107/2000 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 5. dubna 2000 v plénu o návrhu Zastupitelstva
města Ústí nad Labem a Zastupitelstva městského obvodu Ústí nad Labem -
Neštěmice na zrušení ustanovení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o
obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů,
takto:
V zákoně č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů, se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů
zrušují:
1. v § 62 odstavci 1 věta druhá
2. v § 62 odstavci 2 věta druhá
3. v § 62 odstavci 4 část věty druhé před středníkem vyjádřená slovy "a
předloží věc k rozhodnutí České národní radě" a část věty druhé za
středníkem vyjádřená slovy "a předloží věc k rozhodnutí České národní
radě"
4. v § 62a odstavci 1 věta druhá
5. v § 62a odstavci 2 věta druhá
V ostatním se návrh zamítá.
Odůvodnění
Dne 9. prosince 1999 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost
Zastupitelstva města Ústí nad Labem a Zastupitelstva městského obvodu
Ústí nad Labem - Neštěmice proti usnesení Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky č. 457 ze 13. října 1999 s návrhem na
zrušení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení),
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích").
Stěžovatelé uvedli, že usnesením Poslanecké sněmovny bylo porušeno
právo na samosprávu zaručené územním samosprávným celkům v čl. 8
Ústavy, které je rovněž vyjádřeno a vymezeno v § 13 odst. 1 a 2 a § 14
odst. 1 a 2 zákona o obcích. Dovozují, že rozhodnutí o realizaci
stavebních úprav v Matiční ulici zcela nepochybně patří do samostatné
působnosti obce a jakýkoli zásah do této samosprávné působnosti je
možný, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a způsobem stanoveným zákonem
(čl. 101 odst. 4 Ústavy). Proto mají stěžovatelé za to, že státní moc -
v daném případě moc zákonodárná - postupovala v rozporu s tímto
ustanovením Ústavy.
Upozorňují také na to, že Ústava České republiky (ústavní zákon č.
1/1993 Sb.) zrušila dosavadní Ústavu a ústavní zákon o československé
federaci a změnila od základu ústavní postavení státu a jeho orgánů.
Zejména Česká národní rada přestala být dne 31. prosince 1992
"nejvyšším orgánem státní moci" a dne 1. ledna 1993 se stala
Poslaneckou sněmovnou České republiky s novým ústavním postavením
založeným na dělbě státních mocí na moc zákonodárnou (hlava druhá), moc
výkonnou (hlava třetí) a moc soudní (hlava čtvrtá).
Tím byl splněn požadavek na vytvoření právního a demokratického státu,
neboť došlo k derogaci některých ustanovení zákona o obcích, zejména v
oblasti státního dozoru nad zákonností výkonu samosprávy, obsažených v
§ 62 a 62a zákona o obcích. Garantem ústavnosti a zákonnosti tohoto
výkonu obecní samosprávy se stal Ústavní soud podle § 64 odst. 3 a § 72
odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen
"zákon o Ústavním soudu"). Obecné soudy přezkoumávají ovšem jen
rozhodnutí orgánů územní samosprávy vydaná ve správním řízení nebo
rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění fyzických nebo
právnických osob.
Z uváděných argumentů pak stěžovatelé dovozují, že zrušení usnesení
Zastupitelstva městského obvodu Ústí nad Labem - Neštěmice Poslaneckou
sněmovnou byl neústavním zásahem do činnosti územního samosprávného
celku.
II. senát Ústavního soudu byl nucen nejprve vyjasnit otázku aktivní
legitimace k podání ústavní stížnosti Zastupitelstva městského obvodu
Ústí nad Labem - Neštěmice. Podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o
Ústavním soudu je ve vztahu k čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy k podání
ústavní stížnosti oprávněno zastupitelstvo obce, pokud tvrdí, že
nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního
samosprávného celku na samosprávu. Toto ustanovení nespecifikuje, zda
se musí vždy jednat o zastupitelstvo obce, nebo zda se může jednat i o
zastupitelstvo městské části či obvodu. S přihlédnutím ke stanovisku
pléna Ústavního soudu vyjádřenému v nálezu ze 17. dubna 1996 sp. zn.
Pl. ÚS 40/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, str.
249 a násl.) lze dovodit, že statutární města jsou oprávněna postoupit
městským částem, resp. jejich zastupitelstvům část své pravomoci,
včetně pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích jejich
působnosti. Tomuto stanovisku odpovídá i ustanovení § 3 odst. 2 zákona
o obcích, které blíže vymezuje ustanovení § 25 odst. 2 písm. a) zákona
o obcích, podle kterého některé působnosti náležející podle zákona o
obcích územně členěnému statutárnímu městu budou vykonávat městské
obvody nebo městské části. Působnost města Ústí nad Labem byla
přenesena na městský obvod Ústí nad Labem - Neštěmice Zastupitelstvem
města Ústí nad Labem obecně závaznou vyhláškou č. 41/1996, kterou byl
vydán Statut města Ústí nad Labem. Aktivní legitimace druhého
navrhovatele je tedy dána.
II. senát Ústavního soudu usnesením z 11. ledna 2000 sp. zn. II. ÚS
559/99 řízení o ústavní stížnosti přerušil podle § 78 odst. 1 zákona o
Ústavním soudu a návrh na zrušení § 62 a 62a zákona o obcích postoupil
plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a)
Ústavy. Věc byla zapsána pod sp. zn. Pl. ÚS 1/2000. Současně byl návrh
v souladu s § 69 zákona o Ústavním soudu zaslán k vyjádření Poslanecké
sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky a Ministerstvu vnitra.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k
návrhu na zrušení § 62 a 62a zákona o obcích uvádí, že návrh se týká
ustanovení zákona o obcích, která byla novelizována zákonem č. 302/1992
Sb. s účinností od 1. července 1992. Jednalo se přitom i o úpravu věcí
spojených s tzv. nápravou nesprávných opatření. Důvodové zprávy k oběma
návrhům zákonů však nezmiňují konkrétní zdůvodnění takto schválené
úpravy. Je třeba tedy vzít v úvahu, že současná úprava obecního zřízení
vychází z tehdejšího uspořádání, které existovalo před dnešní Ústavou,
která při uspořádání státu vychází z dělby mocí a jejich vzájemného
vyvažování. Ústava rovněž výslovně svěřuje Ústavnímu soudu rozhodovat o
ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu
státu. Zákonná úprava se v praxi setkávala s určitými nejasnostmi
výkladu, které vyvstaly po přijetí nové Ústavy (účinnost od 1. ledna
1993), která podle některých právních názorů nepřímo novelizovala
napadená ustanovení tak, že svěřila rozhodování v těchto otázkách
výhradně Ústavnímu soudu. Navíc opora pro rozhodování v těchto věcech
Poslaneckou sněmovnou - tedy zákonodárným sborem - zcela pomíjí její
cíl a účel - totiž rozhodování o tom, zda byl porušen zákon.
Poslanecká sněmovna vyslovila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v
přesvědčení, že přijaté usnesení není v přímém rozporu s Ústavou a že
právní úprava je v souladu s tehdejší Ústavou, ústavním pořádkem a
právním řádem. Ponechala na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným
návrhem posoudil ústavnost napadeného usnesení Poslanecké sněmovny a
napadených ustanovení zákona o obcích a vydal příslušné rozhodnutí.
Zákon o obcích a zákon č. 302/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon
České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
zákona České národní rady č. 439/1991 Sb., zákona České národní rady č.
485/1991 Sb. a zákona České národní rady č. 553/1991 Sb., byly
schváleny potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, podepsány
příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedl, že zákon o
obcích byl přijat tehdejší Českou národní radou dne 4. září 1990 a jeho
novela, jíž byl zákon o obcích doplněn ustanovením § 62a, dne 6. května
1992. V obou případech se tak stalo před ustavením Senátu. Protože v
souladu s čl. 106 odst. 1 a 2 Ústavy se dnem účinnosti Ústavy Česká
národní rada stala Poslaneckou sněmovnou a do doby ustavení Senátu
vykonávala jeho funkce, přísluší jí i vyjádření v předmětné věci.
Ministerstvo vnitra se k návrhu nevyjádřilo.
Ústavní soud konstatuje, že ani vláda, ani příslušné ministerstvo, ani
Poslanecká sněmovna a ani příslušný přednosta okresního úřadu si
dostatečně neuvědomili praktické důsledky změny v našem ústavním řádu,
a tím i v zákoně o obcích, k nimž došlo přijetím Ústavy. Byl především
odstraněn jeden ze základů starého ústavního řádu, jímž byl systém
národních výborů budovaný podle sovětského vzoru od místních přes
okresní a krajské národní výbory až po Českou národní radu (jakožto
"národní výbor nejvyššího stupně") koncipovaných jako orgány státní
správy a státní moci a Česká národní rada dokonce jako "nejvyšší orgán
státní moci" podle čl. 102 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., platného
do 31. prosince 1992. Tento systém byl nahrazen právním státem
založeným na dělbě státních mocí: zákonodárné, výkonné a soudní, v němž
Parlament České republiky tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem má
jen moc zákonodárnou a jakoukoli výkonnou, příp. soudní pravomoc
postrádá. Jediná výkonná pravomoc Poslanecké sněmovny spočívá v
možnosti disciplinárně stíhat své členy a rozhodovat o souhlasu s
jejich trestním stíháním; dále ještě vykonává nezákonodárné funkce
spočívající v možnosti zřídit vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí
veřejného zájmu a možnost interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy
Poslanecká sněmovna jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat,
s výjimkou podnětu, resp. doporučení apod.
Jistá obtíž nastává při posouzení právního charakteru napadeného
usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 č. 457 část II.,
jímž "ruší usnesení Zastupitelstva městské části Ústí nad Labem -
Neštěmice č. Z/69/98 ze dne 15. 9. 1998", a to bez jakéhokoli
odůvodnění.
Toto předběžné posouzení je nezbytné k tomu, aby se otevřela cesta k
projednání návrhu na zrušení § 62 a 62a zákona o obcích. Stěžovatelé je
v podání nazývají opatřením a jako proti opatření proti němu brojí. Jde
o zrušovací akt orgánu, který k němu nemá žádnou pravomoc. Pro tento
svůj akt nemá právní oporu v Ústavě ani v jiném právním předpisu;
příslušná ustanovení § 62 a 62a zákona o obcích byla derogována dnem
účinnosti Ústavy, tj. 1. ledna 1993, na základě zásady lex posterior
derogat priori; zde dokonce je derogujícím zákonem Ústava.
Právní akt vydaný nepříslušným úřadem (orgánem) je v právní teorii
nazýván absolutně zmatečným právním aktem - jde o paakt, který nikoho
nezavazuje. V normativním světě se jeví jako neexistující, a proto
striktně vzato jej nelze ani rušit - je to ne-norma.
Usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 je též výslednicí
předcházejících normativně zcela pochybných aktů. Jde o usnesení vlády
České republiky č. 505/1999 z 26. května 1999 čl. IV dávající pokyn
přednostovi Okresního úřadu v Ústí nad Labem předložit tuto věc v
případě nezjednání nápravy Zastupitelstvem města Ústí nad Labem k
rozhodnutí Poslanecké sněmovně a dále jde o předložení návrhu
přednostou Okresního úřadu v Ústí nad Labem na zrušení usnesení
Zastupitelstva městského obvodu Ústí nad Labem - Neštěmice k rozhodnutí
Poslanecké sněmovně, které jsou v rozporu s Ústavou. Usnesení
Poslanecké sněmovny o zrušení tohoto usnesení bylo publikováno a poté
široce komentováno a medializováno doma i za hranicemi.
Jak ovšem reagovat na tuto právní situaci vytvořenou řadou
neprofesionálních předchozích postupů. Pouhým konstatováním, že jde o
nulitní, nicotný, kvaziprávní akt, jehož nikdo nemusí dbát a nikdo se
jím nemusí řídit, a z toho důvodu odmítnout ústavní stížnost, poněvadž
brojila vlastně pouze proti jakémusi normativně (juristicky)
neexistujícímu aktu Poslanecké sněmovny, by Ústavní soud nesplnil svou
povinnost jako garant ústavnosti právního státu.
Možnost vydat deklaratorní nález (rozhodnutí), že jde o případ nulity,
náš právní řád nezná.
Tuto možnost však zná např. správní řízení v SRN, kde správní řád z
roku 1976 dává možnost podle § 44 odst. 5 vydat deklaratorní nález, že
akt je nulitní (viz D. Hendrych a spol.: Správní právo, 1994, str. 66
dole). U nás je možné v některých případech napadnout absolutně
zmatečný právní akt v občanském soudním řízení, kdy soud zkoumá, zda
rozhodnutí, o něž se opírá v soudním řízení napadená kauza, bylo vydáno
příslušným orgánem (§ 135 odst. 2 občanského soudního řádu). Jiří
Hoetzel v Československém správním právu sice říká, že by nebylo třeba
vůbec takový akt rušit, protože nelze rušit něco, co po právu
neexistuje, nanejvýš by bylo možno konstatovat, že jde o paakt, praxe
si ale podle něho vede jinak a opatrné strany napadají i takové právní
zmetky, protože otázka absolutní nepříslušnosti může být pochybná.
Jinak žádnou další odpověď nedává. Připomíná však zvláštní způsob, jímž
se na věc dívá § 102 českého obecního zřízení (zemský zákon č. 7 ze dne
16. dubna 1864) a § 78 a 79 českého zemského zákona o okresním
zastupitelstvu. Toto obecní zřízení má za existentní i takové akty
obecního zastupitelstva, které vybočují vůbec z působnosti obce. Podle
§ 102 českého obecního zřízení má politický úřad z titulu dohlédacího
úřadu právo i povinnost zakázat tam, kde by zastupitelstvo obecní ve
svém usnesení vystoupilo z mezí své působnosti nebo učinilo něco proti
zákonům, aby se takové usnesení nevykonávalo; proti tomuto zákazu může
však obecní zastupitelstvo podat rekurs k zemskému úřadu. Z kontextu je
zcela zřejmé, že jde o absolutně zmatečný akt, avšak ten je chápán jako
existentní dokonce s možností odvolat se proti jeho zákazu. Hoetzel si
pak klade otázku, zda je možno v těchto normách spatřovat kodifikovánu
zásadu našeho práva nebo jen normy singulární. Sám by byl pro druhé
řešení.
Uvedený příklad však ukazuje, že Český zemský sněm a právníci
připravující tyto zásady si uvědomili často obtížnou interpretaci
podobných aktů a volili v jisté a rozumné míře v zájmu efektivnosti
dohledu nad zákonností možnost napadat (v daném případě zákazem) i
takové právně neexistující normy.
Nejde totiž o akt týkající se jen tohoto případu. Svým významem jej
daleko přesahuje, neboť Poslanecká sněmovna stále považuje a v
minulosti i považovala - byť proti Ústavě - za zákonné rušit opatření v
samostatné působnosti obcí na návrh přednostů okresních úřadů. V období
od 1. ledna 1997 do dnešní doby tak rozhodovala o 4 usneseních a jednom
opatření podle již zmiňovaných a derogovaných ustanovení § 62 a 62a
zákona o obcích. Tomu mohly napomáhat i některé názory v publicistice,
jako např. článek v "Právním rádci" č. 6 z roku 1996 o přezkumu
obecních vyhlášek, jehož autor soudí, že je možná obojí cesta k jejich
zrušení, a to jak rozhodnutím Ústavního soudu, tak rozhodnutím
Poslanecké sněmovny. Podle jeho názoru by Poslanecká sněmovna mohla
teoreticky tyto vyhlášky jen potvrdit, nikoli rušit, nanejvýš postoupit
Ústavnímu soudu. Jiná opatření by podle něho mohla potvrzovat, rušit
nebo měnit, příp. by nemusela rozhodnutí vůbec vydat.
Možnost zrušit absolutně zmatečný právní akt ve zvláštních případech,
jako je právě napadené usnesení Poslanecké sněmovny, tedy otevřelo
cestu ke zrušení částí napadaných § 62 a 62a zákona o obcích.
Ustanovení § 62a zákona o obcích nebylo sice skutečností, jejímž
uplatněním došlo k naplnění předmětu ústavní stížnosti, ale jeho obsah
je zcela totožný s § 62 zákona o obcích a působilo by absurdně ponechat
jej jako protiústavní v platnosti. Pravomoc Ústavního soudu je k tomu
dána ustanovením § 78 odst. 2 - in fine zákona o Ústavním soudu.
Dosavadní postup při řízení o rušení obecně závazných vyhlášek obcí v
samostatné působnosti se změnil i v důsledku ustanovení § 64 odst. 3
zákona o Ústavním soudu. Tato ustanovení doplňuje nekonzistentnost
textu zmíněných paragrafů po zrušujícím rozhodnutí Ústavního soudu.
V důsledku derogace částí ustanovení § 62 a 62a zákona o obcích novou
Ústavou byla tato ustanovení již od 1. ledna 1993 nepoužitelná, avšak
jejich derogace, jakožto interpretační zásada, nemohla nic změnit na
psaném zákoně.
Neučinila tak Poslanecká sněmovna a ani vláda ani příslušné
ministerstvo nepodaly návrh na novelizaci zákona o obcích, a to za
celou dobu od účinnosti nové Ústavy.
Ústavní soud byl proto nucen zrušit části ustanovení § 62 a 62a zákona
o obcích, jako ustanovení přímo odporující Ústavě České republiky v
překročení ústavní kompetence Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.