spravedlivý proces, zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“) a v čl. 6 odst. 2 evropské Úmluvy o
ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
Navrhovatel odkázal na rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve
věci De Geouffre de la Pradelle proti Francii, Bellet proti Francii a
Coeme proti Belgii. Uvedl, že rozhodování ve věcech soudních exekutorů,
za současné aplikace exekučního řádu a zákona č. 7/2002 Sb., o řízení
ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění
pozdějších předpisů, odkazujícího dále na přiměřené použití zákona č.
141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění
pozdějších předpisů, nelze označit za soudní řízení podle jasných
procesních pravidel.
II. Vyjádření účastníků řízení
7. Předseda Poslanecké sněmovny ve svém vyjádření shrnul postup
přijímání zákona č. 183/2009 Sb. a poukázal na to, že podmínka k
postupu podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu
Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 47/2000 Sb., (podle kterého je
Poslanecká sněmovna oprávněna k přijetí zákona již v prvním čtení),
kterou je odůvodnění takového postupu v důvodové zprávě k jeho návrhu,
byla v daném případě splněna. Posouzení dostatečnosti odůvodnění je na
Poslanecké sněmovně, takže předložený návrh projednala za dodržení
zákonných podmínek. Vláda ve sněmovním tisku č. 799, kterým zákon č.
183/2009 Sb. předložila, uvedla, že navrhovaná právní úprava odpovídá
ústavnímu pořádku a neodporuje mezinárodním smlouvám, kterými je Česká
republika vázána. Zákonodárný sbor tedy jednal v přesvědčení, že
přijímaný zákon je v souladu s Ústavou České republiky.
8. Předseda Senátu zrekapituloval postup, kterým Senát na své 7. schůzi
schválil návrh zákona č. 183/2009 Sb., ve znění již schváleném
Poslaneckou sněmovnou. Uvedl, že v rámci projednávání návrhu se během
rozpravy diskutující rozdělili na dvě skupiny. První podporovala
urychlené přijetí novely s ohledem na liknavost Exekutorské komory
České republiky při uplatňování kárné odpovědnosti soudních exekutorů.
Druhá pak poukázala na určitou „zbrklost“ v procesu přípravy zákonné
předlohy a jejím projednání v režimu § 90 odst. 2 jednacího řádu
Poslanecké sněmovny a požadovala odklad účinnosti projednávaného
zákona. Navrhovatelem tvrzeným porušením práva legitimního očekávání, v
důsledku nemožnosti kárně obviněného soudního exekutora dovolat se
zákazu reformatio in peius, se Senát nezabýval kromě jiného i proto, že
tento princip není v exekučním řádu upraven. Je zakotven až v kárném
řádu vydaném Exekutorskou komorou České republiky, jímž však překročila
rozsah zmocnění podle § 114 exekučního řádu, ve znění účinném před
novelou, které dovolovalo upravit v kárném řádu pouze řízení před
kárnou komisí.
9. Návrh byl zaslán k vyjádření i Ministerstvu spravedlnosti, které
uvedlo, že v době rozhodování o zmíněné novele zákona bylo naprosto
zřejmé, že kárné orgány Exekutorské komory České republiky neplnily
svou úlohu. Délka kárného řízení byla nepřiměřeně dlouhá, v některých
případech trvala až 6 let. Počet nevyřízených věcí byl stále vysoký a
rok od roku se zvyšoval. Ve srovnání s ostatními profesními komorami
(notářskou a advokátní) nebyl účel kárných řízení vedených Exekutorskou
komorou České republiky podle úpravy účinné do 25. 6. 2009 vůbec
naplněn. O nezbytnosti okamžitého přechodu kárné agendy na jiný,
nezávislý orgán byla tehdy zřetelná shoda napříč politickými stranami
zastoupenými v Parlamentu České republiky.
10. Průběh legislativního procesu charakterizoval široký souhlas
poslanců „napříč politickými stranami“ a následně i senátorů. Po obecné
rozpravě Poslanecká sněmovna odhlasovala (pod poř. č. 75) usnesení o
projednání návrhu tak, aby s ním mohl být vysloven souhlas již v prvním
čtení. Z přítomných 154 poslanců hlasovalo 145 poslanců pro, proti
nebyl žádný. Po následné podrobné rozpravě proběhlo, pod poř. č. 77,
hlasování o celém návrhu, kterého se zúčastnilo 160 poslanců, pro
hlasovalo 151 poslanců, proti nebyl žádný. V této souvislosti
ministerstvo poukázalo na argumenty v bodě 18 nálezu sp. zn. Pl. ÚS
12/10 ze dne 7. 9. 2010 (269/2010 Sb.).
11. Cílem této nové právní úpravy bylo s okamžitou platností odejmout
orgánům Exekutorské komory České republiky veškeré pravomoci v oblasti
rozhodování o kárných proviněních. Aby byla garantována kvalita
rozhodování o kárné odpovědnosti soudních exekutorů a obnovena důvěra v
odpovědnostní systém, byl za rozhodující orgán vybrán speciální senát
Nejvyššího správního soudu, který zaručí nezávislost a nestrannost
daného procesu. Nová úprava obstojí i v testu ústavnosti, protože
odpovídá kritériím účelnosti, potřebnosti a přiměřenosti.
III. Aktivní legitimace navrhovatele
12. Návrh je podán podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. V
posuzovaném případě je nezbytná přímá aplikace napadených ustanovení
navrhovatelem, takže jeho aktivní legitimace je dána.
IV. Ústavní konformita legislativního procesu
13. Návrh zákona č. 183/2009 Sb. byl Poslanecké sněmovně předložen
vládou dne 14. dubna 2009 jako sněmovní tisk č. 799 tak, aby s ním
podle § 90 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny mohla vyslovit
souhlas již v prvním čtení. Podle tohoto ustanovení: „Navrhovatel může,
současně s návrhem zákona, navrhnout Sněmovně, aby s návrhem zákona
vyslovila souhlas již v prvém čtení. Odůvodnění takového návrhu musí
být uvedeno v důvodové zprávě. V případě, že důvodem je provedení
závazků vyplývajících ze smluv, kterými je Česká republika vázána,
předloží předkladatel k návrhu český překlad úplného znění těch
právních norem, které mají být provedeny.“.
14. Sněmovní tisk byl projednán v prvém čtení dne 29. dubna 2009 a
návrh zákona byl přijat hlasováním č. 77 (pro hlasovalo 151 ze 160
přítomných poslanců), usnesením č. 1183. Poslanecká sněmovna postoupila
návrh zákona Senátu dne 15. 5. 2009. Garančním výborem byl
ústavně-právní výbor, který přijal k tomuto tisku dne 20. 5. 2009
usnesení č. 26 a dne 28. 5. 2009 usnesení č. 27 (senátní tisk č. 72/1).
Senát zařadil tisk na svou 7. schůzi a projednal jej 28. 5. 2009
usnesením č. 186 vydaným po hlasování č. 9 (pro hlasovalo 55 z 69
přítomných senátorů) s výsledkem - schvaluje. Zákon byl tedy přijat a
vydán v mezích ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem.
V. Upuštění od ústního jednání
15. Účastníci řízení souhlasili s upuštěním od ústního jednání v této
věci. Proto Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, rozhodl bez ústního jednání.
VI. Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
16. Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele obsažené v
návrhu a konfrontoval je s napadenými přechodnými ustanoveními zákona
č. 183/2009 Sb., dospěl k závěru, že návrh je nedůvodný.
17. Kárná odpovědnost soudních exekutorů, upravená původně zákonem č.
120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád)
a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla v rychlém
sledu za sebou novelizována zákonem č. 183/2009 Sb., a poté zákonem č.
286/2009 Sb. Podle § 114 exekučního řádu, ve znění účinném do 25.
června 2009, (upravujícího kárnou odpovědnost soudních exekutorů v
hlavě X) měla kárná komise 9 členů, kteří ze svého středu volili jejího
předsedu a místopředsedu. Zákonem č. 183/2009 Sb., který vstoupil v
platnost dne 26. června 2009, bylo ustanovení § 114 exekučního řádu
zrušeno a podle § 121 exekučního řádu ve znění stanoveném zákonem č.
183/2009 Sb. se na kárné řízení použila obdobně ustanovení zákona č.
7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních
exekutorů, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 4 zákona č. 7/2002
Sb., ve znění účinném do 31. října 2009, tj. do účinnosti novely
exekučního řádu provedené zákonem č. 286/2009 Sb., v řízení ve věcech
soudců (a tedy i soudních exekutorů) kárný soud jedná a rozhoduje v
senátech složených z předsedy senátu, jeho zástupce, soudce a 3
přísedících. Předseda senátu je soudcem Nejvyššího správního soudu
(resp. Nejvyššího soudu), jeho zástupce je soudcem Nejvyššího soudu
(resp. Nejvyššího správního soudu) a další člen senátu z řad soudců je
soudcem vrchního, krajského nebo okresního soudu. Přísedícím je nejméně
jeden státní zástupce, jeden advokát a jedna osoba vykonávající jiné
právnické povolání.
18. Zákonem č. 286/2009 Sb., který se stal účinným od 1. listopadu
2009, byl změněn zákon č. 7/2002 Sb. v tom smyslu, že novým ustanovením
§ 4b zavedl kárné senáty ve věcech soudních exekutorů, které se
skládají z předsedy senátu, jeho zástupce a 4 přísedících. Předseda
senátu je soudcem Nejvyššího správního soudu, jeho zástupce je soudcem
Nejvyššího soudu, dva z přísedících jsou soudní exekutoři, mezi
přísedícími, kteří nejsou soudními exekutory, musí být vždy nejméně
jeden advokát a jedna osoba vykonávající jiné právnické povolání.
19. Podle navrhovatele nebyly splněny předpoklady pro projednání návrhu
zákona č. 183/2009 Sb. Poslaneckou sněmovnou již v prvním čtení, což
mělo být porušením řádného legislativního procesu. Ústavnost
jednotlivých etap zákonodárného procesu je Ústavní soud příslušný
posuzovat pouze v rámci kompetencí vymezených mu čl. 87 odst. 1 Ústavy
České republiky. Podle navrhovatele Poslanecká sněmovna nebyla
oprávněna schválit předložený návrh zákona v prvním čtení, protože pro
to nebyly splněny zákonné podmínky. Z podkladů, které má Ústavní soud k
dispozici, vyplývá, že usnesením č. 1183, přijatým po projednání návrhu
v obecné rozpravě, Poslanecká sněmovna souhlasila s jeho projednáváním
tak, aby s ním mohla vyslovit souhlas již v prvním čtení s tím, že
vláda jako předkladatel návrhu splnila zákonné podmínky pro takový
postup. Za této situace se jednalo jen o projev autonomního rozhodování
Poslanecké sněmovny, učiněný v souladu s relevantní právní úpravou.
Počet poslanců hlasujících jak pro postup podle § 90 odst. 2 jednacího
řádu Poslanecké sněmovny, tak pro přijetí zmíněného zákona prokazuje,
že v této věci panovala v Poslanecké sněmovně všeobecná shoda. V
základních parametrech tato věc odpovídá i závěrům Ústavního soudu
vyjádřeným v bodě 18 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010.
Ústavní soud proto uzavírá, veden principem „minimalizace zásahu“, že
zmíněná rozhodnutí Poslanecké sněmovny byla přijata ústavně konformním
způsobem.
20. Navrhovatel dále rozebral jednotlivé body přechodných ustanovení
zákona č. 183/2009 Sb., které podle jeho názoru zakotvují pravou, a
tedy nepřípustnou retroaktivitu.
21. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87;
63/1997 Sb.) stanovil Ústavní soud základní hlediska posuzování
ústavnosti retroaktivní právní úpravy [uvedený právní názor byl pak
potvrzen v řadě dalších rozhodnutí, srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/08 ze
dne 7. 4. 2009 (N 83/53 SbNU 51; 151/2009 Sb.), stanovisko pléna sp.
zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009
Sb.) a jiné]. Konstatoval, že: „K základním principům vymezujícím
kategorii právního státu patří princip ochrany důvěry občanů v právo a
s tím související princip zákazu zpětné účinnosti právních norem ...
Pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior ruší (neuznává)
právní účinky v době účinnosti legis prioris, popřípadě vyvolává nebo
spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v době
účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností.“.
22. Obecně tedy platí, že retroaktivita právních norem, tedy jejich
zpětná působnost, je nepřípustná. Za jistých okolností je však
přípustná tzv. „retroaktivita nepřímá“, což je situace, kdy se nová
právní norma sice vztahuje i na právní vztahy vzniklé před její
účinností, ale jen od doby účinnosti této nové právní normy. Předmětem
návrhu je dílčí procesní právní úprava kárného řízení s exekutory, v
podobě přechodných ustanovení. Při hodnocení otázky retroaktivity v
této části procesního práva je nutno přihlédnout k ustanovení § 25
zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a
soudních exekutorů, podle kterého „nestanoví-li tento zákon jinak, nebo
nevyplývá-li z povahy věci něco jiného, v kárném řízení se přiměřeně
použijí ustanovení trestního řádu“. Pokud jde o časovou působnost
trestního řádu, platí zde zásada, že od data účinnosti nového
procesního předpisu se ve věci postupuje podle nových ustanovení. Jen
výjimečně, je-li to pro obviněného příznivější, připouští trestní řád
aplikaci předchozí procesní právní úpravy. Tak tomu je např. v § 463
odst. 1 trestního řádu, pokud jde o posuzování podmínek pro obnovu
řízení. Lze tedy uzavřít, že část přechodných ustanovení zákona č.
183/2009 Sb., navrhovatelem navržená ke zrušení, představuje jen
retroaktivitu nepravou, v procesním právu přípustnou, která do
základních práv exekutorů nijak nezasáhla z důvodů níže vyložených.
Exekutorům je tímto dán k dispozici celý nový proces, před vysoce
kvalifikovaným senátem Nejvyššího správního soudu, jehož složení
zajišťuje dodržení všech zásad spravedlivého procesu.
23. V tomto případě byla zákonem č. 183/2009 Sb. novelizována
ustanovení exekučního řádu upravující kárnou odpovědnost soudních
exekutorů tak, že rozhodování o jejich kárných proviněních bylo z
jejich vlastního samosprávného orgánu (Exekutorské komory České
republiky) přeneseno na Nejvyšší správní soud. Ten pak rozhoduje podle
ustanovení upravujících kárné řízení ve věcech soudců, zakotvených
zákonem č. 7/2002 Sb.
24. Otázkou možných výjimek z nepřípustnosti retroaktivity právních
norem se Ústavní soud zabýval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze
dne 4. února 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), ve kterém vyslovil, že
zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem
do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v
důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody.
Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na
intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení
časového střetu právních úprav. Proporcionalitu lze přitom
charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp.
ochrany základních práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do
principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní
regulací. Platí tu zároveň maxima přikazující v případě omezení
základního práva, resp. svobody, šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4
odst. 4 Listiny). K osvětlení otázky, kdy lze výjimky z principu zákazu
pravé retroaktivity připustit, Ústavní soud citací právní teorie uvedl:
"Pravou retroaktivitu „lze ospravedlniti nanejvýše tam, kde právní
povinnost pro minulost stanovená již dříve alespoň jako mravní
povinnost byla pociťována“ (A. Procházka, Retroaktivita zákonů, In:
Slovník veřejného práva, sv. III, Brno 1934, s. 800) ... Kritériem
přípustnosti výjimek z principu zákazu pravé retroaktivity je
legislativní zásada „ochrany oprávněné důvěry ve stálost právního řádu“
(A. Procházka, Základy práva intertemporálního, Brno 1928, s. 111).".
25. Podle předkladatele zmíněné novely zákona (ministra spravedlnosti)
bylo důvodem navržené změny v kárných řízeních, až dosud vedených
Exekutorskou komorou České republiky, odstranit zmíněnou nefunkční
úpravu a nahradit ji řízením před Nejvyšším správním soudem. Zmíněný
postup byl zvolen v důsledku mnoha excesů, ke kterým docházelo v
činnosti soudních exekutorů zejména v posledních letech. Podle
statistických čísel, která Ministerstvo spravedlnosti zpracovalo k 20.
únoru 2009, bylo ze 116 návrhů, podaných v letech 2002 až 2008,
pravomocně skončeno 75 věcí, z nichž k postihu exekutora došlo pouze v
21 případech. Z toho bylo 10 napomenutí a v 11 případech byla uložena
pokuta. Vůbec nebylo rozhodnuto o 33 návrzích a zbytek připadl na
rozhodnutí dosud nepravomocná.
26. V nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/10 ze dne 25. 1. 2011 (39/2011
Sb.) Ústavní soud opakovaně dovodil, že zákonodárná moc je ve své
činnosti vedena příkazem proporcionality (přiměřenosti) a zákazem
legislativní svévole. Východiskem je test ústavnosti napadeného
právního předpisu, založený na postupném zkoumání splnění tří podmínek
pro ústavněprávní akceptaci tohoto předpisu: vhodnosti (účelu),
potřebnosti (nezbytnosti) a přiměřenosti. V rámci tohoto testu
ústavnosti jde o posouzení toho, zda zvolený prostředek (zásah) je
vůbec způsobilý dosáhnout zamýšleného cíle, zda neexistuje šetrnější
prostředek, který by mohl vést k obdobnému efektu, a konečně, zda
nedochází k přílišnému a nedůvodnému upřednostňování jednoho základního
práva před právem jiným. Přitom musí platit, že čím intenzivnější zásah
veřejná moc činí, tím silnější musí na tomto omezení existovat
legitimní obecný zájem [srov. též nález Ústavního soudu ze dne 9. 10.
1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)].
27. Účelem napadených ustanovení bylo rychle a jasně překlenout prostor
mezi starou a novou procesní právní úpravou kárného řízení s exekutory.
Ústavní soud má za to, že po praktických zkušenostech s excesy v práci
exekutorů a po bezzubém rozhodování Exekutorské komory České republiky
o návrzích na jejich kárný postih je předání této kompetence Nejvyššímu
správnímu soudu jistě legitimním cílem. Do kompetence tohoto soudu se
tak dostává, k dosavadnímu rozhodování o kárných řízeních se soudci a
státními zástupci, i řízení o kárných postizích třetí skupiny
pracovníků v justici, tedy exekutorů. Napadená ustanovení jsou tak
způsobilá dostát požadavkům stanoveným v čl. 1 a 4 Ústavy České
republiky.
28. Pokud jde o potřebnost dané úpravy z pohledu její šetrnosti ve
vztahu k základním právům, která byla podle navrhovatele porušena, je
zřejmé, že dosavadní způsob rozhodování Exekutorské komory České
republiky o návrzích na kárný postih exekutorů vyvolával déletrvající
pochybnosti o zájmu této komory na rychlém, účelném a objektivním
kárném řízení, splňujícím zásady spravedlivého procesu. Výsledky
„činnosti“ této komory byly pak bezprostředním spouštěčem, který
vyvolal zmíněné zákonné řešení, o němž v Poslanecké sněmovně nastal
nebývalý souhlas. Z pohledu principu potřebnosti je v této věci dáno
racionální spojení mezi cílem, tj. důsledným a spravedlivým kárným
řízením, a prostředky vybranými k jeho prosazení, tj. předání celé této
kompetence Nejvyššímu správnímu soudu. Nová právní úprava je tedy
prostředkem šetrným a nezbytným ve vztahu k zajištění práva na
spravedlivý proces (čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy).
29. Z hlediska kritéria přiměřenosti platí, že újma na základním právu
nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. Opatření mající
vliv na základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi
základního práva či svobody s veřejným zájmem, přesahovat pozitiva,
která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Ústavní soud
neshledal, že by napadená ustanovení neústavním postupem omezovala
právo na spravedlivý proces těch subjektů, proti kterým je kárné řízení
vedeno (soudní exekutoři). Na základě nové, navrhovatelem kritizované,
právní úpravy mají totiž k dispozici celý proces, vedený od samého
počátku, před vysoce kvalifikovaným senátem Nejvyššího správního soudu,
jehož složení zajistí rovné, spravedlivé a nezávislé posouzení všech
případů bez ohledu na to, v jakém stadiu řízení mu byly postoupeny.
Právě jednotlivá, navrhovatelem kritizovaná, přechodná ustanovení
zákona pamatují na všechny možnosti v již započatém a nedokončeném
procesu tak, že se vše vrací na samý počátek. Všichni exekutoři, proti
nimž byl návrh podán, budou v rovném postavení a nikdo z nich nebude
mít, v důsledku této nové právní úpravy, ani výhody ani nevýhody.
30. Lze tak uzavřít, že veřejný zájem na důsledném a nestranném
rozhodování o kárných návrzích proti exekutorům je zajištěn tím, že v
kárných řízeních s exekutory rozhoduje zvláštní senát Nejvyššího
správního soudu, tedy vrcholná soudní instance, garantující nezávislost
a nestrannost celého procesu. K tomu lze dodat, že pokud je stejná
právní úprava kárného procesu vhodná pro soudce a státní zástupce,
nemůže být nevhodná i pro exekutory. Cílem navrhovatelem napadených
přechodných ustanovení bylo jen rychle a účelně překlenout prostor mezi
starou a novou procesní právní úpravou kárného řízení s exekutory. K
žádné újmě v jejich základních právech tedy nedochází a před Nejvyšším
správním soudem stanou ve stejné, tedy rovné „startovací“ pozici.
31. Vycházeje z naznačených hledisek ústavního posouzení dané věci,
Ústavní soud nenalezl žádné argumenty, jež by odůvodňovaly vyhovění
návrhu, ani neshledal rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem
České republiky. Proto návrh na zrušení přechodných ustanovení k části
první, čl. II bodů 3, 4, 5, 6 a 7 zákona č. 183/2009 Sb. zamítl podle §
70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
