240/2005 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 26. dubna 2005 v plénu ve složení JUDr.

Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr.

Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří

Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav

Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická o návrhu

Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987

Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem "3,",



takto:



Ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části

vyjádřené výrazem "3," se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů

zrušuje.



Odůvodnění



I.



Vymezení věci a rekapitulace návrhu



Ústavnímu soudu byl dne 15. dubna 2004 doručen návrh Nejvyššího

správního soudu na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o

státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem "3,".



Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to poté, co v

souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2

Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") dospěl k závěru, že

ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části

vyjádřené výrazem "3," je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst.

2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen

"Listina").



V uvedené věci sp. zn. 6 A 102/2001 je Nejvyšším správním soudem

rozhodováno o žalobě O. M., kterou se domáhá zrušení rozhodnutí

Ministerstva kultury ze dne 17. září 2001 č. j. 5381/1998 o prohlášení

souboru kreseb a grafických listů z majetku žalobce za kulturní

památku. V odůvodnění předmětného rozhodnutí se uvádí, že řízení o

prohlášení souboru movitých věcí za kulturní památku bylo zahájeno na

základě návrhu Národní galerie v Praze, jež označila soubor kreseb a

grafických listů z tzv. M. sbírky za hodnotná díla, která nelze ohrozit

vývozem. Souhlas s prohlášením za kulturní památku vyslovil Magistrát

hlavního města Prahy i Státní ústav památkové péče, přičemž žalobce se

k návrhu ve stanovené lhůtě nevyjádřil. Na základě předložených

listinných materiálů Ministerstvo kultury dospělo k závěru, že vybraná

díla ze souboru splňují kritéria kulturní památky, jsou

reprezentativními součástmi historicky vzniklé sbírky a významným

dokladem vývoje české a evropské kresby a grafiky v období od 16. do

19. století, pročež byly prohlášeny za kulturní památku.



V žalobě do uvedeného správního rozhodnutí O. M. namítl protiústavnost

§ 44 zákona o státní památkové péči, dle něhož se na řízení o

prohlašování věcí za kulturní památky obecné předpisy o správním řízení

nevztahují. Tuto protiústavnost spatřuje v absenci možnosti účastníka

správního řízení podat odvolání, jakož i v absenci přezkumu nezávislým

a nestranným orgánem v plné jurisdikci, jelikož v době podání žaloby

(před nabytím účinnosti soudního řádu správního) mohly soudy

přezkoumávat pouze legalitu správních rozhodnutí. Nadto žalobce namítl

i rozpor zákona o státní památkové péči s čl. 11 Listiny, tj. rozpor s

ústavně garantovanou ochranou vlastnického práva. Navrhl dále, aby

obecný soud zvážil předložení věci Ústavnímu soudu, jelikož dle jeho

přesvědčení bylo v jeho případě rozhodnuto na základě zákona, jenž je v

rozporu s ústavním pořádkem.



Ministerstvo kultury ve vyjádření k žalobě poukázalo na nález Ústavního

soudu sp. zn. I. ÚS 35/94 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu

(dále jen "Sbírka rozhodnutí") svazek 1, nález č. 36], z něhož dovozuje

potvrzení ústavní konformity zákona o státní památkové péči. Odkázalo

rovněž na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 13/99, podle

něhož nelze dovodit rozpor zákona o státní památkové péči s ústavním

pořádkem jen z toho důvodu, že tento zákon neumožňuje dvojinstančnost

řízení. Upozorňuje dále na možnost projednání věci nezávislým orgánem

podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále

jen "Úmluva").



Věc O. M. vedená u Vrchního soudu v Praze dle § 246 odst. 2 občanského

soudního řádu, ve znění účinném před 1. lednem 2003, pak dle § 132

soudního řádu správního přešla na Nejvyšší správní soud. V rámci jejího

projednání zaujal Nejvyšší správní soud názor, dle něhož ustanovení §

44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, jehož je třeba ve

věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem pokud stanoví, že na

řízení o prohlašování věcí za kulturní památky se nevztahují obecné

předpisy o správním řízení.



Nejvyšší správní soud má zato, že samotné vyloučení obecných předpisů o

správním řízení [jimiž je míněn zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení

(správní řád)] nelze bez dalšího považovat za neústavní, pokud je toto

vyloučení kompenzováno vytvořením souboru pravidel zvláštních, pro daný

typ řízení vhodnějších (jak je tomu například v případě zákona č.

337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů).

Důvodnost existence zvláštních úprav správního řízení spatřuje pak ve

složitosti a rozmanitosti veřejné správy. Jestliže ale zákon vyloučí

obecná pravidla správního řízení, aniž je nahradí jinými, zakládá dle

názoru navrhovatele protiústavnost takovéto úpravy. Důsledkem

neexistence jiné zákonné procesní úpravy, která by na věc dopadala, pak

dle něj je skutečnost, že správní orgán není zákonem vázán chránit

práva a zájmy občanů, není ani povinen se věcí zabývat svědomitě a

odpovědně, není povinen věc vyřídit včas a bez zbytečných průtahů ani

nemusí dbát o to, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného

stavu věci; naopak osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá možnost

taková práva sama hájit nebo se vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Stejně

tak v takovém případě dle Nejvyššího správního soudu neplatí řada

dalších povinností a pravidel: například v takovém řízení není ani

žádného účastníka řízení, o věci může rozhodovat i takový pracovník

správního orgánu, který má na výsledku řízení osobní nebo věcný zájem,

nikomu nemusí být dovoleno nahlížet do spisu, nikomu nemusí být

rozhodnutí oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí být ani písemně

vyhotoveno, není tu vázanost rozhodnutí prejudiciální otázkou, lhůty

pro vydání rozhodnutí neexistují, proti rozhodnutí se nelze odvolat,

nezákonné rozhodnutí nelze zrušit obnovou řízení nebo postupem podle §

65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani formální právní moci.



Za této situace považuje navrhovatel určování pravidel rozhodovacího

postupu zcela v kompetenci příslušného správního orgánu. Odkazuje v

této souvislosti na stanovisko nauky, dle něhož v takovýchto případech

nezbývá než analogicky aplikovat některé instituty správního řádu a

případně i obecné zásady správního práva (D. Hendrych a kol., Správní

právo. Obecná část. 4. vyd., Praha 2001, s. 247). Argumentaci správního

orgánu, který by se dovolával ústavnosti svého postupu, s tím, že jej

založil na analogické aplikaci správního řádu a na zásadách správního

práva, považuje ale za nedostatečnou. Některé z těchto zásad lze totiž

nalézt v úvodních ustanoveních správního řádu, další mohou vycházet z

ustanovení jiných zákonů a opět jiné mohou být zobecněním správního či

soudního rozhodování. Jejich výčet však není závazně stanoven a je tak

ponecháno na libovůli správního orgánu, které ze souhrnu obecně

uznávaných zásad při svém rozhodování bude ctít.



V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na nález Ústavního

soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 114;

vyhlášen pod č. 3/1997 Sb.), jenž dle jeho přesvědčení plně dopadá na

předmětnou věc a v němž je mimo jiné konstatováno, že vyloučením

použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných je

jednak porušena garance zákonného podkladu pro výkon státní moci ve

smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a jednak je jím

založen rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého

na stanovený postup při domáhání se svých práv.



Pro uvedené se Nejvyšší správní soud domnívá, že naprosté vyloučení

správního řádu z rozhodování o právech a povinnostech fyzických a

právnických osob za situace, kdy neexistuje jiná použitelná úprava,

kterou by správní orgán byl povinen respektovat, je v rozporu s

ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s korespondujícím

ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i s čl. 36 odst. 1 Listiny,

pročež navrhl ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové

péči, v části vyjádřené výrazem "3," zrušit.



II.



Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení



Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve

svém vyjádření ze dne 24. února 2005 předseda Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek úvodem odkazuje na

postup Ministerstva kultury ve věci žalobce O. M., v jehož rámci byl

písemně vyrozuměn o podání návrhu na prohlášení souboru movitých věcí

za kulturní památku a bylo mu umožněno ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o

státní památkové péči se k návrhu vyjádřit, z čehož účastník řízení

před Ústavním soudem dovozuje respektování základních zásad správního

řízení. Ve vyjádření se dále uvádí, že zákon o státní památkové péči

sice nepřipouští opravný prostředek při prohlašování věcí za kulturní

památku, avšak z toho nelze ještě dovodit rozpor s Ústavou či

mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Možnost

projednat věc nezávislým orgánem přitom dle účastníka řízení zákon o

státní památkové péči nevylučuje.



Předseda Poslanecké sněmovny odkazuje i na argumentaci Nejvyššího

správního soudu poukazem na právní názor obsažený v rozsudku Vrchního

soudu v Praze ze dne 30. srpna 2001 č. j. 7 A 13/99-28, týkající se

ustanovení § 44 zákona o státní památkové péči a vylučující použití

správního řádu pro řízení o prohlašování věcí za kulturní památky, čímž

sám Nejvyšší správní soud potvrzuje souhlas s názorem, že správní orgán

musí v tomto řízení dbát základních zásad správního řízení.



Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, že zákon č. 20/1987 Sb. byl

schválen potřebnou většinou poslanců České národní rady dne 30. března

1987, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce

zákonů.



V závěru vyjádření pak konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby v

souvislosti s podaným návrhem na zrušení ustanovení § 44 zákona č.

20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem "3,",

posoudil ústavnost tohoto zákonného ustanovení a vydal příslušné

rozhodnutí.



Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších

předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České

republiky. Úvodem svého vyjádření ze dne 22. února 2005 jeho předseda

MUDr. Přemysl Sobotka uvádí, že zákon č. 20/1987 Sb., o státní

památkové péči, byl přijat Českou národní radou dne 30. března 1987,

tedy ještě v době před ustavením Senátu, žádná z jeho novelizací se

netýkala napadeného ustanovení § 44, pročež Senát nemůže podat

vyjádření, které by vycházelo z projednávání dotčeného ustanovení

zákona v Senátu.



Pokud jde o namítanou neústavnost ustanovení § 44 zákona č. 20/1987

Sb., k argumentaci navrhovatele poukazuje účastník řízení na některé

aspekty související s danou problematikou:



V záležitosti týkající se prohlášení věci za kulturní památky (dle § 3

zákona o státní památkové péči) nejde o jednoznačný případ vyloučení

obecných předpisů o správním řízení bez jakékoli zákonné procesní

úpravy. Určitá procesní pravidla o prohlašování věcí za kulturní

památky totiž stanoví právě § 3 zákona č. 20/1987 Sb., jakož i § 1

vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb. Z tohoto

hlediska by proto v dané věci, dle názoru předsedy Senátu, spíše než

argumentace o neexistenci jiné právní úpravy bylo namístě vypořádání se

s obsahem § 3 uvedeného zákona, zda a z jakých důvodů lze tuto zákonnou

úpravu považovat za natolik nedostatečnou, že ve vztahu k ní lze

ustanovení § 44 v části vyjádřené číslicí "3," zákona o státní

památkové péči považovat za protiústavní (a to i s ohledem na dřívější

rozhodnutí soudů v obdobných věcech, např. Vrchního soudu v Praze ze

dne 30. srpna 2001 č. j. 7 A 13/99 nebo Nejvyššího správního soudu ze

dne 28. dubna 2004 č. j. 6 A 106/2002). To však dle účastníka řízení

podaný návrh nečiní a celá argumentace je postavena v zásadě na tom, že

v dané záležitosti neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by byl

správní orgán povinen respektovat.



V závěru svého vyjádření předseda Senátu konstatuje, že je na Ústavním

soudu, aby ústavnost návrhem napadeného ustanovení § 44 zákona č.

20/1987 Sb., o státní památkové péči, posoudil a aby ve věci rozhodl.



III.



Upuštění od ústního jednání



Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se

souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj

očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že všichni účastníci,

tj. navrhovatel v podání ze dne 6. dubna 2005 a účastníci řízení ve

vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze

dne 12. dubna 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky ze dne

8. dubna 2005 souhlasili s upuštěním od ústního jednání a dále vzhledem

k tomu, že Ústavní soud má zato, že od jednání nelze očekávat další

objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.



IV.



Dikce napadeného právního předpisu



Dle ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb. "obecné předpisy o správním

řízení se nevztahují na řízení podle § 3, 6, 8 a § 21 odst. 2 a 4",

přičemž ustanovením § 3 předmětného zákona, ve znění pozdějších

předpisů, je upraveno prohlašování věcí za kulturní památky.



V.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele



Návrh na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní

památkové péči, v části vyjádřené výrazem "3,", byl podán Nejvyšším

správním soudem dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve

znění pozdějších předpisů.



Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci sp. zn. 6 A 102/2001 je

Nejvyšším správním soudem rozhodováno o žalobě O. M., kterou se domáhá

zrušení rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 17. září 2001 č. j.

5381/1998 o prohlášení souboru kreseb a grafických listů z majetku

žalobce za kulturní památku. Nejvyšší správní soud, poté, co v

souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2

Ústavy dospěl k závěru, že ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o

státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem "3,", jehož má být při

řešení věci sp. zn. 6 A 102/2001 použito, je v rozporu s čl. 2 odst. 3

Ústavy, čl. 2 odst. 2, a s čl. 36 odst. 1 Listiny, usnesením ze dne 5.

dubna 2004 č. j. 6 A 102/2001-37 dle § 48 odst. 1 písm. a) soudního

řádu správního řízení v dané věci přerušil a Ústavnímu soudu předložil

předmětný návrh na kontrolu norem.



Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,

je takový vztah ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivého

ustanovení, k předmětu kmenového řízení, jež zakládá pro posouzení věci

ze strany obecného soudu rozhodovací důvody. Dle § 75, § 76, § 78

soudního řádu správního součástí přezkoumání napadeného rozhodnutí v

řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je i přezkum

namítaných vad správního řízení, přičemž ustanovení § 44 zákona o

státní památkové péči je pro takové posouzení v předmětném řízení

základním východiskem. Pro uvedené lze na straně navrhovatele

konstatovat naplnění podmínek jeho aktivní legitimace pro řízení o

kontrole norem.



VI.



Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu



Dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných

právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů z hlediska jejich

souladu s ústavním pořádkem, popřípadě zákony, jedná-li se o jiný

právní předpis, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



Pokud Ústavní soud v rámci kontroly norem posuzuje ústavnost kompetence

normotvorného orgánu a ústavnost normotvorného procesu, vychází z

ustanovení § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dle něhož je návrh v

řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nepřípustný,

jestliže ústavní zákon, nebo mezinárodní smlouva, s nimiž jsou podle

návrhu přezkoumávané předpisy v rozporu, pozbyly před doručením návrhu

Ústavnímu soudu platnosti. Z uvedeného vyplývá, že u právních předpisů

vydaných před nabytím účinnosti Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. je

Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se

stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich

vzniku a dodržení normotvorné kompetence [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS

9/99 Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č. 135; vyhlášen pod č.

289/1999 Sb.), Pl. ÚS 10/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č.

150; vyhlášen pod č. 290/1999 Sb.), Pl. ÚS 7/2000 (Sbírka rozhodnutí,

svazek 19, nález č. 106; vyhlášen pod č. 261/2000 Sb.), Pl. ÚS 40/02

(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88; vyhlášen pod č. 199/2003

Sb.].



V předmětné věci se Ústavní soud po provedeném zjištění tudíž omezuje

na konstatování, že zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči,

nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1988, tedy v době před nabytím účinnosti

Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb., přičemž žádná z jeho novelizací

se netýkala napadeného ustanovení § 44.



VII.



Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem

(ústavnost vyloučení obecných předpisů o správním řízení)



Právní názor k ústavním aspektům problematiky vyloučení obecných

předpisů o správním řízení vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl.

ÚS 14/96. Konstatoval, že naplnění ústavního postulátu, dle něhož

státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které

stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny),

představuje garanci proti zneužití státní moci a plyne z něj nutnost

zákonného podkladu pro její uskutečňování (v posuzované věci ať už v

podobě správního řádu či jinou samostatnou normou). Vyloučení použití

obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných zakládá

současně dle Ústavního soudu i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který

upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.



Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, jak bylo již

konstatováno, byl přijat Českou národní radou dne 30. března 1987,

nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1988, přičemž žádná z jeho novelizací po

pádu komunistického režimu se netýkala napadeného ustanovení § 44.



Dle důvodové zprávy k § 44 vládního návrhu zákona České národní rady o

státní památkové péči (tisk č. 8, Česká národní rada 1986-1990):

"prohlášení věcí za kulturní památky se nedotýká konkrétních práv

jejich vlastníků, a proto není důvodu k aplikaci správního řádu. Kromě

toho jsou zde dány zvláštní zájmy socialistické společnosti na

zachování kulturních památek a na jejich kulturně politickém uplatnění,

které nemohou být podmíněny stanoviskem vlastníků a jejich osobními

hledisky. Přesto však i při vyloučení obecných předpisů o správním

řízení se v příslušných ustanoveních zákona stanoví oprávnění vlastníků

věcí se k návrhu nebo k podnětu na jejich prohlášení za kulturní

památky vyjádřit."



Celá koncepce zákona o státní památkové péči, zrcadlící dobové

ideologické axiomy, vychází z naprosté prevalence veřejného (státního)

zájmu a popření ochrany práv jednotlivce, v dané souvislosti pak

ochrany práva vlastnického. Z tohoto přístupu pak resultovalo i

kontradiktorní stanovisko, dle něhož prohlášení věcí za kulturní

památky, jež je spjato s omezením dispozičních i užívacích oprávnění

vlastníka, "se nedotýká konkrétních práv vlastníků", pročež tehdejší

zákonodárce nespatřoval důvod k aplikaci správního řádu v předmětném

řízení. Dalším argumentem tehdejší koncepce, jež je pak v kontradikci s

argumentem prvním, dle něhož omezením dispozičních a užívacích

oprávnění vlastníka nemohou být dotčena jeho vlastnická práva, je pak

argument jednoznačné dominance "zvláštních zájmů socialistické

společnosti", jež "nemohou být podmíněny stanoviskem vlastníků a jejich

osobními hledisky".



Takto koncipovaný účel ustanovení § 44 zákona o státní památkové péči

nelze než považovat za rozporný s ústavní ochranou vlastnického práva

dle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.



Ústavní soud je si přitom vědom ústavní ochrany kulturního bohatství ve

smyslu ochrany veřejného statku (čl. 34 odst. 2 Listiny). V řadě svých

rozhodnutí vyslovil přitom názor, dle kterého ke kolizi v rovině

ústavněprávní dochází nejen mezi základními právy a svobodami navzájem,

nýbrž i mezi základními právy a svobodami a jinými ústavně chráněnými

hodnotami - veřejnými statky [(sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (Sbírka rozhodnutí,

svazek 6, nález č. 99; vyhlášen pod č. 280/1999 Sb.), sp. zn. III. ÚS

256/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 37)]. Posouzení této

kolize je výsledkem aplikace zásady proporcionality, jejímž nutným

komponentem je i maxima plynoucí z čl. 4 odst. 4 Listiny, dle níž i v

případě omezení základních práv a svobod plynoucího z priority s ním v

kolizi se ocitajícího veřejného statku musí být šetřeno jejich podstaty

a smyslu.



Z uvedeného plyne, že v § 44 zákona o státní památkové péči zakotvené

vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování o prohlášení

věcí za kulturní památky je v rozporu i s důsledky, jež plynou pro

posouzení této zákonné úpravy ze zásady proporcionality a z čl. 4 odst.

4 Listiny.



Účastník řízení pak ve prospěch ústavnosti § 44 zákona č. 20/1987 Sb.

uvádí dva argumenty. Prvním je poukaz na judikaturu obecných soudů a

Ústavního soudu, druhým pak tvrzení, dle něhož vyloučení obecné úpravy

správního řízení při rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky

nemá za následek úplnou absenci zákonné procedurální úpravy, jelikož

ustanovení § 3 zákona č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů,

jakož i § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb.,

v této souvislosti určité klausule stanoví.



Odkazuje-li se ve vyjádření Senátu na nález Ústavního soudu sp. zn. I.

ÚS 35/94, nutno zdůraznit, že předmětem uvedeného rozhodnutí bylo

posouzení materiálního souladu institutu prohlášení věci za kulturní

památku s čl. 11 Listiny, nikoli ale otázka vyloučení obecné úpravy

správního řízení bez jejího nahrazení úpravou speciální.



Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 30. srpna 2001 sp. zn. 7 A

13/99 dospěl k závěru, dle něhož "ze skutečnosti, že zákon č. 20/1987

Sb., o státní památkové péči, nepřipouští při prohlašování věcí za

kulturní památky opravný prostředek proti takovému rozhodnutí (§ 3 a §

44 zákona), nelze ještě dovodit rozpor tohoto zákona s Ústavou či s

mezinárodními smlouvami, konkrétně s článkem 6 Úmluvy", jelikož

"možnost projednat věc nezávislým orgánem podle uvedeného článku 6

Úmluvy (v podmínkách České republiky soudem) ostatně zákon č. 20/1987

Sb. nevylučuje". Obecně pak pro řízení o prohlášení věcí kulturní

památkou soud vyslovil závěr, dle kterého "i když ustanovení § 44

zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, vylučuje pro řízení o

prohlašování věcí za kulturní památky (§ 3 zákona) užití správního

řádu, musí správní orgán v takovém řízení dbát základních zásad

správního řízení."



Nejvyšší správní soud pak ve svém rozsudku ze dne 28. dubna 2004 sp.

zn. 6 A 106/2002 k námitce žalobce, dle níž právní úprava prohlášení

věci za kulturní památku je velmi kusá a vylučuje použití správního

řádu, odkázal na právní názor obsažený v rozsudku Vrchního soudu v

Praze ze dne 30. srpna 2001 č. j. 7 A 13/99-28. V souzené věci proto

považoval za relevantní nikoliv samotnou skutečnost, zda žalovaný

(Ministerstvo kultury) postupoval podle správního řádu, nýbrž zda

respektoval práva vlastníka předmětného domu (tzn. žalobce),

nacházející oporu právě v základních zásadách správního řízení. V tomto

směru Nejvyšší správní soud zjistil, že žalovaný žalobce písemně

vyrozuměl o podání návrhu na prohlášení domu za kulturní památku (§ 3

odst. 2 zákona o státní památkové péči), umožnil mu uplatnit jeho

argumentaci a předkládat důkazy, s nimiž se následně řádně vypořádal,

pročež dovodil závěr, že žalovaný respektoval základní zásady správního

řízení.



Ústavní soud se ve své judikatuře vyjádřil i k otázce ústavnosti

soustavy opravných prostředků. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/01 (Sbírka

rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.) v

této souvislosti uvedl: "Soustava přezkumných instancí je výsledkem

poměřování na straně jedné úsilí o dosažení panství práva, na straně

druhé efektivity rozhodování a právní jistoty." Ústavní soud tudíž

sdílí stanovisko Vrchního soudu v Praze, dle něhož absence dvou

instancí ve správním řízení při danosti soudního přezkumu bez dalšího

nezakládá rozpor takovéto procesní úpravy s kautelami obsaženými v čl.

6 Úmluvy a v čl. 36 Listiny (ilustrací této maximy v oblasti soudního

řízení je protiústavnost tzv. překvapivých rozhodnutí, jež vyloučením

dvojinstančnosti zbavují účastníky řízení práva skutkově a právně

argumentovat [viz nálezy sp. zn. III. ÚS 139/98, sp. zn. I. ÚS 336/99,

sp. zn. III. ÚS 377/01, sp. zn. II. ÚS 532/02, sp. zn I. ÚS 220/04

(Sbírka rozhodnutí, svazek 12, nález č. 106; svazek 25, nález č. 5;

svazek 24, nález č. 197; svazek 34, nález č. 129) a další]. Ze

stanoviska, dle něhož absence dvojinstančnosti správního řízení

protiústavnost bez dalšího nezakládá, neplyne ale závěr, dle něhož

rozpor s ústavním pořádkem v důsledku takovéhoto konstatování nezakládá

ani vyloučení obecných předpisů o správním řízení spjaté s absencí

předpisů speciálních. Důvodem tohoto odlišení je skutečnost, že absence

dvojinstančního řízení bez dalšího nemá za následek protiústavnost v

případě explicitní úpravy správního řízení, přičemž předmětem

posuzované věci je ústavnost absence explicitní úpravy správního řízení

v její úplnosti.



V obou uvedených judikátech je dále vysloven názor, dle kterého v

případě absence explicitní úpravy správního řízení je správní orgán

povinen dbát základních zásad správního řízení, přičemž tyto jsou

poznatelné nejen z doktríny, nýbrž i aposteriorně z judikatury

přezkumných rozhodnutí v soudním řízení správním.



Uvedený argument vychází z představy nepsané úpravy celého komplexu

procesního práva. Tato koncepce je ale rozporná s ústavní maximou, dle

níž státní moc lze uplatňovat jen způsobem, který stanoví zákon (čl. 2

odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Maxima zákonného podkladu pro

výkon státní moci, resp. psaného procesního práva nevylučuje jeho

dotváření judikaturou, příp. rozhodnutími správních orgánů, vylučuje

ale ústavní akceptovatelnost absence explicitní zákonné procedurální

úpravy v její úplnosti.



Absenci procesní úpravy správního řízení lze rozhodovací činností

správních orgánů a judikaturou soudů kompenzovat použitím analogie.

Doktrína zastává ale v této souvislosti velmi nejednoznačná stanoviska.

Petr Průcha analogii v obecnosti odmítá: "Pro aplikaci a interpretaci

norem správního práva platí, že použití analogie u nich nepřichází v

úvahu, což svým způsobem vyplývá přímo z jejich povahy." (P. Průcha,

Správní právo. Obecná část. Brno 2003, s. 70). Zdrženlivý postoj k

analogii ve správním právu zastává i Petr Hajn: "analogie jakožto

právní institut slouží k vykrývání mezer v právu a uplatní se zejména v

právu soukromém. Ve veřejném právu a ve správním řízení si při použití

tohoto institutu musíme ukládat značnou rezervovanost." (P. Hajn,

Analogie jako právní institut a jako způsob usuzování. Několik poznámek

k analogii v právu (nejen) správním. Právník, č. 2, 2003, s. 123). S

ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny Milan Kindl

formuluje zásadu, dle níž "analogie ve veřejném právu nelze použít v

neprospěch toho, kdo vykonavatelem veřejné moci není", z čehož plyne,

že "jí může být užito v jeho prospěch" (M. Kindl, Malá úvaha o analogii

ve veřejném právu. Právník, č. 2, 2003, s. 133). Obdobné stanovisko

zastává i Vladimír Sládeček: "Může se zdát, že prostor pro použití

analogie ve správním, resp. veřejném právu je beznadějně omezen či

spíše zcela vyprázdněn zakotvením ústavních principů - limitů

uplatňování veřejné (státní) moci (zejm. čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2

odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny)..., to však neznamená holou nemožnost

její aplikace, byť by se patrně nemělo jednat o úkaz častý ... použití

analogie zákona nebo analogie práva ve správním právu (ať již hmotném

nebo procesním) přichází v úvahu, jestliže přinese (jednoznačný)

prospěch účastníku řízení či právního vztahu správního práva." (V.

Sládeček, Obecné správní právo. Praha 2005, s. 130). Dle Vladimíra

Vopálky "pokud je úprava nedostatečná, nezbývá než se opřít podle

analogie i o některé instituty správního řádu, pokud to ovšem povaha

věci nevylučuje, a o obecné zásady správního (procesního) práva (D.

Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. 5. vyd., Praha 2003, s.

359).



I z takto nastíněného přehledu názorů doktrinárních, ve vší jejich

mnohoznačnosti, lze dovodit závěr, dle něhož připouští-li vůbec

doktrína použití analogie v oboru správního řízení, pak toliko za

omezujících podmínek - pouze v omezeném rámci za účelem vyplňování

mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany práv účastníků

správního řízení. Nelze z těchto stanovisek ale dovodit závěr, dle

něhož by bylo lze považovat za akceptovatelné použitím analogie

vytvořit procesní úpravu správního řízení v celé její úplnosti.



Právní názor Ústavního soudu vyslovený již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS

14/96 se tedy shoduje i s obecnými důsledky stanovisek doktrinárních.



Účastník řízení konečně namítá vůči důvodnosti návrhu Nejvyššího

správního soudu tvrzením, dle něhož vyloučení obecné úpravy správního

řízení při rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky nemá za

následek úplnou absenci zákonné procedurální úpravy, jelikož ustanovení

§ 3 zákona č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jakož i § 1

vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., v této

souvislosti určité klausule stanoví.



Dle § 3 odst. 2 zákona o státní památkové péči Ministerstvo kultury

vyrozumí písemně vlastníka věci o podání návrhu na prohlášení věci za

kulturní památku nebo o tom, že hodlá věc prohlásit za kulturní památku

z vlastního podnětu a umožní mu k návrhu nebo podnětu se vyjádřit. V

odstavci 4 uvedeného zákonného ustanovení je upravena povinnost

Ministerstva kultury písemně o prohlášení věci za kulturní památku

jejího vlastníka, krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou

působností a odbornou organizaci státní památkové péče a u

archeologických nálezů též Akademii věd České republiky vyrozumět; tato

povinnost pro ministerstvo platí i v tom případě, že neshledalo důvody

pro prohlášení věci za kulturní památku. Následující odstavec 5

zakotvuje pak povinnost součinnosti vlastníka při poskytování

relevantních informací ministerstvu za účelem prohlašování věcí za

kulturní památky a posléze odstavec 6 daného ustanovení zákona o státní

památkové péči obsahuje odkaz na podrobnější procedurální úpravu

obecným právním předpisem. Za takový pak účastník považuje ustanovení §

1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., dle

kterého Ministerstvo kultury prohlašuje nemovité a movité věci,

popřípadě jejich soubory za kulturní památky z vlastního nebo jiného

podnětu, před prohlášením věci za kulturní památku si může kromě

vyjádření podle § 3 odst. 1 zákona vyžádat i posudek odborných,

vědeckých a uměleckých organizací a dále jsou v něm stanoveny

podrobnosti k povinné součinnosti vlastníka dle § 3 odst. 5 zákona o

státní památkové péči.



Jakkoli ustanovení § 3 zákona o státní památkové péči obsahuje některé

procesní normy, z pohledu celkového obsahu úpravy správního řízení jde

toliko o torso, jde o natolik minimální část této úpravy, která si v

žádném případě nemůže nárokovat ambici úplnosti (s případnou

přítomností určitých mezer). Ustanovení § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve

znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., pak nesplňuje požadavek plynoucí z čl.

2 odst. 2 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny ohledně právní síly právního

předpisu, jenž stanoví způsob uplatňování státní moci.



Jelikož tedy ani kusá úprava obsažená v ustanovení § 3 zákona o státní

památkové péči nemění nic na zásadní absenci speciální úpravy řízení v

rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky (po vyloučení

působnosti obecné úpravy správního řízení), není tato kusá zákonná

úprava s to zvrátit závěr o rozporu ustanovení § 44 zákona č. 20/1987

Sb., v části vyjádřené výrazem "3," s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2

odst. 2 Listiny.



Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat vyloučení obecné

úpravy správního řízení při rozhodování o prohlášení věcí za kulturní

památky za rozpornou s čl. 11 odst. 1 a čl. 1 Dodatkového protokolu k

Úmluvě ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i s čl. 2 odst. 3

Ústavy a s čl. 2 odst. 2 Listiny.



Pro uvedené Ústavní soud dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů

ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., v části vyjádřené výrazem "3,"

zrušil.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v.r.