14/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 9/14 dne 16. prosince 2014 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka
Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa (soudce zpravodaje), Vlasty
Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra
Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka,
Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího
správního soudu podaném podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na
zrušení § 158 písm. a) zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění,
za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu
Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České
republiky jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:
Ustanovení § 158 písm. a) zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském
pojištění, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení
1. Nejvyšší správní soud (dále též "navrhovatel") předložil Ústavnímu
soudu svým usnesením ze dne 17. 4. 2014 č. j. 4 Ads 116/2013-27 návrh
na zrušení ustanovení § 158 písm. a) zákona č. 187/2006 Sb., o
nemocenském pojištění (dále též "napadené ustanovení").
2. Navrhovatel tento návrh podal poté, co v souvislosti se svou
rozhodovací činností ve věci sp. zn. 4 Ads 116/2013 v souladu s
ustanovením čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")
dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním
pořádkem.
II.
Průběh řízení před správními orgány a správními soudy
3. Předmětem správního řízení bylo posouzení, zda má být žadateli v
iniciačním správním řízení podle § 27 zákona o nemocenském pojištění
vypláceno nemocenské pojištění po uplynutí podpůrčí doby. Podle tohoto
ustanovení po uplynutí podpůrčí doby stanovené podle § 26 se nemocenské
vyplácí na základě žádosti pojištěnce po dobu stanovenou v rozhodnutí
orgánu nemocenského pojištění podle vyjádření lékaře orgánu
nemocenského pojištění, který vyplácí nemocenské, pokud lze očekávat,
že pojištěnec v krátké době, nejdéle však v době 350 kalendářních dnů
od uplynutí podpůrčí doby stanovené podle § 26, nabude pracovní
schopnost, a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti; takto lze
postupovat i opakovaně, přičemž při jednotlivém prodloužení výplaty
nemocenského nesmí být doba tohoto prodloužení delší než 3 měsíce.
Nemocenské lze podle věty první vyplácet celkem nejdéle po dobu 350
kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby stanovené podle § 26 téhož
zákona.
4. Okresní správa sociálního zabezpečení (dále jen "OSSZ") o žádosti
rozhodla tak, že výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby
nepřiznala. K odvolání žadatele Česká správa sociálního zabezpečení
(dále jen "ČSSZ") toto rozhodnutí zrušila a věc vrátila orgánu prvního
stupně k novému projednání s pokynem opětovného posouzení zdravotního
stavu žadatele po správném datu uplynutí podpůrčí doby (10. 8. 2012),
neboť ve výroku rozhodnutí bylo uvedeno nesprávné datum jejího
uplynutí. OSSZ následně vydala (dne 14. 2. 2013) nové rozhodnutí, jímž
byl žadateli přiznán nárok na výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí
doby, a to "při splnění ostatních zákonem stanovených podmínek za
období od 11. 8. 2012 do 29. 9. 2012". Od 30. 9. 2012, kdy byla
obnovena pracovní schopnost žadatele, mu pak nemocenské přiznáno
nebylo.
5. Proti tomuto rozhodnutí podal žadatel odvolání s tím, že od 2. 1.
2013 je opět v pracovní neschopnosti, jelikož neprošel vstupní
prohlídkou u závodního lékaře svého zaměstnavatele. Toto odvolání ČSSZ
zamítla, přičemž si "pro účely kontroly správnosti posudku o zdravotním
stavu", jímž byl vázán orgán prvního stupně, vyžádala posudkové
zhodnocení lékařem oddělení lékařské posudkové služby ČSSZ.
6. Proti těmto (sub 4 a 5 uvedeným) rozhodnutím prvostupňového i
odvolacího správního orgánu podal žadatel žalobu, v níž tvrdil, že
napadená rozhodnutí vycházejí z nesprávných závěrů příslušné
zdravotnické dokumentace, jejíž přezkoumání proběhlo v průběhu řízení
před odvolacím orgánem v jeho nepřítomnosti, nebylo zohledněno jeho
onemocnění boreliózou a skutečnost, že trpěl skřípnutým nervem. I přes
neuspokojivý zdravotní stav se musel z důvodu nedostatku finančních
prostředků nechat uznat k 1. 1. 2013 práceschopným. O tomto žalobním
návrhu rozhodl Krajský soud v Praze usnesením ze dne 20. 11. 2013 č. j.
43 Ad 21/2013-15 tak, že jej odmítl s poukazem na tímto návrhem
napadené ustanovení § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění.
Podle tohoto ustanovení jsou rozhodnutí o výplatě nemocenského po
uplynutí podpůrčí doby ze soudního přezkumu vyloučena.
7. V rámci řízení o kasační stížnosti žadatele proti uvedenému usnesení
krajského soudu předložil čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu návrh
na zrušení předmětného ustanovení zákona o nemocenském pojištění.
III.
Rekapitulace návrhu
8. Navrhovatel nejprve poukázal na setrvalou judikaturu Nejvyššího
správního soudu (např. rozsudek ze dne 23. 8. 2012 č. j. 5 As
17/2012-31, podle níž "ustanovení § 158 zákona o nemocenském pojištění
koresponduje s obecnou zásadou uplatňovanou ve správním soudnictví, dle
které "soudy nejsou povolány přezkoumávat samostatně výroky ve věcech
zdravotního stavu a pracovní schopnosti - tato zásada plyne jednak z
obecné úpravy obsažené v § 70 písm. d) s. ř. s. (úkony závisející
výlučně na posouzení zdravotního stavu osob, pokud samy o sobě
neznamenají právní překážku výkonu povolání, jsou vyloučeny ze soudního
přezkumu), jednak z úprav předpisů o sociálním zabezpečení, které tento
princip respektují a otázky zdravotního stavu činí předmětem pozornosti
soudů až v okamžiku, kdy je přezkoumáváno rozhodnutí správního orgánu o
dávkových nárocích - i tehdy se však vždy jedná o otázku odbornou, k
níž si soud musí z hlediska skutkového, aby ji mohl postavit najisto,
povolat znalce, a to buď v rámci obecných norem procesních platných pro
řízení před soudem, anebo, v případě přezkumu rozhodnutí o dávkách
důchodového pojištění, lze užít posudku komise Ministerstva práce a
sociálních věcí" (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 6.
2006, č. j. 6 Ads 41 /2005 -24).".
9. Navrhovatel uvádí, že napadené ustanovení v oblasti nemocenského
pojištění rozvádí a opětovně výslovně zakotvuje pravidlo obsažené v §
70 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, podle kterého
jsou ze soudního přezkumu vyloučena rozhodnutí, jejichž vydání závisí
výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu
věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání,
zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti. K
tomu poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15.
1. 2013 (N 13/68 SbNU 191; 82/2013 Sb.), v němž bylo ustanovení § 70
soudního řádu správního vyloženo tak, že "Úkony správního orgánu,
jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob, jsou
ze soudního přezkoumání vyloučeny, ledaže by samy o sobě znamenaly
právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské,
popřípadě jiné hospodářské činnosti, nebo ledaže by šlo o úkony
dotýkající se základních práv zaručených Listinou základních práv a
svobod". Navrhovatel dospěl k závěru, že napadené ustanovení zákona o
nemocenském pojištění je třeba zrušit pro rozpor s vykonatelným a
závazným nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/12.
10. Navrhovatel poukazuje na to, že napadené rozhodnutí o výplatě
nemocenského po uplynutí podpůrčí doby by nemělo být ze soudního
přezkumu vyloučeno, neboť se dotýká základních práv zaručených Listinou
základních práv a svobod (dále jen "Listina"), resp. čl. 36 odst. 2
Listiny, a to práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti
k práci podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Existence napadeného ustanovení
zákona o nemocenském pojištění nutí správní soudy, aby žaloby proti
rozhodnutím o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby odmítaly,
ačkoli takovýto závěr je v rozporu s výše uvedeným nálezem Ústavního
soudu. Zachování takovéto možnosti by podle navrhovatele v budoucnu
mohlo vést k obcházení tohoto nálezu Ústavního soudu, neboť ve
zvláštních zákonech by mohla být přijata taková právní úprava, která by
ze soudního přezkumu paušálně vylučovala rozhodnutí, která závisí
výlučně na posouzení zdravotního stavu osob. To by bylo v rozporu s čl.
89 odst. 2 Ústavy.
11. Navrhovatel se domnívá, že napadené ustanovení zákona o nemocenském
pojištění nelze vyložit ústavně konformním způsobem. Jeho znění je
zcela jasné a nepřipouští žádnou možnost přezkumu zde uvedeného typu
rozhodnutí, nelze jej proto vyložit v souladu se závěry nálezu
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/12. Navrhovatel k tomu odkazuje na
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011 č. j. 6 Ads
109/2009-72.
IV.
Vyjádření účastníků řízení
12. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen
"Poslanecká sněmovna") ve vyjádření k návrhu ze dne 8. června 2014,
podepsaném předsedou Janem Hamáčkem, popsala proceduru přijetí návrhu
zákona o nemocenském pojištění. K tomu uvedla stanovisko, že
zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s
Ústavou a naším právním řádem.
13. Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") se ve vyjádření
k návrhu ze dne 16. června 2014, podepsaném předsedou Milanem Štěchem,
rovněž zaměřil na průběh postupu schvalování návrhu zákona o
nemocenském pojištění, jehož součástí je i napadené ustanovení. K tomu
uvedl, že pokud jde o úpravu řízení ve věcech nemocenského pojištění, v
rámci níž je vymezeno, která rozhodnutí jsou vyloučena ze soudního
přezkumu, tato úprava obsažená v § 158 zákona o nemocenském pojištění v
době svého přijetí (v březnu 2006) odpovídala úpravě v té době
uplatňované. V období následujícím po přijetí zákona o nemocenském
pojištění, který byl dosud 34krát novelizován, se pouze v jednom
případě dílčím způsobem zasáhlo do ustanovení § 158. Jednalo se o
novelu v rámci zákona č. 470/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006
Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé
další zákony, v němž byla v části první obsažena poměrně rozsáhlá
novela zákona o nemocenském pojištění, v rámci které bylo v čl. I bodu
138 stanoveno, že "V § 158 se na konci textu písmene d) doplňují slova
"a o zrušení tohoto povolení.". Jednalo se tedy o dílčí změnu, která se
netýkala napadeného ustanovení § 158 písm. a), které je od přijetí
zákona v roce 2006 beze změny.
14. Senát uvedl, že při projednávání návrhu zákona o nemocenském
pojištění nebyla v Senátu vedena žádná diskuse jak ohledně úpravy
obsažené v ustanovení § 27, týkající se výplaty nemocenského po
uplynutí podpůrčí doby, tak ohledně úpravy obsažené v § 158, týkající
se rozhodnutí, která jsou vyloučena ze soudního přezkumu. K dané
záležitosti lze pouze zmínit, že jde o úpravu, kterou v předchozích
letech i soudní judikatura akceptovala, přičemž bylo vycházeno z toho,
že ustanovení čl. 30 Listiny, v němž v odstavci 1 je stanoveno také
právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, je
zařazeno mezi hospodářská, sociální a kulturní práva, a proto je nutno
je vykládat v návaznosti na čl. 41 odst. 1 Listiny s tím, že se tudíž
nejedná o základní práva aplikovatelná přímo na základě ústavního
předpisu, tj. Listiny, jako je tomu např. u práv podle hlavy druhé
Listiny. Tento přístup byl zmíněn také v rozhodnutí Ústavního soudu,
které se týkalo obdobného návrhu [viz usnesení Ústavního soudu sp. zn.
II. ÚS 524/06 ze dne 29. 11. 2006 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na
http://nalus.usoud.cz)].
15. Vláda, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastník řízení
podle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ve svém
vyjádření, schváleném dne 16. 6. 2014 a podepsaném předsedou vlády
Bohuslavem Sobotkou, uvedla, že navrhovatelem předložená argumentace je
nepřiléhavá, neboť je založena na pouhé mechanické aplikaci
interpretativního výroku nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 (viz výše), avšak
bez současného provedení analýzy judikatury Ústavního soudu týkající se
rozsahu ústavních garancí dotčeného základního práva, kterým však v
uvedeném případě (stejně jako ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/12) není
primárně právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, ale
právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci,
garantované ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny.
16. Vláda má za to, že i v aktuálně projednávané věci je pro posouzení,
zda rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby je či
není úkonem, dotýkajícím se základních práv zaručených Listinou,
stěžejní vymezení samotného rozsahu "dotčeného základního práva". Tímto
dotčeným základním právem je v aktuálně posuzované věci právo na
přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci garantované
ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny. Uvedené základní právo je v rovině
podústavního práva realizováno mimo jiné i návrhem dotčeným zákonem o
nemocenském pojištění. K tomu odkazuje na některé závěry Ústavního
soudu, jež se týkají stanovení ústavně konformní míry naplnění práva na
přiměřené hmotné zabezpečení; např. dle nálezu Ústavního soudu ze dne
24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.).
17. Podle vlády je nutno právo na přiměřené hmotné zabezpečení při
nezpůsobilosti k práci ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny vnímat "toliko"
jako povinnost poskytovat jednotlivcům sociální plnění ve výši
postačující k vedení důstojného života, a to pouze po nezbytně nutnou
dobu, kdy tito nejsou objektivně ze zdravotních důvodů prokazatelně
schopni se sami zabezpečit vlastní výdělečnou činností. Situace, kdy v
důsledku sociální události dochází k dlouhodobé či trvalé
nezpůsobilosti k práci, jsou pak řešeny zákonem č. 155/1995 Sb., o
důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Osoba může být
případně zajištěna minimálním sociálním standardem i z jiných
(nepojistných) sociálních systémů, zejména podle zákona č. 111/2006
Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. Minimální
hmotný standard (ve smyslu přiměřeného rozsahu podle čl. 30 Listiny) je
přitom ústavně konformní, jak plyne z nálezu Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 54/10. Napadené ustanovení, resp. s ním související ustanovení
zákona o nemocenském pojištění, podle vlády zcela zřejmě nezasahuje do
samotného jádra dotčeného základního práva a nepředstavuje ani překážku
jeho skutečné realizace, neboť se jej vůbec nedotýká. Napadené
ustanovení se totiž týká rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí
podpůrčí doby jakožto rozhodnutí o (ne)vyplacení nenárokového plnění
realizovaného navíc z pojistného systému.
18. Na základě východisek konstrukce institutu poskytování nemocenského
po vyčerpání podpůrčí doby vláda shrnuje, že prodloužení výplaty
nemocenského po uplynutí podpůrčí doby lze chápat jako určitý
"nadstandard", daný specifickou situací zdravotního stavu pojištěnce,
který se má v blízké době zlepšit natolik, že pojištěnec opět nabude
pracovní schopnost, a není tedy účelné, aby žádal o dlouhodobou dávku z
jiného sociálního pojistného systému, tj. o invalidní důchod z
důchodového pojištění. Podle vlády je zjevné, že napadené ustanovení (a
s ním související ustanovení zákona o nemocenském pojištění) sleduje
zcela legitimní cíl, jímž je, vedle výše uvedeného benefitu
poskytovaného pojištěnci, i snaha zabránit zbytečnému zatěžování a
zahlcování správních soudů spory, jejichž výsledek se de facto nemůže
lišit od závěrů správního orgánu, neboť jejich rozhodnutí závisí
výlučně na posouzení zdravotního stavu pojištěnce.
19. Vláda se domnívá, že případná derogace napadeného ustanovení zákona
o nemocenském pojištění by patrně otevřela cestu pro přezkum všech
lékařských posudků vydaných podle zákona o nemocenském pojištění (resp.
rozhodnutí z nich odvozených). Vydání rozhodnutí o výplatě nemocenského
po uplynutí podpůrčí doby je odvislé od vyjádření lékaře orgánu
nemocenského pojištění, přičemž toto vyjádření je pro orgán
nemocenského pojištění závazné, neboť má charakter odborného závazného
stanoviska ve smyslu ustanovení § 149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád.
20. Ve věci žádosti o výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby v
prvním stupni rozhoduje OSSZ na základě vyjádření lékaře oddělení
lékařské posudkové služby OSSZ. Je-li proti prvoinstančnímu rozhodnutí
podáno odvolání, které obsahuje námitky týkající se posouzení
zdravotního stavu odvolatele, je OSSZ povinna vyžádat si od příslušného
lékaře oddělení lékařské posudkové služby OSSZ vyjádření, zda nejsou
dány důvody ke změně jeho posudkového závěru a zda setrvává na svém
původním posouzení zdravotního stavu odvolatele. Pokud OSSZ v rámci
autoremedury odvolateli plně nevyhoví, předá správní spis se svým
stanoviskem ČSSZ jako odvolacímu orgánu. ČSSZ si na základě podaného
odvolání opětovně vyžádá posouzení zdravotního stavu odvolatele, a to
od oddělení lékařské posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ ve
smyslu ustanovení § 149 odst. 4 správního řádu. Do vydání rozhodnutí o
odvolání je tudíž zdravotní stav žadatele posuzován celkem třikrát, a
to dvěma pracovišti lékařské posudkové služby. Vláda má za to, že výše
popsaná procedura garantuje dostatečnou míru právní ochrany zájmů
pojištěnce. Navrhuje zamítnutí návrhu.
21. Veřejná ochránkyně práv nevyužila svého práva vstoupit do řízení
jako vedlejší účastnice, ve svém vyjádření ze dne 3. 6. 2014 se však s
návrhem Nejvyššího správního soudu ztotožnila.
22. ČSSZ v písemném stanovisku, které si Ústavní soud vyžádal na
základě § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, uvádí,
že napadené ustanovení má vazbu na ustanovení § 145 odst. 3, § 27 a 66
zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění zákona č.
470/2011 Sb. Právě z ustanovení § 27 zákona o nemocenském pojištění
vyplývá, že rozhodnutí, kterým není přiznána výplata nemocenského po
uplynutí podpůrčí doby, může být vydáno jen ve dvou případech. Za prvé
v případě, že příslušný lékař orgánu nemocenského pojištění dospěje k
závěru, že pojištěnec nabyl pracovní schopnosti, a to i k jiné než
pojištěné činnosti (jeho dočasná pracovní neschopnost by měla být
ošetřujícím lékařem ukončena), a za druhé v případě, že ani po 350
dnech pojištěnec takovéto pracovní schopnosti nenabude, neboť poškození
jeho zdraví má dlouhodobý nebo trvalý charakter. Negativní rozhodnutí o
výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby se základních práv
zaručených Listinou nedotýká, neboť žadatel buď způsobilost k práci
nabyl, a odpadl tudíž důvod mu formou nemocenských dávek zajišťovat
hmotné zabezpečení, nebo je, v případě dlouhodobé nebo trvalé
nezpůsobilosti k práci zapříčiněné nemocí či úrazem při splnění
podmínek stanovených zákonem, zabezpečen invalidním důchodem.
23. Orgány nemocenského pojištění postupují při rozhodování o nároku na
výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby podle právní úpravy v
zákoně o nemocenském pojištění a ve správním řádu, přičemž právní
úprava nedává správám sociálního zabezpečení žádnou možnost pro správní
uvážení. Rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby je
odvislé od vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění a toto
vyjádření je pro orgán nemocenského pojištění závazné. Stejně jako
vláda ve svém vyjádření, i ČSSZ poukazuje na možnosti opravných
prostředků proti rozhodnutí o žádosti o výplatu nemocenského po
uplynutí podpůrčí doby. K tomu uvádí, že nebylo-li by rozhodnutí o
výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby vyloučeno ze soudního
přezkumu, lze předpokládat, že soud by v rámci řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu doplnil dokazování znaleckým posudkem,
jehož cílem by bylo opětovné posouzení zdravotního stavu žalobce. Dále
podotýká, že pojištěnci nic nebrání v tom, aby v případě zhoršení svého
zdravotního stavu, kvůli němuž byl opětovně uznán dočasně práce
neschopným, uplatnil nárok na výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí
doby.
24. ČSSZ je toho názoru, že napadené ustanovení zákona o nemocenském
pojištění vyhovuje tzv. testu rozumnosti (viz např. již zmiňovaný nález
sp. zn. Pl. ÚS 54/10), neboť nezasahuje do samotného jádra práva na
hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, sleduje legitimní cíl, a
k dosažení tohoto cíle zvolila racionální, a nikoliv svévolné
prostředky.
V.
Upuštění od ústního jednání
25. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci,
pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním
soudu.
VI.
Dikce napadeného ustanovení
26. Ustanovení § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění zní:
§ 158
Soudní přezkum
Ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o
a) výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, (...).
VII.
Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní
legitimace navrhovatele
27. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny procesní podmínky
pro projednání podaného návrhu. Návrh byl podán aktivně legitimovaným
orgánem (§ 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu ve spojení s čl. 95 odst.
2 Ústavy), Ústavní soud je k projednání tohoto návrhu příslušný [čl. 87
odst. 1 písm. a) Ústavy], a nejedná se o návrh nepřípustný (§ 66 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu), ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
28. Ústavní soud tedy mohl přikročit k posouzení, zda je napadené
ustanovení v souladu s ústavním pořádkem, tj. a) zda byla napadená
právní úprava přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence,
b) zda byl dodržen ústavně předepsaný způsob takového přijetí, resp.
vydání, a konečně c) zda je napadená právní úprava v souladu s ústavním
pořádkem z hlediska obsahového (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
VIII.
Přezkum procedury přijetí přezkoumávaného zákonného ustanovení
29. Při posouzení, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, vyšel
Ústavní soud z příslušných stenoprotokolů (dostupných na www.psp.cz) a
z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky.
30. Návrh zákona o nemocenském pojištění, obsahující napadené
ustanovení, předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 2. 6. 2005. Na 45.
schůzi Poslanecké sněmovny, konané ve dnech 28. a 29. 6. 2005, byl
vládní návrh zákona o nemocenském pojištění, projednávaný jako sněmovní
tisk č. 1005, v prvním čtení přikázán k projednání ústavně právnímu
výboru a výboru pro sociální politiku a zdravotnictví. Ústavně právní
výbor se na své 74. schůzi konané dne 2. 11. 2005 usnesl, že vládní
návrh zákona projednávat nebude. Výbor pro sociální politiku a
zdravotnictví vládní návrh zákona projednal na své 41. schůzi dne 3.
11. 2005, přijal k němu pozměňovací návrhy, nikoliv však k ustanovení §
158 zákona o nemocenském pojištění. V rámci druhého čtení návrhu zákona
na 51. schůzi Poslanecké sněmovny dne 8. 12. 2005 se uskutečnila obecná
i podrobná rozprava, k napadenému ustanovení však nebyl předložen žádný
pozměňovací návrh. Třetí čtení proběhlo na 51. schůzi Poslanecké
sněmovny dne 21. 12. 2005, kdy byl návrh zákona schválen v hlasování č.
1480 (usnesení č. 2100); z přítomných 87 poslanců hlasovalo pro návrh
zákona 69 a proti 17. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona dne
17. 1. 2006 Senátu.
31. Senát projednal návrh zákona o nemocenském pojištění jako senátní
tisk č. 242 (v 5. funkčním období). Návrh zákona byl projednán ve
výboru pro zdravotnictví a sociální politiku, který jako garanční výbor
k návrhu zákona přijal usnesení, v němž doporučil Senátu vrátit návrh
zákona s pozměňovacím návrhem, který se však netýkal napadeného
ustanovení (jednalo se o reakci na Poslaneckou sněmovnou vypuštěnou
úpravu tzv. zastropování maximální výše pojistného na sociální
zabezpečení a zdravotní pojištění). Dále byl senátní tisk č. 242
projednán ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který
přijal usnesení obsahově identické s usnesením garančního výboru. Senát
předmětný návrh zákona projednal dne 9. 2. 2006 na 9. schůzi a
usnesením č. 356 jej vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy
doporučenými k přijetí shodně oběma výbory, jak je výše uvedeno.
32. O návrhu zákona, vráceného Senátem, Poslanecká sněmovna hlasovala
dne 14. 3. 2006 na 54. schůzi a setrvala na původním návrhu zákona,
když ze 168 přítomných poslanců bylo pro 104 poslanců a 17 proti
(hlasování č. 153, usnesení č. 2275). Zákon byl doručen prezidentu
republiky dne 17. 3. 2006, který jej nepodepsal a vrátil jej Poslanecké
sněmovně zpět. Poslanecká sněmovna prezidentské veto přehlasovala na
55. schůzi, když v hlasování č. 173 setrvala na původním návrhu zákona
(usnesení č. 2419, ze 174 přítomných poslanců 103 pro, 55 proti).
Schválený zákon byl doručen k podpisu premiérovi dne 3. května 2006,
publikován byl pak ve Sbírce zákonů v částce 64 pod číslem 187/2006 Sb.
33. Ústavní soud konstatuje, že zákon o nemocenském pojištění, jehož
součástí je napadené ustanovení, byl přijat a vydán v mezích ústavně
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
34. Stejně tak byly splněny podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst.
3 zákona o Ústavním soudu. V případě navrhovatele se jedná o ustanovení
zákona, které souvisí s jeho rozhodovací činností a jehož má být
bezprostředně při řešení věci použito; jde tak o pravou konkrétní
kontrolu ústavnosti zákona, jak plyne z předestření skutkového a
právního základu věci (sub 3 až 11). Návrh tak splňuje podmínky pro
řízení před Ústavním soudem pro takový případ.
IX.
Meritorní přezkum návrhu
35. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny "Kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby
přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z
pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.". Platí tedy
oproti principu enumerace (do 31. 12. 1991 před přijetím novely
občanského soudního řádu zákonem č. 519/1991 Sb.) obecná zásada, podle
které může být každé rozhodnutí orgánu veřejné správy podrobeno
přezkumu soudem, pokud zákonodárce nevyužije mu poskytnutý prostor k
vyloučení soudního přezkumu (původně byl tento výčet vymezen § 248
občanského soudního řádu a obsažen v příloze A k občanskému soudnímu
řádu na základě odstavce 3 uvedeného ustanovení).
36. Extenze a intenze tohoto prostoru není předmětem tohoto řízení,
neboť obrat "nestanoví-li zákon jinak" v tomto případě není třeba
vykládat. To by bylo nutné v situaci, kdyby vznikla otázka, zda je
zákonodárce limitován i tehdy, nejde-li o zákaz stanovit výluku ve
věcech týkajících se základních práv a svobod. Navrhovatel však k
rozhodnutí odpověď na takovou otázku nevyžaduje. Namítá v duchu čl. 36
odst. 2 věty druhé Listiny, že tato výhrada zákona je limitována
nemožností vyloučení těch rozhodnutí orgánů veřejné správy, jež se
týkají základních práv uvedených v Listině. Toto ustanovení vystupuje
jako speciální ve vztahu k čl. 4 Ústavy, které vylučuje, aby byla z
pravomoci soudů vyloučena ochrana základních práv a svobod obecně,
nejen v rámci rozhodování orgánů veřejné správy.
37. Stejně tak čl. 36 odst. 2 Listiny vystupuje jako speciální
ustanovení ve vztahu k čl. 36 odst. 1 Listiny. Je-li tedy zákonem
stanovena výluka ze soudního přezkumu takového správního rozhodnutí,
které se "týká" základních práv a svobod "podle Listiny", jedná se o
výluku odporující oběma východiskům ústavního pořádku v této oblasti;
řečeno jinými slovy - v případě dotčení základních práv a svobod zákon
"jinak" stanovit nemůže (výluka), neboť by to odporovalo výhradě soudní
pravomoci v oblasti základních práv a svobod podle čl. 4 Ústavy a
výhradě práva na soudní ochranu u nezávislého a nestranného soudu podle
čl. 36 odst. 1 Listiny. To ovšem za podmínky, že:
a) o základní práva a svobody podle Listiny se bude skutečně jednat.
Totéž bude s ohledem na čl. 10 Ústavy platit ve vztahu k mezinárodním
smlouvám, neboť by byla splněna podmínka, že by zákon stanovil něco
jiného než taková mezinárodní smlouva;
b) půjde o konkrétní základní právo nebo svobodu, nikoli jen o obecný
vše postihující pojem (základní práva a svobody jako takové,
demokratický řád základních práv a svobod, sociální práva nebo
politická práva jako určitou kategorii), neboť jinak by prakticky
soudní výluky nepřicházely do úvahy, protože tento řád či lidskoprávní
systém ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy postihuje jakoukoli činnost
státu;
c) půjde o rozhodnutí orgánu veřejné správy ve správním řízení. V tomto
případě nejde o omezení soudní ochrany, nýbrž o specifikaci formy či
procedury, ve které bude poskytována;
d) základních práv a svobod se bude skutečně týkat. Dostačuje však,
když rozhodnutí se bude týkat základního práva (např. stanovení
podrobností, povinností při zachování základních práv a svobod); zásah
nebo dokonce porušení není podmínkou, neboť nejde o ústavní stížnost. K
tomu je třeba dodat, že pokud by obrat "týkajících se" znamenal zásah
do základního práva či dokonce jeho porušení, mělo by to za následek
povinnost obecného soudu obracet se na Ústavní soud nejen z hlediska
přezkumu ústavnosti samotného jím aplikovaného zákona ve smyslu čl. 95
odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, nýbrž i z
hlediska jeho výkladu.
38. Ustanovení čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny nestanoví, na která
"základní práva a svobody" dopadá, resp. že dopadá na jen některé z
nich, ať již ve smyslu nějaké privilegovanosti nebo jiné kvalifikace. Z
dikce tohoto ustanovení, stejně jako z historie jeho přípravy lze
usuzovat na to, že ústavodárce neměl v úmyslu činit rozdíl mezi
jednotlivými "skupinami" základních práv z jakéhokoli klasifikačního
hlediska. Správní rozhodnutí, jež má dopady na některé z práv
zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, jako v projednávané věci (čl. 30
odst. 1 Listiny), tak musí být způsobilé přezkumu ve správním
soudnictví, stejně jako správní rozhodnutí týkající se práv zakotvených
v hlavách druhé a třetí Listiny, na něž se nevztahuje omezení ve formě
čl. 41 odst. 1 Listiny. Tento názorový přístup k předmětnému ustanovení
Listiny, který bez dalšího garantuje právo na soudní přezkum (potažmo
spravedlivý proces) těch rozhodnutí správních orgánů, jež se týkají
některého (jakéhokoliv) ze základních práv zakotvených v Listině, je
rovněž patrný v judikatuře Ústavního soudu [ve vztahu k rozhodnutí
dopadajícímu do práva na svobodnou volbu povolání ve smyslu čl. 26
odst. 2 Listiny viz nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N
113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.) a rozhodnutí na něj navazující, dostupná
na http://nalus.usoud.cz, ve vztahu k právu na ochranu osob zdravotně
postižených v pracovních vztazích ve smyslu čl. 29 odst. 2 Listiny pak
viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15. 1. 2013 (N 13/68 SbNU 191;
82/2013 Sb.)].
39. Přestože v judikatuře Ústavního soudu se objevila též usnesení,
která přímou aplikaci čl. 36 odst. 2 Listiny ve vztahu k právům
zakotveným v hlavě čtvrté Listiny (hospodářská, sociální a kulturní
práva), s ohledem na čl. 41 odst. 1 Listiny, vylučují [viz např.
usnesení sp. zn. II. ÚS 524/06 ze dne 29. 11. 2006, srov. též usnesení
sp. zn. III. ÚS 233/01 ze dne 10. 7. 2001 (U 25/23 SbNU 335), dostupná
na http://nalus.usoud.cz], nemohla s ohledem na svou právní povahu a
právní názor vyjádřený Ústavním soudem ve výše (sub 38) uvedených
nálezech mít vliv na výsledek tohoto řízení, a to i z dalších důvodů.
Není rozhodující, k jakému základnímu právu se správní rozhodnutí
vztahuje (otázku jiných forem vystupování veřejné správy nebylo nutné v
této věci řešit), neboť nic takového čl. 36 odst. 2 Listiny jako sedes
materiae nestanoví. Především je pak nutno zdůraznit, že v posuzované
věci § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění nejde o samostatnou
otázku práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k
práci, nýbrž o záruku práva na soudní přezkum, která je formulována na
stupnici - dotýkat se (popř. zachovávat podle čl. 4 odst. 1 Listiny),
zasahovat (vstupovat do chráněného prostoru v mezích čl. 4 odst. 2
Listiny) a porušovat (přerušovat slovníkem Stadionovy ústavy - § 106),
tedy zasahovat způsobem, který je v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny,
popř. dalšími již konkretizovanými ústavními kautelami. Jakkoli se může
Ústavní soud shodovat se závěry obsaženými ve vyjádření vlády České
republiky a ve vyžádaném stanovisku ČSSZ ohledně testu racionality u
sociálních práv, nemohlo to mít vliv na výsledek řízení.
40. Ústavní soud tedy nemá výhrady vůči argumentaci vlády či dožádaného
orgánu státní správy, tato argumentace je ve vztahu k podstatě a smyslu
práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci
přiléhavou, nicméně nesměřuje k podstatě toho, co musí posoudit
navrhovatel z hlediska svého poslání při ochraně základních práv a
svobod ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. V daném případě nespočívá
otázka v tom, jak má o nároku ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny
rozhodnout, nýbrž v tom, zda má nějaký soud vůbec kompetenci rozhodnout
o výplatě nemocenského podle podmínek stanovených zákonem. V daném
případě krajský soud tuto kompetenci popřel na základě napadeného
ustanovení a navrhovatel jako kasační instance naráží na stejnou
překážku z hlediska možnosti podrobit závěry krajského soudu své
kognici. Zákon tak ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny může stanovit
podrobnosti práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k
práci podle čl. 30 odst. 3 Listiny, a navíc jeho meze podle čl. 41
odst. 1 Listiny. Proto tyto a jen tyto podrobnosti a meze jsou
posuzovány v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny. Ten se nemůže vztáhnout na
obsah chráněný čl. 36 odst. 2 Listiny, natožpak čl. 4 Ústavy, neboť v
tomto případě se jedná podle názoru Ústavního soudu o jednu z
podstatných náležitostí demokratického právního státu.
41. Je-li výplata nemocenského (i po uplynutí podpůrčí doby)
konkretizací (podrobností) čl. 30 odst. 1 Listiny, má to nevyhnutelně
za důsledek splnění podmínek uvedených sub 37 pro situace, kdy zákon
"jinak" stanovit nemůže. V dané věci proto není posuzováno uplatnění
podmínek pro konkrétní podobu práva na přiměřené hmotné zabezpečení při
nezpůsobilosti k práci v zákoně o nemocenském pojištění, nýbrž
interpretován je čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého jsou-li "ve hře"
základní práva a svobody (tj. jsou-li dotčena, popř. musí-li být
zachovávána), nemůže se možnost zákonodárce "stanovit jinak" uplatnit.
Zde lze mít námitky vůči formulaci ústavodárce, nicméně je namístě
uplatnit výklad in dubio pro libertate. Úkolem Ústavního soudu v rámci
konkrétní kontroly ústavnosti § 158 písm. a) zákona o nemocenském
pojištění tak není vyložit navrhovateli, zda je ústavní určitá výše
dávky, způsob jejího výpočtu, forma uplatnění atd., nýbrž to, zda
důsledek rozhodnutí o takové dávce vůbec má vztah k základnímu právu,
které by mohlo být dotčeno, aniž by bylo třeba, aby bylo zasaženo či
dokonce porušeno. Věc se tak pohybuje v prostoru kautel práva na soudní
ochranu podle čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, nikoli
sociálních práv podle čl. 30 Listiny, popř. čl. 26 odst. 1 Listiny,
neboť výsledkem posouzení zdravotního stavu žalobce byl rovněž závěr o
tom, jakou pracovní činnost bude moci nadále vykonávat pro případ
možnosti brzkého nabytí pracovní schopnosti.
42. V případě procesních záruk ochrany základních práv, jak vyplývají z
Listiny, není povaha případného zásahu do jejich hmotněprávní podstaty
relevantní [a není to ani podstatou v této věci, srov. např. nález
Ústavního soudu k regulačním poplatkům ve zdravotnictví sp. zn. Pl. ÚS
1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) - bod 92].
Pokud se rozhodnutí orgánu veřejné správy některého základního práva
týká, ať již z hlediska podrobností, podmínek, mezí (není nutné
porušení či zkrácení), lze mít za to, že zákonodárcem stanovená
nemožnost uplatnění těchto záruk je s ohledem na výše uvedená
ustanovení ústavního pořádku bez dalšího protiústavní. Bez procesních
garancí uplatňování základních práv by totiž, jednoduše řečeno, nebylo
možné jednotlivci ochranu proti takovým nezákonným rozhodnutím orgánů
veřejné správy poskytnout.
43. Na základě uvedených obecných východisek tedy Ústavní soud
přistoupil k posouzení otázky, zda se rozhodnutí o výplatě nemocenského
po uplynutí podpůrčí doby, jež je předmětem sporu v tomto případě, týká
některého ze základních práv, zde konkrétně práva na přiměřené hmotné
zabezpečení při nezpůsobilosti k práci zejména podle čl. 30 odst. 1
Listiny, popř. vzhledem k možnosti (ve smyslu § 27 zákona o nemocenském
pojištění) závěru o výkonu jiného než dosavadního zaměstnání či
povolání též podle čl. 26 Listiny.
44. Jak vyplývá ze zákona o nemocenském pojištění, který patří mezi
právní předpisy stanovící mj. podrobnosti k právům zaručeným v čl. 30
Listiny, tzv. nemocenské je druhem dávky poskytované z nemocenského
pojištění, na jejíž výplatu má nárok pojištěnec, který byl uznán
dočasně pracovně neschopným nebo kterému byla nařízena karanténa podle
zvláštního právního předpisu, trvá-li dočasná pracovní neschopnost nebo
nařízená karanténa déle než 14 kalendářních dní (resp. v období od 1.
ledna 2012 do 31. prosince 2013 déle než 21 kalendářních dní), viz § 23
zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších
předpisů. . Další podmínky vzniku nároku na nemocenské stanoví § 24 a
25 zákona o nemocenském pojištění. Podpůrčí doba, tj. doba, po kterou
má být dávka vyplácena, končí dnem, jímž končí dočasná pracovní
neschopnost nebo nařízená karanténa; podpůrčí doba však trvá nejdéle
380 kalendářních dnů ode dne vzniku dočasné pracovní neschopnosti nebo
nařízení karantény, pokud zákon nestanoví jinak (§ 26 odst. 1 zákona č.
187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů).
45. Podle § 27 zákona o nemocenském pojištění pak platí, že po uplynutí
podpůrčí doby se nemocenské vyplácí na základě žádosti pojištěnce po
dobu stanovenou v rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění podle
vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění, který vyplácí
nemocenské, pokud lze očekávat, že pojištěnec v krátké době, nejdéle
však v době 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby, nabude
pracovní schopnost, a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti;
takto lze postupovat i opakovaně, přičemž při jednotlivém prodloužení
výplaty nemocenského nesmí být doba tohoto prodloužení delší než 3
měsíce. Nemocenské lze podle věty první vyplácet celkem nejdéle po dobu
350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby. Dotčena jsou tak
ustanovení čl. 30 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 až 3 Listiny (výplata dávky
a vztah k dosavadní pojištěné činnosti a budoucí činnosti).
46. Z uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí o výplatě nemocenského po
uplynutí podpůrčí doby představuje rozhodnutí, jímž se osobě (žadateli)
přizná nárok na hmotné zabezpečení (dávku) za situace, kdy je tato
osoba (dočasně) k práci nezpůsobilá. Jedná se tak evidentně o
rozhodnutí, které se práva na přiměřené hmotné zabezpečení při
nezpůsobilosti k práci týká. Ústavní soud se přitom ztotožňuje se
závěrem navrhovatele, že napadené ustanovení § 158 písm. a) zákona o
nemocenském pojištění, jež zakotvuje výluku uvedeného rozhodnutí ze
soudního přezkumu, je natolik jednoznačné, že jej není možné vyložit
ústavně konformně; je proto nutné ve světle výše uvedených kautel práva
na soudní ochranu ve vztahu k rozhodování orgánů veřejné správy
přistoupit k derogaci tohoto ustanovení.
47. Ve vztahu k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 (viz výše), na který
navrhovatel poukázal, a jehož závěry následuje rovněž tento nález, lze
podotknout, že rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí
doby vychází zejména z posouzení zdravotního stavu osoby a nejedná se o
rozhodnutí představující překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo
podnikatelské, popřípadě hospodářské činnosti [srov. § 70 písm. d)
soudního řádu správního]. Zároveň se však jedná o úkon, který se dotýká
základního práva zaručeného Listinou (čl. 30 odst. 1). Derogace
napadeného ustanovení přitom potvrzuje ústavně konformní výklad § 70
písm. d) soudního řádu správního, jak jej Ústavní soud vymezil v
uvedeném nálezu (bod 36 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12).
48. K názoru vyslovenému ve vyjádření vlády, že dotčeným základním
právem zde není primárně právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2
Listiny, nýbrž právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti
k práci dle čl. 30 odst. 1 Listiny, lze uvést, že právo zaručené čl. 36
odst. 2 Listiny je právem procesním, jež se váže k uplatňování jiného
substantivního práva (má akcesorickou povahu). Je-li tímto
substantivním právem některé ze základních práv zaručených Listinou
(zde právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci
dle čl. 30 odst. 1 Listiny, otázka možnosti omezení pro výkon určitých
povolání nebo činností ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny), je povinností
Ústavního soudu zajistit, aby procesní záruky ochrany tohoto základního
práva fungovaly. Právo na přístup k soudu, stejně jako jiná procesní
práva spadající pod souhrnný pojem "práva na spravedlivý proces", není
samoúčelné, vždy je nutno jej vnímat ve vazbě na chráněné substantivní
právo. Právo na přístup k soudu je však zároveň možné vnímat jako
součást ústavně konformní míry naplnění práva na přiměřené hmotné
zabezpečení při nezpůsobilosti k práci.
49. Ve vztahu k vyjádřeným obavám vlády, že derogace napadeného
ustanovení zákona o nemocenském pojištění by vedla k přezkumu všech
rozhodnutí odvozených od lékařských posudků, lze uvést, že soudní
přezkum je [v souladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 15/12, resp. s ohledem
na výklad § 70 písm. d) soudního řádu správního] zaručen u všech
rozhodnutí tohoto charakteru, která sama o sobě znamenají právní
překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné
hospodářské činnosti, a/nebo jde o úkony, jež se týkají základních
práv. Ostatní rozhodnutí orgánů veřejné správy vycházející z lékařských
posudků, která pod uvedené kategorie subsumovat nelze, pak pod výluku
ze soudního přezkumu spadnou (nestanoví-li samozřejmě zvláštní zákon
jinak).
50. V této souvislosti Ústavní soud považuje za potřebné poukázat na
situaci v konkrétní věci, kterou mu nepřísluší řešit, nicméně dokládá
problém, o který v dané věci jde. Žadatel v iniciačním řízení vedeném
pod sp. zn. 43 Ad 21/2013 před Krajským soudem v Praze tvrdil (blíže
sub 6) skutečnosti, které nelze při hodnocení námitek vlády České
republiky a ČSSZ pominout. Je namítáno, že negativní rozhodnutí o
výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby se základních práv
zaručených Listinou nedotýká, neboť žadatel buď způsobilost k práci
nabyl, a odpadl tudíž důvod mu formou nemocenských dávek zajišťovat
hmotné zabezpečení, nebo je, v případě dlouhodobé nebo trvalé
nezpůsobilosti k práci zapříčiněné nemocí či úrazem při splnění
podmínek stanovených zákonem, zabezpečen invalidním důchodem. Dále
podle vlády si ČSSZ na základě podaného odvolání opětovně vyžádá
posouzení zdravotního stavu odvolatele, a to od oddělení lékařské
posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ ve smyslu ustanovení § 149
odst. 4 správního řádu. Do vydání rozhodnutí o odvolání je tudíž
zdravotní stav žadatele posuzován celkem třikrát, a to dvěma pracovišti
lékařské posudkové služby. Žalobce ovšem tvrdí něco jiného (sub 6) a
bez možnosti nechat toto své tvrzení prověřit nezávislým soudem tak
zůstává se svým tvrzením bez právní ochrany. Jinak řečeno, je-li ve
zvláštních zákonech obsažena v rozporu s právním názorem Ústavního
soudu vysloveným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 právní úprava, která ze
soudního přezkumu paušálně vylučuje rozhodnutí, která závisí výlučně na
posouzení zdravotního stavu osob, je to nejen v rozporu s čl. 89 odst.
2 Ústavy, nýbrž i s čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny, neboť osoba,
která se domáhá prodloužení výplaty nemocenského, zůstává bez soudní
ochrany např. vůči tvrzení, že ji ve skutečnosti žádný lékař oddělení
lékařské posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ neviděl, takže
nejenže mezitím změněný zdravotní stav nebyl posuzován tak, jak je
tvrzeno správními orgány, nýbrž byl omezen jen na posouzení dokumentace
vyhotovené dříve za jiných okolností.
51. K tomu lze dále poznamenat, že v rámci soudního přezkumu rozhodnutí
orgánu veřejné správy, které je založeno na odborném posouzení
zdravotního stavu, budou soudy k takovému posudku přistupovat obdobně
jako k jiným podkladům odborného charakteru. Je třeba mít na zřeteli,
že bez ohledu na odbornou stránku věci mohou tyto podklady a jejich
vydání rovněž vykazovat nezákonnosti (např. posudek vydal lékař, který
k tomu nebyl oprávněn, či se jednalo o posouzení vykazující zjevné
prvky svévole, posudek obsahuje tvrzení v rozporu se skutečností, byl
vystaven za jiných okolností, než se v něm uvádí), s nimiž je nutno se
vypořádat. Takové nezákonnosti přitom mohou přicházet v úvahu i za
situace, kdy orgán veřejné správy, který rozhodnutí na základě
odborného podkladu (ve formě závazného stanoviska) vydává, má jen
minimální prostor pro správní uvážení.
52. Systém opravných prostředků ve správním řízení, jak je právní
úpravou ve vztahu k těmto typům rozhodnutí nastaven, nemůže překlenout
ústavněprávní deficit v podobě absence přezkumu těchto rozhodnutí
nezávislými soudy. Samotný rozsah soudního přezkumu rozhodnutí tohoto
charakteru je však již zcela v dispozici správního soudnictví a
Ústavnímu soudu jej nepřísluší vymezovat, neboť jeho kognice je v daném
řízení omezena jen na zjištění, zda došlo k zásahu do práva na soudní
ochranu před rozhodnutím orgánu veřejné správy pro případ, že takové
rozhodnutí se týká konkrétního základního práva nebo svobody. Proto
zdůrazňuje, že toto rozhodnutí jen otevírá cestu k soudnímu přezkumu
rozhodnutí správních orgánů, který je v rozporu s ústavním pořádkem
uzavřen, nikoli nutně k vyhovění žalobě žadatele v iniciačním řízení
před správními soudy.
X.
Závěr
53. Ústavní soud uzavírá, že rozhodnutí o výplatě nemocenského po
uplynutí podpůrčí doby je rozhodnutím, které se týká základního práva
zakotveného v čl. 30 odst. 1 Listiny, popř. v čl. 26 odst. 1 a 3
Listiny. Vyloučení tohoto rozhodnutí ze soudního přezkumu je v rozporu
s ustanovením čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny ve spojení s čl. 4
Ústavy, a proto je nutné návrhu na zrušení § 158 písm. a) zákona o
nemocenském pojištění vyhovět.
Předseda Ústavního soudu
JUDr. Rychetský v. r.
