264/2005 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 28. dubna 2005 v plénu ve složení JUDr.

Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr.

Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří

Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav

Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická o návrhu

Vrchního soudu v Praze na zrušení § 174a zákona č. 6/2002 Sb., o

soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně

některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění

pozdějších předpisů,



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Rekapitulace návrhu



Návrhem podaným podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen

"Ústava"), který Ústavní soud obdržel dne 8. listopadu 2004, se Vrchní

soud v Praze domáhal zrušení ustanovení § 174a zákona č. 6/2002 Sb., o

soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně

některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění

pozdějších předpisů. Vrchní soud obdržel návrh žalobce P. P., a. s., na

určení lhůty pro nařízení jednání ve věci projednávané Krajským soudem

v Ústí nad Labem, s poukazem na ustanovení § 174a zákona o soudech a

soudcích. Vrchní soud dospěl k závěru, že citované ustanovení není v

souladu s čl. 6 bodem 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních

svobod (dále jen "Úmluva"), s čl. 96 odst. 1 Ústavy, a s čl. 36 odst. 1

Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Toto řízení

proto přerušil s tím, že se obrátí na Ústavní soud s návrhem na zrušení

citovaného ustanovení zákona o soudech a soudcích.



Navrhovatel si je vědom, že uvedené ustanovení má za cíl naplnit

ústavní právo účastníka řízení na projednání věci bez zbytečných

průtahů, přičemž prosazování práva na rozhodování o věcech účastníka

bez zbytečných průtahů nemusí být vyhrazeno pouze Ústavnímu soudu, ale

je možná pozitivní zákonná úprava, která stanoví postup, jak se tohoto

práva domoci přímo u soudu obecného, avšak navrhovatel je názoru, že v

napadeném ustanovení zákona o soudech a soudcích se ústavní právo

realizuje při současném porušení jiných Úmluvou, Ústavou a Listinou

zaručených práv.



Napadenému ustanovení navrhovatel vytýká především rozpor se zásadou

nezávislosti soudců, zakotvenou v čl. 6 bodu 1 Úmluvy a v čl. 36 odst.

1 Listiny. Napadené ustanovení vede vedle žádoucího důsledku, aby byl

příslušný soud pohnut k činnosti, i k důsledku nežádoucímu, který

spočívá v tom, že mu jiný soud ve věci nařizuje, jak má dále

postupovat. Vzhledem k tomu, že se v řízení zpravidla uplatňuje zásada

arbitrárního pořádku (soudce sám volí postup jednotlivých kroků, které

v řízení učiní), což bývá zároveň součástí taktiky každého soudce,

uložením konkrétních kroků se mu vnucuje taktika, která je pro dané

řízení cizí. Toto je více otázka účelnosti než ústavnosti, ale i tím se

nezávislost soudce narušuje. Podstatné z hlediska ústavního je podle

názoru navrhovatele, že určením zcela konkrétního kroku se může

podstatně určit i charakter dalšího řízení s přímým dopadem na jeho

výsledek. Odvolací soud, dovolací soud, ale i Ústavní soud také

přezkoumávají procesní postup soudů (např. § 212a odst. 5 občanského

soudního řádu), jedná se ovšem o přezkum postupu ve věcech již

skončených a nejde tedy o ovlivnění následného řízení. Také se

nehodnotí vhodnost a pohotovost jednotlivých procesních kroků, nýbrž

pouze otázka, zda řízení proběhlo v souladu s Ústavou, Listinou a

procesními předpisy. V případě napadeného ustanovení jde o určení

postupu v otevřené, dosud nerozhodnuté věci. Protože jde o ovlivnění

věci vymezením dalšího postupu, jenž má teprve směřovat k meritornímu

rozhodnutí, jedná se o zásah do nezávislosti soudce v jeho rozhodování.

Přitom za výsledek bude odpovídat takto usměrněný soudce, a nikoliv

ten, kdo jej usměrnil.



Navrhovatel dále namítal rozpor s ústavní zásadou rovnosti, a to jak

obecně ve smyslu čl. 1 Listiny, tak i speciálně ve vztahu k soudnímu

řízení ve smyslu čl. 96 odst. 1 Ústavy. Tento rozpor uvedl na příkladu.

Pokud jedna strana podá návrh podle napadeného ustanovení, je jen sama

účastníkem řízení. Druhá sporná strana nemá žádné právo se k návrhu,

jak má soud ve věci, kde je i ona účastníkem, vyjádřit, a třeba se o

tomto návrhu jen dozvědět. Přitom i ona by měla mít právo vyjadřovat se

k postupu řízení a sdělit své představy. Napadené ustanovení bylo

zamýšleno ve prospěch toho, kdo má zájem na co nejrychlejším skončení

věci. Ve svém důsledku může vést ovšem k tomu, že naopak ten, kdo bude

mít zájem zdržovat řízení, bude podávat opakovaně nesmyslné, nereálné

nebo i zdánlivě vážně se tvářící návrhy jen proto, aby se případ

opakovaně přenášel k nadřízenému soudu a řízení pokračovat nemohlo. V

tomto směru se celá záležitost může zvrhnout proti zásadě, kterou má

chránit.



Navrhovatel uzavřel, že žaloba podle ustanovení § 174a zákona o soudech

a soudcích je bez dalšího ústavně možná a dokonce i žádoucí, ale nemůže

sledovat cíl, aby soud byl povinen v určité lhůtě činit zcela konkrétní

procesní kroky. Měla by vést pouze k tomu, aby se soudu, který činí v

daném řízení zbytečné průtahy, uložilo, aby nepokračoval v průtazích a

ve věci neprodleně jednal, aniž by se mu ukládalo, jakou cestou se má v

řízení ubírat. Takovým příkladem v pozitivní právní úpravě je § 79

soudního řádu správního, kde uložená povinnost směřuje k výsledku, a

nikoliv k postupu. Rovněž nálezy Ústavního soudu správně stanovily

povinnost zanechat průtahů a neprodleně jednat a nikdy nestanovily, jak

má dotčený soud nebo správní orgán konkrétně jednat (např. předvolat

účastníky, vyžádat si podklady apod.).



Při ústním jednání navrhovatel doplnil svůj návrh poukazem na

rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 12. ledna 2005 sp. zn. 21 Cul

3/2004, v jehož odůvodnění spatřoval potvrzení některých svých

argumentů.



II.



Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků



Podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") byl návrh

zaslán k vyjádření účastníkům řízení.



Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k

návrhu uvedla, že důvodem úpravy § 174a zákona o soudech a soudcích

byla nedostatečná ochrana proti nečinnosti a průtahům v soudním řízení,

což bylo České republice vytýkáno i Evropským soudem pro lidská práva.

Proto bylo navrženo nahradit dosavadní správní přezkum vyřízení

stížností na průtahy v řízení možností podat návrh na určení lhůty k

provedení procesního úkonu, o kterém by rozhodoval soud. Důvodová

zpráva k zákonu o soudech a soudcích konstatovala soulad s ústavním

pořádkem České republiky i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká

republika vázána, jakož i slučitelnost s právními akty Evropských

společenství. Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že napadené

ustanovení nelze považovat za rozporné se zásadou nezávislosti,

zakotvenou v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ani s čl. 36 odst. 1 Listiny nebo

čl. 38 odst. 2 Listiny, který odpovídá čl. 6 Úmluvy. V čl. 36 odst. 4

je obsaženo zmocnění pro zákonnou úpravu. Napadené ustanovení odpovídá

rovněž požadavku čl. 13 Úmluvy, podle něhož musí každý, jehož práva a

svobody přiznané Úmluvou byly porušeny, mít účinné právní prostředky

nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při

plnění úředních povinností. Napadené ustanovení rovněž splňuje procesní

zásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu čl. 96 odst. 1 Ústavy, neboť

dává možnost každému účastníkovi nebo tomu, kdo je stranou řízení a má

za to, že jeho stížnost na průtahy v řízení nebyla řádně vyřízena,

podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu, u nějž podle

něj dochází k průtahům v řízení.



Poslanecká sněmovna konstatovala k formální stránce, že návrh zákona

vyhlášeného pod č. 192/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o

soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně

některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění

pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství,

ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, byl schválen

Poslaneckou sněmovnou dne 13. května 2003 (pro se vyslovilo 175

poslanců, 1 byl proti). Do Senátu byl doručen 14. května 2003 a

následně byl do Poslanecké sněmovny vrácen s pozměňovacími návrhy, o

nichž bylo hlasováno dne 10. června 2003. Nebyl schválen návrh zákona

ve znění předloženém Senátem, ale návrh původní ve znění postoupeném

Senátu. Návrh byl přijat, když z přítomných 181 poslanců se vyslovilo

127 pro, jeden byl proti, ostatní se zdrželi hlasování. Dne 10. června

2003 byl zákon schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké

sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně

vyhlášen.



Závěrem vyjádřila Poslanecká sněmovna přesvědčení, že přijatý zákon je

v souladu s Ústavou a právní řádem. Současně sdělila, že souhlasí s

tím, aby Ústavní soud upustil v této věci od ústního jednání.



Senát Parlamentu České republiky nejprve stručně zrekapituloval obsah

návrhu Vrchního soudu v Praze a posléze uvedl důvody, které stály v

pozadí přijetí ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích. Hlavním

důvodem pro jeho přijetí byla snaha dostát judikatuře Evropského soudu

pro lidská práva, neboť dle názoru tohoto soudu byla ochrana proti

nečinnosti soudu nebo průtahům v řízení nedostatečná. Za prostředek

efektivní nápravy k urychlení soudního řízení, resp. k odstranění

průtahů v řízení byl navržen institut určení lhůty k provedení

procesního úkonu, systematicky zařazený do zákona o soudech a soudcích.

Ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích je popsáno jako

jednoduchý procesní postup, který je v zásadě společný jak pro trestní

nebo občanské soudní řízení, tak i pro správní soudnictví.



Dále Senát popisuje průběh legislativního procesu v Senátu. Na základě

doporučení ústavněprávního výboru dne 28. května 2003 a po projednání

na 6. schůzi čtvrtého funkčního období pléna Senátu dne 29. května 2003

bylo rozhodnuto o vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně ve znění

přijatých pozměňovacích návrhů. Tyto návrhy se však nedotýkaly § 174a

zákona o soudech a soudcích. V průběhu projednávání zákona byla

zpochybňována efektivnost, a proto i zbytečnost (formálnost) napadeného

ustanovení. Byly vyslovovány především obavy z případného zahlcení

obecných soudů v důsledku přílišného nápadu návrhů na určení lhůty k

provedení procesního úkonu, neboť se dá očekávat, že předmětem žalob

budou právě spory, které jsou komplikované, a je otázkou, jakým

způsobem bude moci soudce posoudit, zda se jedná o průtahy, do jaké

míry se bude muset seznamovat se spisem a zda nedojde k situaci, kdy

krajské soudy budou řešit žaloby na průtahy u okresních soudů a samy

nebudou soudit. Ohledně legislativního procesu uzavřel, že Senát návrh

zákona projednal a rozhodl o něm v mezích své ústavní pravomoci. Pro

vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy

hlasovalo 60 z 64 přítomných senátorů.



V další části svého vyjádření shrnul Senát východiska dané

problematiky. Ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny

zakotvují právo na projednání věci v přiměřené lhůtě bez zbytečných

průtahů. Co je přiměřenou lhůtou, žádná z uvedených norem nedefinuje,

nicméně ze soudní judikatury vyplývá, že přiměřenost délky řízení je

záležitostí individuálního posouzení a je třeba mít na zřeteli řadu

objektivních faktorů. Před přijetím ustanovení § 174a byl jediným

zákonným prostředkem právní ochrany proti průtahům v řízení postup

podle § 164 až 174 zákona o soudech a soudcích v rámci tzv.

stížnostního řízení, který byl realizovaný orgánem státní správy soudu.

Nadto se mohl ten, kdo se nečinností či otálením soudu cítil poškozen,

dovolávat svého práva pouze prostřednictvím ústavní stížnosti. Česká

republika nebyla schopna pomocí těchto dvou vnitrostátních právních

prostředků dosáhnout akceptovatelných výsledků, neboť důvodných

stížností na nepřiměřenou délku neustále přibývalo. Na podkladě

uvedených východisek bylo možno přijmout závěr, že základní lidská

práva v tomto směru nenacházela dostatečnou institucionální reflexi.

Proto bylo schváleno ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích.



K vlastnímu meritu návrhu rozčlenil Senát své vyjádření do dvou částí.

V první se věnoval problematice soudcovské nezávislosti, ve druhé pak

otázce rovnosti účastníků řízení. V rámci první části uvedl, že návrh

nevyslovuje obavu před zásahy do nezávislosti soudů ze strany moci

zákonodárné či výkonné, ale ohrožení nezávislosti v rámci soudní moci

jako takové. Nezávislost soudců nemůže být přitom interpretována jako

osamocený právní princip, ale zejména jako součást práva na spravedlivý

proces, který tím obsahově naplňuje a dotváří. Zákonodárce nabídl

postup podle ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích. O návrhu je

tak rozhodováno nikoli po administrativní, ale po soudní nezávislé

linii, podle zákonem určených procesních pravidel. Dostatečnou ústavní

zárukou pro rozptýlení obav ze zasahování do nezávislosti soudu je dle

názoru účastníka řízení povinnost soudu postupovat zákonem vymezeným

způsobem. Aby byl celý proces racionálně zdůvodnitelný, musí mít

rozhodnutí pro adresáta závazné účinky. Podle ustanovení § 174a odst. 7

zákona o soudech a soudcích je proto soud příslušný k provedení

procesního úkonu vázán lhůtou určenou v rozhodnutí. Zákonodárce zde

zvolil vedle přímočaré metody zákonného stanovení procesních lhůt

adresovaných soudu pouze jinou cestu, vedoucí k témuž cíli. Výrazem

individuálního soudního rozhodnutí je i to, že může být určena jakkoliv

dlouhá, ústavně akceptovatelná lhůta, ale návrh může být také zamítnut,

popř. odmítnut. Není ostatně vyloučeno, že většina rozhodnutí o návrhu

na určení lhůty bude zamítána jako bezpředmětná, aniž by byl soud,

který rozhoduje ve věci, ve svém postupu či taktice podaným návrhem

"vyrušen" či ovlivněn. Oproti metodě zákonných lhůt se tak postup podle

§ 174a zákona o soudech a soudcích jeví jako vhodnější. Postupem podle

§ 174a se zákonodárce pokusil v Ústavou vymezeném prostoru naplnit

zásadu spravedlivého procesu ve všech jeho prvcích, tj. včetně

zachování soudcovské nezávislosti.



V části týkající se rovnosti účastníků řízení Senát uvedl, že řízení na

určení lhůty k provedení procesního úkonu je postupem sui generis. Toto

řízení je zcela v režii soudní moci, lze je označit jako speciální,

úzce zaměřené, incidenční a ne nepodobné tomu, ve kterém se rozhoduje o

vyloučení soudce podle ustanovení § 14 a násl. občanského soudního

řádu. Specialita řízení se projevuje i ve vymezení účastenství, kdy

jediným účastníkem řízení je navrhovatel. To vyplývá z toho, že návrhem

na určení lhůty k provedení procesního úkonu nebrojí navrhující osoba

proti straně sporu, nýbrž proti subjektu, který stojí nad stranami.

Pokud platí, že součástí spravedlivého procesu je projednání věci v

přiměřené lhůtě, pak nehraje roli, kým je řízení o průtazích

iniciováno. Podstatné je, že je spuštěn mechanismus, v jehož rámci musí

soud, který o návrhu rozhoduje, tvrzenou zdlouhavost vyhodnotit a

rozhodnout o ní. Musí přitom vycházet z kritérií, stanovených v

ustanovení § 174a odst. 7 zákona o soudech a soudcích (složitost věci,

význam předmětu řízení pro navrhovatele, chování účastníků nebo stran

řízení). Senát nesouhlasí s námitkou navrhovatele, který dovozuje

porušení principu rovnosti ze skutečnosti, že druhá strana nemá možnost

se k návrhu na určení lhůty vyjádřit. Jak již uvedl účastník řízení

výše, musí být řízení prováděno ve prospěch spravedlivého procesu jako

takového. V rámci řízení musí soud zohlednit chování všech účastníků

řízení, ale na druhou stranu je jakékoli vyjádření k návrhům s výjimkou

vyjádření "napadeného soudu" pro daný moment nepodstatné. Právě

sdělování svých představ účastníky ohledně dalšího postupu soudu by

mohlo být nepřípustným zasahováním do soudcovské nezávislosti, jak

uvádí Vrchní soud v Praze ve svém návrhu. Účastník řízení připomněl, že

žádnému z účastníků řízení není odmítnuta možnost iniciovat řízení o

návrhu na určení lhůty; na soud se mohou obracet obě strany sporu

nezávisle na sobě. Z výše uvedeného vyplývá, že nemůže docházet k

porušování principu nezávislosti v souvislosti s § 174a zákona o

soudech a soudcích.



Díky svému systematickému zařazení je možnost využití ustanovení § 174a

zákona o soudech a soudcích vyhrazena pro případy, že stížnost na

průtahy v řízení nebyla řádně uspokojena do 1 měsíce ve stížnostním

řízení konaném u příslušného orgánu státní správy soudů. Smysl úpravy

plně ospravedlňuje jeho umístění v dílu 6, hlavě III části první zákona

o soudech a soudcích. Mechanismus jednoinstančního rozhodování o návrhu

podle ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích není ojedinělou

úpravou. Obdobný model uplatňuje od 1. ledna 1990 i Rakousko. Závěrem

poukázal účastník řízení i na právní větu nálezu Ústavního soudu sp.

zn. IV. ÚS 180/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34,

nález č. 112), dle něhož existence návrhu na určení lhůty k provedení

procesního úkonu podle § 174a zákona o soudech a soudcích s sebou

přináší kvalitativní změnu odstraňující dřívější bezzubost stížnosti na

průtahy v řízení. Postup stěžovatelů podle ustanovení § 174a zákona o

soudech a soudcích bude nezbytnou podmínkou přípustnosti ústavní

stížnosti z pohledu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.



III.



Dikce napadeného předpisu



"§ 174a



Návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu



(1) Má-li účastník nebo ten, kdo je stranou řízení, za to, že jeho

stížnost na průtahy v řízení, kterou podal u příslušného orgánu státní

správy soudů, jím nebyla řádně vyřízena, může podat návrh soudu, aby

určil lhůtu pro provedení procesního úkonu, u kterého podle jeho názoru

dochází k průtahům v řízení (dále jen "návrh na určení lhůty").



(2) Návrh na určení lhůty se podává u soudu, vůči kterému jsou průtahy

v řízení namítány. Z návrhu musí být patrno, kdo jej podává (dále jen

"navrhovatel"), o jakou věc a jaký procesní úkon se jedná, v čem jsou

podle navrhovatele spatřovány průtahy v řízení a čeho se navrhovatel

domáhá; dále musí návrh obsahovat označení soudu, vůči němuž směřuje,

musí být podepsán a datován.



(3) Soud, vůči němuž jsou namítány průtahy v řízení, postoupí

nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne doručení návrh na určení lhůty

se svým vyjádřením soudu příslušnému o návrhu rozhodnout; o svém

postupu navrhovatele informuje. Soudem příslušným o návrhu rozhodnout

je v občanském a trestním řízení soud nejblíže vyššího stupně,

směřuje-li návrh proti okresnímu, krajskému nebo vrchnímu soudu, a

Nejvyšší správní soud, směřuje-li návrh proti krajskému soudu ve věci

správního soudnictví; směřuje-li návrh proti Nejvyššímu soudu nebo

Nejvyššímu správnímu soudu, rozhodne o něm jiný senát tohoto soudu,

příslušný podle rozvrhu práce (dále jen "příslušný soud").



(4) Účastníkem řízení je navrhovatel. Nestanoví-li tento zákon jinak,

použijí se pro řízení o návrhu na určení lhůty přiměřeně ustanovení

části první a části třetí občanského soudního řádu.



(5) Příslušný soud rozhoduje o návrhu na určení lhůty usnesením. Návrh

odmítne, jestliže navrhovatel nepodal stížnost na průtahy v řízení,

nebo byl-li podán někým, kdo není k jeho podání oprávněn, anebo

jestliže navrhovatel neopravil nebo nedoplnil řádně návrh v určené

lhůtě, jinak o něm rozhodne bez jednání do 20 pracovních dnů ode dne,

kdy mu byla věc předložena nebo kdy byl návrh řádně opraven nebo

doplněn.



(6) Pokud soud, vůči němuž návrh na určení lhůty směřuje, již procesní

úkon, u kterého jsou v návrhu namítány průtahy v řízení, učinil,

příslušný soud návrh zamítne; stejně tak postupuje, dospěje-li k

závěru, že k průtahům v řízení nedochází.



(7) Dospěje-li příslušný soud k závěru, že návrh na určení lhůty je

oprávněný, protože s ohledem na složitost věci, význam předmětu řízení

pro navrhovatele, postup účastníků nebo stran řízení a na dosavadní

postup soudu dochází v řízení k průtahům, určí lhůtu pro provedení

procesního úkonu, u něhož jsou v návrhu namítány průtahy; touto lhůtou

je soud, příslušný k provedení procesního úkonu, vázán. Je-li návrh

uznán jako oprávněný, hradí náklady řízení o něm stát.



(8) Usnesení, kterým příslušný soud rozhodl o návrhu na určení lhůty,

se doručí navrhovateli a soudu, proti němuž byl návrh podán. Proti

rozhodnutí soudu o návrhu na určení lhůty nejsou přípustné opravné

prostředky."



Důvodová zpráva k napadenému ustanovení uvádí, že dosavadní úprava

zákona o soudech a soudcích umožňovala jako ochranu proti nečinnosti

soudu nebo průtahům v řízení pouze podání stížnosti, která je

vyřizována příslušnými orgány státní správy soudů. Přešetření vyřízení

takové stížnosti se pak konalo rovněž pouze po správní linii. Takové

řešení bylo považováno za nedostačující, zejména s ohledem na

judikaturu Evropského soudu pro lidská práva k článkům 13 a 35 Evropské

úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (právo na účinný

prostředek nápravy před národním orgánem při nepřiměřené délce řízení).

Vychází se z toho, že prostředek nápravy musí být efektivní a urychlit

soudní řízení, pokud v provádění jednotlivých úkonů nastávají průtahy -

po neúspěšném vyřízení stížnosti orgánem státní správy soudů se proto

navrhuje (namísto přešetření stížnosti po správní linii podle § 174, to

se ponechává pouze u stížností na nevhodné chování soudních osob nebo

na narušování důstojnosti soudního řízení), aby stěžovatel, pokud

průtahy v řízení nadále trvají, měl možnost se obrátit již přímo na

soud, a soud vyššího stupně pak měl povinnost, pokud průtahy v řízení

skutečně shledá, uložit příslušnému soudu úkon provést ve stanovené

lhůtě. Mělo by se jednat o jednoduchý procesní postup, v zásadě

společný jak pro trestní nebo občanské soudní řízení, tak pro správní

soudnictví, z tohoto důvodu (a též pro návaznost na podání stížnosti k

orgánům správy soudů) se tuto úpravu navrhuje zařadit přímo do zákona o

soudech a soudcích. V návaznosti na úpravu podání návrhu na určení

lhůty k provedení procesního úkonu a řízení o něm bylo potřeba upravit

i předchozí postup ve věcech stížností na průtahy soudního řízení,

jejichž vyřizování by mělo být svěřeno pouze předsedům soudů.



IV.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele



Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda je navrhovatel - Vrchní

soud v Praze - oprávněn podat návrh na zrušení napadených ustanovení.

Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má

být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží

věc Ústavnímu soudu. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je

návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn

podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95

odst. 2 Ústavy. Vrchní soud v Praze předložil návrh na zrušení § 174a

zákona o soudech a soudcích, když v řízení vedeném na základě návrhu na

určení lhůty k provedení procesního úkonu dospěl k závěru, že citované

ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. S ohledem

na výše uvedené ustanovení zákona o Ústavním soudu a Ústavy je dána

aktivní legitimace navrhovatele.



V.



Věcné posouzení Ústavním soudem



V samotném základu našeho ústavního systému je zakotven princip dělby

státní moci. Je vyjádřen v čl. 2. odst. 1 Ústavy, ve kterém je uvedeno,

že zdrojem veškeré státní moci je lid, který ji vykonává

prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Jeho cílem

je zabránit koncentraci moci a jejímu zneužití (viz sp. zn. Pl. ÚS

7/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, usn. č. 17).

Aby tento základní cíl byl naplněn, musí tyto tři moci existovat na

sobě nezávisle, což neznamená, že by nebyly propojeny, ale musí být

natolik samostatné, aby jedna moc si nemohla přisvojit pravomoci

ostatních. Tato vzájemná vyváženost všech tří mocí je základem dobrého

fungování demokratického systému.



Ústava ve vztahu k soudům výše uvedený princip zakotvuje v čl. 81, v

němž stanoví, že soudní moc vykonávají nezávislé soudy, a ve vztahu k

soudcům v čl. 82 odst. 1 Ústavy, z něhož vyplývá, že soudci jsou při

výkonu své funkce nezávislí. Navrhovatel v napadeném ustanovení vidí

zásah do Ústavou garantované nezávislosti soudů. Je proto namístě se

nejprve vypořádat v obecné rovině s touto otázkou. Ústava v čl. 81

hovoří o nezávislosti soudů a v čl. 82 odst. 1 o nezávislosti

soudcovského rozhodování. Tyto pojmy spolu úzce souvisí, ale nejsou

totožné. Hovoří-li Ústava o nezávislosti soudů, má tím na mysli jejich

institucionální nezávislost na moci zákonodárné a výkonné. Jde o

ustanovení, které úzce souvisí s ustanovením čl. 2 odst. 1 Ústavy v tom

smyslu, že vymezuje vztah moci soudní ke zbývajícím dvěma státním

mocím. Naproti tomu, hovoří-li v navazujícím ustanovení o tom, že

soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí, má tím na mysli vlastní

rozhodovací činnost soudu. Toto rozlišení není bez významu. Pokud by

navrhovatel měl na mysli porušení zásady nezávislosti soudů, mířil by

svým návrhem na institucionální vytváření soudu jako orgánu soudní

moci, v němž by spatřoval převažující vliv některé z obou zbývajících

základních mocí, a tudíž porušení rovnováhy mezi nimi, která je

základním principem dělby moci. Z obsahu návrhu však nic takového

nevyplývá. Ten totiž směřuje proti ustanovení zákona o soudech a

soudcích, které dává pravomoc soudu zasáhnout do vedení procesu jiným,

podřízeným soudům. V této zákonem vytvořené možnosti spatřuje, jeho

slovy řečeno, "rozpor se zásadou nezávislosti soudu, založenou čl. 6

bod 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny". Z pohledu Ústavy mu však jde o

nezávislost soudního rozhodování.



Princip nezávislosti soudní moci obsahuje v sobě celou řadu aspektů,

jež ve svém úhrnu mají vytvořit předpoklady pro to, aby soudy mohly

plnit své úkoly a povinnosti zejména v oblasti práv a svobod člověka a

občana. Pro splnění podmínky nezávislosti je nezbytné, aby soud mohl

opřít svá rozhodnutí o svůj vlastní svobodný názor na fakta a na jejich

právní stránku, aniž by měl jakýkoli závazek vůči stranám nebo veřejným

orgánům, a aniž by jeho rozhodnutí podléhalo přezkoumání jiným orgánem,

který by nebyl stejně nezávislým v uvedeném smyslu.



Ústavní garance soudcovské nezávislosti znamená, že nikdo není oprávněn

zasahovat do řízení před soudem a do soudního rozhodování. Zákon o

soudech a soudcích v § 79 tuto zásadu vyjadřuje tak, že soudci jsou při

výkonu své funkce nezávislí a jsou vázáni pouze zákonem. Jsou povinni

vykládat jej podle svého nejlepšího vědomí a svědomí a rozhodovat v

přiměřených lhůtách bez průtahů, nestranně a spravedlivě a na základě

skutečností zjištěných v souladu se zákonem. Nezávislost a nestrannost

soudů nesmí nikdo narušovat. Nezávislost soudcovského rozhodování není

proto pojmem absolutním, ale naopak relativním, neboť soudce při svém

rozhodování nemůže postupovat libovolně, ale v mezích zákona, který

ovšem, a v tom má navrhovatel pravdu, musí být v souladu s ústavním

pořádkem. Ostatně, pokud by existovala nezávislost absolutní, působila

by kontraproduktivně, neboť by spíše znesnadňovala rozhodnutí, než aby

je umožnila. Soudcovská nezávislost má tedy své meze. Vázanost zákonem

ovšem neznamená závislost na legislativě. Ve vztahu k zákonodárné moci

je soudce rovněž nezávislý. Nezávislost soudce na legislativě znamená,

že zákonodárné moci je zapovězeno vykonávat přímý vliv na rozhodování

konkrétních případů v průběhu běžícího řízení. To ovšem nebrání

zákonodárné moci, ale naopak je to její hlavní úloha, aby stanovila

pravidla a postupy, které budou soudci při realizaci práva aplikovat.



Navrhovatel spatřuje porušení ústavního pořádku napadeným ustanovením

zákona o soudech a soudcích v tom, že na jeho základě nadřízený soud

může uložit podřízenému soudu, aby v "určité lhůtě činil zcela určité

právní kroky". Tím podle jeho názoru vnucuje podřízenému soudu

nepřípustným způsobem taktiku vedení procesu, a tím může podstatně

určit i charakter dalšího řízení s přímým dopadem na jeho výsledek.

Tento postup nelze srovnat s postupem soudu v odvolacím řízení, protože

tam nejde o ovlivňování následného řízení, nýbrž o přezkoumání postupu

řízení již skončeného. Podle jeho názoru proto napadené ustanovení

vytváří podmínky pro ovlivňování rozhodování v neskončené věci, a tudíž

pro zásah do nezávislosti soudu v jeho rozhodování.



S touto argumentací se Ústavní soud neztotožňuje. Soudcovská

nezávislost neznamená, že soudce může být při svém rozhodování liknavý.

Soudce musí rozhodovat nestranně a spravedlivě, podle svého nejlepšího

svědomí a vědomí v souladu se zákony a bez průtahů. Není možné stavět

rychlost rozhodování do protikladu s nezávislostí soudce. Obě tyto

hodnoty jsou stejně významné a z hlediska ústavního pořádku je třeba

jim poskytovat dostatečnou zákonnou ochranu, tak, aby nemohlo dojít k

jejich narušování. Proto musí právo vytvářet podmínky pro důslednou

ochranu nezávislosti soudního rozhodování stejně tak jako důslednou

ochranu proti liknavosti soudu při rozhodování.



Ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích je v našem právním řádu

prvním pokusem o systémové řešení průtahů při soudcovském rozhodování.

Stávající právní úprava byla přijata především na základě četných výtek

ze strany Evropského soudu pro lidská práva, který považoval dosavadní

možnosti nápravy průtahů řízení za nedostatečné. Ostatně i Ústavní soud

v celé řadě svých rozhodnutí konstatoval porušení práva na spravedlivý

proces způsobené průtahy v řízení a upozorňoval stát, že je třeba

učinit taková systémová opatření, která by zabránila průtahům v řízení.

Možnosti Ústavního soudu ovšem byly a jsou pouze omezené. Navíc řízení

o ústavní stížnosti sebou přinášelo další zdržení v řízení. Nová úprava

se svými relativně přísně stanovenými lhůtami představuje řešení, které

by mělo vyhovovat naplnění požadavku řádné ochrany účastníků před

průtahy řízení.



Tato úprava vychází ze zásady, že je v pravomoci nadřízeného soudu, aby

posoudil, zda k průtahům dochází. Nejde tedy o zásah jiné moci do

výkonu soudní pravomoci. Aby takový zásah ze strany nadřízeného soudu,

pokud se pro něj rozhodne, měl smysl, je nutné mu přiznat odpovídající

právní závaznost. Nemůže obstát námitka, že jde o nepřípustné

ovlivňování taktiky řízení před soudem ve stadiu, kdy řízení ještě

neskončilo. Zákonná úprava míří na případy nečinnosti ze strany soudu,

a ne na taktiku vedení řízení. Zákonodárce snad má právo předpokládat,

že nadřízený soud je schopen rozlišit, kdy jde o nečinnost a kdy jde o

taktiku vedení řízení. To zejména za situace, kdy se soudce, proti

kterému návrh směřuje, musí k návrhu vyjádřit, a tudíž vysvětlit

důvody, proč ten který úkon zatím neprovedl ani o jeho provedení či

neprovedení nerozhodl. Jedná se tedy o zákonem stanovený procesní

postup, který vylučuje libovůli soudce. Garanci řádného rozhodování lze

vyvodit i z toho, že o věci rozhoduje sice nadřízený soudce, ale ten je

ve svém rozhodování rovněž nezávislý. Nadřízený soud navíc pouze

určuje, zda procesní úkony, ohledně nichž je tvrzeno, že jejich

neprováděním dochází k průtahům v řízení, mají být provedeny a v jaké

lhůtě. Hodnocení těchto úkonů je pak již zcela v souladu se zásadou

volného hodnocení důkazů věcí nalézacího soudu.



Ostatně naše právní úprava není při řešení problematiky průtahů řízení

ojedinělá. Obdobné řešení lze nalézt například v Rakousku. Ustanovení §

91 rakouského zákona o organizaci soudů (RGBl. Nr. 217/1896, ve znění

BGBl. Nr. 343/1989, Gerichtsorganisationsgesetz), umožňuje účastníkovi

řízení obrátit se na nadřízený soud s návrhem na určení přiměřené lhůty

k provedení procesního úkonu (die Vornahme der Verfahrenshandlung),

pokud soud, který věc rozhoduje meritorně, váhá s jeho provedením. Může

se přitom jednat příkladmo o nařízení jednání, předložení znaleckého

posudku nebo vyhotovení rozhodnutí. Soud způsobující průtahy má

povinnost tento návrh okamžitě předložit nadřízenému soudu spolu se

svým vyjádřením, pokud během čtyř týdnů sám neprovede všechny

požadované úkony, a vyrozumí o tom navrhovatele. Jestliže navrhovatel

do 14 dnů od doručení vyrozumění o provedených úkonech neprohlásí, že

trvá na podaném návrhu, považuje se v tomto případě návrh za vzatý

zpět. O návrhu rozhoduje tříčlenný senát s maximálním urychlením. Proti

rozhodnutí nejsou přípustné opravné prostředky.



Jiná otázka je obava navrhovatele ze zneužití tohoto institutu. Taková

možnost zde opravdu hrozí. Je ovšem dopředu obtížné určit, do jaké míry

se tato hrozba stane realitou. V každém případě by měl zákonodárce

zvážit takovou zákonnou úpravu, která by zneužití postavila překážky,

např. omezením možnosti podat návrh na určení lhůty k posouzení

procesního úkonu poté, co již jeden takový návrh byl učiněn, případně

vázat takovou možnost na lhůtu, která by počala běžet od navržení

procesního úkonu.



Navrhovatel v napadeném ustanovení spatřuje dále porušení zásady

rovnosti vyjádřené v čl. 1 Listiny a v čl. 96 odst. 1 Ústavy. Podle

napadeného ustanovení totiž návrh podává jen jedna sporná strana a jen

ona je účastníkem řízení. V okolnosti, že účastníkem nejsou ostatní

účastníci řízení (navrhovatel hovoří o sporných stranách, ačkoliv

nemusí jít vždy o sporné strany), spatřuje porušení zásady rovnosti

stran ve sporu, protože nemají možnost se k návrhu vyjádřit a ani jinak

se podílet na průběhu takového řízení.



Ani v tomto směru se Ústavní soud neztotožňuje se závěry navrhovatele.

Řízení o návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu není totiž

pokračováním sporného řízení ani pokračováním trestního řízení či

pokračováním řízení o přezkoumání správního rozhodnutí. Tímto návrhem

je vyvoláno specifické řízení, jehož předmětem je pouze posouzení toho,

zda v řízení před soudem nedochází k neodůvodněným průtahům. Tímto

postupem nedochází k zásahu do práv dalších účastníků řízení, neboť ve

skutečnosti jde o to posoudit, zda soud měl již určité procesní úkony

provést. Nejde tedy o rozhodování věcné, ale procesní povahy. I když

může nastat stav, že jde o procesní úkon, který jedna strana navrhuje a

druhá mu odporuje, stejně jde vždy o situaci, která je čistě na uvážení

soudu. Předmětem návrhu nemůže být další argument, proč má takový

procesní úkon být proveden, ale pouze argument, v čem jsou spatřovány

průtahy v řízení. Obsahové náležitosti návrhu jsou přitom přesně

vymezeny v ustanovení § 174a odst. 2 zákona o soudech a soudcích. Toto

řízení proto nemůže sloužit k vynucování procesních úkonů, které soud

provést nechce.



I když zákon za účastníka řízení označuje pouze navrhovatele, ve

skutečnosti jde o spor navrhovatele a soudu v otázce rychlosti vedení

řízení, o kterém musí rozhodnout nadřízený soud. Nejde o vztah mezi

účastníky řízení. Ostatně o nerovnost nemůže jít také proto, že všichni

účastníci řízení mají právo podat návrh podle § 174a zákona a soudech a

soudcích.



Pokud navrhovatel v doplnění návrhu poukázal na usnesení Nejvyššího

soudu ze dne 12.1.2005 sp. zn. 21 Cul 3/2004, je tento poukaz

nepřípadný. Nejvyšší soud naopak v tomto rozhodnutí konstatoval, že §

174a zákona o soudech a soudcích je naplněním čl. 38 odst. 2 Listiny.



S ohledem na výše uvedené okolnosti neshledal Ústavní soud ustanovení §

174a zákona o soudech a soudcích v rozporu s ústavním pořádkem České

republiky, a nejsou tedy dány důvody pro jeho zrušení. Proto návrh na

zrušení citovaného ustanovení v celém rozsahu podle § 70 odst. 2 zákona

o Ústavním soudu zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v.r.