86/2005 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 19. ledna 2005 v plénu ve složení JUDr.
Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr.
Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří
Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský,
JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela
Židlická o návrhu navrhovatele SNK sdružení nezávislých na zrušení
ustanovení § 20 odst. 4,5 a 6 a v odstavci 7 slov "na mandát poslance
nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a", případně celého ustanovení § 20
zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v
politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, podaného spolu s
ústavní stížností proti jinému zásahu orgánu veřejné moci - přípisu
Ministerstva financí č. j. 143/133437/2002 ze dne 9.12.2002
takto:
1. Návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 1, 2, 3, 5, 7 až 11 zákona č.
424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
2. Návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 4 a ustanovení § 20 odst. 6
zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v
politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
Odůvodnění
I.
Ústavní stížností se navrhovatel s odvoláním na tvrzené porušení čl. 22
Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 5 Ústavy
České republiky (dále též "Ústava") domáhá, aby Ústavní soud vydal
nález, kterým by zakázal Ministerstvu financí pokračovat v porušování
jeho práva na výplatu stálého příspěvku podle § 20 zákona č. 424/1991
Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 424/1991 Sb.") ve výši
200 000 Kč za každých započatých 0,1 % hlasů získaných ve volbách do
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.
Ve své ústavní stížnosti navrhovatel konstatoval, že jako politické
hnutí získal ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky v červnu 2002 celkem 2,78 % platných hlasů. Dne 20.11.2002
proto podal žádost Ministerstvu financí o vyplacení stálého příspěvku
ve smyslu zákona č. 424/1991 Sb., které ji však přípisem č. j.
143/133437/2002 ze dne 9.12.2002 odmítlo s poukazem na to, že nebyla
splněna zákonná podmínka pro výplatu stálého příspěvku na činnost podle
§ 20 odst. 4 a 6 uvedeného zákona, tedy že politické hnutí Sdružení
nezávislých nezískalo ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 %
hlasů. Podle názoru navrhovatele odmítnutí vyplatit tento stálý
příspěvek představuje tzv. jiný zásah orgánu veřejné moci, kterým byla
porušena jeho citovaná základní práva; ohledně otázky své aktivní
legitimace k podání ústavní stížnosti a obecných podmínek k jejímu
podání odkázal na údajně analogickou situaci, řešenou nálezem Ústavního
soudu č. 243/1999 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 30/98, Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 137).
Navrhovatel se domnívá, že hranice pro výplatu stálého příspěvku ve
výši 3 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny je
diskriminační vůči menším politickým stranám (bude-li dále uváděn
termín "politická strana", rozumí se tím i politické hnutí, pokud z
kontextu nevyplývá něco jiného), byť zároveň uvedl, že nehodnotí, zda
výše tohoto příspěvku je přiměřená. Považuje však za ústavně
nekonformní zejména tu skutečnost, že stálý příspěvek je vyplácen pouze
stranám, které se relativně úspěšně účastnily politické soutěže o
mandáty v Poslanecké sněmovně, ale není již vyplácen stranám, které se
úspěšně účastní voleb senátních, krajských nebo komunálních. Údajnou
nerovnost v podmínkách politické soutěže se navrhovatel pokusil doložit
srovnáním volebních výsledků svých a politické strany Unie
svobody-Demokratické unie. V tomto směru mj. uvedl, že ve volbách do
Poslanecké sněmovny získala US-DEU v koalici s KDU-ČSL 14,41 % hlasů a
9 mandátů, ve volbách do Senátu však získala US-DEU jediný mandát,
zatímco navrhovatel mandáty dva; v komunálních volbách získala US-DEU
617 mandátů ve všech zastupitelstvech, zatímco navrhovatel 3 131
mandátů. V porovnání s těmito výsledky prý nemůže obstát, že US-DEU
získává na stálém příspěvku 10 milionů Kč ročně, kdežto navrhovatel
nic. Celkový státní příspěvek v roce 2003 činí u navrhovatele údajně 6
300 000 Kč a u US-DEU 42 milionů Kč, což je podle jeho mínění v hrubém
nepoměru k volebním výsledkům. Navrhovatel neskrývá, že by vyplacení
stálého příspěvku v částce 200 000 Kč za každých 0,1 % hlasů výrazně
zlepšilo jeho finanční situaci (neboť částka 5,6 milionů Kč ročně za
získaných 2,78 % hlasů se blíží dosavadnímu státnímu příspěvku 6,3
milionů Kč, které navrhovatel získává za 2 mandáty senátora a za 18
mandátů členů zastupitelstev krajů), hlavním motivem podání návrhu je
však prý úsilí o změnu dosavadní právní úpravy financování politických
stran, která podle jeho názoru poskytuje z peněz daňových poplatníků
příliš mnoho parlamentním stranám a nepřiměřeně málo nebo vůbec nic
ostatním (neparlamentním) stranám a hnutím.
Z uvedených důvodů navrhovatel spojil - v souladu s § 74 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
"zákon o Ústavním soudu") - svoji ústavní stížnost s návrhem na zrušení
některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., konkrétně ustanovení § 20
odst. 4, 5 a 6 a odstavce 7 ve slovech "na mandát poslance nebo
senátora činí ročně 900 000 Kč a". Alternativně pak navrhl, aby Ústavní
soud zrušil celé ustanovení § 20 předmětného zákona; uvedl, že
formulací takto širokého petitu "chce pro Ústavní soud vytvořit
prostor, aby podle své úvahy zrušil buď jednotlivá ustanovení § 20 nebo
celou úpravu financování politických stran" a "věří, že Ústavní soud
citlivě zvolí i účinnost svého derogačního rozhodnutí", zejména proto,
že několik stran a hnutí nezastoupených v Poslanecké sněmovně je prý
finančně závislých na státních příspěvcích za mandáty členů
zastupitelstev krajů.
Navrhovatel ve svém obsáhlém návrhu spatřuje neústavnost zákonné úpravy
financování politických stran zejména v následujících tvrzeních, do
kterých rozčlenil své konkrétní námitky:
1. příspěvky na mandát poslance nebo senátora (roz. ve výši 900 000 Kč)
jsou prý neodůvodněně vysoké; za nepřiměřeně vysokou považuje i hranici
pro nárok na příspěvek "za hlasy" ve volbách do Poslanecké sněmovny
podle § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České
republiky, a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, (v uvedených případech odkázal ve své argumentaci
na nálezy Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., č. 64/2001 Sb. a č. 98/2001
Sb.).
2. Rovněž hranice 3 % pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku
podle § 20 odst. 4 a odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb. je podle mínění
navrhovatele neodůvodněně vysoká a za protiústavní považuje i jeho
odvozování pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny; zákonodárnou
moc mají přitom obě parlamentní komory. V tomto směru uvedl hypotetický
příklad, kdy strana, která by při volbách do Poslanecké sněmovny
obdržela 2,9 % hlasů, ale obsadila by celý Senát a získala největší
počet mandátů v zastupitelstvech krajů a obcí, by žádný nárok na
příspěvek neměla. Řada politických stran pak nezískává od státu vůbec
žádnou podporu a přitom se nejedná jen o strany se zanedbatelným
významem, ale i o strany působící dlouhodobě, byť v celostátních
volbách neúspěšně, resp. o strany, jež vidí svou roli pouze na
komunální či regionální úrovni, kde mají i nemalé úspěchy (jako
příklady jsou v návrhu uvedeny mj. Strana pro otevřenou společnost,
Volba pro město, Demokratická regionální strana, Hnutí nezávislých za
harmonický rozvoj obcí a měst aj.). Těmto stranám stát nehradí dokonce
ani náklady, které jim svými požadavky sám způsobuje, jako je
vypracování výroční finanční zprávy a povinného auditu účetní závěrky.
Navrhovatel uzavřel, že řešení dané problematiky nespatřuje v pouhém
snížení hranice pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku, ale ve
"vytvoření zcela jiné konstrukce", která by zajistila přiměřený
příspěvek na činnost všem stranám, bez ohledu na to, zda se účastní
politické soutěže na úrovni parlamentní, krajské či komunální.
3. Podle názoru navrhovatele je protiústavní také podmiňování příspěvku
za mandát člena zastupitelstva kraje ziskem alespoň jednoho mandátu
poslance nebo senátora. Strana, která získá řadu mandátů v
zastupitelstvech krajů, ale nemá žádného poslance ani senátora, tak na
příspěvek na mandát člena zastupitelstva kraje nemá nárok (pozn.:
ačkoliv prý ve skutečnosti Ministerstvo financí tyto příspěvky stranám,
které žádného poslance či senátora nemají, vyplácí).
4. Navrhovatel konečně protestuje i proti tomu, že stát vyplácí
příspěvky za získané hlasy pouze při volbách do Poslanecké sněmovny
(100 Kč za hlas), resp. nově též při volbách do Evropského parlamentu.
Žádné příspěvky se však nevyplácejí za hlasy získané při volbách do
Senátu, při volbách do zastupitelstev krajů a při volbách do
zastupitelstev obcí. Tím jsou opět výrazně zvýhodněny strany úspěšné ve
volbách do Poslanecké sněmovny, zatímco strany nové nebo strany
omezující se na regionální politiku jsou znevýhodněny.
Navrhovatel dále uvedl, že rozdělování státních příspěvků mezi
politické strany neodpovídá podpoře, kterou mají tyto strany ve
společnosti; státní příspěvky politickým stranám zastoupeným v
Poslanecké sněmovně prý v roce 2003 překračují 95 %, zatímco příspěvek
pro ostatní strany činí jen 4,6 %. Strany nezastoupené v Poslanecké
sněmovně musí tedy získávat peníze prakticky výhradně ze soukromých
zdrojů, "a to za situace, kdy právě parlamentní strany ... způsobily,
že sponzorování politických stran, které je ve vyspělých demokratických
státech považováno za ... společensky prospěšnou činnost ..., získalo v
České republice punc" pochybné aktivity. Celková výše státních
příspěvků se navrhovateli jeví jako neodůvodněná a výrazně překračující
náklady stran na účast ve volební soutěži i potřeby financování jejich
základní činnosti; navrhovatel nenalézá žádný důvod pro to, aby i ta
nejúspěšnější politická strana měla získávat každoročně na svou činnost
přes 100 milionů Kč. Celá zákonná úprava financování politických stran
tak podle navrhovatele směřuje k úplnému finančnímu zabezpečení
parlamentních politických stran ze státního rozpočtu a k zablokování
nebo alespoň výraznému omezení přístupu ke státním příspěvkům pro
neparlamentní politické strany.
V návrhu je dále považována za neústavní také formulace § 20 odst. 8
zákona č. 424/1991 Sb., podle kterého náleží příspěvek na mandát po
celé volební období jen straně, na jejíž kandidátní listině byl
poslanec, senátor nebo člen zastupitelstva kraje zvolen. Záměrem
zákonodárce sice byla - podle navrhovatele - legitimní snaha zabránit
tomu, aby s poslancem, senátorem či členem zastupitelstva, který v
průběhu volebního období přejde do jiné strany, přecházel i nárok na
státní příspěvek; bylo však opomenuto, že ke změně stranické
příslušnosti může dojít nejen individuálně, ale i hromadně, sloučením
stran. Zákonná úprava, postihující ty politické strany nebo hnutí,
které se rozhodly učinit integrační krok, omezuje tedy svobodnou soutěž
politických sil.
Navrhovatel uzavřel svou rozsáhlou argumentaci vlastním konkrétním
návrhem, jak by mělo být upraveno financování politických stran a
hnutí, má-li být v souladu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tomu by prý
nejlépe odpovídal systém, ve kterém by příspěvek za hlasy získané ve
volbách do Poslanecké sněmovny, Senátu, Evropského parlamentu,
zastupitelstev krajů a zastupitelstev obcí dostaly strany, které se
vážně účastní volební soutěže, tj. získají více než určité minimální
procento hlasů (např. pro Poslaneckou sněmovnu zde navrhuje 0,5 až 1 %
hlasů, pro Senát 4 - 6 % hlasů v daném volebním obvodu); minimální
příspěvek by se vyplácel těm stranám, které dostatečně širokým
zapojením do volební soutěže (bez ohledu na výsledek) prokázaly svůj
význam jako organizovaná politická síla a rozšířený příspěvek ty
strany, které ve volbách do všech zastupitelských sborů alespoň v
některých regionech přiměřeně uspěly. Celkový rozsah státních příspěvků
politickým stranám by pak neměl překračovat 100 až 150 milionů Kč
ročně, protože částka kolem 20 milionů Kč musí podle názoru
navrhovatele postačovat i té největší politické straně pro krytí
veškeré běžné činnosti.
II.
Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 5.5.2003 sp. zn. I. ÚS 59/03
bylo řízení o ústavní stížnosti podle § 78 zákona o Ústavním soudu
přerušeno a návrh na zrušení shora uvedených odstavců ustanovení § 20
zákona č. 424/1991 Sb., popř. celého tohoto ustanovení, byl postoupen
plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy
České republiky.
III.
Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením §
69 zákona o Ústavním soudu účastníkům řízení - Poslanecké sněmovně a
Senátu Parlamentu České republiky.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny, podepsaném jeho předsedou PhDr.
Lubomírem Zaorálkem, je k bodu návrhu požadujícímu zrušení § 20 odst. 4
až 6 zákona č. 424/1991 Sb. uvedeno, že omezení politických stran v
účasti ve volbách, v přístupu ke sdělovacím prostředkům, ve svobodě
projevu, v právu na shromažďování a podobně by zajisté bylo v rozporu s
čl. 22 Listiny. Žádná taková omezení však v dikci odstavců 4 až 6
citovaného zákona nejsou obsažena. K dalšímu bodu návrhu požadujícímu
zrušení v § 20 odst. 7 části věty týkající se výše příspěvku na mandát
(900 000 Kč) Poslanecká sněmovna uvedla, že bylo zcela v kompetenci
zákonodárného sboru zákonem určit jeho výši. Před novelizací zákona č.
424/1991 Sb., provedenou zákonem č. 170/2001 Sb., činila výše příspěvku
1 000 000 Kč; jeho snížením reagoval zákonodárce na nález Ústavního
soudu publikovaný pod č. 98/2001 Sb. Byla-li již v roce 1991 stanovena
výše tohoto příspěvku na 500 000 Kč, není s odstupem 12 let současná
výše příspěvku ničím, co by porušovalo ústavní kritéria svobodné
soutěže politických stran a co by bylo možno obecně považovat za
nepřiměřené. Vyhověním alternativnímu návrhu na zrušení celého
ustanovení § 20 zákona by podle vyjádření Poslanecké sněmovny byly
politické strany postaveny v podstatě na stejnou úroveň s občanskými
sdruženími vzniklými podle zákona o sdružování občanů. Státní
spoluúčast na financování politických stran je však v právu evropských
demokratických států standardem. Případné zrušení uvedeného ustanovení
by vyvolalo potřebu okamžité novelizace zákona; lze si prý jen těžko
představit, že by "nebylo znovu zohledněno exaktní a spravedlivé
kritérium dělící politické strany na ty, co reálný význam pro politické
dění ve státě díky voličské základně mají, a na ty, které
nereprezentují prakticky nikoho, a jsou tudíž ve volbách, často
opakovaně, neúspěšné". Podle názoru Poslanecké sněmovny jsou základní
pravidla svobodné soutěže politických sil v praxi reálně zabezpečena,
přičemž právní řád nikterak nebrání vzniku nových politických subjektů
a jejich průniku do Parlamentu, což závisí pouze na schopnosti těchto
uskupení oslovit potřebný počet voličů. Tuto schopnost nebo naopak
neschopnost nemůže případný státní příspěvek nikdy nahradit. Úprava
způsobu financování politických stran je pak v právním řádu potřebná i
proto, aby zamezila existenci takových subjektů, které by se bez
reálného vlivu na politický život v České republice zaměřovaly primárně
k získávání státních příspěvků. Poslanecká sněmovna uzavřela, že celý
návrh politického hnutí Sdružení nezávislých je prý postaven na
zjednodušené tezi - která s čl. 22 Listiny v podstatě nijak nesouvisí -
že bez existence finančního zajištění všech stran a hnutí ze strany
státu nelze hovořit o jejich volné a svobodné soutěži.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření, podepsaném jeho
předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem, zejména uvedl, že pro předmětné
řízení o návrhu na zrušení § 20 zákona č. 424/1991 Sb. bylo
nejpodstatnější jednání o návrhu zákona č. 170/2001 Sb., o státním
dluhopisovém programu na úhradu závazků plynoucích ze Smlouvy mezi
vládou České republiky, vládou Slovenské republiky a vládou Spolkové
republiky Německo o ukončení vzájemného zúčtovacího styku v
převoditelných rublech a vypořádání vzájemných závazků a pohledávek,
které vznikly jako saldo v převoditelných rublech ve prospěch Spolkové
republiky Německo, o změně zákona č. 407/2000 Sb., o státním
dluhopisovém programu na částečnou náhradu škod zemědělským subjektům
postiženým suchem v roce 2000, a o změně zákona č. 424/1991 Sb., o
sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění
pozdějších předpisů; návrh mj. obsahoval nové zákonné řešení státního
příspěvku na činnost politických stran a hnutí jako reakci na nález
Ústavního soudu publikovaný pod č. 98/2001 Sb., v němž Ústavní soud
zrušil část ustanovení § 20 odst. 4 a 7 zákona č. 424/1991 Sb. Po
schválení Poslaneckou sněmovnou byl návrh tohoto zákona postoupen
Senátu. Již při jednání o návrhu zákona ve výborech bylo konstatováno,
že tato novela zákona č. 424/1991 Sb. je v daném případě nesystémově
připojena k materii týkající se státního dluhopisového programu, kde
prodlení s jejím schválením by mohlo mít nepříznivý hospodářský a
politický dopad. Ústavněprávní výbor Senátu proto doporučil vrátit
návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacím návrhem, který omezoval
platnost navržené novely pouze na dobu do konce roku 2001. Záměrem bylo
vytvořit dostatečný časový prostor k tomu, aby Parlament mohl v
mezidobí, se znalostí závěrů obsažených v nálezu Ústavního soudu,
připravit novelu úpravy financování politických stran, která by danou
věc řešila komplexně včetně příspěvku na volební náklady upraveného v §
85 zákona o volbách do Parlamentu České republiky. Další z výborů,
kterému byl návrh zákona přikázán - Výbor pro hospodářství, zemědělství
a dopravu - však naopak doporučil Senátu návrhem se nezabývat, zejména
s přihlédnutím k závažnosti a časové naléhavosti existence právní
úpravy státního dluhopisového programu. Senát nakonec vyjádřil vůli
návrhem zákona se nezabývat. Vyjádření Senátu Parlamentu České
republiky je uzavřeno konstatováním, že ponechává rozhodnutí o
ústavnosti napadených zákonných ustanovení na úvaze Ústavního soudu.
Ve stanovisku Ministerstva vnitra, které si Ústavní soud k dané věci
rovněž vyžádal, je stručně uvedeno, že napadený zákon rovné podmínky
volné soutěže politických stran ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny
nijak neporušuje; o úspěchu politických subjektů rozhodují především
hlasy voličů, a nikoliv finanční příspěvky státu. Ministerstvo
předeslalo, že se výhrady stěžovatele dotýkají okruhu právní úpravy,
která byla do zákona promítnuta na základě návrhu poslanců, neboť
původní znění předmětného ustanovení počítalo pouze se státním
příspěvkem na úhradu za volební výsledky.
IV.
Ústavní soud vždy v prvé řadě zkoumá, zda jsou splněny všechny
požadované předpoklady procesní, aby se mohl návrhem na zrušení zákona
nebo jeho jednotlivých ustanovení zabývat meritorně. V daném případě je
z podaného návrhu zřejmé, že se navrhovatel v podstatě domáhá revize
celého současného systému financování politických stran nejen na
parlamentní, ale i na krajské, resp. komunální úrovni, a že nenapadá
pouze obsáhlé ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., ale že v
odůvodnění návrhu (nikoli v jeho petitu) protestuje i proti úpravě
příspěvku na úhradu volebních nákladů podle zákona č. 247/1995 Sb., ve
znění pozdějších předpisů. Shodné konstatování platí i pro obsah
obsáhlého přednesu navrhovatele u ústního jednání (jenž byl Ústavnímu
soudu předložen i v podobě písemné). Z napadeného přípisu Ministerstva
financí ze dne 9.12.2002 č. j. 143/133437/2002 však plyne, že toto
ministerstvo odepřelo vyplatit navrhovateli stálý příspěvek s poukazem
na ustanovení § 20 odst. 4, 6 zákona č. 424/1991 Sb., jež váže nárok na
stálý příspěvek těm stranám, které ve volbách do Poslanecké sněmovny
získaly 3 % hlasů. Ostatní napadená ustanovení, tj. § 20 odst. 1 až 3,
5, 7 až 11, tedy nebyla v žádném řízení, které předcházelo podání
ústavní stížnosti, přímo uplatněna, takže ohledně nich nejsou splněny
podmínky, za nichž lze podat - spolu s ústavní stížností - návrh na
zrušení zákona (§ 74 zákona o Ústavním soudu). Proto Ústavnímu soudu
nezbylo, než v této části návrh odmítnout jako návrh podaný osobou
zjevně neoprávněnou [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu],
což se týká i alternativního návrhu na zrušení celého ustanovení § 20
předmětného zákona.
V.
Ústavní soud se dále v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu
zabýval otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je
namítána, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a
ústavně předepsaným způsobem.
Co se týče zákona č. 424/1991 Sb. (v původním znění), Ústavní soud
nezjišťoval, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem, jelikož u právních předpisů,
vydaných dříve, než nabyla účinnosti Ústava České republiky, je tento
soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se soudobým
ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a
dodržení normotvorné pravomoci (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 9/99,
Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 135, str.
14; vyhlášen pod č. 289/1999 Sb.). V daném případě se tedy Ústavní soud
soustředil na novelu zákona č. 424/1991 Sb., jež se týkala napadeného
ustanovení § 20.
Jednalo se o zákon č. 117/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č.
424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, doplňuje zákon č. 166/1993
Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 331/1993 Sb., a
zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění zákona č.
122/1993 Sb., a mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, kterým byla
zavedena 3% hranice pro vznik nároku na stálý příspěvek ve volbách do
Poslanecké sněmovny. V tomto směru z příslušných sněmovních tisků,
těsnopiseckých zpráv a údajů o průběhu hlasování Ústavní soud zjistil,
že Poslanecká sněmovna návrh tohoto zákona schválila na své schůzi
konané dne 29.4.1994. Po podpisu prezidentem republiky a předsedou
vlády byl zákon řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 37 pod číslem
117/1994 Sb. Předmětný zákon tak byl přijat a vydán v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
VI.
Ústavní soud se ve své dosavadní judikatuře zásadním způsobem vyslovil
k ústavním kautelám demokratického utváření Parlamentu. Za relevantní v
rozhodovaném kontextu nutno považovat nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96
(Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7, nález č. 37;
vyhlášen pod č. 88/1997 Sb.), v němž byla posuzována ústavnost tzv.
uzavírací klauzule pro volby do Poslanecké sněmovny. Soud v něm vymezil
základní rámec pro uplatnění prvků integrujících politické uspořádání
Poslanecké sněmovny v proporcionálním volebním systému: "z hlediska
principu reprezentativní demokracie je přípustné zabudovat do volebního
mechanizmu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují
závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou
proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet
politických stran, k bezbřehému ,přemnožení' politických stran a tím k
ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního
systému.". Při posuzování mezí akceptovatelnosti integračních stimulů
Ústavní soud přitom důsledně vycházel z principu proporcionality:
"Zvyšování hranice omezovací klauzule nesmí však ohrozit demokratickou
substanci voleb. Vždy je také třeba poměřovat, zda toto omezení
rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nutným k tomu, aby se
ve Sněmovně mohla zformovat většina, potřebná pro přijímání rozhodnutí
a pro vznik vlády. I pro omezovací klauzuli platí tedy zásada
minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli."
Uvedený právní názor byl pak potvrzen dalšími rozhodnutími, zejména pak
nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního
soudu, svazek 21, nález č. 16; vyhlášen pod č. 64/2001 Sb.).
Základním znakem demokratického pluralitního politického systému není
toliko pluralita samotná, nýbrž rovněž otevřenost systému, tj. možnost
vstupu nových subjektů na politickou scénu, možnost zakládání
politických stran a politických hnutí, tj. svobodný a dobrovolný vznik
a volná soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy, čl. 20 Listiny, zákon
č. 424/1991 Sb.). Reálnost, tj. nikoli toliko fiktivnost, otevřenosti
pluralitního politického systému je pak, kromě jiného, spjata i s
vytvořením adekvátního systému financování politických stran a hnutí.
Pro utváření takového systému plyne z ústavního pořádku řada kautel.
Ústavní soud tyto artikuloval v mnoha svých rozhodnutích.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního
soudu, svazek 4, nález č. 62; vyhlášen pod č. 296/1995 Sb.) vymezil v
této souvislosti ty nejobecnější principy. Jakkoli dle něj v ústavním
pořádku není obsažena opora pro principiální odmítnutí finanční podpory
politických stran státem, "to však neznamená, že financování
politických stran a politických hnutí státem nemá hranic ... finanční
podpora politických stran a hnutí nesmí překročit míru respektující
generelní hranici čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické
strany a politická hnutí odděleny od státu."
Tyto hranice pak vyložil z pohledu dvou principů: principu integrace a
principu reprezentativnosti [jenž byl zformulován v nálezu sp. zn. Pl.
ÚS 3/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č.
39; vyhlášen pod č. 161/1996 Sb.): "Princip reprezentativnosti obsahuje
především odvozenost složení zastupitelského sboru od politické
struktury občanské veřejnosti. Obsahuje však i požadavek minimální
reprezentativnosti subjektů (politických stran a hnutí), zúčastněných
na politické soutěži."]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98 Ústavní soud
zrušil podmínku dosažení nejméně 3 % z celkového počtu platných hlasů
získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny pro účely příspěvku na
úhradu volebních nákladů, přičemž v otázkách financování politických
stran státem v kolizi principu integrace a principu pluralizmu
demokratické společnosti (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny) přiznal
přednost druhému z nich. Kritérium pro omezení příspěvku na úhradu
volebních nákladů pak zformuloval hlediskem "vážnosti úsilí soupeřících
stran", případně "vážnosti volebních úmyslů stran", jež vyjádřil mírou
jejich reprezentativnosti. Takto vyjádřený právní názor byl posléze
potvrzen v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního
soudu, svazek 21, nález č. 36; vyhlášen pod č. 98/2001 Sb.) pak
posuzoval Ústavní soud již přímo ústavnost části platného znění § 20
odst. 4 zákona o politických stranách, a to návrh na zrušení
ustanovení, dle něhož strana, která již získala nárok na stálý
příspěvek, ale nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do Poslanecké
sněmovny stanovenou volebním zákonem, příspěvek v následujících volbách
neobdrží. Soud tudíž považoval za rozporné s ústavním pořádkem
podmínění poskytování stálého příspěvku politické straně (hnutí)
dosažením uzavírací klauzule v následujících volbách. Jinými slovy,
otevřenost politického systému spojil s trvale nižší hranicí pro
poskytování příspěvku, než je zákonem stanovená a již zmiňovaným
nálezem Ústavního soudu jako ústavně konformní potvrzená hranice
uzavírací klauzule. Jelikož hranice 3 % v dané věci nebyla napadena, v
rámci rationis decidendi se jí soud nezabýval, nezpochybnil ale její
výši ani v případné úvaze obiter dictum.
Rozpor ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb. s ústavním
pořádkem ve věci stanovení hranice 3 % ve volbách do Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky odevzdaných platných hlasů pro
vznik nároku na výplatu stálého příspěvku na činnost politickým stranám
je podle mínění navrhovatele dán její neodůvodněnou výší, jakož i
neopodstatněným odvozováním stálého příspěvku pouze od výsledku voleb
do Poslanecké sněmovny, jelikož zákonodárná moc je představována
Parlamentem složeným ze dvou komor - Poslanecké sněmovny a Senátu.
Základní kritérium ústavní konformity stanovení výše minimální hranice
pro výplatu stálého příspěvku na činnost politické straně spočívá v
zajištění otevřenosti politického systému - tato hranice musí tedy být
výrazně nižší, než je stanovena uzavírací klauzule proporcionálního
systému.
Financování politických stran státem zahrnuje toliko část příjmů
politických stran (§ 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb.). Tato část je
představována jednak příspěvkem na úhradu volebních nákladů (§ 85
zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, § 65 zákona č.
62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých
zákonů) a jednak příspěvkem na činnost politické strany, jenž pak
zahrnuje stálý příspěvek a příspěvek na mandát (§ 20 zákona č. 424/1991
Sb.). U parlamentních politických stran pak existuje i jejich nepřímé
financování, a to formou placení poslaneckých náhrad, podpor
parlamentním klubům stran, bezplatného poskytování materiálních
prostředků pro poslanecké kluby stran, apod.
Smyslem státního financování politických stran je podporovat rovnost
příležitostí participovat na pluralitním demokratickém politickém
systému. Jednotlivé formy tohoto financování sledují přitom rozdílné
účely, tj. podporují rozdílné aktivity stran. Cílem úhrady volebních
nákladů je umožnit politickým stranám splňujícím podmínku "vážnosti
úsilí soupeřících stran", případně "vážnosti volebních úmyslů stran"
účast ve volební soutěži. Spatřoval-li Ústavní soud v nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 30/98 hranici této "vážnosti" v zisku "kolem 1 %" z celkového
počtu platných hlasů, zákonodárce stanovil v platné právní úpravě danou
hranici úrovní 1,5 %. Příspěvek na mandát zrcadlí úkoly politických
stran, jež souvisejí s jejich působením v oblasti zákonodárství.
Podmínkou jeho poskytování je zvolení ve volbách do Poslanecké sněmovny
anebo do Senátu (§ 20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb.), tj. dopadá
toliko na politické strany parlamentní.
Stálý příspěvek je formou financování politických stran parlamentních i
neparlamentních. Z uvedeného důvodu je u něj podmínkou ústavní
konformity zajištění otevřenosti pluralitního politického systému,
hranice pro jeho poskytování musí být proto výrazně nižší, než je
stanovena výše uzavírací klauzule proporcionálního volebního systému.
Za takovou výrazně nižší mez lze považovat i hranici 3 % ve volbách
získaných platných hlasů, tedy hranici o 40 % nižší, než je výše
uzavírací klauzule. Splňuje-li zákonná úprava stálého příspěvku ústavní
požadavek garantování otevřenosti politického systému, pak vzhledem k
odlišné funkci stálého příspěvku na činnost a úhrady volebních nákladů
politických stran není dán důvod ekvivalence jejich výše.
Uvedené konstatování nemění nic na obecném stanovisku Ústavního soudu k
otázce ústavnosti celé soustavy financování politických stran,
vysloveném v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000. Soud v něm konstatoval:
"Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných
podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či
větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či
horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich
pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní.
Nelze přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována
právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při správě
veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené voliči.". Maximu
rovnosti postavení politických stran, zajištění jejich svobodné a fair
soutěže, jakož i otevřenosti politického systému Ústavní soud poměřoval
hodnotou vážnosti volebních úmyslů stran, "měřenou" jejich minimální
reprezentativností (sp. zn. Pl. ÚS 3/96, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000), jakož
i účely jednotlivých forem státního financování stran (sp. zn. Pl. ÚS
53/2000).
Ústavní soud ve svých rozhodnutích naznačil hledisko poměřování podílu
státního financování politických stran a podílu jiných forem jejich
financování neodvislých od státu (sp. zn. Pl. ÚS 26/94). V derogačním
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 zaujal kritický postoj ke stávající výši
finanční podpory státu politickým stranám a upozornil na ohrožení
ústavního principu oddělení stran od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny).
Podle ustáleného názoru Ústavního soudu je tento soud při svém
rozhodování rozsahem podaného návrhu vázán a ve svém rozhodnutí z jeho
hranic (ultra petitum) vykročit nemůže (viz např. rozhodnutí ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 16/94, sp. zn. Pl. ÚS 8/95, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, sp. zn.
Pl. ÚS 7/03 - Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, usn.
č. 14; svazek 4, nález č. 83, vyhlášen pod č. 29/1996 Sb.; svazek 24,
nález č. 149, vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.; vyjde ve svazku 34,
vyhlášen byl pod č. 512/2004 Sb.). Z uvedeného důvodu v rozhodované
věci není oprávněn zabývat se ústavností celého systému státního
financování politických stran, a tudíž mu nezbývá, než apelovat na
demokratického zákonodárce ve směru akceptace právního názoru
obsaženého v uvedených nálezech sp. zn. Pl. ÚS 26/94 a sp. zn. Pl. ÚS
53/2000.
Snížení hranice pro poskytování stálého příspěvku na činnost
politických stran pod hranici 3 % ve volbách získaných hlasů však
zmíněný problém nejen neřeší, ale naopak rozšiřuje okruh adresátů
tohoto příspěvku, a ve svých důsledcích znamená další nárůst státního
podílu na financování politických stran, tedy posun v tom směru, s nímž
se Ústavní soud v předchozí judikatuře neztotožnil. Kromě navýšení
požadavků na státní rozpočet by takovýto posun odporoval principu
zakotvenosti politických stran v občanské společnosti, principu, který
nachází výraz především v dobrovolné podpoře politických stran ze
strany občanů, na základě jejich uvážení a výběru podle programové
blízkosti stran.
Argumentuje-li navrhovatel neopodstatněným odvozováním stálého
příspěvku pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, bylo by lze
hodnotit takovou úpravu jako ústavně rozpornou toliko v případě její
svévole, tj. absence racionální vazby mezi právní úpravou a sledovaným
účelem.
Ústavní pořádek České republiky ani její právní řád neobsahuje
explicitní legální definici politické strany (politického hnutí).
Ústavní povahu, povahu právní subjektivity, smysl a účel politické
strany nutno tudíž vyvodit z její celkové ústavní i obecně právní
úpravy.
Politické strany jsou klíčovým subjektem demokratického pluralitního
politického systému, plní funkci reprezentanta pluralitních,
diferencovaných zájmů. Jejich cílem je dosažení těchto zájmů prostředky
demokratického ústavního systému, tj. zastoupením v zastupitelských
sborech, zejména pak v Parlamentu, jakož i zastupitelstvech obcí a
krajů (čl. 5 Ústavy, čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, zákon č. 247/1995
Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do
zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o
změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Z uvedeného
vyplývá, že český ústavní a právní systém nezná speciální kategorii
regionálních politických stran, jejich fungování spojuje s utvářením
všech zastupitelských sborů.
Dle ústavního systému České republiky nedisponují obě komory Parlamentu
stejnými pravomocemi a neparticipují stejnou mírou na zákonodárném
procesu, nemají tudíž symetrické postavení. Výlučně Poslanecká sněmovna
kreuje vládu a vyslovuje jí nedůvěru, v oboru zákonodárné pravomoci
disponuje zpravidla konečnou rozhodovací pravomocí. Senát má ve vztahu
k Poslanecké sněmovně postavení kontrolní brzdy, protiváhy. Odvozuje-li
právní úprava přiznání stálého příspěvku na činnost výsledky voleb do
Poslanecké sněmovny, zrcadlí tím reálné postavení politické strany v
ústavním systému státu, zejména míru její participace, resp.
potencionální participace u neparlamentních stran na moci zákonodárné,
jakož i na utváření vrcholného orgánu moci výkonné - vlády. Neodvíjí-li
se dále tato úprava od výsledků voleb do obecních, resp. krajských
zastupitelstev, zrcadlí pak pojmovou charakteristiku politické strany
(hnutí) ve významu celostátně, a nikoli toliko regionálně relevantního
politického subjektu.
Pro uvedené Ústavní soud neshledal zákonnou úpravu 3% hranice ve
volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky získaných
platných hlasů při přiznání stálého příspěvku na činnost politické
strany, obsaženou v ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb.,
za stojící v rozporu s čl. 5 Ústavy a čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny,
pročež návrh na zrušení uvedených zákonných ustanovení zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdější předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr.
František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler a JUDr. Eliška Wagnerová.
