271/1995 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu České republiky



Jménem České republiky



Ústavní soud České republiky rozhodl dne 25. října 1995 v plénu o

návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

na zrušení nařízení vlády č. 104/1994 Sb., kterým se vyhlašuje závazná

část územního plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální

aglomerace



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění:



I.



Dne 19. 6. 1995 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 29 poslanců

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podaný ve smyslu čl. 87

odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Tímto

návrhem se poslanci domáhají zrušení nařízení vlády č. 104/1994 Sb.,

kterým byla vyhlášena závazná část územního plánu velkého územního

celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace. Schválení tohoto územního

plánu si vláda vyhradila ve smyslu § 27 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb.,

o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění

pozdějších předpisů, (obdobně jako pro aglomeraci Brněnskou, Ostravskou

apod.).



Jak vyplývá z návrhu, skupina poslanců vytýká vládě zejména postup,

kterým ke svému rozhodnutí, které bylo vyjádřeno formou usnesení vlády,

dospěla. Především namítá, že další změny územního plánu, původně

vládou schváleného v roce 1988 a později změněného v roce 1991 a 1994,

měly být projednány způsobem, který stanoví § 21 až 25 stavebního

zákona, především tedy s okresními úřady a obcemi, jejichž území se

měly změny týkat. Pokud se tak nestalo, je schvalovací akt vlády

nezákonný. Další námitka směřuje proti tomu, že Ministerstvo

hospodářství nezajistilo zveřejnění návrhu územního plánu vhodným

způsobem, že nebyly vzaty v úvahu připomínky veřejnosti a že vláda

návrh projednala a schválila bez stanoviska Ministerstva životního

prostředí, tedy v rozporu se zákonem. V tom, že občané byli zbaveni

možnosti vznášet připomínky, spatřují navrhovatelé též porušení

základních práv podle čl. 35 odst. 1, 2 Listiny základních práv a

svobod (dále jen "Listina"). Zastupováním poslanci pověřili poslance

JUDr. Jiřího Vyvadila. Ten při jednání dne 25. 10. 1995 zpřesnil návrh

v tom směru, že důvodem podání je ta část nařízení, která vymezuje

koridor dálnice D 5 v oblasti města Plzně. Dále uvedl, že trvá na tom,

že konečná varianta řešení zákonným způsobem projednána nebyla a že

výkonná moc svým postupem v této věci porušila čl. 2 odst. 2 Listiny,

neboť státní moc lze uplatňovat jen v mezích stanovených zákonem a

způsobem, který zákon stanoví.



Ústavní soud požádal ve smyslu § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, vládu České republiky, jako účastníka řízení, aby se k návrhu v

zákonné lhůtě vyjádřila. Ve vyjádření vlády podepsaném ministrem a

vedoucím Úřadu vlády České republiky Dr. Igorem Němcem je především

namítáno, že návrh směřuje téměř výlučně proti postupu při pořizování

územního plánu, případně proti dalším úkonům, které předcházely jeho

schválení, ale nenapadá rozpor vlastního textu nařízení vlády se

zákonem. Jen vlastní text může být předmětem návrhu a náležel by do

kompetence Ústavního soudu. Je-li však napadán proces pořizování a

schvalování územně plánovací dokumentace, který uskutečňují orgány

státní správy na úseku územního plánování, pak tato exekutivní činnost

jurisdikci Ústavního soudu nepodléhá.



V dalších bodech se pak vyjádření vlády podrobněji zabývá dokazováním,

že jednotlivé informace, o které se návrh opírá, nejsou úplné a přesné.

Zejména vláda namítá, že zákonem předepsané projednání orgán územního

plánování, v tomto případě Ministerstvo hospodářství, provedl. Rovněž

tak si tento orgán vyžádal posudek Ministerstva životního prostředí

podle zákona České národní rady č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na

životní prostředí, a tento posudek byl vydán po předepsaném veřejném

projednání. V závěru proto vláda navrhuje, aby Ústavní soud návrh

zamítl.



Vláda rovněž zaslala Ústavnímu soudu záznam z jednání schůze vlády ze

dne 6. 4. 1994, kde je pod bodem 5 uvedeno, že vláda projednala návrh

předložený Ministerstvem hospodářství a přijala usnesení č. 177. Také

toto usnesení vláda předložila a vyplývá z něho, že vláda schválila

změny a doplňky závazné části územního plánu velkého územního celku

Plzeňské sídelní regionální aglomerace ve vedení trasy dálnice D 5

Praha -- Rozvadov v oblasti Plzně a současně schválila nařízení, kterým

se vyhlašuje závazná část tohoto územního plánu. Usnesení vlády je

opatřeno ověřovací doložkou Úřadu vlády.



Při jednání dne 25. 10. 1995 uvedli zástupci vlády navíc to, že v

současné době je varianta schválená a vyhlášená napadeným nařízením

dále upřesňována a znovu projednávána s Ministerstvem životního

prostředí. Ve snaze minimalizovat nepříznivé dopady povede kopcem Valík

tunel a nikoliv zářez. Nepopírají, že jednání byla velmi dlouhá a velmi

problematická, předkladatel však postupoval podle zákona a usiloval

vždy o harmonizaci konfliktních zájmů.



Dne 28. 6. 1995 byl dále Ústavnímu soudu doručen návrh podaný Občanským

sdružením pro ochranu přírodního útvaru vrch Val u Plzně. Návrh byl

označen jako návrh na zrušení nařízení vlády č. 104/1994 Sb. s

dovětkem, že navrhovatel se tímto podáním připojuje k návrhu poslanců v

téže věci a považuje se tímto za vedlejšího účastníka. Tento návrh

soudce zpravodaj odmítl usnesením ze dne 17. 8. 1995, a to podle

ustanovení § 43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. jako návrh

podaný subjektem zjevně neoprávněným, neboť je mimo jakoukoli

pochybnost, že občanské sdružení nemůže podat návrh na zrušení jiného

právního předpisu jinak, než spolu s ústavní stížností a za podmínek

uvedených v § 74 zákona č. 182/1993 Sb. Ustanovení § 69 tohoto zákona

pak vedlejší účastenství nezná (účastníkem řízení je, kromě

navrhovatele, pouze ten, kdo právní předpis vydal).



II.



Návrh napadá nařízení vlády, kterým se vyhlašuje závazná část územního

plánu velkého územního celku. K tomu je třeba uvést, že podle platné

právní úpravy -- stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů -- se

územně plánovací dokumentace zpracovává ve třech stupních -- pro velké

územní celky, sídelní útvary a zóny, aniž by však stavební zákon tyto

pojmy blíže definoval. Územně plánovací dokumentace velkých územních

celků podléhá povinnému hodnocení vlivu na životní prostředí podle

zákona České národní rady č. 244/1992 Sb. Pokud jde o kategorie

dokumentace, rozlišuje zákon územní prognózu, územní plán a územní

projekt. Územní plán, o který v posuzovaném případě jde, má řešit

funkční vymezení a uspořádání ploch a stanovit základní zásady

organizace území, postup při jejich využití a podmínky výstavby.

Dokumentaci projednává ten orgán, který ji pořídil -- v posuzovaném

případě Ministerstvo hospodářství. Náležitosti a podmínky projednávání

návrhu územně plánovací dokumentace stanoví § 21 až 25 stavebního

zákona, schvalování pak je upraveno v § 26 až 28 tohoto zákona. O tom,

která část plánu je závazná a která směrná, rozhoduje schvalovatel. V

projednávaném případě si schválení vyhradila vláda republiky, a to

podle § 27 odst. 2 stavebního zákona. Pokud jde o závaznost územně

plánovací dokumentace, je důležité zejména ustanovení § 29 odst. 2

stavebního zákona, podle kterého příslušný orgán, tedy vláda nebo

obecní zastupitelstvo, územní plán nejprve schválí a teprve potom jeho

závaznou část vyhlásí. Pokud územní plán schválila vláda, učiní tak

svým nařízením.



V konkrétním případě tedy vláda jako orgán územního plánování nejprve

rozhodla usnesením č. 177 ze dne 6. 4. 1994 o změnách územního plánu,

pokud jde o vedení trasy dálnice D 5 Praha -- Rozvadov v oblasti města

Plzně. Následně pak vláda svým nařízením č. 104/1994 Sb. vyhlásila

celou závaznou část tohoto plánu. Předmětem návrhu tedy je toto

nařízení vlády, které má především oznamovací charakter. Konkrétně pak,

na základě zpřesnění návrhu, ta jeho část, která se týká vedení dálnice

D 5 v oblasti města Plzně.



III.



Ústavní soud se především musel zabývat otázkou, jakého charakteru je

napadené nařízení, a má-li vůbec normativní povahu. Po zvážení všech

skutečností dospěl Ústavní soud k názoru, že napadené nařízení vlády

normativním aktem je, avšak pouze v té části (příloha č. 2), která

obsahuje vymezení veřejně prospěšných staveb, pro které je event. možné

pozemky, stavby a práva k nim vyvlastnit (§ 108 odst. 3 stavebního

zákona). Přitom není známo předem, jakého počtu subjektů se může

realizace takto vymezených veřejně prospěšných staveb bezprostředně

dotknout. Za takové stavby prohlašuje napadené nařízení nejen koridor

dálnice D 5, ale i některé další stavby (např. určuje místo hlavní

skládky tuhých komunálních odpadů, další komunikační stavby atd.).



Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. přísluší Ústavnímu

soudu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posoudit

obsah právního předpisu z hlediska jeho souladu s ústavními zákony,

mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a v daném případě též se

zákony a dále zjistit, zda právní předpis byl přijat a vydán v mezích

Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



Pokud jde o obsah napadeného vládního nařízení, zastává Ústavní soud

názor, že jeho úkolem je zjistit, zda tento právní předpis je v souladu

s Ústavou, ústavními zákony, smlouvami podle čl. 10 Ústavy a v tomto

případě též se zákony. Při splnění těchto předpokladů, a Ústavní soud

konstatuje, že splněny byly, je posouzení věcné správnosti a účelnosti

rozhodnutí vlády, kterým byl územní plán schválen, mimo kompetence

Ústavního soudu. Územní plán sám o sobě je opatřením směřujícím do

budoucna, je tedy normou pro budoucí vývoj oblasti a výrazem snahy o

sladění veřejných zájmů se zájmy partikulárními. Nelze ani souhlasit s

tím, že tento akt vlády zasahuje do samosprávné kompetence obcí, neboť

schvalování územně plánovací dokumentace není samosprávnou, ale

přenesenou působností obce [§ 36 odst. 3 zákona č. 367/1990 Sb., o

obcích (obecní zřízení)]. Je nesporné, že při řešení těchto složitých

otázek může být těžko nalezeno řešení, které bude bez jakýchkoliv

rozporů a připomínek. Je věcí exekutivy, aby se zvážením všech pro a

proti vydala konečné rozhodnutí, a je nepochybné, že Ústavnímu soudu

nepřísluší do této sféry výkonné moci zasahovat. Odpovědnost vlády za

případné negativní důsledky takového rozhodnutí je odpovědností

politickou, nikoli odpovědností právní.



Dalším hlediskem, které Ústavní soud posuzoval ve smyslu § 68 odst. 2

zákona o Ústavním soudu, bylo to, zda nařízení vlády bylo přijato a

vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným

způsobem. Na základě dokladů předložených vládou nemá Ústavní soud

pochybnosti o tom, že při přijetí dotčeného usnesení vlády bylo

dodrženo ustanovení čl. 76 odst. 2 Ústavy. Podle čl. 78 Ústavy je vláda

oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Vláda

tedy nepotřebuje výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení však

nemůže vybočit ze zákonných mezí -- nemůže tedy být praeter legem.

Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny

výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Obecně lze říci, že

zcela volnou úvahu exekutiva však nikdy nemá, neboť vždy je omezena

Ústavou, mezinárodními smlouvami a obecnými právními principy. Z těchto

pohledů pak Ústavní soud nemá pochybnosti o tom, že nařízení vlády č.

104/1994 Sb. bylo vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence vlády,

neboť ta je ke schválení tohoto stupně a této kategorie územně

plánovací dokumentace oprávněna. Stejně tak je zmocněna k tomu, aby

závaznou část územního plánu velkého územního celku vyhlásila jako

nařízení vlády.



Poslední otázkou, kterou se musel Ústavní soud zabývat, bylo to, zda

napadený právní předpis byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Při

řešení této otázky pak musel Ústavní soud nejprve posoudit, zda do

tohoto hodnocení spadá též přezkoumání postupu správních orgánů při

pořizování, schvalování a změnách plánovací dokumentace, v konkrétním

případě tedy dodržení všech ustanovení § 21 až 31 stavebního zákona.

Odpověď na tuto otázku zní tak, že takto široké zkoumání Ústavnímu

soudu nepřísluší. Ústavně předepsaným způsobem přijetí právního

předpisu rozumí Ústavní soud postupy při tvorbě právních předpisů

obsažené v ústavních zákonech, případně postupy stanovené v ostatních

zákonech, jsou-li jimi rozváděny ústavní principy. Projednání právního

předpisu uvnitř systému orgánů státní správy však do přezkumné

pravomoci Ústavního soudu nespadá, pokud se jím nezasahuje do ústavně

garantovaných práv. Výsledkem činnosti orgánů exekutivy bylo usnesení

vlády a teprve následně nařízení vlády, kterým se vyhlašuje závazná

část schváleného územního plánu. Kritériem ústavnosti tohoto nařízení

vlády může být podle názoru Ústavního soudu toliko to, zda se nařízení

nepříčí účelu a smyslu stavebního zákona jako celku. Takový rozpor však

soud neshledal a nemohl tedy ani přisvědčit názoru navrhovatelů, že

vláda svým postupem porušila čl. 2 odst. 2 Listiny. Stejně tak Ústavní

soud neshledal, že by došlo k tvrzenému porušení základního práva podle

čl. 35 odst. 1, 2 Listiny, tj. práva každého na příznivé životní

prostředí a na včasné a úplné informace o jeho stavu. Těchto práv se

lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které

tato ustanovení provádějí. K tomu Ústavní soud uvádí, že právo na

příznivé životní prostředí je nepochybně právem s relativním obsahem a

je třeba ho vykládat z mnoha aspektů a vždy se zřetelem ke konkrétní

věci. V posuzovaném případě pak Ústavní soud jeho porušení neshledal.



Z těchto důvodů Ústavní soud o návrhu skupiny poslanců rozhodl tak, jak

je ve výroku uvedeno.



Předseda Ústavního soudu České republiky:



JUDr. Kessler v. r.