53/2003 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl dne 5. února 2003 v plénu o návrhu skupiny

senátorů Parlamentu České republiky na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a

11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb. , o změně a zrušení některých

zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů,



takto:



Návrh se zamítá.



I.



Skupina senátorů podala Ústavnímu soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a)

Ústavy České republiky (dále také jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b)

zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, návrh na zrušení některých

ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. , o změně a zrušení některých zákonů

v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.



Skupina senátorů se domáhá zrušení právní úpravy, která stanoví přechod

pracovního poměru zaměstnanců - úředníků okresních úřadů, jejichž

zrušení zákon, jehož vybraná ustanovení jsou navržena ke zrušení,

předepisuje k 1.1.2003 podle čl. CXVII bodu 1 zákona č. 320/2002 Sb.,

na územní samosprávné celky (obce a města pověřené výkonem přenesené

působnosti a kraje) bez vlastního rozhodnutí dotčených pracovníků a

rovněž bez souhlasu příslušných samosprávných celků. Právní úprava,

která nařizuje tuto změnu, je obsažena v bodech 2, 5 a 8 čl. CXVII

zákona č. 320/2002 Sb. tohoto znění:



2. Práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců České

republiky zařazených k výkonu práce v okresních úřadech (dále jen

"zaměstnanec okresního úřadu") přecházejí z České republiky na územní

samosprávné celky v případech, kdy činnosti zaměstnance okresního úřadu

stanovené tímto nebo zvláštním zákonem přecházejí do působnosti

územních samosprávných celků.



5. V případě, že podle bodu 3 nedojde k dohodě nejpozději do 1.9.2002,

stanoví počty a pravidla delimitace zaměstnanců na příslušné územní

samosprávné celky nebo správní úřady na návrh přednosty okresního úřadu

a s doporučením ředitele krajského úřadu Ministerstvo vnitra.



8. Ustanovení § 102 odst. 2 písm. j) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

(obecní zřízení), a § 59 odst. 1 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb. , o

krajích (krajské zřízení), o stanovení počtu zaměstnanců územních

samosprávných celků se na případy podle bodu 2 nepoužijí.



Skupina senátorů tvrdí, že touto úpravou zákonodárce porušil a omezil

základní práva a zásady organizace veřejné moci zakotvené v čl. 8, čl.

79 odst. 3 a čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 2,

čl. 4 odst. 1, 2 a 4 a čl. 9 Listiny základních práv a svobod (dále jen

"Listina"), čl. 6 odst. 1 Charty místní samosprávy (dále také jen

"Charta") a čl. 4 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních

svobod (dále jen "Úmluva").



Skupina senátorů poukazuje na čl. 8 a čl. 100 Ústavy, jež prohlašují

samosprávné celky územními společenstvími občanů s právem na samosprávu

formou podílu na výkonu veřejné moci prostřednictvím svých zástupců.

Připomíná rozhodnutí Ústavního soudu (Pl. ÚS 1/96) a čl. 3 odst. 1

Charty, podle nichž místní samospráva je výrazem schopnosti místních

orgánů v mezích daných zákonem, na svou odpovědnost a v zájmu místního

obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Sem patří i

možnost stanovování počtů zaměstnanců samosprávy. Zásahy státu do této

autonomie představují degradaci samosprávy do podoby před rokem 1989,

modelu shora ovládaných národních výborů. Územní samosprávné celky jsou

samostatné subjekty jednající svým jménem, jež nesou vlastní

odpovědnost též jako zaměstnavatelé. Autonomní rozhodování o

zaměstnancích určuje § 102 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní

zřízení), a § 59 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).

Podle čl. 6 odst. 1 Charty jsou to místní společenství, jež si

stanovují svou vlastní vnitřní strukturu podle svých potřeb.

Autoritativní delimitace zaměstnanců narušuje autonomní hospodaření

samospráv s vlastním majetkem neboť je nutí použít jeho část na jejich

odměňování. Stav místních financí přitom na zřetel nebere.



Skupina senátorů uznává, že územní samospráva není neomezená, může být

do ní zasahováno k ochraně zákona a zákonem stanoveným způsobem.

Napadená ustanovení zákona podle skupiny senátorů nejsou způsobilá

přivodit přechod pracovněprávních vztahů podle § 249 zákoníku práce.

Napadený bod 2 představuje obecnou deklaraci, na jejímž základě není

žádná sukcese realizovatelná, což ostatně vyplývá z toho, že je účinný

až od 1. 1. 2003. Přechod je proto možný jen na základě dohody (bod 3)

nebo delimitace (bod 5). Proti dohodě nelze nic namítat. Naopak

autoritativní delimitace (bod 5) představuje porušení ústavních zásad

pro legislativní úpravu, neboť to není zákon, nýbrž Ministerstvo

vnitra, kdo rozhodne o delimitaci pracovníků na jednotlivé samosprávné

celky. Porušena je tak povinnost zákonodárce podle čl. 4 odst. 1

Listiny ukládat povinnosti jenom na základě zákona a v jeho mezích.

Není splněn ani požadavek čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle nějž správní

úřady mohou vydávat právní předpisy jen na základě zákona a v jeho

mezích, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Zákonodárce nestanovil meze

této legislativní činnosti Ministerstva vnitra. Bod 5 upravuje

"pravidla a počty". To podle skupiny senátorů znamená, že rozhodnutí

ministerstva má normativní povahu. Ústavní soud již opakovaně

konstatoval, že zákonodárce ani výkonná moc nemohou formami práva

disponovat libovolně, nýbrž se musejí řídit směrnicí ústavodárce a

požadavky transparentnosti, přístupnosti a jasnosti (nález č. 167/2000

Sb.).



V daném případě tento požadavek splněn není, neboť není jasné, zda se

rozhodnutí publikuje a komu se doručuje. Ze zákona nelze dovodit, na

který územní samosprávný celek mají zaměstnanci přejít. V praxi

rozhoduje přednosta okresního úřadu. Proti takovým rozhodnutím chybí

opravné prostředky. Státní moc se tak uplatňuje v rozporu s čl. 2 odst.

2 Listiny, neboť chybí zákonné meze regulace. Jde také o porušení čl.

101 Ústavy. Zásah do činnosti územních samosprávných celků má totiž být

určen zákonem k jeho ochraně. Zrušení okresních úřadů není nutným

důvodem zaměstnání bývalých zaměstnanců státu.



Skupina senátorů poukazuje také na potřebu posoudit sporné instituty

zákona č. 320/2002 Sb. z hlediska zaměstnanců. Zaměstnanci jsou

delimitací zavázáni vůči jinému subjektu, pravděpodobně k výkonu práce

v jiném místě a možná i jiného druhu bez své vůle. Závěr o nuceném

charakteru takové práce nemění ani možnost výpovědi, neboť práci

zaměstnanec bude muset vykonávat po dobu výpovědní lhůty. Navíc by mu

nepříslušelo odstupné. Sporná úprava je proto v rozporu s čl. 4 odst. 2

Úmluvy a čl. 9 odst. 1 Listiny, jež zakazují nucené práce, a žádná z

výjimek přitom není splněna. Uložení nucených prací navíc neurčuje

zákon, nýbrž delimitační rozhodnutí.



Vzhledem k návaznosti na přechod pracovního poměru zaměstnanců

okresních úřadů na územní samosprávné celky skupina senátorů navrhuje

také zrušení souvisejících ustanovení, a to bodů 6, 7, 9 a 11 čl. CXVII

zákona č. 320/2002 Sb. , jejichž znění je následující:



6. Výkon práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnance

okresního úřadu v případech, kdy činnosti zaměstnance okresního úřadu

stanovené tímto zákonem nepřecházejí podle bodu 2 na územní samosprávné

celky, přechází z okresního úřadu na Úřad pro zastupování státu ve

věcech majetkových, není-li upraveno zvláštním předpisem jinak. Tito

zaměstnanci zabezpečí realizaci úkolů souvisejících s ukončením

činnosti okresních úřadů po 1. lednu 2003.



7. Nároky zaměstnanců okresních úřadů z pracovněprávních vztahů, které

nepřešly na příslušné územní samosprávné celky podle bodu 2, jakož i

nároky České republiky z pracovněprávních vztahů vůči zaměstnancům

okresních úřadů uspokojuje a uplatňuje jménem státu Ministerstvo

financí.



9. Na postup podle bodů 2 a 3 se ustanovení § 251d zákoníku práce

nepoužije.



11. Movité věci ve vlastnictví České republiky, se kterými byly

příslušné hospodařit okresní úřady a které jsou potřebné k výkonu

činností přecházejících podle tohoto zákona do působnosti územních

samosprávných celků a jsou používány zaměstnanci okresního úřadu, na

něž se vztahuje bod 2, přecházejí s výjimkou věcí uvedených v bodu 12

dnem 1.1.2003 z vlastnictví České republiky do vlastnictví toho

územního samosprávného celku, na který přecházejí práva a povinnosti z

pracovněprávních vztahů zaměstnanců okresního úřadu.



II.



Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření

poukazuje na důvodovou zprávu k návrhu zákona, jež připomíná, že návrh

zákona řeší i pracovněprávní vztahy dosavadních zaměstnanců okresních

úřadů. Účelem ustanovení o delimitaci je zabezpečení řádného výkonu

státní správy územními samosprávnými celky, na které budou jednotlivé

působnosti převedeny, vyškolenými zaměstnanci, kteří tyto činnosti již

vykonávají. V případech, kdy se zaměstnanec nedohodne o přechodu na

územní samosprávný celek či Ministerstvo vnitra, se bude postupovat

podle pracovního práva. Názor navrhovatelů se jeví jako účelový a

jednostranný, neboť nerespektuje požadavky na výkon státní moci,

konkrétně potřebu profesionálního aparátu. Personální opatření navazují

na reformu veřejné správy. Vzhledem k tomu, že základní podmínkou

delimitace je dohoda smluvních stran, nejde v žádném případě o nucené

práce nebo služby. Vyhovění návrhu hrozí vést k ohrožení pracovních a

sociálních jistot pracovníků okresních úřadů, kteří souhlasili s

převodem sebe i své agendy na krajské úřady či obecní úřady obcí s

rozšířenou působností. Zákon byl podle vyjádření řádně schválen,

podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen. Poslanecká sněmovna

je přesvědčena, že zákon je v souladu s ústavním pořádkem a právním

řádem.



Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření připomíná okolnosti

projednání zákona. Byl podán pozměňovací návrh poukazující na

nepřípustnost autoritativní delimitace jako nedovoleného zásahu do

samosprávy obcí a krajů. Senát se však s tímto návrhem neztotožnil. S

těmi pozměňovacími návrhy, které Senát přijal, byl zákon vrácen

Poslanecké sněmovně. K návrhu skupiny senátorů Senát připomíná, že

podle čl. 105 Ústavy lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy

jen zákonem. Zákon č. 320/2002 Sb. jím právě je.



V nebývalém rozsahu přenáší výkon státní správy na územní samosprávné

celky a některé činnosti se svěřují do samostatné působnosti územních

samosprávných celků. Jeho účelem je významné posílení postavení

územních samosprávných celků, nikoli snaha omezit jejich ústavní právo

na samosprávu. Napadená ustanovení zajišťují řádnou realizaci přenosu

působnosti na obce a kraje. Výkon státní správy představuje rozhodování

o právech a povinnostech občanů i právnických osob. Je proto v obecném

zájmu dostatečné personální vybavení pověřených územních samosprávných

celků. Obecnou úpravu napadeného bodu 2 konkretizují další ustanovení,

jež upřednostňují působnost územních samosprávných celků při stanovení

počtu zaměstnanců. Autoritativní delimitace je krajní možností. V tomto

kontextu pak obstojí i ustanovení o nepotřebnosti rozhodnutí rady

příslušného územního samosprávného celku o počtu zaměstnanců.

Samospráva obcí a krajů není nedotknutelná hodnota. Územní samosprávné

celky jsou veřejnoprávní korporace, jejichž prioritou není ochrana

vlastních zájmů, ale především povinnost péče o potřeby občanů a hájení

veřejného zájmu při plnění svých úkolů. Kvalita rozhodování je jistě

tímto veřejným zájmem. Senát dospěl k závěru, že personální zajištění

reformy veřejné správy prostřednictvím přechodu zaměstnanců rušených

okresních úřadů na obce a kraje nejefektivněji zajistí kvalitní

rozhodovací praxi. Proto s danou právní úpravou vyslovil souhlas. K

tomuto rozhodnutí přispělo i ujištění ministra vnitra, že v rámci

organizačních opatření spojených s reformou veřejné správy budou na

územní samosprávné celky spolu se zaměstnanci státu převedeny i

odpovídající mzdové prostředky. Dále pak míní, že právní úprava vytváří

dostatečný zákonný rámec pro realizaci přechodu zaměstnanců. K poukazu

na nucený ráz práce v přechodu na základě delimitace Senát uvádí, že

pak by musela být shledána jako protiústavní i obecná úprava přechodu

práv a povinností stanovená v řadě dalších zákonů. Přechod práv a

povinností z pracovněprávních vztahů znamená, že dochází ke změně

zaměstnavatele, kdy do všech práv a povinností dosavadního

zaměstnavatele vstoupí nový. Jinak se na pracovním poměru nic nemění.

Přejímající zaměstnavatel je vázán také druhem práce sjednaným v

pracovní smlouvě a místem výkonu práce. Pokud by zaměstnavatel nemohl

přidělovat smluvenou práci, je na něm sjednání změny. Jen když by na ni

zaměstnanec nepřistoupil, připadá v úvahu např. rozvázání pracovního

poměru. Do té doby by šlo o překážku v práci na straně zaměstnavatele.

Důvod pro rozvázání pracovního poměru je pak takový, že by zaměstnanci

náleželo odstupné.



Skupina senátorů v replice ke stanoviskům Poslanecké sněmovny a Senátu

zdůrazňuje, že zákonem provedená reforma samosprávu neposiluje, neboť

jde o přenos agendy v přenesené působnosti. Odmítá tvrzení Senátu, že

podmínkou delimitace je vždy dohoda. Upozorňuje na to, že komory

Parlamentu se dostatečně nevyjádřily k otázce zákonného podkladu pro

stanovení počtů a pravidel delimitace zaměstnanců na územní samosprávné

celky nebo správní úřady a připomíná existující konflikty mezi obcemi a

zrušenými okresními úřady. Za nevýstižnou v mnoha směrech považuje

skupina senátorů paralelu s pracovním právem. K ujištění ministra

vnitra, že přechod zaměstnanců ze státu na územní samosprávné celky

bude finančně zabezpečen, které přispělo k přijetí zákona, skupina

senátorů podotýká, že ze zákona žádné takové nároky nevyplývají a že

financování tohoto přechodu je upraveno pouze usnesením vlády, a to jen

pro rok 2003.



III.



Návrh na zrušení jednotlivých ustanovení zákona podala skupina 20

senátorů jako oprávněný navrhovatel. Protože v průběhu řízení nevyšla

najevo žádná příčina k odmítnutí návrhu ani nevznikl důvod pro

zastavení řízení, Ústavní soud návrh projednal a rozhodl o něm (§ 68

odst. 1 zákona o Ústavním soudu).



IV.



Potom se Ústavní soud věcí zabýval podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním

soudu. Ústavní soud si ověřil, že zákon, jehož ustanovení jsou navržena

ke zrušení, byl oběma komorami Parlamentu řádně projednán a schválen,

byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce

zákonů, a konstatoval, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



Posléze Ústavní soud posuzoval obsah napadených ustanovení zákona z

hlediska jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami

podle čl. 10 Ústavy.



Námitky skupiny senátorů proti zmocnění Ministerstva vnitra k

autoritativní delimitaci pracovníků rušených okresních úřadů do úřadů

krajů, měst a obcí se dají rozlišit na tři základní a nejdůležitější:



1. poukaz na porušení práva na samosprávu,



2. výhradu proti nucenému rázu práce autoritativně delimitovaného

zaměstnance a



3. upozornění na nejasný a právně nedostatečně podložený způsob

rozhodování o delimitaci.



V.



Garance územní samosprávy podle Ústavy je lakonická. Vedle rozlišení

lokální a regionální úrovně samosprávy (čl. 99) je územní samospráva

pojata jako právo územního společenství občanů vyrůstající z jeho

vlastností a schopností, jak konstatoval Ústavní soud připomenutým

nálezem z 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (Sbírka nálezů a usnesení

Ústavního soudu, svazek 6,str. 375).



"Ústavní soud považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku

rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti

místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v

zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných

záležitostí."



Ústava tuto schopnost umožňuje prosadit mimo jiné tím, že zakládá

právní subjektivitu územních samosprávných celků a počítá s tím, že

samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního

rozpočtu (čl. 101 odst. 3). Na ústavní úrovni se též potvrzuje

demokratický ráz samosprávy v garanci volených zastupitelstev (čl. 101

odst. 1 a 2 a čl. 102). Ústava ovšem také předpokládá státní jednotnou

úpravu samosprávy v podobě zákonného rámce. Vymezení oné části

veřejných záležitostí, již je místní nebo oblastní společenství občanů

způsobilé řídit, je svěřeno zákonodárci, čili státní moci (čl. 104),

nikoli ústavodárci, který by na nejvyšší úrovni vnitrostátního práva

vymezoval záležitosti místního významu. S pověřením zákonodárce k

vymezení záležitostí územně omezeného významu, které se svěří územním

samosprávným celkům, počítají i ústavy řady dalších evropských států.



Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu jistě nesmí být

zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký

prostor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo

oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci. Nepoliticky,

vysloveně z právních, ekonomických, politologických a dalších hledisek,

lze stěží předem určit, které záležitosti mají místní nebo oblastní

dopad a zaslouží si proto vynětí z působení ústřední moci. Rozhodování

o kompetencích územní samosprávy je vždy politické. Dokonce záležitosti

zřejmě místního či oblastního rázu mohou získat celostátní význam,

například mohou být dotčena základní lidská práva a svobody nebo se

důsledky mohou přenášet přes hranice územního samosprávného

společenství obyvatel, což je stále častější právě v prostředí vysoké

mobility obyvatelstva.



Nelze opomenout, že Ústava výslovně počítá (čl. 105) s podílem územních

samosprávných celků na výkonu státní moci na základě zákonného

pověření. Takovéto zprostředkování výkonu veřejné moci samozřejmě s

sebou nese podřízení samosprávných celků státní kontrole, jejímž

smyslem je zabezpečení kvalitního výkonu státní moci. Toto podřízení

pochopitelně rovněž musí předvídat zákon. Ústavní text neříká

jednoznačně, zda lze územním samosprávným celkům uložit výkon státní

správy autoritativně, či je možno takový zákonný přenos provést jedině

na základě dohody mezi státem a příslušným územním samosprávným celkem.

Ve světle důrazu na samosprávu by se jistě jevil nosnější požadavek

konsensu. Na druhé straně je však patrno, že jednotný výkon státní moci

v přenesené působnosti obcemi, městy a kraji je u nás všeobecně

přijímán a nikdy nebyl zpochybňován jako neslučitelný s právem územních

společenství občanů na samosprávu. Jako takový jej nezpochybňuje ani

skupina senátorů ve svém návrhu na zrušení některých ustanovení zákona

č. 320/2002 Sb.



Český ústavní standard místní samosprávy je doplněn a obohacen

standardem, který vyplývá z mezinárodních závazků České republiky,

jmenovitě Charty místní samosprávy sjednané 15. 10. 1985, jež vstoupila

v účinnost pro Českou republiku 1. 9. 1999, publikované v Radě Evropy

pod č. 122 ETS a v České republice pod č. 181/1999 Sb. a č. 369/1999

Sb.



Charta není klasickou smlouvou o lidských právech, netýká se

jednotlivců, nýbrž společenství občanů, zakládá kolektivní práva. Z

toho vyplývají zvláštnosti jejího výkladu a aplikace. Pravidla jí

vyjádřená, která tvoří evropský standard místní samosprávy, jsou stěží

přímo uplatnitelná (self-executing). Evropský standard územní

samosprávy je vyjádřen vlastnostmi, které má samospráva smluvní strany

vykazovat, resp. práv, jež má požívat. Smluvní strany mají povinnost

zaručit své územní samosprávě určitý počet takových práv určených

Chartou. Práva zaručená Chartou územní samosprávě smluvních stran jsou

rámcová. Charta sama v řadě ustanovení počítá s podrobnou vnitrostátní

právní úpravou, která zajisté představuje meze, ve kterých se územní

samospráva bude pohybovat. Rozhodně nezaručuje úplnou svobodu územní

samosprávy. Ta není evropskou tradicí. Zákony, popř. další předpisy

podle volby a tradice smluvních stran mohou podrobně vymezovat okruh

záležitostí spravovaných územní samosprávou včetně těch, které má

samospráva za povinnost sledovat, její organizaci včetně podoby a

postavení jednotlivých orgánů, určovat rámec pro hospodaření, přiznávat

majetek a její finanční zdroje. Už vůbec Charta nečiní z územní

samosprávy svrchovaná tělesa blížící se státům.



Charta není vybavena tvrdými nástroji svého prosazování, chybí

mechanismus vyřizování stížností ze strany samosprávy na její

porušování ze strany států - smluvních stran, natožpak účinný cílený

nástroj prosazení standardu vůči státům skutečně Chartu porušujícím.

Jsou k dispozici jen politické nástroje; smluvní strany mají povinnost

informovat Radu Evropy o změnách legislativní úpravy (čl. 14), Rada

Evropy připravuje pravidelné zprávy o stavu územní samosprávy a v jejím

rámci působí tělesa reprezentující územní samosprávu i instituce

sledující stav a vývoj územní samosprávy v jednotlivých členských

státech, v prvé řadě Kongres místní a oblastní samosprávy v Evropě

(Congress of Local and Regional Authorities of Europe). Chybí nicméně

jednotný autoritativní výklad ustanovení Charty, jenž by odděloval

případy možné státní úpravy od úpravy neslučitelné. Jen omezený význam

mají přitom doporučení orgánů a institucí Rady Evropy státům směrem k

jejich legislativě i praxi týkající se územní samosprávy. Běžně se

přitom ustanovení Charty nedovolávají.



Slabost nástrojů prosazování Charty však samozřejmě nemění nic na její

závaznosti. Charta není pouhou deklarací, je skutečnou mezinárodní

smlouvou, která váže své smluvní strany. Ústavní soud je na základě

širokého - k mezinárodnímu právu vstřícného - pojetí ústavního pořádku

(čl. 112 odst. 1 ve spojení s čl. 1 odst. 2 Ústavy v platném znění)

oprávněn posoudit soulad českého zákona s ním [čl. 87 odst. 1 písm. a)

Ústavy v platném znění]. Rámcová povaha Charty ani specifický charakter

jí vyjádřených kolektivních práv jejímu užití jako měřítka při

abstraktní kontrole ústavnosti zákonů nebrání. Nelze však zapomenout na

její povšechný ráz, jenž otevírá široký prostor pro politické uvážení

zákonodárce smluvní strany při vytváření příslušného legislativního

rámce. Ústavní soud rozhodně není povolán k přehodnocování tohoto

politického kroku, ověřuje jenom, zda nedošlo k překročení Chartou

vytyčených mezí.



Z ustanovení Ústavy i Charty lze dovodit, že zákonná omezení a pokyny

pro působení územní samosprávy jsou přípustné. Ve svém souhrnu

samozřejmě nemohou tato pravidla územní samosprávu úplně odstranit.

Jednotlivá úprava však může být poměrně přísná a svazující, jsou-li k

tomu důležité ospravedlnitelné důvody.



Charta neobsahuje výslovná ustanovení o přenášení výkonu státní moci na

jednotky územní samosprávy. Jistě proto není mezinárodním právem pro

Českou republiku zapovězeno, přílišné zatěžování samosprávy výkonem

státní správy však může ohrožovat její majetkovou a finanční

nezávislost. Rozsáhlý výkon přenesené působnosti orgány územní

samosprávy navíc může přivádět její funkcionáře do "schizofrenního"

postavení, kdy budou muset brát na zřetel jak zájmy územního

společenství obyvatel, tak zároveň zájmy státu. Zákaz nuceného výkonu

státní správy samosprávou však z Charty odvodit nelze. V souvislosti s

českou reformou územní správy Kongres svým doporučením č. 77 z roku

2000 pro Českou republiku podpořil posílení samostatné působnosti mimo

jiné proto, že se tím sníží závislost samospráv na státu při výkonu

přenesené působnosti. Rada Evropy si tedy uvědomuje problémy, které

přináší přenos státní moci na samosprávu pro její fungování. Tento

přenos byl ale zároveň jedním z hlavních prvků decentralizace v České

republice provedené reformou veřejné správy v roce 2000 (zákony č.

128/2000 Sb., č. 129/2000 Sb. a č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,

a dalšími právními předpisy). Stěží jej lze považovat za neslučitelný s

hlavním trendem Charty.



Přechod úředníků rušených okresních úřadů souvisí s přenesením výkonu

státní moci na kraje a vybraná města a obce. V podstatě všechna svěřená

agenda je zákonem č. 320/2002 Sb. určena jako přenesená působnost. V

současné době, kdy se krajská úroveň samosprávy teprve vytváří, lze

důvodně pochybovat o schopnosti krajů okamžitě vlastními silami

zajistit výkon státní moci. V jisté míře totéž platí i pro nově

pověřená města a obce, jež sice existují více než deset let, nebudou

však mít nikdy pochopitelně tak rozsáhlý a specializovaný odborný

aparát jako kraje. Autoritativní delimitaci lze proto chápat jako

opatření přechodné. Krajům a pověřeným městům a obcím se otvírá určitý

prostor pro postupnou změnu personálu podle svých záměrů cestou

reorganizací, uplatňování kvalifikačních požadavků a podobně. Tento

proces bude podléhat jenom omezené kontrole ze strany ústředních orgánů

státu, jejímž jediným smyslem je zabránit ohrožování nebo selhání

výkonu státní správy v přenesené působnosti kraji, městy či obcemi.

Připuštění autoritativní delimitace zákonem č. 320/2002 Sb. je sice

omezením autonomie obcí, měst a krajů určovat počty zaměstnanců svého

obecního, městského či krajského úřadu [§ 102 odst. 2 písm. j) zákona o

obcích nebo § 59 odst. 1 písm. b) zákona o krajích], jde však o omezení

zákonné. Ustanovení o autoritativní delimitaci podle zákona č. 320/2002

Sb. působí v tomto ohledu jako lex specialis vůči zmíněným ustanovením

zákonů o územní samosprávě.



Autoritativní delimitace představuje odklon od zásady autonomie

místních společenství (jednotek územní samosprávy) při vytváření

vlastních administrativních struktur (čl. 6 odst. 1 Charty). Vzhledem k

nastíněným zvláštnostem to lze stěží považovat za porušení Charty. Nový

model územní samosprávy spojené s širokým výkonem jednotné státní

správy se v České republice teprve vytváří. Dikce Charty je zdrženlivá,

tato mezinárodní smlouva hovoří o autonomii vymezené obecnějšími

zákonnými mezemi.



Autoritativní delimitace úředníků rušených okresních úřadů na kraje a

pověřená města a obce představuje jistý zásah do majetkových poměrů

územního samosprávného celku; obce, města a kraje mají právní

subjektivitu oddělenou od státu, jsou vybaveny vlastním majetkem a

hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Podrobná

zákonná regulace hospodaření územní samosprávy je však přípustná,

samospráva neznamená svrchovanost místních společenství (čl. 101 odst.

4 Ústavy).



Česká územní samospráva není v oblasti hospodářství zcela samostatná

ani v dalších ohledech. Daně se vybírají jednotně na území celého státu

podle celostátního zákonodárství, jen u některých daní a poplatků stát

svým zákonodárstvím připouští, aby se obce, města a kraje při

stanovování sazeb pohybovaly v určitých mezích. Stát též určuje způsob

rozdělování daňových výnosů, dnes s vysokým stupněm přerozdělování

[zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní

územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o

rozpočtovém určení daní)]. Velké rozdíly v majetku krajů, obcí a měst

také přinesl převod části státního majetku (zákon č. 172/1991 Sb. , o

přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí).

Hospodaření měst, obcí a krajů výrazně ovlivňují dotační aktivity

ústředních orgánů státu. Nezanedbatelný dopad na místní či oblastní

poměry mají investice uskutečněné v území obcí přímo státem. Úprava

odměňování funkcionářů a zaměstnanců územních samosprávných celků je

také celostátní. Hospodaření obcí, měst a krajů také výrazně ovlivňuje

naléhavost a náročnost potřeb, jež uspokojují v rámci své samostatné

působnosti.



Skutečně majetkově od státu oddělená územní samospráva, srovnatelná

snad s ranou samosprávou v USA, v České republice neexistuje a její

zavedení je z mnoha důvodů nepředstavitelné. Srovnatelná zákonná

vymezení a omezení působení a zajištění územních samosprávných celků

existují ve všech evropských státech. Charta tuto skutečnost respektuje

a stanoví jen zásady pro zdroje územní samosprávy; ty mají odpovídat

úkolům územní samosprávy (čl. 9 odst. 2) a jejich využívání má být tam,

kde jde o skutečnou samosprávnou činnost, co nejvolnější (čl. 9 odst.

1). O financování výkonu státní správy územní samosprávou Charta

nehovoří.



Rámec financování územních samosprávných celků stejně jako vymezení

jejich úkolů nesmí nepochybně vést při zachování hospodárnosti k jejich

finančnímu kolapsu (čl. 100 odst. 1 a čl. 101 Ústavy, čl. 9 odst. 4 a 7

Charty). Pohled na autoritativní delimitaci a působení delimitovaných

pracovníků rušených okresních úřadů v rámci krajů, pověřených měst a

obcí ve světle Charty i Ústavy proto musí odviset od způsobu

financování výkonu přenesené působnosti státem. Současná právní úprava

není zcela zřetelná. Jednotlivé zákony o územní samosprávě počítají s

příspěvky na výkon státní správy v přenesené působnosti (§ 62 zákona o

obcích, § 29 odst. 2 zákona o krajích, ve znění pozdějších předpisů). O

tomto příspěvku rozhoduje exekutiva státu (vláda České republiky,

Ministerstvo vnitra, Ministerstvo financí). Podrobnější směrnici pro

určování výše příspěvku uvedené zákony neformulují, chybí i nárys

procedur pro vyjednávání o této výši či mechanismy řešení sporů. Strohá

zákonná ustanovení o příspěvcích však lze ještě vykládat ústavně a

mezinárodněprávně konformním způsobem tak, že představují garanci

hospodárně vynaložených nákladů na výkon státní správy v přenesené

působnosti.



Ústavní soud se proto hodlá zdržet předčasného zásahu. Jednal by ale,

když by shledal, že výše příspěvku nebo okolnosti jeho poskytování

zjevně neodpovídají úkolům uloženým územnímu samosprávnému celku.

Nedostatečné financování výkonu státní moci v přenesené působnosti

totiž ohrožuje samotnou existenci funkční územní samosprávy. Zásady

vyjádřené Ústavou i Chartou by tak byly porušeny. Podrobnější

legislativní úprava financování výkonu státní správy územními

samosprávnými celky se ale jeví žádoucí.



VI.



Hodnocení autoritativní delimitace zaměstnanců okresních úřadů na úřady

územních samosprávných celků rozhodnutím Ministerstva vnitra na návrh

přednosty okresního úřadu z hlediska námitky nepřípustnosti nucených

prací se neobejde bez připomenutí jiných srovnatelných případů, které

naše právo připouští.



K automatickému nástupnictví na místě zaměstnavatele dochází například

při úmrtí dosavadního zaměstnavatele - fyzické osoby, kdy se novým

zaměstnavatelem stávají dědicové (se zřetelem na pravidla pro

vypořádání dědictví a s ohledem na ochranu zájmů zaměstnance jako

věřitele), při sloučení právnických osob stejných i různých typů, při

rozdělení právnických osob, při prodeji podniku nebo v souvislosti s

úpadkem zaměstnavatele. Jako změna často významnější než formální změna

zaměstnavatele se také může jevit podstatná změna ve vedení či členstvu

zaměstnavatele - obchodní společnosti nebo jiné právnické osoby.



Nepochybně hlavním důvodem pro automatické zachování pracovního poměru

v uvedených případech je ochrana zaměstnance před hrozbou

nezaměstnanosti. Některé změny nastávají neočekávaně a zároveň okamžitě

(smrt zaměstnavatele), jiné lze sice předvídat, uskutečňují se však

poměrně rychle (prodej podniku při jeho potížích). Umožnit nástupci do

práv a povinností zaměstnavatele, aby ukončil pracovní poměr, by

otevřelo prostor pro zneužívání této možnosti, mnohá opatření by

zaměstnavatel mohl provádět jen proto, aby se zbavil svých

pracovněprávních závazků.



Dalším důvodem pro automatické zachování pracovního poměru v uvedených

případech je ochrana majetkových zájmů nového zaměstnavatele, jenž bývá

obecným nástupcem do právních poměrů původního zaměstnavatele. Okamžitý

odchod zaměstnanců, kteří by hromadně nemuseli souhlasit s pokračováním

pracovního poměru, by dokázal zaměstnavateli způsobit nemalé

hospodářské škody a v mnohých podnicích a institucích by hrozilo také

ohrožení zájmů třetích osob - zákazníků a odběratelů zboží a služeb - a

nelze vyloučit ani stav obecného ohrožení.



Kontinuita pracovního poměru u nového zaměstnavatele je pochopitelně

představitelná jenom tehdy, pokud další náležitosti pracovního poměru

zůstanou nezměněny a budou odpovídat sjednaným podmínkám. Týká se to

především druhu práce, odměny za ni, místa jejího výkonu nebo časových

okolností (trvání pracovního poměru, pracovní doby a doby odpočinku).

Další pracovní podmínky jsou stanoveny autoritativně a při změně

zaměstnavatele zůstanou netknuty, např. pravidla bezpečnosti práce.



Právo pro případ předvídatelné a připravované změny na straně

zaměstnavatele v některých nastíněných případech podle evropského

standardu nově zavádí některé povinnosti dosavadního zaměstnavatele:

informování zaměstnanců či konzultaci odborů. To vše jen potvrzuje

běžnost praxe přechodu zaměstnance k jinému zaměstnavateli bez jeho

výslovného souhlasu nejen v České republice, ale také v

západoevropských státech.



Transformace soukromého i veřejného sektoru v České republice byla po

roce 1990 nesčetněkrát doprovázena změnou právní formy zaměstnavatele.

Nelze nezmínit rozsáhlou privatizaci české ekonomiky. Kontinuita

pracovního poměru nikdy v těchto případech nebyla označována a chápána

jako ukládání nucených prací. Autoritativní delimitace úředníků státu

na jednotky samosprávy, čili jen v rámci sektoru veřejné moci,

představuje v tomto ohledu změnu, která nepatří vzhledem ke svému

dopadu na zaměstnance mezi nejzávažnější.



Možnost odmítnout práci pro nového zaměstnavatele je s ohledem na

oprávněné zájmy zaměstnavatele dostatečně zajištěna možností výpovědi

zaměstnance bez uvedení důvodu, jež se pojí s povinností pracovat

dočasně ve dvouměsíční výpovědní lhůtě. Tu lze považovat s ohledem na

obvyklé možnosti běžného zaměstnavatele získat nové zaměstnance za

přiměřenou.



Povinnost zaměstnance pracovat po výpovědní dobu představuje jistou

"daň" zaměstnanců za legislativní stabilizaci pracovních poměrů

moderním sociálním státem. Také zaměstnavatel si za takových podmínek

zaslouží jistou stabilizaci v oblasti pracovněprávních vztahů.



Ústavní soud se k uvedeným aspektům při výkonu zaměstnání z hlediska

základního práva podle čl. 9 Listiny dosud nevyjádřil. Způsobem

podporujícím stanovisko skupiny senátorů se nevyslovuje ani judikatura

Evropského soudu pro lidská práva při reflexi čl. 4 Úmluvy zakazujícího

otrockou či nucenou práci. Žádný autoritativní výklad nepříznivý modelu

předvídanému zákonem č. 320/2002 Sb. není podáván v tomto ohledu ani ve

vztahu k právu vydělávat si na živobytí ve svobodně zvoleném zaměstnání

podle čl. 1 odst. 2 Evropské sociální charty. Jako překážka tomuto

modelu může být jen stěží nahlížena Úmluva o nucené nebo povinné práci

(č. 29) Mezinárodní organizace práce (č. 506/1990 Sb. ), jež míří na

praktiky otrokářské a feudální a na robotní povinnost. Nepomůže ani

zběžné zahraniční srovnání. Německý Spolkový ústavní soud se doposud v

žádném svém judikátu citovaném v odborných publikacích nevyslovil

nepříznivě ke srovnatelné německé právní úpravě.



K autoritativní delimitaci zaměstnanců - úředníků okresních úřadů na

obecní, městské a krajské úřady, kterou předepisuje zákon č. 320/2002

Sb., lze uvést následující poznatky.



Druh vykonávané práce zůstane stejný nebo srovnatelný, příslušný územní

samosprávný celek nastupuje na místo státu jako zaměstnavatel tehdy,

pokud činnost dotyčného zaměstnance přechází do působnosti územního

samosprávného celku.



V konkrétním případě jistě záleží na formulaci druhu práce v pracovní

smlouvě. Potřeba konsensuální změny druhu práce je v rámci přenosu

výkonu státní správy jistě běžná.



Platové podmínky zůstávají zachovány, nadále se bude uplatňovat zákon

č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových

a v některých dalších organizacích a orgánech, v nynějším znění.



Vzhledem k tomu, že krajské úřady i úřady městské a obecní obvykle

sídlí v jiných obcích a městech než rušené okresní úřady, bude

stěhování úředníků obvyklé. Ve všech případech autoritativní delimitace

na pracoviště v jiné obci je nutná dohoda úředníka okresního úřadu

určeného k úkonům v pracovněprávních vztazích s příslušným zaměstnancem

o změně místa výkonu jeho práce po 1.1.2003.



Zaměstnanec okresního úřadu, který odmítá svou delimitaci na pověřený

územní samosprávný celek, jí mohl zabránit včasnou výpovědí svého

pracovního poměru. Konečný harmonogram rušení okresních úřadů je znám s

půlročním předstihem, reforma decentralizovaného výkonu státní správy

se připravuje ještě déle. Vzhledem ke kvalifikaci dotyčných zaměstnanců

- úředníků okresních úřadů i vzhledem k roli okresních úřadů při jejím

uskutečnění nelze připustit jejich nedostatečnou informovanost o

změnách, jež se jich mají dotknout osobně.



Autoritativní delimitaci zaměstnanců okresních úřadů v praxi popisuje

Metodický pokyn k realizaci přechodu zaměstnanců okresních úřadů na

územní samosprávné celky Ministerstva vnitra z 9. července 2002, jenž

počítá s odmítnutím přechodu na územní samosprávný celek s ohledem na

změnu místa výkonu práce ze strany části zaměstnanců rušených okresních

úřadů a dovozuje pro takový případ možnost výpovědi ze strany okresního

úřadu jako zaměstnavatele pro nadbytečnost vyvolanou organizačními

změnami. Tentýž pokyn bere na vědomí potřebu změny druhu vykonávané

práce a zdůrazňuje přitom nutnost dohody mezi zaměstnancem a

zaměstnavatelem. Při neshodě rovněž zde připadá v úvahu výpověď daná

zaměstnanci pro jeho nadbytečnost. Ministerstvo vnitra pro interní

potřeby zvolilo takový výklad příslušných ustanovení zákona č. 320/2002

Sb. , který postavení úředníků rušených okresních úřadů chrání nad

ústavní či mezinárodní standard, což lze jen uvítat.



VII.



Námitky týkající se nedodržení právní formy poukazují na stručnost

ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. , jež neodpovídají výslovně na každou

otázku. Není například zřejmé, do jaké míry, pokud vůbec, jsou pro

Ministerstvo vnitra závazné návrh přednosty rušeného okresního úřadu a

doporučení ředitele krajského úřadu. Také chybí nástin řešení neshod

mezi návrhem přednosty a doporučením ředitele. Úkoly ředitele krajského

úřadu a očekávání, jemuž je vystaven, přitom nejsou snadné, ředitel má

hájit současně zájem kraje i zájem státu při výkonu státní moci krajem

i při kontrole obcí a měst při jejich výkonu státní moci.



Spornou se jeví také povaha jednotlivých rozhodnutí ministerstva o

autoritativní delimitaci zaměstnanců rušených okresních úřadů na kraje,

města a obce. Nejlépe lze charakterizovat rozhodnutí - ať už jsou

přijímána hromadně pro celé okresy či kraje nebo odděleně pro

jednotlivé odbory a oddělení a jednotlivá města či obce - jako souborné

právní akty, nejde však o akty normativní, neboť přinášejí úpravu

právních poměrů přesně určených fyzických (delimitovaní úředníci) a

právnických (příslušné kraje, pověřená města a obce) osob. Pramenem

práva zůstávají pouze ustanovení zákona č. 320/2002 Sb.



Zákon č. 320/2002 Sb. nestanoví přesnější pravidla, jaký brát zřetel na

dohody podle bodu 3 při přípravě a vydávaní rozhodnutí o autoritativní

delimitaci. Je zjevné, že autoritativní delimitace by se tak jako tak

uskutečnila v rozsahu, který odpovídá množství převáděné agendy, bez

ohledu na takový konsensus. Přesto zákonodárce dohody mezi

zaměstnancem, státem (reprezentovaným okresním úřadem) a územním

samosprávným celkem umožnil. Tím otevřel prostor pro řešení, které

zúčastněným nejvíce vyhovuje. Vzhledem k předem zřejmému rozsahu

převodu výkonu státní správy na územní samosprávné celky není důvod k

obavám, že by územní samosprávný celek, jenž vstřícně uzavíral

delimitační dohody, zůstal znevýhodněn.



Nerovnoprávnost hrozí snad v těch případech autoritativní delimitace,

kdy se agenda rozděluje nikoli podle lidnatosti spravovaného území, ale

podle zvláštností jeho území, obyvatelstva, hospodářství a kulturního a

sociálního zázemí. Promítnutí těchto skutečností nemusí vždy úplně

odpovídat společenským potřebám a pak hrozí vznik nerovnosti mezi

jednotlivými územními samosprávnými celky. Žádaný zásah Ústavního soudu

v obavě z takových případů se však jeví jako předčasný a přehnaný.



Rozhodnutí o autoritativní delimitaci je přezkoumatelné u soudu. Jako

rozhodnutí orgánu státní (veřejné) správy, jímž se rozhoduje o

oprávněních a povinnostech právních subjektů (dotčených úředníků -

zaměstnanců i příslušných krajů, měst a obcí), podléhá soudní kontrole

podle čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť zákon č. 320/2002 Sb. ani jiný

zákon rozhodnutí ministerstva ze soudního přezkumu výslovně nevylučuje.

Vzhledem k pravděpodobnému dotčení základních práv a svobod a

základních zásad organizace státu by takové vyloučení zřejmě odporovalo

Listině a Ústavě.



VIII.



Po posouzení projednávaného případu a rozboru věci z hlediska souladu

ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. s ústavním pořádkem dospěl Ústavní

soud k závěru, že autoritativní uložení výkonu veřejné moci územním

samosprávným celkům vyplývající z napadených ustanovení zákona včetně

delimitace pracovníků je slučitelné s Ústavou. Způsob financování

výkonu státní moci územními samosprávnými celky za předpokladu, že

státní příspěvek bude dostatečně vysoký ke splnění uložených úkolů,

nepředstavuje ohrožení autonomie územních samosprávných celků podle

Ústavy a Charty místní samosprávy. V autoritativní delimitaci

pracovníků zrušených okresních úřadů nelze spatřovat nucenou práci.

Právní nástroje uzákoněné v souvislosti se zrušením okresních úřadů a

přenesením výkonu státní správy na orgány pověřených územních

samosprávných celků jsou z ústavního hlediska akceptovatelné.



Napadená ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. nebyla shledána v rozporu s

ústavním pořádkem, jak pro přijetí derogačního nálezu vyžaduje čl. 87

odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. , ve znění

ústavního zákona č. 395/2001 Sb. , a proto Ústavní soud návrh skupiny

senátorů na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č.

320/2002 Sb. , o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s

ukončením činnosti okresních úřadů, podle § 70 odst. 2 zákona o

Ústavním soudu zamítl.



Předseda Ústavního soudu



v.z. JUDr. Holeček v.r.



místopředseda