355/2005 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 14. července 2005 ve znění opravného usnesení

ze dne 30. srpna v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského, soudců

Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vojena Güttlera, Pavla

Holländera, Ivany Janů, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila,

Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely

Židlické o návrhu Městského soudu v Brně na zrušení ustanovení § 2 ve

vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro

rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých

náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a

některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se

těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku

2003 a to "ve vztahu k soudcům okresních, krajských a vrchních soudů,

Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu",



takto:



Dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů se zrušuje ustanovení § 2

zákona č. 425/2002 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a

vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1

písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.].



Odůvodnění



I.



Dne 9. července 2004 obdržel Ústavní soud návrh Městského soudu v Brně

(dále jen "navrhovatel"), za nějž jedná předsedkyně senátu Mgr. D. D.,

na zrušení části zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví

mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů

spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých

státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám

stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003 (dále

jen "zákon č. 425/2002 Sb."). Navrhovatel požaduje, "aby Ústavní soud

ČR svým nálezem rozhodl, že se zrušuje část zákona č. 425/2002 Sb. v

části týkající se jedné poloviny dalšího platu za první a druhé

pololetí roku 2003 ve vztahu k soudcům okresních, krajských, vrchních

soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve

vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.]".



Návrh byl podán podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a podle ustanovení zákona

č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále

jen "zákon o Ústavním soudu") v souvislosti s rozhodovací činností

Městského soudu v Brně. U tohoto soudu probíhá pod sp. zn. 30 C 67/2004

občanskoprávní řízení o žalobě JUDr. D. S., soudce Městského soudu v

Brně, kterou se žalobce domáhá na žalované České republice - Městském

soudu v Brně zaplacení částky 43.200,- Kč, protože mu v důsledku

přijetí zákona č. 425/2002 Sb. nebyly proplaceny dvě poloviny dalšího

platu za první a druhé pololetí roku 2003. Navrhovatel, aniž by vydal

rozhodnutí o přerušení občanskoprávního řízení [což měl učinit podle §

109 odst. 1 písm. c) o. s. ř.], podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení

shora citovaných ustanovení zákona č. 425/2002 Sb., protože ve smyslu

čl. 95 odst. 2 Ústavy došel k závěru, že tato ustanovení zákona, jichž

má být při řešení věci použito, jsou "v rozporu s právem soudce na

materiální zabezpečení jeho soudcovské nezávislosti", které vyplývá z

čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny

základních práv a svobod (dále jen "Listiny").



Navrhovatel v odůvodnění svého návrhu obsáhle reprodukuje argumentaci,

kterou použil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne

11.6.2003, jímž byla zrušena část zákona č. 416/2001 Sb., o odejmutí

dalšího platu za druhé pololetí roku 2001 a stanovení výše dalších

platů za první a druhé pololetí roku 2002 představitelům státní moci a

některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům, členům prezidia

Komise pro cenné papíry, zástupci Veřejného ochránce práv a členům

bankovní rady České národní banky. Navrhovatel vyslovuje názor, že

stejná argumentace, vyslovená v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS

11/02, platí i pro podporu nynějšího návrhu, týkajícího se zákona č.

425/2002 Sb.



Navrhovatel dále uvádí, že k nepřípustnému zásahu zákonodárce do

soudcovské nezávislosti dochází v posledních letech opakovaně, což

dokládá tím, že



- zákonem č. 427/2003 Sb. došlo k odejmutí poloviny dalšího platu

náležejícího soudcům za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006 a

týmž zákonem došlo k tzv. "zmražení platu" tím, že se v uvedených

letech použije platová základna ve výši dosažené ke dni 31.12.2003;



- zákonem č. 420/2002 Sb. byla s účinností od 1.1.2003 soudcům zkrácena

doba, po kterou je jim poskytován plat při dočasné neschopnosti při

výkonu funkce, a to z původních šesti měsíců na dobu 20 pracovních dnů;



- zákonem č. 425/2002 Sb. bylo v § 1 stanoveno, že pro určení platu a

dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce soudce v roce 2003

se použije platová základna ve výši dosažené k 31.12.2002, která se

však důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního

příplatku, provedené pro zaměstnance ministerstev, nezvýšila, ačkoliv

prý za normálního běhu událostí by k takovému zvýšení mělo dojít.



Navrhovatel vytýká zákonodárci, že provedenými platovými úpravami

nedodržuje vládou proklamovaný cíl "zachování srovnatelného postavení

jednotlivých skupin" osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů

státní moci a soudců, vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu zákona č.

425/2002 Sb. K narušení srovnatelného postavení prý došlo zejména

těmito opatřeními:



- novelizací nařízení vlády č. 253/1992 Sb., provedenou nařízením vlády

č. 582/2002 Sb., jíž došlo s účinností od 1.1.2003 k navýšení stupnice

platových tarifů pro některé zaměstnance orgánů státní správy;



- novelizací nařízení vlády č. 251/1992 Sb., provedenou nařízením vlády

č. 583/2002 Sb., jíž došlo s účinností od 1.1.2003 k navýšení stupnice

platových tarifů pro některé zaměstnance rozpočtových a některých

dalších organizací;



- novelizací nařízení vlády č. 79/1994 Sb., provedenou nařízením vlády

č. 584/2002 Sb., jíž došlo s účinností od 1.1.2003 k navýšení stupnice

platových tarifů pro zaměstnance ozbrojených sil, bezpečnostních sborů

a služeb, orgánů celní správy, příslušníků sborů požární ochrany a

zaměstnanců některých dalších organizací;



- přijetím zákona č. 361/2003 Sb., jímž má v budoucnosti dojít ke

zvýšení platu příslušníků bezpečnostních sborů.



Navrhovatel polemizuje s hypotetickou námitkou, že další platy soudců

jsou svým charakterem jen jakési bonusy, vyplácené jednou za pololetí k

běžnému měsíčnímu příjmu soudce, jejichž odnětí nelze pokládat za

restrikci odměňování za práci. Podle názoru navrhovatele při posuzování

otázky materiálního zabezpečení soudcovské nezávislosti je třeba

přihlížet k celkovému penzu zákonem zaručeného ročního příjmu soudce,

do něhož je třeba započítat i další platy za první a druhé pololetí

kalendářního roku, upravené v ust. § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu

a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní

moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů

(dále jen "zákon č. 236/1995 Sb.").



Navrhovatel dochází k závěru, že materiální zajištění nezávislosti

soudců je jednou z garancí nestranného a spravedlivého rozhodování o

právech a právem chráněných zájmech osob. Domnívá se proto, že odnětí

poloviny dalších platů soudcům za první a druhé pololetí roku 2003 je v

rozporu s koncepcí demokratického právního státu, vyjádřenou v čl. 1

odst. 1 Ústavy, ohrožuje soudcovskou nezávislost garantovanou v čl. 82

odst. 1 Ústavy a narušuje rovnost práv, zakotvenou v čl. 1 Listiny.



II.



Ústavní soud si vyžádal vyjádření k návrhu od Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna"), od Senátu

Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") a od ministra

spravedlnosti.



Předseda Poslanecké sněmovny PhDr. Lubomír Zaorálek ve vyjádření ze dne

27. 8. 2004 č. j. 8439/04 sdělil, že Poslanecká sněmovna vycházela při

přijímání zákona č. 425/2002 Sb. z přesvědčení, že nevyplacení dalšího

platu soudcům není v rozporu s ústavním pořádkem a nemůže ohrozit

nezávislost soudců, neboť nejde ani o překvapivý, ani o hluboký zásah

do jejich materiálního zabezpečení. Ponechává na Ústavním soudu, aby

posoudil ústavnost tohoto zákona.



Předseda Senátu doc. JUDr. Petr Pithart ve vyjádření ze dne 8.9.2004 č.

j. 9654/04 sděluje, že k meritu věci, tj. k povaze dalších platů ve

vztahu k hmotnému zajištění soudců jako jednoho z aspektů ústavní

zásady soudcovské nezávislosti, se Senát již několikrát vyjadřoval,

např. ve věci vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 18/99 a na

tato vyjádření nyní odkazuje.



(Poznámka Ústavního soudu: Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 18/99, na

níž předseda Senátu odkazuje, se nalézá vyjádření tehdejší předsedkyně

Senátu PhDr. Libuše Benešové č. j. 14781/99, zaslané Ústavnímu soudu k

návrhu na zrušení zákona č. 287/1997 Sb. V tomto vyjádření se praví, že

Senát nezpochybňuje, že princip nezávislosti soudců zahrnuje celou řadu

aspektů, mezi něž lze řadit i hmotné zajištění soudců. Je však na místě

poukázat na to, že toto hmotné zajištění je realizováno především

formou pravidelného měsíčního platu, jeho výše a podmínek poskytování,

a tohoto peněžitého plnění se žádná restrikce nedotýkala. Další plat je

podle zákonné úpravy jednorázové peněžité plnění poskytované za

stanovených podmínek jednou v kalendářním pololetí, přičemž ze

samotných podmínek nároku, kdy jednou z nich je trvání pracovního

vztahu soudce k poslednímu dni kalendářního pololetí, vyplývá, že toto

peněžité plnění lze stěží pojímat jako hmotné zajištění soudců, jehož

snížení či odejmutí by mohlo mít za důsledek porušení principu

nezávislosti soudců.)



V nynějším vyjádření ze dne 8. 9. 2004 č. j. 9654/04 se předseda Senátu

zaměřuje převážně na formální stránku věci. Vyslovuje pochybnost

ohledně konstrukce petitu návrhu předloženého navrhovatelem Ústavnímu

soudu, neboť z tohoto petitu není zřejmé, které ustanovení zákona je

vlastně navrhováno zrušit. Požadavek navrhovatele, aby Ústavní soud

zrušil část zákona "ve vztahu k soudcům okresních, krajských a vrchních

soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve

vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.]", je podle

názoru předsedy Senátu nerealizovatelný. Ústavní soud jako tzv.

negativní zákonodárce by v případě vyhovění návrhu nemohl napadené

ustanovení § 2 citovaného zákona derogovat toliko ve vztahu ke skupině

soudců a ponechat je v platnosti ve vztahu k jiným skupinám osob. Pokud

by bylo zrušeno celé ustanovení § 2, důsledky jeho zrušení by se

vztahovaly na všechny osoby uvedené v § 1, což by nepřípustně

vybočovalo z rozsahu a obsahu podaného návrhu. Obdobně nelze podle

názoru předsedy Senátu zrušit ani ustanovení § 1 písm. h), které se

sice týká pouze soudců, avšak důsledky takového zrušení by nad rámec

podaného návrhu dopadly i na oblast určení výše jejich platové

základny.



Lze proto, podle mínění předsedy Senátu, vyslovit pochybnost o tom, zda

podaný návrh se týká "jednotlivého ustanovení zákona" a zda tedy

splňuje podmínku obsaženou v článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, aby jej

mohl Ústavní soud meritorně projednat. Vyjádření poukazuje na ustálenou

judikaturu Ústavního soudu (např. rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS

16/94), z níž vyplývá, že tento soud je při svém rozhodování vázán

rozsahem a obsahem petitu a ve svém rozhodnutí z jeho hranic nemůže

vykročit; stejně tak nemůže do posuzovaného textu zákona zasáhnout

jinak než zrušujícím výrokem.



Místopředseda vlády České republiky a ministr spravedlnosti JUDr. Pavel

Němec ve svém vyjádření ze dne 22.9.2004 č. j. 562/2004-PERS-SO/2

především konstatuje, že stav, kdy opakovaně dochází k omezování nároků

soudců zvláštními zákony a k následným řízením o ústavnosti těchto

zákonů, považuje za zcela nepřijatelný. Takový stav má, podle jeho

názoru, negativní dopad na celospolečenské vnímání soudní moci a na

vnímání způsobu fungování dělby moci, neboť vyvolává nežádoucí dojem

soustavného soupeření mezi mocí soudní, zákonodárnou a výkonnou o výši

odměny za výkon funkcí. Za zásadní otázku, jejíž řešení přenechává

Ústavnímu soudu, pokládá ministr spravedlnosti to, zda zákonem původně

nastavená výše příjmu soudce smí nebo nesmí být následně snížena, resp.

za jakých okolností (zejména ve vztahu k vývoji veřejných rozpočtů) k

takovému snížení příjmu může dojít. Ministr nesouhlasí s argumentací

navrhovatele, že omezením výše dalších platů v roce 2003 došlo k

nepřípustné nivelizaci postavení soudců a ostatních skupin odměňovaných

z veřejných rozpočtů. Poukazuje na to, že k této zákonné úpravě došlo z

objektivního důvodu nepříznivého stavu státního rozpočtu. Zatímco výše

dalšího platu byla v roce 2003 omezena všem skupinám osob odměňovaných

z veřejných rozpočtů stejnou měrou, zůstala nadále nedotčena

diferenciace vyplývající z rozdílné výše měsíčního platu a dalších

náležitostí spojených s výkonem funkce.



Ministr spravedlnosti nesouhlasí ani s navrhovatelovým tvrzením, že

takové zákonné opatření je zásahem do soudcovské nezávislosti. Hmotné

zabezpečení je podle jeho mínění pouze jednou z podpůrných podmínek

vytvářejících prostředí pro uplatňování principu soudcovské

nezávislosti a mezi hmotným zabezpečením a podstatou tohoto principu

není bezprostřední souvislost. Ministr pokládá za nepřijatelný názor,

že míra nezávislosti soudce je, bez ohledu na jakékoliv existující

objektivní okolnosti, přímo závislá na výši hmotného zabezpečení. Dále

uvádí, že úroveň hmotného zabezpečení musí odrážet obecné reálné

ekonomické poměry státu, v němž je soudnictví jako služba veřejnosti

vykonáváno.



Závěrem svého stanoviska ministr spravedlnosti navrhuje, aby Ústavní

soud návrh na zrušení části zákona č. 425/2002 Sb. odmítnul. Vyslovuje

názor, že otázku, která je předmětem tohoto návrhu, by měl do budoucna

vyřešit zákonodárce tím, že odstraní z platového systému institut

dalšího platu a bude jej kompenzovat odpovídajícím zvýšením měsíčního

platu.



III.



Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti případu

byly dostatečně zřejmy z listinných podkladů a protože se od ústního

jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se

souhlasem všech účastníků upustil podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu.



IV.



Předložený návrh se týká těchto ustanovení zákona č. 425/2002 Sb.:



"§ 1



Pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce



a) poslance a senátora Parlamentu,



b) člena vlády,



c) prezidenta republiky,



d) soudce Ústavního soudu,



e) člena, viceprezidenta a prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu,



f) člena, místopředsedy a předsedy Rady pro rozhlasové a televizní

vysílání,



g) ředitele Bezpečnostní informační služby,



h) soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a

Nejvyššího správního soudu,



i) Veřejného ochránce práv a zástupce Veřejného ochránce práv,



j) předsedy Komise pro cenné papíry a člena prezidia Komise pro cenné

papíry,



k) předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů a inspektora Úřadu pro

ochranu osobních údajů,



l) státního zástupce a



m) ředitele Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových a

zaměstnance Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových



se v roce 2003 použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci

2002. V důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního

příplatku provedené pro zaměstnance ministerstev s účinností

následující po dni 31. prosince 2002 se platová základna v uvedeném

roce nezvyšuje.



§ 2



Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1

další plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2003 jen ve

výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok."



Návrh tohoto zákona předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 10. září

2002 v rámci návrhů osmi zákonů, jejichž účelem bylo řešení rozpočtové

situace vzniklé po katastrofických povodních v srpnu 2002. U všech

těchto návrhů vláda požádala, aby byly projednávány ve stavu

legislativní nouze a takto také byly Poslaneckou sněmovnou projednány.



V důvodové zprávě k návrhu tohoto zákona vláda uvádí, že platovými

úpravami se sleduje úspora výdajů státního rozpočtu a to "...v

souvislosti s ekonomickou situací vzniklou v důsledku povodní v srpnu

letošního roku". Celková úspora, kterou má nová úprava přinést, se v

důvodové zprávě odhaduje na 480 - 500 milionů Kč, z toho úspora vzniklá

krácením dalších platů se odhaduje na 250 milionů Kč (vedle toho se

předpokládala úspora vzniklá "zmrazením" platové základny na úrovni

roku 2002 a blíže nespecifikovaná úspora dalších výdajů, např. na

náhrady výdajů odvozených z výše platové základny).



Poslaneckou sněmovnou byl návrh tohoto zákona projednáván jako sněmovní

tisk č. 46. Návrhem se dne 11. září 2002 zabýval garanční výbor pro

sociální politiku a zdravotnictví, který doporučil jeho přijetí. Plénem

Poslanecké sněmovny byl projednáván na 5. schůzi dne 13. září 2002; ze

187 přítomných poslanců pro jeho schválení hlasovalo 154 poslanců,

proti nebyl nikdo.



Návrh zákona byl doručen dne 16. září 2002 Senátu, kde byl jako senátní

tisk č. 356 posuzován ve dvou výborech, a to



- ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který ve svém

usnesení doporučil Senátu návrhem zákona se nezabývat,



- ve výboru ústavně-právním, který jako výbor garanční k návrhu zákona

nepřijal žádné usnesení.



Poté Senát projednal návrh zákona na své 21. schůzi dne 19. září 2002 a

přijal usnesení, v němž vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Pro

toto usnesení z 49 přítomných senátorů hlasovalo 32, šest bylo proti.



Zákon byl po podpisu prezidentem republiky dne 25. 9. 2002 zveřejněn

dne 1. 10. 2002 v částce 151 Sbírky zákonů pod číslem 425/2002 Sb. a

téhož dne nabyl účinnosti.



Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 425/2002 Sb. byl přijat a vydán v

mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Zjistil, že napadený zákon byl řádně projednán a schválen zákonodárným

sborem, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce

zákonů. Proto nic nebránilo posuzovat napadené ustanovení zákona z

hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky.



V.



Ústavní soud se problematikou platových restrikcí vůči soudcům ve formě

odejmutí "dalšího platu" zabýval v řadě svých rozhodnutí. Podrobná

rekapitulace této judikatury je obsažena v nálezu Ústavního soudu sp.

zn. Pl. ÚS 11/02. Navzdory této skutečnosti, jelikož Ústavní soud je s

daným problémem opětovně konfrontován, nezbývá než tuto rekapitulaci

rámcově zopakovat.



V derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. září 1999 Ústavní

soud zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí

dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a

některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia

Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího

platu soudcům za druhé pololetí 1998. Nosným důvodem nálezu byl

argument principem soudcovské nezávislosti, do jehož rámce soud

vztáhnul i "aspekty materiální povahy". Argumentem dalším se stal

poukaz na rozdílnost ústavního postavení soudců na straně jedné a

představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na

straně druhé.



Nálezem ze dne 3. července 2000 sp. zn. Pl. ÚS 18/99 Ústavní soud návrh

na zrušení části ustanovení § 4a zákona č. 236/1995 Sb., ve znění

zákona č. 287/1997 Sb., upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za

druhé pololetí 1997, zamítl. I v daném nálezu přitom zdůraznil, že

soudcovská nezávislost představuje jednu ze základních demokratických

hodnot, jejímuž zajištění nesporně napomáhá i materiální zabezpečení

soudců. Považoval přitom za podstatné, aby do platů soudců jiné orgány

státní moci nezasahovaly, a to jakoukoliv formou, svévolně a opakovaně.

Pro rozhodovaný případ ale zásah zákonodárce znaky svévole nevykazoval.

Dle Ústavního soudu při posouzení ústavnosti napadeného zákonného

ustanovení nebylo lze odhlédnout od obtížné sociální a hospodářské

reality, v níž se Česká republika v roce 1997 nacházela.



Téhož dne, tj. 3. července 2000, Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS

16/2000 zamítl i návrh na zrušení části ustanovení § 1 zákona č.

308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za

druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých

státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise

pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu

soudcům za druhé pololetí roku 1999 a roku 2000. Nezměnil přitom

základní východisko posuzování daného problému. Zdůraznil, že plat

soudců by neměl být pohyblivým faktorem podle okamžitých představ toho

či onoho vládního seskupení. Odejmutí "dalšího platu" hodnotil proto

jako výjimečný akt, který lze oprávnit pouze z vážných důvodů, za něž

považoval dopad finančních potíží státu, a pouze v souvislosti s

komplexem přijatých úsporných opatření týkajících se platů v celé sféře

státních představitelů a zaměstnanců.



Konečně dne 11. června 2003 Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 11/02

zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., o odejmutí dalšího

platu za druhé pololetí roku 2001 a stanovení výše dalších platů za

první a druhé pololetí roku 2002 představitelům státní moci a některých

státních orgánů, soudcům, státním zástupcům, členům prezidia Komise pro

cenné papíry, zástupci Veřejného ochránce práv a členům bankovní rady

České národní banky, a to upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům

za druhé pololetí roku 2001 a snižujícího další plat za první a druhé

pololetí roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak

vznikl nárok.



Posuzovaná změna v zákonné úpravě vztahující se k platovým poměrům

soudců překročila dle názoru Ústavního soudu ústavní limity pro

akceptaci "výjimečnosti" aktu, jímž došlo k odejmutí dalšího platu

soudcům tak, jak tyto soud vymezil v předchozích rozhodnutích. Uvedl

dále, že lze-li za zcela výjimečných okolností akcentovat princip

rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců,

ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané

nezávislosti soudců, neplatí tato relace obou principů obecně jako

jednou pro vždy a za všech okolností daná. Naopak, platové poměry

soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou,

nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení

např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s

platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou.

Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu

uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů

všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako

cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou

rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který

nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v

materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého "stejné nesmí

být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být

upravováno libovolně stejně". Princip rovnosti nelze chápat jako

nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci

stejných startovních šancí. Takto vyložený princip rovnosti však

zákonodárce dle přesvědčení Ústavního soudu v § 1 zákona č. 416/2001

Sb. zjevně nedodržel. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02

zformuloval zobecňující maximu, dle které princip rovnosti v oblasti

restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a

soudců lze akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti

soudců za zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní

konformity platové restrikce vůči soudcům.



Z pohledu komparativního ve vyspělých demokraciích západní Evropy nelze

nalézt případ platových restrikcí vůči soudcům, s touto problematikou

není tudíž konfrontována ani doktrína. Srovnatelné situace se objevují

toliko v postkomunistických evropských zemích.



Ilustrací je rozsáhlá judikatura Ústavního soudu Polské republiky k

otázkám ústavnosti zákonné úpravy platů soudců (viz zejména rozhodnutí

sp. zn. P 1/94 ze dne 8. listopadu 1994, K 13/94 ze dne 14. března

1995, P 1/95 ze dne 11. září 1995, P 8/00 ze dne 4. října 2000). Ve

všech uvedených rozhodnutích se soud zabýval ústavností hledisek

stanovení výše platů soudců z pohledu čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské

republiky, dle kterého platy soudců musí odpovídat důstojnosti jejich

úřadu a zajistit plnění jejich povinností.



V rozhodnutí sp. zn. K 12/03 ze dne 18. února 2004 Ústavní soud Polské

republiky při posuzování ústavnosti sazeb navyšování platů soudců (u

kterých došlo nikoli retroaktivně ke snížení) vyslovil v kontextu

platových restrikcí vůči soudcům dvě klíčové teze: Dle první v případě

rozpočtových potíží státu mají být platy soudců chráněny před

"nadměrným nepříznivým kolísáním". Druhou je pak zásada nepřípustnosti

snižování platů soudců, která dle soudu je "ústavou výjimečně silně

chráněna" (čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky). Za jedinou ústavně

akceptovatelnou výjimku z této zásady se považuje ve smyslu čl. 216

odst. 5 Ústavy Polské republiky případ, překročí-li veřejný dluh 3/5

hodnoty ročního národního produktu.



Z nástinu judikatury Ústavního soudu, jakož i z komparativní ilustrace

judikaturou Ústavního soudu Polské republiky, lze k otázce ústavnosti

následného zákonného odejmutí části platu soudců, na který byl před

přijetím tohoto opatření dán zákonný nárok, vyvodit tyto základní

zobecňující teze:



- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní

období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské

nezávislosti,



- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci

zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se

vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,

z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým

restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto

restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,



- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí

být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady

proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou

finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být

zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a

výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k

obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců (viz doporučení

Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994), příp.

není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci

výkonné na moc soudní.



Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí

demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek

nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců, jako

garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze

zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické

moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního

postavení (mezi než nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost,

nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na

orgánech, reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i

oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním

zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská

nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením

jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními

komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně

zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02.



Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v

tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem

jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů.



Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou

a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným

materiálním zajištěním. Tento komponent principu nezávislosti soudců

byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12

ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců,

dle něhož se mezi "řádné pracovní podmínky" soudců řadí i "zajištění

přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost

jejich profese a pracovní zatížení" (Zásada III, bod 1b). Obdobná

maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o statutu soudce,

přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy

ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož soudci z povolání mají

právo na plat, jehož výše má být stanovena tak, aby je chránila před

tlakem, směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k

ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by mohla být

ohrožena jejich nezávislost a nestrannost.



Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního

zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich

nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné,

resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy vyloučit svévolné

zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu

"penalizace" soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy

nátlaku na jejich rozhodování.



Takto vyložená hlediska posuzování ústavnosti platových restrikcí vůči

soudcům aplikoval důsledně Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02,

v němž zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., a to

ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé

pololetí roku 2001 a snižujícího další plat za první a druhé pololetí

roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.



Obdobně jak je tomu u všech demokratických ústavních soudů, i Ústavní

soud České republiky pro řešení kolize základních práv, případně

ústavním pořádkem chráněných veřejných statků, a to v řízení o kontrole

norem i v řízení o ústavních stížnostech, aplikuje princip

proporcionality (poprvé jej komplexně vyložil v případě posuzování

ústavnosti institutu utajení osobních údajů svědků v trestním procesu -

Pl. ÚS 4/94). V posuzované věci jde přitom o kolizi principu na straně

jedné nezávislosti soudců a základních práv plynoucích z ústavního

principu rovnosti, na straně druhé pak veřejného dobra, solidarity v

případě výjimečné události a zajištění finančních prostředků na

zmírnění, příp. odstranění jejich následků.



Princip proporcionality je založen metodologicky na třech krocích:



Prvním je hodnocení jednoduchého práva hlediskem vhodnosti, jehož

obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu

možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek

způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, resp. se s proklamovaným účelem

neshoduje, jde ze strany zákonodárce o projev svévole, jenž se považuje

za rozporný s principem právního státu.



Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení

jednoduchého práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality

možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich

subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněné hodnoty - základního

práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu

dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně

konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře

nejmenší.



Sleduje-li posuzované jednoduché právo na straně jedné ochranu určité

ústavně chráněné hodnoty, na straně druhé však jinou omezuje, třetí

hledisko principu proporcionality, jímž je poměřování, představuje

metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.



Pro vyvození závěru v případě kolize základních práv, případně

veřejného dobra, jako principů, na rozdíl od případu konfliktu norem

jednoduchého práva, se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj.

postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp.

veřejného dobra. Jeho obsahem je maxima, dle níž v případě závěru o

opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi stojících

základních práv, resp. veřejných statků, je nutnou podmínkou konečného

rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho

z nich. Příkaz k optimalizaci lze normativně odvodit z ustanovení čl. 4

odst. 4 Listiny, dle něhož základních práv a svobod musí být šetřeno

při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, tudíž

analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné

kolize.



Vycházeje z takto naznačených hledisek ústavního posouzení dané

problematiky, nutno konstatovat, že zákonodárce nedostál již kautelám

plynoucím z postulátu vhodnosti, tj. vztahu mezi použitými právními

prostředky a cíly zákonodárce.



Intence, jež vedly zákonodárce k přijetí zákona č. 425/2002 Sb., shrnul

ve svém vystoupení ministr práce a sociálních věci Zdeněk Škromach na

jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 13. září

2002 [v rámci projednání vládního návrhu zákona, kterým se pro rok 2003

stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad

výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých

státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám

stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003

(sněmovní tisk 46)] takto: "předložený vládní návrh zákona obsahuje

jedno z opatření, která mají přinést nezbytné úspory ve výdajích

státního rozpočtu na rok 2003. V souvislosti s ekonomickou situací

vzniklou v důsledku povodní v srpnu letošního roku bylo nutné navrhnout

již druhé oddálení realizace nového, 16třídního platového systému pro

zaměstnance veřejných služeb a správy, snížit objem prostředků určených

na zvýšení jejich platů o více než polovinu. Současně nebude možné

poskytnout zaměstnancům veřejných služeb a správy v každém pololetí

roku 2003 další plat ve výši částky odpovídající měsíčně poskytovaným

složkám platu, ale stejně jako v minulých letech pouze ve výši poloviny

této částky. V návaznosti na tato nezbytná opatření byl vypracován i

předložený návrh zákona, kterým se zmrazí výše platů poslanců,

senátorů, členů vlády, soudců, státních zástupců a dalších osob na

úrovni dosažené v roce 2002. Tím se zamezí dalšímu vzdalování se úrovně

těchto osob od úrovně platů zaměstnanců ve veřejných službách a správě,

a to až do účinnosti nového způsobu určování výše platové základny,

který vývoj platů představitelů státní moci a některých dalších osob od

roku 2004 přibrzdí a přizpůsobí vývoji platů financovaných z veřejných

zdrojů. Současně se navrhuje, aby i představitelům státní moci byl

stejně jako zaměstnancům veřejných služeb a správy poskytnut další

plat, pokud na něj mají nárok, v každém pololetí roku 2003 pouze v

poloviční výši. Vedle výrazu solidarity s občany postiženými povodněmi

by přijetí navržené úpravy znamenalo úsporu ve výdajích státního

rozpočtu v celkové výši cca 480 - 500 milionů korun."



Účelem zákona č. 425/2002 Sb., dle vyjádření předkladatele jeho návrhu,

bylo tudíž zajistit proporcionalitu ve výši platů zaměstnanců veřejné

správy a služeb a představitelů státní moci, některých státních orgánů,

soudců a státních zástupců, dále uplatnit solidaritu s občany

postiženými povodněmi, jakož i získat finanční prostředky pro

odstraňování jejich následků.



Vláda v pozici navrhovatele přitom zpochybnila pravdivost proklamované

intence zákona č. 425/2002 Sb., a to navýšením stupnice platových

tarifů zaměstnanců veřejné sféry s účinností od 1. ledna 2003

(nařízeními vlády č. 582/2002 Sb., č. 583/2002 Sb., č. 584/2002 Sb., č.

330/2003 Sb.), jakož přijatým státním rozpočtem na rok 2003. Dle

tabulkové přílohy návrhu státního rozpočtu na rok 2004, předloženého

vládou Poslanecké sněmovně, pro zaměstnance v ústředních orgánech

státní správy představovala skutečná výše prostředků na platy za rok

2002 4.840.899 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 5.669.263 tis. Kč, návrh

na rok 2004 pak 5.916.963 tis. Kč (tabulka č. 9), v organizačních

složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok

2002 8.755.060 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 10.319.286 tis. Kč, návrh

na rok 2004 pak 10.524.110 tis. Kč (tabulka č. 10), ve složkách obrany,

bezpečnosti, celní a právní ochrany představovala skutečná výše

prostředků na platy za rok 2002 26.999.082 tis. Kč, rozpočet na rok

2003 29.161.674 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 30.156.796 tis. Kč

(tabulka č. 11), v tzv. ostatních organizačních složkách státu

představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 11.406.195

tis. Kč, rozpočet na rok 2003 12.545.862 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak

13.205.240 tis. Kč (tabulka č. 12).



Za těchto okolností stěží lze akceptovat tezi o "nutných úsporách v

prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a

správě", naopak, nutno konstatovat, že obsah zákona č. 425/2002 Sb. se

s jeho proklamovaným účelem neshoduje. Tímto založené porušení principu

proporcionality nutno pak kvalifikovat jako projev svévole ze strany

zákonodárce, jenž je v rozporu s principem právního státu (čl. 1 odst.

1 Ústavy).



Ze zásady potřebnosti pak plyne pro zákonodárce maxima, dle níž lze-li

sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je

pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu

(základní práva a svobody, veřejná dobra) omezuje v míře nejmenší.



K dosažení solidarity v případě výjimečných událostí (jakými byly

povodně v roce 2002) lze dospět ústavně konformními postupy, tj. při

respektování základních práv a svobod, zejména pak ústavního principu

rovnosti. Shodné kautely platí i pro získání finančních prostředků pro

zmírnění či odstranění následků takovýchto událostí.



Vláda se o prosazení řešení, jež by představovalo uplatnění solidarity

a zajištění nezbytných finančních prostředků, zároveň ale nenarušilo

ústavní rámec ochrany základních práv, pokusila a předložila Parlamentu

návrh zákona, kterým se měl změnit zákon č. 587/1992 Sb., o spotřebních

daních, zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty a zákon č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů. Tento návrh, označovaný jako

"povodňový daňový balíček", měl podle propočtů vlády přinést zvýšení

příjmu státního rozpočtu v roce 2003 ve výši 10,7 mld. Kč, přičemž

tento výnos měl být určen na pokrytí povodňových škod. Uvedený vládní

návrh byl projednáván jako sněmovní tisk č. 38 na schůzi Poslanecké

sněmovny dne 13. září 2002, tedy ještě před projednáváním napadnutého

zákon č. 425/2002 Sb., přičemž byl Poslaneckou sněmovnou zamítnut.



Svým postupem zákonodárce tudíž nedostál ani dalšímu z komponentů

principu proporcionality, zásadě potřebnosti, když za existence

plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu

nerespektoval jejich subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněné

hodnoty - základního práva plynoucího z ústavního principu rovnosti a

ústavní ochrany nezávislosti soudců.



Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat platovou restrikci

vůči soudcům obsaženou v ustanovení § 1 písm. h) a § 2 zákona č.

425/2002 Sb. za rozpornou s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1

Ústavy, čl. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a

základních svobod.



VI.



Podle ustanovení § 2 uvedeného zákona platí: "Pokud podle zvláštního

právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se

jim za první a druhé pololetí roku 2003 jen ve výši poloviny částky, na

kterou by jim jinak vznikl nárok." Dle ustanovení § 1 písm. h) zákona

č. 425/2002 Sb. pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s

výkonem funkce "soudce okresního, krajského a vrchního soudu,

Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu" se v roce 2003 použije

platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2002, přičemž uvedené

ustanovení § 1 obsahuje písmena a) až m).



Ratio decidendi předmětného nálezu dopadá tudíž na vymezený okruh osob

(soudce), jehož se týká ustanovení § 2 předmětného zákona, přičemž

tento okruh osob je upraven odkazem na jiné ustanovení téhož zákona,

jež pro tyto osoby stanoví jiná práva, příp. povinnosti. Daný odkaz je

přitom formulován obecně, tj. nejen ve vztahu k soudcům, nýbrž i dalším

přesně vymezených subjektům.



Zrušení odkazující normy v její úplnosti, tj. ustanovení vyjádřeného v

§ 2 zákona č. 425/2002 Sb. slovy "§ 1" by tudíž dopadalo i na osoby,

pro které derogační důvody nevypovídají. Zrušení ustanovení vyjádřeného

v § 1 zákona č. 425/2002 Sb. slovy "h) soudce okresního, krajského a

vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu" by ale

vybočilo z rámce předmětu řízení, představovalo by totiž pro soudce

zrušení úpravy platové základny.



V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/94, jenž byl pak následován judikaturou v

řízení o kontrole norem, Ústavní soud vymezil pojem zákonného

ustanovení tak, že jím rozumí jakoukoli část textu právního předpisu s

normativním obsahem, tedy výraz, obsahující jakékoli jazykové

prostředky, jehož smyslem je vyjádření právní normy nebo některého z

komponentů její skutkové podstaty (např. okruhu subjektů nebo situací),

resp. právního následku (tj. právní povinnosti nebo sankce).



Ustanovení § 1 předmětného zákona, jak bylo již uvedeno, obsahuje

písmena a) až m), čili tato písmena obsahuje implicite i norma

odkazující, obsažená v ustanovení § 2 daného zákona, stanoví-li: "Pokud

podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další

plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2003 jen ve výši

poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok."



Vycházejíce z uvedeného, plénum Ústavního soudu rozhodlo o derogaci

předmětného zákonného ustanovení ve znění, jak je uvedeno ve výroku

tohoto nálezu. To znamená, že se nálezem Ústavního soudu zrušuje v § 2

zákona 425/2002 Sb. implicitně obsažený odkaz na ustanovení § 1 písm.

h) téhož zákona.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v.r.



Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci

Stanislav Balík, Vojen Güttler, Jan Musil a Pavel Rychetský a k jeho

odůvodnění soudce Miloslav Výborný.