124/2009 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl dne 17. března 2009 v plénu složeném z předsedy

Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty

Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra

Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma,

Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu

skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení zákona č.

544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R-24L letiště

Praha Ruzyně, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České

republiky jako účastníků řízení,



takto:



Zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R-24L

letiště Praha Ruzyně, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce

zákonů.



Odůvodnění



I.



1. Dne 24. 6. 2008 byl Ústavnímu soudu doručen návrh 17 senátorů Senátu

Parlamentu České republiky, ke kterým se později připojil další

senátor, a to Karel Schwarzenberg (dále jen „navrhovatelé“), na zrušení

zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R-24L

letiště Praha Ruzyně (dále též jen „napadený zákon“), pro jeho rozpor s

čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a čl. 90 Ústavy, čl. 11 a čl. 36

Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).



2. Navrhovatelé nejprve argumentují rozporem napadeného zákona s

principem dělby moci a pravidly demokratického právního státu dle čl. 2

odst. 3 Ústavy. Dle navrhovatelů je princip dělby moci základním

stavebním kamenem demokratického právního státu. Z Ústavy (čl. 2 odst.

3) vyplývá, že jednotlivé moci by si do své působnosti neměly

zasahovat. Zákonodárná moc připadá podle čl. 15 Ústavy Parlamentu a

činností naplňující tento článek nelze rozumět nic jiného než tvorbu

právních předpisů, zákonů. Zákonem by měl být takový akt veřejné moci,

který obecně upravuje okruh vztahů, na které dopadá. Problematikou

obecnosti právní normy jako jejího základního znaku, se již Ústavní

soud zabýval, např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 ze dne 18.4.2001 (N

62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.)^*. Zákon o přistávací a vzletové dráze se

vyčerpá v jediném okamžiku (realizací konkrétní stavby). Zákonodárce

zvolil takový přístup k právní úpravě, který zcela narušuje zásady

uznávané pro tvorbu práva. Ve své podstatě pak postup Parlamentu

podkopává principy demokratického právního státu. Takový postup by byl

ospravedlnitelný snad v době historických zlomů společenského vývoje,

nikoli ovšem v podmínkách stabilní svobodné společnosti. Nepřípustnost

takového řešení se zvláště odhalí při ad absurdum dovedené představě

dalších podobných právních předpisů. Obecnost právní normy se v teorii

tvorby práva definuje jako obecnost co do předmětu právní normy i co do

adresátů právní normy. Obecností co do předmětu právní úpravy se

rozumí, že právní norma vymezuje svou skutkovou podstatu obecně. Právní

předpis nesmí řešit konkrétní individuální případy, nýbrž stanovit

pravidla pro opakované postupy nebo děje. Předmět napadeného zákona v §

1 je vymezen jedinečně, nikoli obecně, všechny otázky v něm řešené

dopadají pouze na konkrétní přistávací dráhu. Tím tento právní akt

ztrácí znaky zákona a pojmově získává náležitosti individuálního

právního aktu, typicky rozhodnutí. Rozhodnutí ovšem může vydávat pouze

exekutiva, nikoli zákonodárce, což vyplývá mimo jiné z ústavní zásady,

že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které

stanoví zákon. Tento přímý nepřípustný přesah na ústavní rovině se

navíc promítá i do konkrétního správního řízení - vyvlastňovacího.

Vyvlastnění je možné pouze na základě zákona, v tomto případě pro účely

uvedené v § 170 zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním

řádu (stavební zákon), a za podmínek podle zák. č. 184/2006 Sb., o

odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon

o vyvlastnění). Naposledy citovaný zákon v ust. § 3 odst. 1 stanoví, že

vyvlastnění je přípustné jen, jestliže veřejný zájem na dosažení účelu

vyvlastnění převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného.

Podle ust. § 4 odst. 2 zák. č. 184/2006 Sb. musí být veřejný zájem na

vyvlastnění prokázán ve vyvlastňovacím řízení. Správní orgán však v

případě postupu podle napadeného zákona nemá pro své správní uvážení

žádný prostor. Zákonodárce konstrukcí § 1 ve spojení s § 2 odst. 5

napadeného zákona již de facto vyvlastnil pozemky nacházející se v

ploše potřebné pro vybudování vzletové a přistávací dráhy. Ustanovení §

2 odst. 5 napadeného zákona pak stanoví, že veřejný zájem na

vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu vzletové a

přistávací dráhy se ve vyvlastňovacím řízení prokáže odkazem na tento

zákon. Vážení veřejných zájmů ve vyvlastňovacím řízení je ale jeho

esenciální součástí a výhradní pravomocí vyvlastňovacího úřadu, tedy

exekutivního orgánu. Uváděnou právní konstrukcí si Parlament atrahoval

výkon pravomoci vyvlastňovacího úřadu a postavil se tak v podstatě do

role nadřízeného výkonného orgánu, kterým ale není a podle Ústavy být

nemůže.



3. Navrhovatelé dále argumentují rozporem napadeného zákona s právem na

soudní přezkum (čl. 36 Listiny), čl. 81 a čl. 90 Ústavy a rovněž

rozporem s čl. 11 Listiny. Napadený zákon v § 2 odst. 4 zakazuje

správnímu úřadu přerušit řízení z důvodu řešení občanskoprávní námitky

či řešení jiné předběžné otázky. Stavební nebo vyvlastňovací úřad

řízení přerušuje, objeví-li se taková námitka, a vyzve účastníka k

podání žaloby. Napadený zákon sice přímo soudní přezkum občanskoprávní

námitky nezakazuje, nicméně fakticky soudní přezkum nebo minimálně jeho

efektivitu znemožňuje. Než soud dojde k závěru a vydá rozsudek, bude

již vzletová a přistávací dráha alespoň ve výstavbě a vlastnické právo

dotčeného vlastníka nemovitosti nenávratně pošlapáno. Konkrétně

rozhodnutí o vyvlastnění je napadnutelné žalobou s odkladným účinkem ze

zákona (§ 28 odst. 3 zák. č. 184/2006 Sb.). Nicméně ani toto řešení

nemusí zaručit dostatečnou soudní ochranu vlastnického práva, neboť

právě díky nevyjasněným vlastnickým poměrům nemusí být postižený k

podání žaloby aktivně legitimován. Dalším problémem, který v případě

soudního přezkumu rozhodnutí vydaných na základě napadeného zákona

vzniká, je otázka rozsahu tohoto přezkumu. Vzhledem k tomu, že

zákonodárce nad rámec svých pravomocí určil vzletovou a přistávací

dráhu za stavbu ve veřejném zájmu, nebude se správní soud zabývat

otázkou, zda správní orgán nevybočil z rámce daného pro správní

uvážení, zda tedy správně hodnotil převahu veřejného zájmu nad zájmem

konkrétního vlastníka. Soulad rozhodnutí se zákonem je totiž dán pouze

tím, že správní orgán odkázal na napadený zákon, bez toho, aby věc

posuzoval v daném konkrétním případě.



II.



4. Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 3. 3. 2009 pouze popsala

proceduru přijetí napadeného zákona s tím, že byl přijat po řádně

provedeném zákonodárném procesu, podepsán příslušnými ústavními

činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů.



5. Senát ve vyjádření ze dne 26. 2. 2009 uvedl, že výbor pro

hospodářství, zemědělství a dopravu, jako výbor garanční, i výbor

ústavně-právní doporučily Senátu návrh zákona zamítnout. Oba výbory

akcentovaly názor, že posuzovaná právní úprava zavedením zvláštního

postupu vůči vlastníkům pozemků dotčených zákonem určenými stavbami

není plně konformní s čl. 11 odst. 1 Listiny. Vlastnické právo těchto

subjektů tak nabude jiného obsahu a ochrany než vlastnické právo

subjektů jiných. Práva účastníků řízení budou výrazně modifikována ve

srovnání s právy účastníky řízení týkajících se „běžných“ dopravních

staveb, kde bude postupováno podle obecných předpisů. Z toho lze

vyvodit oslabování principu rovnosti občanů před zákonem podle čl. 1

Listiny. Výbory rovněž shledaly narušení ústavní dělby moci mezi mocí

zákonodárnou a výkonnou, jak je vymezena v hlavě druhé a třetí Ústavy.

Zákon stanoví, že uvedené stavby jsou realizovány ve veřejném zájmu i

když tento případný závěr má být podle obecných předpisů až výsledkem

individuálního posouzení všech zájmů v území ze strany příslušných

správních orgánů. Tím jsou eliminovány právním řádem zavedené

procedury, současně je tím vyloučena i možnost přezkumu správního

uvážení nezávislým soudem ve správním soudnictví, čímže je omezeno i

právo na soudní ochranu zaručené čl. 36 Listiny. Posouzení případného

rozporu napadeného zákona s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a

čl. 90 Ústavy a čl. 11 a čl. 36 Listiny ponechává Senát na úvaze

Ústavního soudu.



III.



6. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení souhlasili s upuštěním od

ústního jednání a Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat

další objasnění věci, byly splněny podmínky, aby Ústavní soud v dané

věci rozhodl bez nařízení ústního jednání (§ 44 odst. 2 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu).



IV.



7. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu posoudil, zda zákon, jehož ustanovení je posuzováno z hlediska

ústavnosti, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a

ústavně předepsaným způsobem.



8. Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i z vyjádření

účastníků řízení Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila

poslanecký návrh napadeného zákona podle sněmovního tisku č. 160 na své

48. schůzi dne 26. 10. 2005 potřebnou většinou hlasů poslanců. Návrh

zákona byl postoupen Senátu, který k němu nepřijal usnesení. Poté byl

napadený zákon podepsán a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 186

pod č. 544/2005 Sb.; účinnosti nabyl dnem 30. 12. 2005. Napadený zákon

tak byl přijat ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou

stanovené kompetence při dodržení pravidel stanovených v čl. 39 odst. 1

a 2 Ústavy.



9. Ústavní soud konstatuje, že návrh splňuje všechny náležitosti

stanovené zákonem o Ústavním soudu a nic nebrání jeho projednání plénem

Ústavního soudu.



V.



10. Napadený zákon v platném znění obsahuje tento text:



„544/2005 Sb.



ZÁKON



ze dne 2. prosince 2005



o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně



Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:



§ 1



Veřejný zájem



Vzletová a přistávací dráha 06R - 24L letiště Praha Ruzyně,

odpovídající svým umístěním platnému územnímu plánu hlavního města

Prahy a platnému územnímu plánu města Hostivice, a dále všechny stavby,

které budou v oblasti technické infrastruktury zajišťovat její provoz

(dále jen "vzletová a přistávací dráha"), jsou veřejným zájmem ^1).



§ 2



(1) Ve věcech správních řízení týkajících se stavby vzletové a

přistávací dráhy se lhůty pro řízení stanovené zvláštními právními

předpisy ^2) zkracují na polovinu. Je-li lhůta dána lichým počtem dnů,

končí uplynutím následujícího dne po dni, na nějž připadá polovina

lhůty.



(2) Ve všech správních řízeních, jakož i při jiné činnosti týkající se

stavby vzletové a přistávací dráhy nevyžadují příslušné správní orgány

stanoviska od těch dotčených úřadů, které podaly svá stanoviska v

dřívějších fázích příprav výstavby vzletové a přistávací dráhy.



(3) Správní řízení týkající se stavby vzletové a přistávací dráhy nelze

přerušit



a) z důvodů uvedených v § 137 odst. 1 a 2 stavebního zákona,



b) z důvodů uvedených v § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu,



c) podle § 64 odst. 2 a 3 správního řádu.



(4) Mělo-li by jinak být důvodem přerušení správního řízení posouzení

občanskoprávní nebo jiné námitky podle zvláštního právního předpisu ^3)

nebo posouzení předběžné otázky podle správního řádu, o níž pravomocně

nerozhodl příslušný orgán, učiní si o nich příslušný správní úřad

vlastní úsudek bez ohledu na možnost podat podnět k zahájení řízení u

soudu nebo u jiného orgánu a o námitce bez prodlevy rozhodne. Podané

odvolání proti rozhodnutí nemá odkladný účinek.



(5) V řízení o vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim potřebných ke

stavbě vzletové a přistávací dráhy se za nedosažení dohody podle

zvláštního právního předpisu ^4) považuje její neuzavření do 30 dnů ode

dne doručení nabídky s návrhem náhrady za vyvlastnění za cenu v místě a

čase obvyklou. Veřejný zájem na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k

nim pro stavbu vzletové a přistávací dráhy se ve vyvlastňovacím řízení

prokáže odkazem na tento zákon.



§ 3



Přechodná a závěrečná ustanovení



(1) Ustanovení § 1 a 2 se vztahují obdobně i na postupy při vydávání

stanovisek a vyjádření ke stavbě vzletové a přistávací dráhy, které

nepodléhají správnímu řízení.



(2) Správní řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona

se dokončí podle dosavadních právních předpisů.



(3) Není-li v tomto zákoně stanoveno jinak, vztahují se na řízení ve

věcech stavby vzletové a přistávací dráhy zvláštní zákon ^5), stavební

zákon a správní řád.



§ 4



Účinnost



Tento zákon nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení.



Zaorálek v. r.



Klaus v. r.



Paroubek v. r.



1) Čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.



§ 108 odst. 2 písm. a) a f) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování

a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.



2) Například zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, zákon č. 50/1976 Sb.,

ve znění pozdějších předpisů.



3) § 137 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů.



4) § 110 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb.



5) Zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění

zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon),

ve znění pozdějších předpisů.“



VI.



11. Ústavní soud z důvodu systematiky nejdříve posuzoval ústavní

konformitu § 1 napadeného zákona.



Obdobnou problematikou se Ústavní soud již dříve zabýval, konkrétně ve

věci sp. zn. Pl. ÚS 24/04 [nález ze dne 28.6.2005 (N 130/37 SbNU 641;

327/2005 Sb.)], ve které bylo napadeno ustanovení § 3a zákona č.

114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, dle

kterého platilo: „Rozvoj a modernizace vodní cesty vymezené vodním

tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice), na státní hranici se

Spolkovou republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5

(Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany - Hořín po soutok s vodním

tokem Labe včetně výústní části vodního toku Berounky po přístav

Radotín, je ve veřejném zájmu.“ Ústavní soud cit. nálezem toto

ustanovení zrušil, přičemž mj. konstatoval, že „Prokázání veřejného

zájmu je přitom nezbytné v případě vyvlastnění či nuceného omezení

vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny a na ně navazujícího

ustanovení § 108 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, ve znění

pozdějších předpisů. S ohledem na původní znění napadeného ustanovení

je rovněž dále vhodné citovat ustanovení § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o

ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů: „Výjimky ze

zákazu ve zvláště chráněných územích podle § 16, 26, 29, 34, § 35 odst.

2, § 36 odst. 2, § 45h a 45i v případech, kdy veřejný zájem výrazně

převažuje nad zájmem ochrany přírody, povoluje v každém jednotlivém

případě svým rozhodnutím vláda“. Napadené ustanovení § 3a zákona o

vnitrozemské plavbě tedy vylučuje, aby správní orgán ve správním řízení

zjišťoval veřejný zájem na rozvoji a modernizaci předmětné vodní cesty,

neboť ten je již určen samotným zákonem. Takovéto řešení, tj.

deklarování veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem, pokládá

Ústavní soud za protiústavní ... Veřejný zájem v konkrétní věci je

zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování

nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a

připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka

existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný

zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný

zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky

např. o vyvlastňování) a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit.

Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě

typicky pravomocí moci výkonné, a nikoliv zákonodárné. Z napadeného

ustanovení zákona nelze zjistit, z jakých důvodů zákonodárce přiznal

rozvoji a modernizaci konkrétně vymezené vodní cesty status veřejného

zájmu, zda zjišťoval případné protichůdné zájmy a jak se s jejich

existencí vyrovnal. Je ostatně zřejmé, že tyto okolnosti ani zjistit

nelze, neboť zákonodárný proces není vybaven prostředky pro posuzování

individuálních případů se všemi jejich souvislostmi a důsledky ...

Napadeným ustanovením došlo nejen k zásahu moci zákonodárné do moci

výkonné, ale bylo jím omezeno rovněž právo na soudní přezkum. Případná

správní rozhodnutí (např. o vyvlastnění), učiněná v souvislosti s

výstavbou a modernizací předmětné vodní cesty, budou sice

přezkoumatelná soudem v rámci správního soudnictví, ale z tohoto

přezkumu bude vyloučena otázka existence veřejného zájmu, neboť ten je

již stanoven zákonem, kterým jsou obecné soudy podle článku 95 odst. 1

Ústavy vázány. V případě neexistence napadeného ustanovení by obecné

soudy mohly přezkoumávat, zda správní orgány při aplikaci neurčitého

právního pojmu „veřejný zájem“ v konkrétní situaci nepřekročily zákonem

stanovené meze správního uvážení (srov. § 78 odst. 1 soudního řádu

správního); to však napadená právní úprava de facto vylučuje-Přestože

napadeným ustanovením není soudní přezkum zcela vyloučen, je jeho

omezení natolik závažné, že závěry vyslovené v citovaném nálezu plně

dopadají i na posuzovaný případ. Vzhledem k výše uvedeným argumentům má

Ústavní soud zato, že napadené ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské

plavbě je neslučitelné s principy právního státu, zejména s principem

dělby moci, a je v rozporu s čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a čl. 90

Ústavy a rovněž čl. 36 Listiny. Z pohledu naznačených ústavních kautel

jeví se proto návrh na zrušení ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské

plavbě důvodným.“



12. S ohledem na to, že citovaná argumentace a závěry dopadají obdobně

na případ § 1 napadeného zákona, přičemž Ústavní soud neshledal důvodu

se od nich odchýlit, pro stručnost postačí odkázat na citovaný nález a

vyslovit závěr, že § 1 napadeného zákona je neslučitelný s principy

právního státu, zejména s principem dělby moci, a je v rozporu s čl. 1,

čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a čl. 90 Ústavy, jakož i s právem na soudní

přezkum dle čl. 36 Listiny. Návrh na jeho zrušení tudíž shledal

důvodným.



13. Ústavní soud k tomu podotýká, že Parlament byl při projednávání

napadeného zákona upozorňován na jeho protiústavnost. Nález sp. zn. Pl.

ÚS 24/04 byl již v době jeho přijímání znám, přičemž už v prvním čtení

návrhu napadeného zákona byli na něj poslanci upozorňováni poslancem

Jiřím Pospíšilem, který ve druhém čtení reprodukoval obsah citovaného

nálezu a uzavřel, že mj. § 1 napadeného zákona je protiústavní. Obdobně

vystoupila v rozpravě i poslankyně Eva Dundáčková. Ostatně již vláda ve

svém zamítavém stanovisku k návrhu napadeného zákona poukazovala na

protiústavnost mj. jeho § 1. S argumenty vedoucími Ústavní soud k

přijetí závěru v citovaném nálezu se však nikdo z poslanců v podstatě

ani nepokusil relevantně (tj. v ústavně právní rovině) v rozpravě

vypořádat, tedy nelze kupř. usuzovat, že by zde byl „jen“ rozdílný

argumentačně obhajitelný ústavně právní názor jakožto důvod neřízení se

citovaným nálezem Ústavního soudu.



Senát pak přes vše naznačené k návrhu napadeného zákona nepřijal

usnesení, přičemž jeho výbor ústavně právní i výbor pro hospodářství,

zemědělství a dopravu přijaly usnesení, kterými doporučily Senátu

zamítnutí návrhu napadeného zákona.



Prezident republiky nevyužil institutu práva vrátit přijatý zákon

Poslanecké sněmovně, jak předvídá čl. 50 odst. 1 Ústavy, a napadený

zákon podepsal.



14. Ústavní soud apeluje na zákonodárnou moc, aby se pro



futuro

důsledněji zabývala ústavní souladností projednávaných návrhů zákonů, a

to zvláště za situace existující judikatury Ústavního soudu, na níž je

dokonce v průběhu legislativního procesu upozorňováno.



VII.



15. V předchozím bodě citovaná argumentace a závěr § 1 napadeného

zákona dopadá obdobně rovněž na § 2 odst. 5 in fine, dle kterého platí:

„Veřejný zájem na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu

vzletové a přistávací dráhy se ve vyvlastňovacím řízení prokáže odkazem

na tento zákon.“ Proto Ústavní soud zrušil jako protiústavní i toto

ustanovení.



VIII.



16. Pokud se jedná o zbývající ustanovení, z jejich akcesorické povahy

ve vztahu ke zrušenému ustanovení § 1 napadeného zákona, který jako

jediný dostatečně konkretizuje stavby, na něž se má napadený zákon

vztahovat, plyne nutnost i jejich zrušení, neboť jejich samotná

normativní existence by ztrácela rozumný smysl, nebyla by v praxi

použitelná. K jejich zrušení vede rovněž jejich následující

protiústavnost.



17. Společným jmenovatelem těchto ustanovení je, že předchozí meritorní

argumentace a závěry (tj. stran zakotvení konkrétního legálního

veřejného zájmu) na jejich případ nedopadá, neboť v nich totiž není

obsažena deklarace veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem. Jde

„toliko“ o úpravu určitých odchylných procesních pravidel od obecných

procesních pravidel zakotvených ve správně právních předpisech.



18. Navrhovatelé argumentují tím, že předmětná ustanovení napadeného

zákona, odchylující se od obecné úpravy, upravují jedinečný případ, což

vybočuje současně z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu

zákon, jímž je obecnost. To samo o sobě má mít dle navrhovatelů za

následek protiústavnost takového zákona.



19. Pokud by Ústavní soud akceptoval takovou argumentaci stěžovatelů,

znamenalo by to, že by jakákoliv právní úprava jedinečného případu

znamenala protiústavnost. Ústavní soud však již ve své judikatuře

[srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19.3.2003 (N 20/29 SbNU 167;

83/2003 Sb.)] zformuloval předpoklady pro výjimky, při jejichž splnění

by bylo možné uvažovat o ústavnosti zákona upravujícího jedinečný (tj.

konkrétní) případ, tedy za splnění předpokladu, že zákon týkající se

jedinečného případu nepředstavuje porušení principu rovnosti. Hledisko,

jež nutno testovat jako první, je kritériem posouzení ústavnosti stavu,

založeného neakcesorickou nerovností: „princip rovnosti však nenabízí

nijaké skutečné omezení zákonů, týkajících se jedinečného případu,

protože právě umožňuje, aby se s něčím jedinečným a výjimečným

zacházelo odpovídajíc jeho zvláštnosti. Otázkou ale je, zdali v daném

případě skutečně existuje takováto zvláštnost, že se zdá všeobecné

uspořádání svévolné a nařízení pro jedinečný případ přiměřené. V míře,

ve které je zákon týkající se jedinečného případu výrazem ratia - ne

pouhé



voluntas

- se začleňuje do uspořádané struktury právního státu.“ (H. Schneider,

Gesetzgebung, 2. Auflage, Heidelberg 1991, s. 31). Pokud přijetí zákona

týkajícího se jedinečného případu není výrazem voluntas (libovůle),

musí tudíž pro něj existovat racionální argumenty. Není přitom součástí

pravomoci Ústavního soudu posuzovat míru této racionality. Hledisko

druhé je představováno kritériem posuzování ústavnosti stavu založeného

akcesorickou nerovností; je jím nepřípustnost nerovnosti, která má za

následek dotčení ústavních práv a svobod.



20. Z pohledu naznačených ústavních maxim se jeví návrh na zrušení i

ustanovení § 2 odst. 1, 2, 3, 4 a 5 důvodným.



Zákonodárce jimi totiž zakládá neodůvodněnou nerovnost, a to již z

pohledu neakcesorické nerovnosti, neboť jí schází zákonodárcem

explicitně vyjádřený, případně implicitně v normativní úpravě obsažený

účel, který by bylo možné považovat za výraz ratia. Nepodává takto

žádné racionální argumenty na podporu závěru, proč právě pro řízení o

(v napadeném zákoně regulované) stavbě s ohledem na vlastní ten který

specifický charakter má být stanoven odlišný právní režim, tj. odlišné

procesní normy (ve srovnání s obecnou úpravou). Pokud měl zákonodárce

na mysli jako důvod pro odlišnou regulaci shora zkoumaného jedinečného

případu veřejný zájem na urychlení realizace předmětné stavby

prostřednictvím zkrácení správního řízení, stejně by mohlo být

argumentováno ve vztahu k jiné stavbě, včetně „běžných“ dopravních

staveb, tedy i stejného druhu (letišť), či jiných staveb veřejné

infrastruktury, kde by bylo ale postupováno podle obecných předpisů. I

v takových případech by bylo možné v rámci konkrétního řízení shledat

veřejný zájem na jejich realizaci, pročež by mohl být v důsledku

deklarován zájem na urychlení jejich realizace. Nadto platí shora

uvedený závěr o protiústavnosti deklarování veřejného zájmu napadeným

zákonem regulované stavby, ten může být ústavně souladně zjišťován až

ve správním řízení, čehož logickým důsledkem je, že nelze akceptovat

ani veřejný zájem na urychlení realizace tohoto veřejného zájmu (srov.

důvodovou zprávu: „To znamená, že nejen samotná výstavba VPD je ve

veřejném zájmu, ale ve veřejném zájmu je i značné urychlení její

realizace.“).



Citovaná ustanovení napadeného zákona neobstojí ani kritériem

akcesorické nerovnosti, neboť zakládají nerovnost, která má za následek

dotčení základních práv a svobod, konkrétně čl. 11 odst. 1 věta druhá

Listiny, dle kterého vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný

obsah a ochranu. Vlivem zkrácení lhůt ve správním řízení, vyloučením

některých běžných procesních institutů (např. přerušení řízení) a

modifikací obecného postupu vyvlastňovacího řízení totiž vlastnické

právo stavbami dotčených subjektů nabude v důsledku jiné ochrany než má

vlastnické právo jiných subjektů stavbami nedotčených.



IX.



21. Ústavní soud uzavírá, že napadený zákon je v rozporu s čl. 1, čl.

11 odst. 1 věta druhá, čl. 36 a čl. 37 odst. 3 Listiny, jakož i s čl.

1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a čl. 90 Ústavy. Ústavní soud shledal

návrh důvodným, a proto napadený zákon zrušil.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



*Pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález

č. 62, str. 55, vyhlášen pod č. 241/2001 Sb.