177/2011 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 46/10 dne 31. května 2011 v
plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková,
Vojen Güttler, Pavel Holländer, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří
Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný,
Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího správního
soudu na zrušení ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o
organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších
předpisů,
takto:
Ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, se
zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 8. listopadu 2010 doručen návrh Nejvyššího
správního soudu (dále též jen „navrhovatel“) na zrušení ustanovení §
104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.
Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o
Ústavním soudu“), a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací
činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky a § 48 odst.
1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též jen
„s. ř. s.“) dospěl k závěru, že ustanovení § 104e písm. b) zákona č.
582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění
pozdějších předpisů, jehož má být při řešení věci sp. zn. 4 Ads 6/2010
použito, je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“).
V uvedené věci sp. zn. 4 Ads 6/2010 je Nejvyšším správním soudem
rozhodováno o kasační stížnosti proti usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 14. září 2009 č. j. 12 Cad 5/2009-13 o odmítnutí žaloby proti
rozhodnutí Okresní správy sociálního zabezpečení Praha-západ ze dne 19.
února 2009 č. j. 42010/220 9015 26.1.2009-1437/9/OM/3 o nevyhovění
žádosti o prominutí penále uloženého dle zákona č. 589/1992 Sb., o
pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku
zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
Navrhovatel úvodem poukazuje na základní argument odmítacího usnesení
Městského soudu v Praze, jímž byl poukaz na ustanovení § 104e písm. b)
zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, vylučující soudní přezkum ve
věcech prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální
zabezpečení. V dalším rekapituluje pro posouzení věci relevantní
ustanovení podústavního práva, a to § 104ch zákona č. 582/1991 Sb., ve
znění pozdějších předpisů, vyhlášku č. 161/1998 Sb., o promíjení penále
správami sociálního zabezpečení, ve znění vyhlášky č. 329/2007 Sb., §
70 písm. f) s. ř. s. a § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů. Navrhovatel upozorňuje na vývoj judikatury
Ústavního soudu, kdy v judikatuře přijaté před účinností soudního řádu
správního [usnesení sp. zn. I. ÚS 282/2000 ze dne 27. 9. 2000 (U 35/19
SbNU 311)] zaujal Ústavní soud zdrženlivé stanovisko k soudnímu
přezkumu správního uvážení ve věcech prominutí penále za nezaplacení
pojistného na sociální zabezpečení. Z pohledu ústavněprávního pak
argumentuje aktuální judikaturou Ústavního soudu [nález sp. zn. III. ÚS
2556/07 ze dne 22. 7. 2009 (N 164/54 SbNU 93), usnesení sp. zn. III. ÚS
103/06 ze dne 23. 1. 2007 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu
nepublikováno; dostupné na http://nalus.usoud.cz), usnesení sp. zn. IV.
ÚS 2323/07 ze dne 13. 11. 2007 (U 11/47 SbNU 1047), usnesení sp. zn.
IV. ÚS 1136/08 ze dne 17. 4. 2009 a usnesení sp. zn. I. ÚS 398/09 ze
dne 17. 6. 2009 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu
nepublikována; obě dostupná na http://nalus.usoud.cz)], v níž opakovaně
vyjádřil nutnost soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí daně podle §
55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění
pozdějších předpisů, (dále též jen „daňový řád“). Nejvyšší správní soud
má přitom za to, že postup správního orgánu při promíjení penále podle
zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a podle § 1 odst.
1 vyhlášky č. 161/1998 Sb., o promíjení penále správami sociálního
zabezpečení, ve znění vyhlášky č. 329/2007 Sb., se neliší od postupu
správního orgánu při promíjení příslušenství daně z důvodu odstranění
tvrdosti. V obou případech totiž představuje povinnost zaplatit
příslušenství daně, resp. penále zásah do majetkové sféry účastníka,
tedy do jeho vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, a současně
i zásah do práva na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového
protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, přičemž
prominutí penále, obdobně jako prominutí příslušenství daně, znamená
odvrácení tohoto zásahu. Vyhovění žádosti o prominutí daně (jejího
příslušenství), jakož i penále za nezaplacení pojistného na sociální
zabezpečení, spočívá dle navrhovatele na správním uvážení správního
orgánu, pročež v obou případech je předmětem řízení posouzení jiných
skutečností (tvrdosti zákona), než které vedly k vyměření příslušenství
daně, resp. pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti.
Ze všech takto vyložených důvodů navrhuje Nejvyšší správní soud
ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, pro
rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny zrušit.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh
Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne
22. prosince 2010, předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky Miroslava Němcová uvádí, že ustanovení § 104e bylo do zákona
č. 582/1991 Sb. začleněno zákonem č. 590/1992 Sb., kterým se mění a
doplňuje zákon České národní rady č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení, a některé další zákony, přičemž
současné znění předmětného ustanovení bylo vloženo do zákona č.
582/1991 Sb. zákonem č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v
souvislosti s přijetím soudního řádu správního. Zákon č. 151/2002 Sb.
byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 1. října 2001 jako
sněmovní tisk č. 1081. V důvodové zprávě vláda vyslovila přesvědčení,
že navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a
mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. K napadenému
ustanovení vláda v důvodové zprávě sdělila, že prominutí penále je
opatřením, které může podle ustanovení § 104ch zákona č. 582/1991 Sb.
učinit Ministerstvo práce a sociálních věci z důvodu odstranění
tvrdosti zákona, a z téhož důvodu může penále prominout též Česká
správa sociálního zabezpečení nebo okresní správa sociálního
zabezpečení v rozsahu a za podmínek stanovených vyhláškou č. 161/1998
Sb., vydanou na základě zmocnění obsaženého v uvedeném zákonném
ustanovení. Vyloučení soudního přezkumu zákonnosti tohoto rozhodnutí o
prominutí penále vláda navrhla proto, že se jedná o řízení, které má
svou věcnou podstatou mimořádný charakter, neboť jeho obsahem je
realizace zmocnění správního orgánu překročit rámec obecně stanovené
hmotněprávní úpravy a svým rozhodnutím zbavit někoho nutnosti plnění
jemu zákonem daných povinností. Ke koncepci vyloučení soudního přezkumu
vedla vládu právě mimořádnost tohoto typu řízení.
Předsedkyně Poslanecké sněmovny uvádí dále, že prvé čtení sněmovního
tisku 1081 proběhlo 25. října 2001, ústavně právní výbor pak tisk
projednal na své 97. schůzi dne 18. ledna 2002, přičemž doporučil
Poslanecké sněmovně, aby návrh zákona přijala ve znění jeho komplexního
pozměňovacího návrhu, jenž převzal dikci ustanovení § 104e ve znění
předloženém vládou. Ve druhém čtení, které proběhlo ve dnech 30. ledna
a 8. února 2002, nebyl k předmětnému ustanovení vznesen žádný
pozměňovací návrh. Poslanecká sněmovna návrh zákona přijala ve třetím
čtení dne 15. února 2002 poměrem 149 hlasů pro ze 159 přítomných
poslanců. Vyjádření obsahuje i informaci o dalším průběhu
legislativního procesu, dle níž Senát návrh zákona schválil dne 21.
března 2002, prezident jej podepsal 26. března 2002 a premiér dne 2.
dubna 2002; ve Sbírce zákonů byl zákon zveřejněn dne 17. dubna 2002 pod
číslem 151/2002 Sb.
Závěrem se ve vyjádření konstatuje, že zákon č. 151/2002 Sb. byl přijat
po řádně provedeném zákonodárném procesu, podepsán příslušnými
ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů, jakož i vyjadřuje
stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon
je v souladu s Ústavou České republiky a právním řádem, přičemž je na
Ústavním soudu, aby v souladu s podaným návrhem Nejvyššího správního
soudu posoudil ústavnost ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991
Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění
pozdějších předpisů, a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České
republiky. Úvodem svého vyjádření, doručeného Ústavnímu soudu dne 15.
prosince 2010, jeho předseda Milan Štěch rekapituluje legislativní
vývoj úpravy ustanovení § 104e zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení. Uvádí, že předmětné ustanovení bylo
vtěleno do zákona č. 582/1991 Sb. při jeho první novelizaci provedené
zákonem č. 590/1992 Sb., tedy ještě v době před ustavením Senátu.
Uvedeným zákonem byla do části šesté, upravující řízení, vložena nová
hlava čtvrtá (§ 104a až 104h) týkající se řízení ve věcech pojistného
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. V
ustanovení § 104e bylo stanoveno, že proti rozhodnutí ve věcech
pojistného, které bylo vydáno v odvolacím řízení, lze podat opravný
prostředek k soudu (s odkazem na § 244 a násl. občanského soudního
řádu, jež zakotvovaly výluku, dle níž soudy nepřezkoumávaly rozhodnutí
o žádostech na plnění, na něž není nárok, nebo o žádostech o odstranění
tvrdosti zákona). V dalším období - již po ustavení Senátu - bylo
ustanovení § 104e předmětného zákona změněno v souvislosti s přijetím
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v němž bylo reagováno na
to, že Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001 (N
96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.) zrušil část pátou občanského soudního
řádu. V soudním řádu správním bylo nově upraveno též soudní
přezkoumávání rozhodnutí správních orgánů, včetně úpravy, podle níž ze
soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž
přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Úprava obsažená v soudním řádu
správním byla souběžně promítnuta do věcně souvisejících zákonných
úprav, a to v rámci zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé
zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního. Byla v něm
obsažena i novelizace zákona o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení (část patnáctá), jež zakotvila i situace, kdy určitá
rozhodnutí jsou ze soudního přezkumu vyloučena, přičemž jedním z těchto
případů (čl. XV bod 8) bylo zakotvení nového znění ustanovení § 104e
písm. b), podle kterého ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí
o prominutí penále (§ 104ch). Vláda uvedenou koncepci vyloučení
soudního přezkumu odůvodnila „mimořádností tohoto typu řízení“.
Předseda Senátu ve svém vyjádření dále uvádí, že předmětný návrh zákona
byl po schválení v Poslanecké sněmovně postoupen Senátu dne 25. února
2002. V Senátu byl pak jako senátní tisk č. 224 projednán ve výboru
ústavně-právním a výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní
prostředí, přičemž oba doporučily Senátu návrh tohoto tzv. doprovodného
zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát
následně návrh zákona projednal na své 15. schůzi (3. funkční období)
dne 21. března 2002. K návrhu zákona vystoupil zástupce předkladatele,
jímž byl ministr spravedlnosti, a zpravodajka ústavně-právního výboru,
která přednesla společnou zprávu obou již zmíněných výborů, přičemž ani
v jednom z těchto vystoupení nebyla výslovně zmíněna problematika
související s ustanovením § 104e písm. b) daného zákona. O návrhu, aby
Senát projevil vůli návrhem zákona se nezabývat (s odůvodněním, že po
schválení návrhu zákona o soudním řádu správním je nezbytné schválit i
návrh tzv. doprovodného zákona), Senát rozhodl bezprostředně hlasováním
č. 95, v němž z přítomných 43 senátorek a senátorů při kvoru 22 se pro
návrh vyslovilo 38, proti 1, čímž projednávání návrhu zákona v Senátu
skončilo.
Ve vyjádření se konstatuje, že při projednávání návrhu předmětného
zákona ani v Senátu ani v předchozí fázi legislativního procesu
nezazněl názor, že by dikce jeho ustanovení § 104e mohla či měla být
považována za rozpornou s ústavními principy, protože tím může dojít k
zásahu do základních práv a svobod, proti němuž by neexistovala ochrana
ze strany moci soudní. V této souvislosti se v něm odkazuje i na
judikaturu Ústavního soudu z roku 2000, dle níž je ústavně
akceptovatelné vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů
o žádostech na plnění, na které není nárok, nebo o odstranění tvrdosti
zákona.
Závěrem předseda Senátu konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby
ústavnost návrhem napadeného ustanovení § 104e písm. b) zákona č.
582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění
pozdějších předpisů, posoudil a aby ve věci rozhodl. Nadto se ve
vyjádření poznamenává, že pokud by návrhu Nejvyššího správního soudu
mělo být vyhověno, pak by bylo účelné zaujmout jednoznačný názor i k
dalším případům, kdy jsou v příslušných zákonech určitá rozhodnutí
správních orgánů vyloučena ze správního přezkumu (kupř. v úpravě
obsažené v části patnácté, sedmnácté, osmnácté, devatenácté zákona,
kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu
správního), přičemž jde o případy rozhodnutí ve věcech týkajících se
odstranění tvrdosti či plnění, na která není právní nárok.
III.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se
souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj
očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel ve
svém návrhu ze dne 4. listopadu 2010, tak i účastníci řízení v přípise
předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, doručeném
Ústavnímu soudu dne 20. května 2011, a předsedy Senátu Parlamentu České
republiky, doručeném Ústavnímu soudu dne 18. května 2011, vyjádřili
svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že
Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění
věci, bylo od něj v předmětné věci upuštěno.
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o
organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších
předpisů, byl podán Nejvyšším správním soudem dle ustanovení § 64 odst.
3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci sp. zn. 4 Ads 6/2010 je
Nejvyšším správním soudem rozhodováno o kasační stížnosti proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. září 2009 č. j. 12 Cad
5/2009-13 o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí Okresní správy sociálního
zabezpečení Praha-západ ze dne 19. února 2009 č. j.
42010/220-9015-26.1.2009-1437/9/OM/3 o nevyhovění žádosti o prominutí
penále uloženého dle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění
pozdějších předpisů.
Nejvyšší správní soud poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací
činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky dospěl k
závěru, že ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o
organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších
předpisů, jehož má být při řešení věci sp. zn. 4 Ads 6/2010 použito, je
v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, kmenové řízení dle § 48 odst. 1
písm. a) s. ř. s. usnesením ze dne 21. září 2010 č. j. 4 Ads 6/2010-36
přerušil a Ústavnímu soudu předložil předmětný návrh na kontrolu norem.
Smyslem konkrétní kontroly norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České
republiky je soudní kontrola ústavnosti zákona, resp. jeho jednotlivého
ustanovení, jehož má být obecným soudem použito při projednání a
rozhodnutí určité konkrétní věci. Tím je rovněž vymezen prostor
obecného soudu pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky,
jenž je omezen toliko a výlučně na v dané věci relevantní hmotné a
procesní právo. Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu
dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, je tudíž taková pozice zákona, příp. jeho
jednotlivého ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu
kmenového řízení, jež zakládá pro posouzení věci ze strany obecného
soudu rozhodovací důvody.
Jak vyplývá z popisu předmětného řízení u obecného soudu, lze na straně
navrhovatele konstatovat naplnění podmínek jeho aktivní legitimace pro
řízení o kontrole norem.
V.
Petit návrhu a dikce napadeného právního předpisu
Dle petitu návrhu se Nejvyšší správní soud domáhá, aby Ústavní soud
nálezem „ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o
organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších
předpisů,“ zrušil.
Dle ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, ze
soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o „prominutí penále (§
104ch)“.
VI.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený
zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis nebo jeho
jednotlivé ustanovení byly přijaty a vydány v mezích Ústavou České
republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření
předsedkyně Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu Parlamentu České
republiky bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh
předmětného zákona, tj. zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé
zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, ve 3. čtení na
své 46. schůzi dne 15. února 2002 v hlasování č. 596 usnesením č. 2106,
kdy z přítomných 159 poslankyň a poslanců se pro jeho přijetí vyslovilo
149 poslankyň a poslanců. Dne 21. března 2002 návrh zákona projednalo
na své 15. schůzi třetího funkčního období plénum Senátu a usnesením č.
327 Senát projevil vůli návrhem zákona se nezabývat. Předmětné usnesení
bylo přijato v hlasování č. 95, v němž z přítomných 43 senátorek a
senátorů při kvoru 22 se pro návrh vyslovilo 38, proti 1.
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod
č. 151/2002 Sb. řádně vyhlášen v částce 61 Sbírky zákonů, která byla
rozeslána dne 17. dubna 2002, a dle čl. XXVII nabyl účinnosti dnem 1.
ledna 2003.
Vycházeje z uvedených skutečností, Ústavní soud konstatuje, že zákon č.
151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím
soudního řádu správního, byl přijat v souladu s ústavními kautelami
týkajícími se kompetence a legislativního procesu.
VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
Právní institut prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální
zabezpečení byl do zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, vtělen jeho
novelou provedenou zákonem č. 241/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje
zákon České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském
pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 88/1968
Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o
přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších
předpisů, zákon České národní rady č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon
České národní rady č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění,
ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 592/1992
Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších
předpisů. Důvodová zpráva vládního návrhu předmětné novely zákona o
organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve prospěch zavedení
právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného na
sociální zabezpečení argumentovala takto: „Zavádí se možnost z důvodu
odstranění tvrdosti prominout penále jednotlivým plátcům pojistného na
sociální zabezpečení. Vychází se přitom z obdobného institutu
(prominutí příslušenství daně), který upravují předpisy o správě daní a
poplatků. Zásady platné pro tento institut v oblasti daní se přebírají
i do oblasti pojistného na sociální zabezpečení.“.
Ústavní soud v usneseních sp. zn. IV. ÚS 226/09 ze dne 23. 10. 2009,
IV. ÚS 2323/07 ze dne 13. 11. 2007 (U 11/47 SbNU 1047), III. ÚS 103/06
ze dne 23. 1. 2007, IV. ÚS 1136/08 ze dne 17. 4. 2009, I. ÚS 398/09 ze
dne 17. 6. 2009, III. ÚS 963/09 ze dne 14. 7. 2009 (usnesení jsou
dostupná na http://nalus.usoud.cz) dospěl k závěru, dle něhož,
připustil- li Nejvyšší správní soud, jehož judikatura se rozhodujícím
způsobem podílí na sjednocování rozhodovací praxe správního soudnictví,
ve věcech založených na správním uvážení možnost soudního přezkumu,
kterémužto závěru Ústavní soud nemá z konstitucionalistických hledisek
důvod oponovat, je třeba považovat za procesní prostředky k ochraně
práv i ty, které zakotvuje soudní řád správní. Jinými slovy vyjádřeno,
ve věcech založených na správním uvážení je třeba považovat za procesní
prostředky k ochraně práv dle ustanovení § 75 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu i ty, které zakotvuje soudní řád správní.
Předmětná judikatura vyústila v nález sp. zn. III. ÚS 2556/07 (viz
výše), v němž Ústavní soud k ustanovení § 55a zákona č. 337/1992 Sb.
(platného do 31. 12. 2010) konstatoval, že daňový řád upravuje možnost
podat proti rozhodnutí správce daně řádné opravné prostředky (část
čtvrtá, § 48 a násl.) a tzv. „mimořádné opravné prostředky“ (část pátá,
§ 54 a násl.), mezi něž zákon zařadil i prominutí daně podle § 55a
tohoto zákona, přičemž není rozhodné, že prominutí daně není typickým
mimořádným opravným prostředkem. V tomto řízení ministerstvo může daň
zcela nebo částečně prominout z důvodů nesrovnalostí vyplývajících z
uplatňování daňových zákonů nebo u příslušenství z důvodů odstranění
tvrdosti. Předmětem tohoto řízení je tedy posouzení skutečností jiných,
než které vedly k vyměření daně, a nelze tak říci, že by v něm
opakovaně byla posuzována správnost vyměření daně, a že by tak byla
otevřena cesta k opakovanému soudnímu přezkumu stejných skutečností,
jako byly či mohly být zkoumány k žalobě proti rozhodnutí o vyměření
daně. Současně pak jsou stanoveny určité nové podmínky, za nichž lze
žádosti vyhovět. Nejedná se tedy o dobrodiní rozhodujícího orgánu,
které by spočívalo na jeho ničím nelimitované úvaze. Ustanovení § 55a
tedy upravuje prominutí daně či jejího příslušenství, a to kombinací
neurčitého právního pojmu a správního uvážení; neurčitý právní pojem,
zde představovaný „důvody nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování
daňových zákonů“ a „důvodem odstranění tvrdosti“ přitom nelze obsahově
dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém
jednotlivém případě. Zákonodárce tím vytvořil prostor veřejné správě,
aby zhodnotila, zda konkrétní situace je neurčitému právnímu pojmu
podřaditelná či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu
není jednoznačně spojen jediný možný právní následek; je pak právě na
uvážení správního orgánu - ve stanovených mezích - takový následek
určit, jmenovitě zda žádosti daňového dlužníka vyhovět a daň či její
příslušenství prominout. Právě dodržení těchto mezí - správního uvážení
či jejich zneužití - však ve správním soudnictví přezkoumatelné dle
právního názoru Ústavního soudu je, jak ostatně plyne výslovně z
ustanovení § 78 odst. 1 s. ř. s.; je zde totiž oprávnění účastníka
řízení požadovat, aby rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném
řízení vymezeném normami hmotného i procesního („daňového“) práva a s
vyloučením případné svévole. Právo na řádný proces je proto tím
veřejným subjektivním procesním právem, jež by mohlo být dotčeno, resp.
porušeno, a jehož ochrany se lze u soudu dovolat, i když zde
subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy není.
Ústavní soud přitom odkázal i na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
především pak na právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem v
rozsudku č. j. 6 A 69/2000-55, dle něhož rozhodnutí závisející na
diskreci správního orgánu (mj. i rozhodnutí o prominutí daně podle §
55a daňového řádu) je přezkoumatelné co do dodržení předepsaného
procesního postupu a dodržení mezí správního uvážení.
Opačná interpretace daňového řádu a soudního řádu správního by pak dle
Ústavního soudu založila stav omezení (vyloučení) práva na soudní
ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
Ústavní soud přitom poznamenává, že právní závěry plynoucí z dané
judikatury plně dopadají i na současnou právní úpravu, obsaženou v §
259 a 260 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád.
Základní pro posouzení předmětné věci je otázka, zdali uvedený právní
názor dopadá analogicky i na soudní přezkum rozhodnutí o prominutí
penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení.
Jelikož ani daňový řád ani soudní řád správní neobsahovaly explicitní
konkrétní úpravu vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí správce daně o
prominutí daně či jejího příslušenství dle § 55a daňového řádu, právní
závěr Ústavního soudu ve prospěch takového přezkumu v nastíněné
judikatuře (zejména pak v nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07) vyústil v
ústavně konformní interpretaci relevantních ustanovení daňového řádu a
soudního řádu správního - tato judikatura nebyla z uvedeného důvodu
přijata v řízení o kontrole norem, nýbrž v řízení o ústavních
stížnostech.
Ve srovnání institutů rozhodnutí správce daně o prominutí daně či
jejího příslušenství a rozhodnutí orgánů sociálního zabezpečení o
prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení
Ústavní soud přisvědčuje stanovisku zákonodárce o jejich analogické
povaze. Tato analogická povaha je dána dvěma znaky: Tím prvním je
podobnost penále za nezaplacení daně a penále za nezaplacení pojistného
na sociální zabezpečení - v obou případech je definiční znak obou
institutů součástí obecnější kategorie (genus proximum) - oba tyto
instituty představují právní následek nezaplacení úhrady veřejnoprávní
povahy, úhrady, jež je stanovena zákonem a jejímž účelem (v rozdílné
míře) je zajišťování veřejných dober (statků) veřejnou mocí.
Analogickým znakem druhým je srovnatelný účel prominutí penále v obou
případech, jímž je odstranění tvrdosti v jednotlivých případech a za
konkrétních okolností, jež nejsou v úplnosti obecně předvídatelné
zákonem a jejichž posouzení je předmětem správního uvážení.
Je-li u právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného
na sociální zabezpečení - na rozdíl od situace u právního institutu
prominutí daně a jejího příslušenství - v případě ustanovení § 104e
písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, dána výslovná zákonná
překážka soudního přezkumu, tak naznačená analogie - na rozdíl od
postupu obsaženého v nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07 - nemůže vést pouze
k ústavně konformní interpretaci relevantního jednoduchého práva, nýbrž
nutně ústí v derogační závěr v důsledku rozporu ustanovení § 104e písm.
b) zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s čl. 36 odst.
2 Listiny.
Ústavní soud přitom v této souvislosti zdůrazňuje, že předmětem
soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí penále za nezaplacení
pojistného na sociální zabezpečení není meritum věci; je jím toliko
dodržení mezí správního uvážení, je jím ochrana řádného procesu a
vyloučení svévole v rozhodování, čili garance práva na řádný proces, i
když v těchto případech hmotné subjektivní právo na poskytnutí
posuzované úlevy (prominutí penále) dáno není.
K požadavku účastníka řízení na vyslovení jednoznačného názoru i k
dalším případům vyloučení rozhodnutí správních orgánů ve věcech
týkajících se odstranění tvrdosti či plnění, na která není právní
nárok, ze správního přezkumu Ústavní soud konstatuje, že posouzení
ústavní konformity každé takové zákonné úpravy nutně vyžaduje konkrétní
přezkum naplnění podmínek analogického uplatnění právních závěrů
plynoucích z relevantní judikatury Ústavního soudu, zejména pak z
nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
