ve věci návrhu na zrušení části zákona o sociálním zabezpečení


Published: 2011

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Get a Day Pass for only USD$19.99.
177/2011 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 46/10 dne 31. května 2011 v

plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková,

Vojen Güttler, Pavel Holländer, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří

Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný,

Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího správního

soudu na zrušení ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o

organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších

předpisů,



takto:



Ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a

provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, se

zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.



Odůvodnění



I.



Vymezení věci a rekapitulace návrhu



Ústavnímu soudu byl dne 8. listopadu 2010 doručen návrh Nejvyššího

správního soudu (dále též jen „navrhovatel“) na zrušení ustanovení §

104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění

sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.



Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o

Ústavním soudu“), a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací

činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky a § 48 odst.

1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též jen

„s. ř. s.“) dospěl k závěru, že ustanovení § 104e písm. b) zákona č.

582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění

pozdějších předpisů, jehož má být při řešení věci sp. zn. 4 Ads 6/2010

použito, je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod

(dále jen „Listina“).



V uvedené věci sp. zn. 4 Ads 6/2010 je Nejvyšším správním soudem

rozhodováno o kasační stížnosti proti usnesení Městského soudu v Praze

ze dne 14. září 2009 č. j. 12 Cad 5/2009-13 o odmítnutí žaloby proti

rozhodnutí Okresní správy sociálního zabezpečení Praha-západ ze dne 19.

února 2009 č. j. 42010/220 9015 26.1.2009-1437/9/OM/3 o nevyhovění

žádosti o prominutí penále uloženého dle zákona č. 589/1992 Sb., o

pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku

zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.



Navrhovatel úvodem poukazuje na základní argument odmítacího usnesení

Městského soudu v Praze, jímž byl poukaz na ustanovení § 104e písm. b)

zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního

zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, vylučující soudní přezkum ve

věcech prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální

zabezpečení. V dalším rekapituluje pro posouzení věci relevantní

ustanovení podústavního práva, a to § 104ch zákona č. 582/1991 Sb., ve

znění pozdějších předpisů, vyhlášku č. 161/1998 Sb., o promíjení penále

správami sociálního zabezpečení, ve znění vyhlášky č. 329/2007 Sb., §

70 písm. f) s. ř. s. a § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., ve znění

pozdějších předpisů. Navrhovatel upozorňuje na vývoj judikatury

Ústavního soudu, kdy v judikatuře přijaté před účinností soudního řádu

správního [usnesení sp. zn. I. ÚS 282/2000 ze dne 27. 9. 2000 (U 35/19

SbNU 311)] zaujal Ústavní soud zdrženlivé stanovisko k soudnímu

přezkumu správního uvážení ve věcech prominutí penále za nezaplacení

pojistného na sociální zabezpečení. Z pohledu ústavněprávního pak

argumentuje aktuální judikaturou Ústavního soudu [nález sp. zn. III. ÚS

2556/07 ze dne 22. 7. 2009 (N 164/54 SbNU 93), usnesení sp. zn. III. ÚS

103/06 ze dne 23. 1. 2007 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu

nepublikováno; dostupné na http://nalus.usoud.cz), usnesení sp. zn. IV.

ÚS 2323/07 ze dne 13. 11. 2007 (U 11/47 SbNU 1047), usnesení sp. zn.

IV. ÚS 1136/08 ze dne 17. 4. 2009 a usnesení sp. zn. I. ÚS 398/09 ze

dne 17. 6. 2009 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu

nepublikována; obě dostupná na http://nalus.usoud.cz)], v níž opakovaně

vyjádřil nutnost soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí daně podle §

55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění

pozdějších předpisů, (dále též jen „daňový řád“). Nejvyšší správní soud

má přitom za to, že postup správního orgánu při promíjení penále podle

zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a podle § 1 odst.

1 vyhlášky č. 161/1998 Sb., o promíjení penále správami sociálního

zabezpečení, ve znění vyhlášky č. 329/2007 Sb., se neliší od postupu

správního orgánu při promíjení příslušenství daně z důvodu odstranění

tvrdosti. V obou případech totiž představuje povinnost zaplatit

příslušenství daně, resp. penále zásah do majetkové sféry účastníka,

tedy do jeho vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, a současně

i zásah do práva na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového

protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, přičemž

prominutí penále, obdobně jako prominutí příslušenství daně, znamená

odvrácení tohoto zásahu. Vyhovění žádosti o prominutí daně (jejího

příslušenství), jakož i penále za nezaplacení pojistného na sociální

zabezpečení, spočívá dle navrhovatele na správním uvážení správního

orgánu, pročež v obou případech je předmětem řízení posouzení jiných

skutečností (tvrdosti zákona), než které vedly k vyměření příslušenství

daně, resp. pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní

politiku zaměstnanosti.



Ze všech takto vyložených důvodů navrhuje Nejvyšší správní soud

ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a

provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, pro

rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny zrušit.



II.



Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení



Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve

znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh

Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne

22. prosince 2010, předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky Miroslava Němcová uvádí, že ustanovení § 104e bylo do zákona

č. 582/1991 Sb. začleněno zákonem č. 590/1992 Sb., kterým se mění a

doplňuje zákon České národní rady č. 582/1991 Sb., o organizaci a

provádění sociálního zabezpečení, a některé další zákony, přičemž

současné znění předmětného ustanovení bylo vloženo do zákona č.

582/1991 Sb. zákonem č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v

souvislosti s přijetím soudního řádu správního. Zákon č. 151/2002 Sb.

byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 1. října 2001 jako

sněmovní tisk č. 1081. V důvodové zprávě vláda vyslovila přesvědčení,

že navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a

mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. K napadenému

ustanovení vláda v důvodové zprávě sdělila, že prominutí penále je

opatřením, které může podle ustanovení § 104ch zákona č. 582/1991 Sb.

učinit Ministerstvo práce a sociálních věci z důvodu odstranění

tvrdosti zákona, a z téhož důvodu může penále prominout též Česká

správa sociálního zabezpečení nebo okresní správa sociálního

zabezpečení v rozsahu a za podmínek stanovených vyhláškou č. 161/1998

Sb., vydanou na základě zmocnění obsaženého v uvedeném zákonném

ustanovení. Vyloučení soudního přezkumu zákonnosti tohoto rozhodnutí o

prominutí penále vláda navrhla proto, že se jedná o řízení, které má

svou věcnou podstatou mimořádný charakter, neboť jeho obsahem je

realizace zmocnění správního orgánu překročit rámec obecně stanovené

hmotněprávní úpravy a svým rozhodnutím zbavit někoho nutnosti plnění

jemu zákonem daných povinností. Ke koncepci vyloučení soudního přezkumu

vedla vládu právě mimořádnost tohoto typu řízení.



Předsedkyně Poslanecké sněmovny uvádí dále, že prvé čtení sněmovního

tisku 1081 proběhlo 25. října 2001, ústavně právní výbor pak tisk

projednal na své 97. schůzi dne 18. ledna 2002, přičemž doporučil

Poslanecké sněmovně, aby návrh zákona přijala ve znění jeho komplexního

pozměňovacího návrhu, jenž převzal dikci ustanovení § 104e ve znění

předloženém vládou. Ve druhém čtení, které proběhlo ve dnech 30. ledna

a 8. února 2002, nebyl k předmětnému ustanovení vznesen žádný

pozměňovací návrh. Poslanecká sněmovna návrh zákona přijala ve třetím

čtení dne 15. února 2002 poměrem 149 hlasů pro ze 159 přítomných

poslanců. Vyjádření obsahuje i informaci o dalším průběhu

legislativního procesu, dle níž Senát návrh zákona schválil dne 21.

března 2002, prezident jej podepsal 26. března 2002 a premiér dne 2.

dubna 2002; ve Sbírce zákonů byl zákon zveřejněn dne 17. dubna 2002 pod

číslem 151/2002 Sb.



Závěrem se ve vyjádření konstatuje, že zákon č. 151/2002 Sb. byl přijat

po řádně provedeném zákonodárném procesu, podepsán příslušnými

ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů, jakož i vyjadřuje

stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon

je v souladu s Ústavou České republiky a právním řádem, přičemž je na

Ústavním soudu, aby v souladu s podaným návrhem Nejvyššího správního

soudu posoudil ústavnost ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991

Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění

pozdějších předpisů, a vydal příslušné rozhodnutí.



Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České

republiky. Úvodem svého vyjádření, doručeného Ústavnímu soudu dne 15.

prosince 2010, jeho předseda Milan Štěch rekapituluje legislativní

vývoj úpravy ustanovení § 104e zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a

provádění sociálního zabezpečení. Uvádí, že předmětné ustanovení bylo

vtěleno do zákona č. 582/1991 Sb. při jeho první novelizaci provedené

zákonem č. 590/1992 Sb., tedy ještě v době před ustavením Senátu.

Uvedeným zákonem byla do části šesté, upravující řízení, vložena nová

hlava čtvrtá (§ 104a až 104h) týkající se řízení ve věcech pojistného

na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. V

ustanovení § 104e bylo stanoveno, že proti rozhodnutí ve věcech

pojistného, které bylo vydáno v odvolacím řízení, lze podat opravný

prostředek k soudu (s odkazem na § 244 a násl. občanského soudního

řádu, jež zakotvovaly výluku, dle níž soudy nepřezkoumávaly rozhodnutí

o žádostech na plnění, na něž není nárok, nebo o žádostech o odstranění

tvrdosti zákona). V dalším období - již po ustavení Senátu - bylo

ustanovení § 104e předmětného zákona změněno v souvislosti s přijetím

zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v němž bylo reagováno na

to, že Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001 (N

96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.) zrušil část pátou občanského soudního

řádu. V soudním řádu správním bylo nově upraveno též soudní

přezkoumávání rozhodnutí správních orgánů, včetně úpravy, podle níž ze

soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž

přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Úprava obsažená v soudním řádu

správním byla souběžně promítnuta do věcně souvisejících zákonných

úprav, a to v rámci zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé

zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního. Byla v něm

obsažena i novelizace zákona o organizaci a provádění sociálního

zabezpečení (část patnáctá), jež zakotvila i situace, kdy určitá

rozhodnutí jsou ze soudního přezkumu vyloučena, přičemž jedním z těchto

případů (čl. XV bod 8) bylo zakotvení nového znění ustanovení § 104e

písm. b), podle kterého ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí

o prominutí penále (§ 104ch). Vláda uvedenou koncepci vyloučení

soudního přezkumu odůvodnila „mimořádností tohoto typu řízení“.



Předseda Senátu ve svém vyjádření dále uvádí, že předmětný návrh zákona

byl po schválení v Poslanecké sněmovně postoupen Senátu dne 25. února

2002. V Senátu byl pak jako senátní tisk č. 224 projednán ve výboru

ústavně-právním a výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní

prostředí, přičemž oba doporučily Senátu návrh tohoto tzv. doprovodného

zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát

následně návrh zákona projednal na své 15. schůzi (3. funkční období)

dne 21. března 2002. K návrhu zákona vystoupil zástupce předkladatele,

jímž byl ministr spravedlnosti, a zpravodajka ústavně-právního výboru,

která přednesla společnou zprávu obou již zmíněných výborů, přičemž ani

v jednom z těchto vystoupení nebyla výslovně zmíněna problematika

související s ustanovením § 104e písm. b) daného zákona. O návrhu, aby

Senát projevil vůli návrhem zákona se nezabývat (s odůvodněním, že po

schválení návrhu zákona o soudním řádu správním je nezbytné schválit i

návrh tzv. doprovodného zákona), Senát rozhodl bezprostředně hlasováním

č. 95, v němž z přítomných 43 senátorek a senátorů při kvoru 22 se pro

návrh vyslovilo 38, proti 1, čímž projednávání návrhu zákona v Senátu

skončilo.



Ve vyjádření se konstatuje, že při projednávání návrhu předmětného

zákona ani v Senátu ani v předchozí fázi legislativního procesu

nezazněl názor, že by dikce jeho ustanovení § 104e mohla či měla být

považována za rozpornou s ústavními principy, protože tím může dojít k

zásahu do základních práv a svobod, proti němuž by neexistovala ochrana

ze strany moci soudní. V této souvislosti se v něm odkazuje i na

judikaturu Ústavního soudu z roku 2000, dle níž je ústavně

akceptovatelné vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů

o žádostech na plnění, na které není nárok, nebo o odstranění tvrdosti

zákona.



Závěrem předseda Senátu konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby

ústavnost návrhem napadeného ustanovení § 104e písm. b) zákona č.

582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění

pozdějších předpisů, posoudil a aby ve věci rozhodl. Nadto se ve

vyjádření poznamenává, že pokud by návrhu Nejvyššího správního soudu

mělo být vyhověno, pak by bylo účelné zaujmout jednoznačný názor i k

dalším případům, kdy jsou v příslušných zákonech určitá rozhodnutí

správních orgánů vyloučena ze správního přezkumu (kupř. v úpravě

obsažené v části patnácté, sedmnácté, osmnácté, devatenácté zákona,

kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu

správního), přičemž jde o případy rozhodnutí ve věcech týkajících se

odstranění tvrdosti či plnění, na která není právní nárok.



III.



Upuštění od ústního jednání



Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se

souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj

očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel ve

svém návrhu ze dne 4. listopadu 2010, tak i účastníci řízení v přípise

předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, doručeném

Ústavnímu soudu dne 20. května 2011, a předsedy Senátu Parlamentu České

republiky, doručeném Ústavnímu soudu dne 18. května 2011, vyjádřili

svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že

Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění

věci, bylo od něj v předmětné věci upuštěno.



IV.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele



Návrh na zrušení ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o

organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších

předpisů, byl podán Nejvyšším správním soudem dle ustanovení § 64 odst.

3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.



Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci sp. zn. 4 Ads 6/2010 je

Nejvyšším správním soudem rozhodováno o kasační stížnosti proti

usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. září 2009 č. j. 12 Cad

5/2009-13 o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí Okresní správy sociálního

zabezpečení Praha-západ ze dne 19. února 2009 č. j.

42010/220-9015-26.1.2009-1437/9/OM/3 o nevyhovění žádosti o prominutí

penále uloženého dle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální

zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění

pozdějších předpisů.



Nejvyšší správní soud poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací

činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky dospěl k

závěru, že ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o

organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších

předpisů, jehož má být při řešení věci sp. zn. 4 Ads 6/2010 použito, je

v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, kmenové řízení dle § 48 odst. 1

písm. a) s. ř. s. usnesením ze dne 21. září 2010 č. j. 4 Ads 6/2010-36

přerušil a Ústavnímu soudu předložil předmětný návrh na kontrolu norem.



Smyslem konkrétní kontroly norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České

republiky je soudní kontrola ústavnosti zákona, resp. jeho jednotlivého

ustanovení, jehož má být obecným soudem použito při projednání a

rozhodnutí určité konkrétní věci. Tím je rovněž vymezen prostor

obecného soudu pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky,

jenž je omezen toliko a výlučně na v dané věci relevantní hmotné a

procesní právo. Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu

dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

pozdějších předpisů, je tudíž taková pozice zákona, příp. jeho

jednotlivého ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu

kmenového řízení, jež zakládá pro posouzení věci ze strany obecného

soudu rozhodovací důvody.



Jak vyplývá z popisu předmětného řízení u obecného soudu, lze na straně

navrhovatele konstatovat naplnění podmínek jeho aktivní legitimace pro

řízení o kontrole norem.



V.



Petit návrhu a dikce napadeného právního předpisu



Dle petitu návrhu se Nejvyšší správní soud domáhá, aby Ústavní soud

nálezem „ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o

organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších

předpisů,“ zrušil.



Dle ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a

provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, ze

soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o „prominutí penále (§

104ch)“.



VI.



Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu



Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený

zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis nebo jeho

jednotlivé ustanovení byly přijaty a vydány v mezích Ústavou České

republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření

předsedkyně Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu Parlamentu České

republiky bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh

předmětného zákona, tj. zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé

zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, ve 3. čtení na

své 46. schůzi dne 15. února 2002 v hlasování č. 596 usnesením č. 2106,

kdy z přítomných 159 poslankyň a poslanců se pro jeho přijetí vyslovilo

149 poslankyň a poslanců. Dne 21. března 2002 návrh zákona projednalo

na své 15. schůzi třetího funkčního období plénum Senátu a usnesením č.

327 Senát projevil vůli návrhem zákona se nezabývat. Předmětné usnesení

bylo přijato v hlasování č. 95, v němž z přítomných 43 senátorek a

senátorů při kvoru 22 se pro návrh vyslovilo 38, proti 1.



Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod

č. 151/2002 Sb. řádně vyhlášen v částce 61 Sbírky zákonů, která byla

rozeslána dne 17. dubna 2002, a dle čl. XXVII nabyl účinnosti dnem 1.

ledna 2003.



Vycházeje z uvedených skutečností, Ústavní soud konstatuje, že zákon č.

151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím

soudního řádu správního, byl přijat v souladu s ústavními kautelami

týkajícími se kompetence a legislativního procesu.



VII.



Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem



Právní institut prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální

zabezpečení byl do zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění

sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, vtělen jeho

novelou provedenou zákonem č. 241/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje

zákon České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální

zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění

pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve

znění pozdějších předpisů, zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském

pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 88/1968

Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o

přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších

předpisů, zákon České národní rady č. 582/1991 Sb., o organizaci a

provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon

České národní rady č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění,

ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 592/1992

Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších

předpisů. Důvodová zpráva vládního návrhu předmětné novely zákona o

organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve prospěch zavedení

právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného na

sociální zabezpečení argumentovala takto: „Zavádí se možnost z důvodu

odstranění tvrdosti prominout penále jednotlivým plátcům pojistného na

sociální zabezpečení. Vychází se přitom z obdobného institutu

(prominutí příslušenství daně), který upravují předpisy o správě daní a

poplatků. Zásady platné pro tento institut v oblasti daní se přebírají

i do oblasti pojistného na sociální zabezpečení.“.



Ústavní soud v usneseních sp. zn. IV. ÚS 226/09 ze dne 23. 10. 2009,

IV. ÚS 2323/07 ze dne 13. 11. 2007 (U 11/47 SbNU 1047), III. ÚS 103/06

ze dne 23. 1. 2007, IV. ÚS 1136/08 ze dne 17. 4. 2009, I. ÚS 398/09 ze

dne 17. 6. 2009, III. ÚS 963/09 ze dne 14. 7. 2009 (usnesení jsou

dostupná na http://nalus.usoud.cz) dospěl k závěru, dle něhož,

připustil- li Nejvyšší správní soud, jehož judikatura se rozhodujícím

způsobem podílí na sjednocování rozhodovací praxe správního soudnictví,

ve věcech založených na správním uvážení možnost soudního přezkumu,

kterémužto závěru Ústavní soud nemá z konstitucionalistických hledisek

důvod oponovat, je třeba považovat za procesní prostředky k ochraně

práv i ty, které zakotvuje soudní řád správní. Jinými slovy vyjádřeno,

ve věcech založených na správním uvážení je třeba považovat za procesní

prostředky k ochraně práv dle ustanovení § 75 odst. 1 zákona o Ústavním

soudu i ty, které zakotvuje soudní řád správní.



Předmětná judikatura vyústila v nález sp. zn. III. ÚS 2556/07 (viz

výše), v němž Ústavní soud k ustanovení § 55a zákona č. 337/1992 Sb.

(platného do 31. 12. 2010) konstatoval, že daňový řád upravuje možnost

podat proti rozhodnutí správce daně řádné opravné prostředky (část

čtvrtá, § 48 a násl.) a tzv. „mimořádné opravné prostředky“ (část pátá,

§ 54 a násl.), mezi něž zákon zařadil i prominutí daně podle § 55a

tohoto zákona, přičemž není rozhodné, že prominutí daně není typickým

mimořádným opravným prostředkem. V tomto řízení ministerstvo může daň

zcela nebo částečně prominout z důvodů nesrovnalostí vyplývajících z

uplatňování daňových zákonů nebo u příslušenství z důvodů odstranění

tvrdosti. Předmětem tohoto řízení je tedy posouzení skutečností jiných,

než které vedly k vyměření daně, a nelze tak říci, že by v něm

opakovaně byla posuzována správnost vyměření daně, a že by tak byla

otevřena cesta k opakovanému soudnímu přezkumu stejných skutečností,

jako byly či mohly být zkoumány k žalobě proti rozhodnutí o vyměření

daně. Současně pak jsou stanoveny určité nové podmínky, za nichž lze

žádosti vyhovět. Nejedná se tedy o dobrodiní rozhodujícího orgánu,

které by spočívalo na jeho ničím nelimitované úvaze. Ustanovení § 55a

tedy upravuje prominutí daně či jejího příslušenství, a to kombinací

neurčitého právního pojmu a správního uvážení; neurčitý právní pojem,

zde představovaný „důvody nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování

daňových zákonů“ a „důvodem odstranění tvrdosti“ přitom nelze obsahově

dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém

jednotlivém případě. Zákonodárce tím vytvořil prostor veřejné správě,

aby zhodnotila, zda konkrétní situace je neurčitému právnímu pojmu

podřaditelná či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu

není jednoznačně spojen jediný možný právní následek; je pak právě na

uvážení správního orgánu - ve stanovených mezích - takový následek

určit, jmenovitě zda žádosti daňového dlužníka vyhovět a daň či její

příslušenství prominout. Právě dodržení těchto mezí - správního uvážení

či jejich zneužití - však ve správním soudnictví přezkoumatelné dle

právního názoru Ústavního soudu je, jak ostatně plyne výslovně z

ustanovení § 78 odst. 1 s. ř. s.; je zde totiž oprávnění účastníka

řízení požadovat, aby rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném

řízení vymezeném normami hmotného i procesního („daňového“) práva a s

vyloučením případné svévole. Právo na řádný proces je proto tím

veřejným subjektivním procesním právem, jež by mohlo být dotčeno, resp.

porušeno, a jehož ochrany se lze u soudu dovolat, i když zde

subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy není.



Ústavní soud přitom odkázal i na judikaturu Nejvyššího správního soudu,

především pak na právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem v

rozsudku č. j. 6 A 69/2000-55, dle něhož rozhodnutí závisející na

diskreci správního orgánu (mj. i rozhodnutí o prominutí daně podle §

55a daňového řádu) je přezkoumatelné co do dodržení předepsaného

procesního postupu a dodržení mezí správního uvážení.



Opačná interpretace daňového řádu a soudního řádu správního by pak dle

Ústavního soudu založila stav omezení (vyloučení) práva na soudní

ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.



Ústavní soud přitom poznamenává, že právní závěry plynoucí z dané

judikatury plně dopadají i na současnou právní úpravu, obsaženou v §

259 a 260 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád.



Základní pro posouzení předmětné věci je otázka, zdali uvedený právní

názor dopadá analogicky i na soudní přezkum rozhodnutí o prominutí

penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení.



Jelikož ani daňový řád ani soudní řád správní neobsahovaly explicitní

konkrétní úpravu vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí správce daně o

prominutí daně či jejího příslušenství dle § 55a daňového řádu, právní

závěr Ústavního soudu ve prospěch takového přezkumu v nastíněné

judikatuře (zejména pak v nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07) vyústil v

ústavně konformní interpretaci relevantních ustanovení daňového řádu a

soudního řádu správního - tato judikatura nebyla z uvedeného důvodu

přijata v řízení o kontrole norem, nýbrž v řízení o ústavních

stížnostech.



Ve srovnání institutů rozhodnutí správce daně o prominutí daně či

jejího příslušenství a rozhodnutí orgánů sociálního zabezpečení o

prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení

Ústavní soud přisvědčuje stanovisku zákonodárce o jejich analogické

povaze. Tato analogická povaha je dána dvěma znaky: Tím prvním je

podobnost penále za nezaplacení daně a penále za nezaplacení pojistného

na sociální zabezpečení - v obou případech je definiční znak obou

institutů součástí obecnější kategorie (genus proximum) - oba tyto

instituty představují právní následek nezaplacení úhrady veřejnoprávní

povahy, úhrady, jež je stanovena zákonem a jejímž účelem (v rozdílné

míře) je zajišťování veřejných dober (statků) veřejnou mocí.

Analogickým znakem druhým je srovnatelný účel prominutí penále v obou

případech, jímž je odstranění tvrdosti v jednotlivých případech a za

konkrétních okolností, jež nejsou v úplnosti obecně předvídatelné

zákonem a jejichž posouzení je předmětem správního uvážení.



Je-li u právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného

na sociální zabezpečení - na rozdíl od situace u právního institutu

prominutí daně a jejího příslušenství - v případě ustanovení § 104e

písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního

zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, dána výslovná zákonná

překážka soudního přezkumu, tak naznačená analogie - na rozdíl od

postupu obsaženého v nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07 - nemůže vést pouze

k ústavně konformní interpretaci relevantního jednoduchého práva, nýbrž

nutně ústí v derogační závěr v důsledku rozporu ustanovení § 104e písm.

b) zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s čl. 36 odst.

2 Listiny.



Ústavní soud přitom v této souvislosti zdůrazňuje, že předmětem

soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí penále za nezaplacení

pojistného na sociální zabezpečení není meritum věci; je jím toliko

dodržení mezí správního uvážení, je jím ochrana řádného procesu a

vyloučení svévole v rozhodování, čili garance práva na řádný proces, i

když v těchto případech hmotné subjektivní právo na poskytnutí

posuzované úlevy (prominutí penále) dáno není.



K požadavku účastníka řízení na vyslovení jednoznačného názoru i k

dalším případům vyloučení rozhodnutí správních orgánů ve věcech

týkajících se odstranění tvrdosti či plnění, na která není právní

nárok, ze správního přezkumu Ústavní soud konstatuje, že posouzení

ústavní konformity každé takové zákonné úpravy nutně vyžaduje konkrétní

přezkum naplnění podmínek analogického uplatnění právních závěrů

plynoucích z relevantní judikatury Ústavního soudu, zejména pak z

nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.

Related Laws