9/2010 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 1. prosince 2009 v plénu složeném z předsedy
soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně,
Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů,
Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma,
Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu
Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 32 odst. 2 písm. a)
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o
Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu),
ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu
ČR a Senátu Parlamentu ČR jako účastníků řízení
takto:
Ustanovení § 32 odst. 2 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a o
změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění
pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, se
zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci, argumentace navrhovatele
1. Dne 1. července 2009 obdržel Ústavní soud návrh na zrušení části
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o
Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o azylu"), a to konkrétně
§ 32 odst. 2 písm. a) zakotvujícího sedmidenní lhůtu k podání správní
žaloby proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o žádosti o udělení
mezinárodní ochrany pro ty případy, kdy byla tato žádost zamítnuta jako
zjevně nedůvodná.
2. Navrhovatel uvedl, že u něho pod spisovou značkou 1 Azs 72/2008
probíhá řízení o kasační stížnosti ukrajinského státního příslušníka,
směřující proti usnesení Krajského soudu v Praze, jímž byla odmítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti o
udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná. Rozhodnutí
ministerstva bylo kasačnímu stěžovateli doručeno dne 3. 3. 2008. Dne 5.
3. 2008 je napadl žalobou, v níž mimo jiné uvedl, že není schopen ji
řádně sestavit sám, a proto žádá o ustanovení zástupce pro soudní
řízení, který by jeho podání doplnil. Krajský soud vyhověl a usnesením
ze dne 1. 4. 2008 stěžovateli ustanovil zástupkyni; oba pak vyzval, aby
ve lhůtě do 5 dnů od doručení výzvy žalobu řádně doplnili, a poučil je
o následcích nesplnění výzvy. Toto usnesení bylo zástupkyni stěžovatele
doručeno dne 3. 4. 2008. Dne 10. 4. 2008 byla žaloba doplněna. Dne 23.
4. 2008 krajský soud žalobu odmítl s tím, že stanovená pětidenní lhůta
uplynula již dne 8. 4. 2008. V následné kasační stížnosti stěžovatel
namítal, že byla-li zmiňovaná výzva doručena jeho zástupkyni ve čtvrtek
dne 3. 4. 2008, končila pětidenní lhůta v úterý 8. 4. 2008. Vzhledem k
tomu, že se ustanovená zástupkyně nemohla během tak krátké doby se
stěžovatelem osobně setkat a ani nemohla znát obsah spisu, byla soudem
stanovená lhůta k doplnění žaloby nesplnitelná.
3. Protože Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 32 odst. 2 písm.
a) nelze vyložit ústavně konformně tak, aby stěžovatel nebyl krácen v
právu na soudní ochranu, obrátil se na Ústavní soud s návrhem na jeho
zrušení.
4. Ačkoliv zákon o azylu neobsahuje kompetenční výluku, jíž by ze
soudního přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní
ochrany pro zjevnou nedůvodnost vyjímal, činí uvedené ustanovení
vzhledem k velmi krátké lhůtě k podání žaloby dle Nejvyššího správního
soudu soudní ochranu neúspěšných žadatelů neúčinnou. Základní právo
garantované čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též
jen "Listina") je pak přiznáváno toliko iluzorně. Lhůta sama o sobě se
sice jako ústavně nekonformní jevit nemusí, ovšem její ústavnost je
třeba hodnotit v procesu její aplikace, v kontextu s normami
navazujícími, jakož i sociálními souvislostmi, do nichž je zasazena.
5. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že správní soudnictví, v jehož
režimu soudní přezkum žádostí o udělení mezinárodní ochrany probíhá,
ovládá zásada dispoziční a zásada koncentrace řízení. To mimo jiné
znamená, že rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo
ji rozšířit o další žalobní body žalobce může jen ve lhůtě pro podání
žaloby (§ 71 odst. 2 soudního řádu správního). Její zmeškání nelze
prominout (§ 72 odst. 4 soudního řádu správního). Existence takto
striktně pojímané koncentrace řízení je ve správním soudnictví
kompenzována obecnou dvouměsíční lhůtou k podání žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu. Žalobce taktéž pravidelně prošel
dvouinstančním správním řízením a napadá rozhodnutí odvolacího
správního orgánu. Zákon o azylu však do takto koncipovaného systému
zasahuje speciální úpravou, která vytváří jednoinstanční správní řízení
o žádosti o mezinárodní ochranu a stanoví podstatně kratší lhůty k
podání žalob proti rozhodnutím v těchto věcech. Právě kombinace této
krátké lhůty a obecných pravidel správního soudnictví vede v konečném
efektu k omezení práva na soudní ochranu.
6. Nejvyšší správní soud dále poukazuje na postavení, v jakém se
většina žadatelů nachází. Jde zpravidla o osoby bez znalosti, či jen s
minimální znalostí českého jazyka a českého kulturního a právního
prostředí. Je-li jejich žádost zamítána jako zjevně nedůvodná, vydá
Ministerstvo vnitra rozhodnutí do 30 dnů od zahájení řízení. Po jeho
doručení mají již jen 7 dnů na podání žaloby. V tak krátké době je
velmi obtížné žalobu kvalifikovaně zpracovat. Žadatelé jsou navíc
zpravidla odkázáni na pomoc nevládních organizací nebo ex offo
ustanovených právních zástupců. Každopádně ustanovený zástupce má na
rozšíření žaloby již pouze tolik dní, kolik jich ze zákonné sedmidenní
lhůty, která počala běžet doručením správního rozhodnutí, zbývá. Tak v
konkrétním případě nyní řešeném Nejvyšším správním soudem to bylo jen 5
dní, z toho tři pracovní, ale v případech jiných to může být ještě méně
dnů. Přitom je třeba uvážit čas potřebný ke kontaktování žadatele,
případně obstarání tlumočníka, nastudování případu a přípravě
argumentace. Důsledky pro praxi jsou takové, že žadatelé v mnoha
případech v předepsané lhůtě řádnou žalobu podat nestačí, eventuálně
ano, ale nedostatek času na zpracování se nutně odrazí v její kvalitě.
7. Situaci nelze s ohledem na výše zmíněnou striktně pojímanou
koncentrační zásadu napravit výkladem, podle něhož má soud možnost či
dokonce povinnost stanovit pro rozšíření žaloby lhůtu delší. Jakkoli
benevolentně totiž ve své judikatuře vykládá pojem "žalobní bod", jeho
existenci nelze dovozovat např. z blanketních žalob, které právě v
případě neúspěšných žadatelů o mezinárodní ochranu nejsou výjimečné.
8. Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že stávající sporná
sedmidenní lhůta byla do azylového zákona zavedena novelou účinnou od
1. 1. 2003. Motivem zavedení restriktivní úpravy, jak vyplývá z
důvodové zprávy, bylo zrychlení azylového řízení v případech, kdy
žadatel podmínky zjevně nesplňuje, a dále finanční a bezpečnostní
důvody; Nejvyšší správní soud se domnívá, že dalším důvodem byla i
potřeba reagovat na výrazný nárůst počtu žadatelů o mezinárodní ochranu
v letech na přelomu století, vyvolávající obavu ze zahlcení dotčených
orgánů. Každopádně podle jeho názoru nelze zrychlit proceduru na úkor
procesních práv účastníků. Ke zkrácení lhůty není navíc ani důvod
zvláštního zájmu, jak je tomu například při soudním přezkumu věcí
volebních. Důvodem zkrácení určitě nemohou být finanční aspekty a
taktéž nelze žadatele obecně vnímat jako bezpečnostní hrozbu. Navíc od
roku 2001 již dochází naopak k soustavnému poklesu počtu žadatelů,
dnešní situace je srovnatelná s čísly z počátku 90. let. Nejvyšší
správní soud je toho názoru, že zefektivnění azylové procedury lze
dosáhnout i jinými prostředky; jako příklad uvádí praxi některých zemí,
které požadavek existence prostředku nápravy řeší existencí zvláštních
kvazisoudních tribunálů, složených z odborníků na přistěhovaleckou
problematiku. Pokud však český zákonodárce volil cestu přezkumu těchto
rozhodnutí v režimu soudního řádu správního, v němž je hájení práv a
zájmů do značné míry závislé na aktivitě účastníka v momentu podání
žaloby, pak jej nemůže současně zbavovat možnosti svá práva efektivně
hájit stanovením natolik krátké žalobní lhůty.
II.
Stanovisko účastníků řízení a Ministerstva vnitra ČR
9. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k
obsahu návrhu uvedla, že posuzovaná lhůta byla do azylového zákona
zavedena novelou, kterou předložila vláda s tím, že návrh je plně v
souladu s mezinárodními závazky, především Úmluvou o postavení
uprchlíků z roku 1951 (pozn. red.: vyhlášena pod č. 208/1993 Sb.), a
rovněž zpravodaj příslušný tisk uvedl tím, že navrhovaná úprava je v
souladu s právem EU. Věcí se zabýval Výbor pro obranu a bezpečnost a
přijal řadu pozměňovacích návrhů, předmětná lhůta však nijak napadena
nebyla. Zákon byl pak řádně schválen a vyhlášen. Poslanecká sněmovna se
předmětnou lhůtou zabývala znovu v souvislosti s projednáváním vládního
návrhu zákona, jímž se mění některé zákony v souvislosti s přijetím
správního řádu. Bylo konstatováno, že předmětný tisk, který přinesl
nové znění § 32 azylového zákona, je v souladu s Rezolucí o minimálních
zárukách pro azylová řízení a respektuje požadavky ratifikovaných a
vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních
svobodách, jimiž je Česká republika vázána ve smyslu čl. 10 Ústavy.
Ústavně právní výbor přijal komplexní pozměňovací návrh, do něhož ovšem
nepřevzal nové znění § 32 azylového zákona. Tato nepřevzatá část novely
azylového zákona byla pak předložena v původním znění v rámci
poslaneckého pozměňovacího návrhu jiného zákona a takto byla přijata a
vyhlášena. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijaté zákony
jsou v souladu s ústavním pořádkem. Posouzení ústavnosti úpravy nechává
na úvaze Ústavního soudu.
10. Senát Parlamentu České republiky je téhož přesvědčení, totiž že
dotčená část azylového zákona je v souladu s ústavním pořádkem i
mezinárodními závazky. Ve svém vyjádření k obsahu návrhu uvádí, že
cílem několikrát již zmiňované novely azylového zákona mělo být
zpřísnění podmínek pro udělení azylu ve smyslu účinnějšího vyloučení
případů zneužití tohoto práva. Procesní nástroje (mimo jiné) se tedy
měly upravit tak, aby odpovídaly rozmanitému chování žadatelů a vedly k
rychlému vyřízení věci. Efektivnější přístup byl dle předkladatele
diktován i strmým nárůstem počtu žádostí (v roce 2000 již 8788 případů,
vývoj roku 2001 naznačoval dokonce 20.000 případů). I proto byl
rozšířen počet důvodů "zjevné nedůvodnosti", zkrácena lhůta pro správní
rozhodnutí (z devadesáti na třicet dnů) či zredukován opravný proces
vypuštěním možnosti podat rozklad. Po postoupení návrhu novely Senátu
jej projednaly jeho výbory; některé sice doporučily vrátit návrh zákona
s pozměňovacími návrhy, které by směřovaly ke zmírnění některých
zbytečně přísných podmínek azylového zákona, nicméně přímo nyní
zkoumané lhůty se žádný z těchto návrhů netýkal. Taktéž Senát ponechává
konečné rozhodnutí na úvaze Ústavního soudu.
11. S ohledem na materii návrhu považoval Ústavní soud za účelné
vyžádat navíc stanovisko k obsahu návrhu i od Ministerstva vnitra,
které na daném úseku státní správy vykovává svou působnost.
12. Ministr vnitra reagoval na výzvu podrobným vyjádřením. Ministerstvo
především zastává od samotného zavedení napadeného ustanovení do
právního řádu České republiky názor o jeho souladu s ústavním pořádkem
a neztotožňuje se s argumentem navrhovatele, že jej nelze vyložit
ústavně konformním způsobem. Případ, z něhož posuzovaný návrh
Nejvyššího správního soudu vzešel, není prvým případem řešícím
problematiku lhůt dle zákona o azylu, navrhovatel jen nyní zaujal na
věc jiný názor. Tak např. v rozhodnutí sp. zn. 2 Azs 117/2004 z 26. 10.
2004 Nejvyšší správní soud konstatoval, že nesprávným bylo již
odmítnutí podání krajským soudem, pokud tento soud nepřihlédl k jeho
doplnění po stanovené lhůtě. Ta je totiž lhůtou soudcovskou, a z jejího
marného uplynutí tudíž automaticky povinnost nepřihlížet k doplnění
pozdějšímu dovozovat nelze. Obdobně v rozhodnutí sp. zn. 9 Azs 1/2009 z
12. 2. 2009 hodnotil Nejvyšší správní soud jako odepření spravedlnosti
postup krajského soudu, který odmítl podání pro jeho nedostatky, aniž
by zohlednil, že lhůta k jejich odstranění byla vzhledem ke konkrétním
překážkám u osoby navrhovatele nereálná. Judikatura tedy dle
ministerstva ústavně konformní řešení i bez potřeby do napadeného
ustanovení zasahovat nalezla. Z návrhu pak nelze dovodit, proč se
navrhovatel musel od tohoto řešení odchýlit.
13. Ve vztahu k právu na soudní ochranu Ministerstvo považuje za vhodné
vyzvednout jako základní premisu to, že napadené ustanovení zákona o
azylu soudní přezkum označených rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany
nezávislým soudem nevylučuje a že zákon o azylu dokonce většině
podaných žalob přiznává odkladný účinek.
14. S odkazem na závěr Ústavního soudu, prezentovaný v usnesení sp. zn.
IV. ÚS 533/06 ze dne 30. 1. 2007 (N 17/44 SbNU 217)^* a názory právní
teorie, ministerstvo popírá v návrhu vyslovený názor, podle něhož
představuje rozhodování o žádostech o udělení mezinárodní ochrany
rozhodování týkající se základních práv a svobod.
15. Ministerstvo popírá, že sedmidenní lhůta znamená iluzornost práva
na soudní ochranu. Tato lhůta se netýká všech žalob ve věcech
mezinárodní ochrany, ale jen těch, kde má rychlost řízení za cíl
eliminovat případy, které zjevně nemají azylovou podstatu. Jde o
případy, které s mezinárodní ochranou nesouvisejí, a jen zneužívají
azylových nástrojů k jiným účelům, především legalizaci pobytu, k čemuž
ovšem slouží mechanismy upravené v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Jen tedy
zatěžují systém, a krátká lhůta je proto na místě. Obdobná úprava
vycházející z rozdílné délky lhůt pro jednotlivé azylové procedury je
běžná i v jiných zemích EU, např. Německu, Francii, Velké Británii,
Belgii, apod.; v některých zemích je předmětná lhůta dokonce ještě
kratší. Jinak délka lhůty zapadá do kontextu speciálně stanovených lhůt
v cizineckém právu; k tomu ministerstvo odkazuje na nález sp. zn. I. ÚS
609/01 z 5. 3. 2002 (ve SbNU nepublikováno), v němž se Ústavní soud
zabýval ústavností zkrácené, 30 denní lhůty pro podání správní žaloby
proti rozhodnutí dle zákona č. 326/1999 Sb. Obdobně Nejvyšší správní
soud v rozhodnutí sp. zn. 5 As 7/2009 z 16. 4. 2009 konstatoval, že
zákonná 10 denní lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu o vyhoštění cizince, byť je výrazně kratší než lhůta obecná,
cizinci uplatnění práva na soudní přezkum takového rozhodnutí
excesívním způsobem neztěžuje, když zkrácení lhůty vyvažuje poskytnutím
odkladného účinku žalobě. Navíc stanovení kratší lhůty sleduje
legitimní cíl v podobě omezení pobytu vyhoštěné osoby jen na dobu
nezbytně nutnou. Není tedy v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny ani čl. 1
Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (dále též jen
"Úmluva"). K argumentaci navrhovatele dopady zásady koncentrace řízení
na postavení žalobce ministerstvo poukazuje na to, že řešením je ve
smyslu závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2170/08 z 12. 5.
2009 extenzivní výklad pojmu žalobní bod. Navíc pojetí zásady
koncentrace řízení, jak ji prezentuje v návrhu Nejvyšší správní soud,
tedy že právnímu zástupci lze poskytnout k doplnění žaloby pouze tolik
dní, kolik činí zbytek sedmidenní lhůty pro její podání, je podle
názoru ministerstva příliš restriktivní. Dále ministerstvo nesouhlasí s
názorem, že v současné době, kdy počty žadatelů klesají, je již
posuzovaná úprava zbytečná. Předmětná legislativní změna nebyla
motivována prudkým nárůstem agendy, ale snahou zefektivnit řízení a
vyloučit případy, kdy je azylový systém pouze zneužíván.
16. Zrušením napadeného ustanovení by dle ministerstva v rozporu se
smyslem a účelem právní úpravy došlo k nežádoucímu odstranění rozdílu
mezi zamítnutím žádosti jako zjevně nedůvodné a klasickým řízením. Bylo
by to taktéž v rozporu se současným trendem evropského práva, kterému
stávající úprava azylové procedury odpovídá. Ministerstvo tedy
doporučuje návrh zamítnout.
III.
Dikce napadených ustanovení
17. Ustanovení § 32 odst. 2 písm. a) zákona o azylu zní: "Ve lhůtě 7
dnů ode dne doručení rozhodnutí lze podat žalobu proti rozhodnutí o
žádosti o udělení mezinárodní ochrany, jímž se tato žádost zamítá jako
zjevně nedůvodná".
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele, ústavní konformita
legislativního procesu
18. Návrh podal Nejvyšší správní soud v souvislosti s řízením, které u
něho probíhá, přičemž ke zrušení navrhované procesní ustanovení zákona
o azylu je jedno z těch, které musí aplikovat. Jeho aktivní legitimace
se tak opírá o ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o
Ústavním soudu").
19. Ústavní soud se ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu zabýval způsobem přijetí a vydání zákona č. 2/2002 Sb., kterým se
mění zákon o azylu a některé další zákony, jímž bylo napadené
ustanovení do zákona o azylu vloženo. Z vyjádření obou účastníků, jakož
i příslušných webových stránek (www.psp.cz) vyplývá, že Poslanecká
sněmovna Parlamentu České republiky návrh projednala jako tisk č. 921.
Prvé čtení proběhlo dne 16. 5. 2001, druhé dne 19. 9. 2001 a třetí
čtení dne 21. 9. 2001, kdy byl návrh zákona schválen a postoupen
Senátu. Ten jej na své 10. schůzi dne 25. 10. 2001 (usnesení č. 189)
vrátil dolní komoře s pozměňovacími návrhy, když ze 66 přítomných
senátorů hlasovalo 60 pro vrácení, 3 byli proti a 3 se hlasování
zdrželi. Dne 27. 11. 2001 na své 43. schůzi Poslanecká sněmovna jednala
o návrhu opětovně a schválila jej ve znění schváleném Senátem (usnesení
č. 1866); pro hlasovalo z přítomných 168 poslanců 110, proti návrhu 53.
Prezident republiky zákon podepsal dne 14. 12. 2001 a dne 7. 1. 2002
byl zákon řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
20. Ústavní soud konstatoval, že sledovaný zákon byl přijat ústavně
konformním legislativním postupem.
V.
Vlastní přezkum
21. Ústavní soud posoudil návrh a z níže uvedených důvodů dospěl k
závěru, že ke zrušení napadených ustanovení zákona o azylu je důvod.
22. Nejprve je třeba připomenout, že Ústavní soud je orgánem ochrany
ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR). V řízení o zrušení zákonů a jiných
právních předpisů vystupuje v pozici tzv. negativního zákonodárce a
jeho úkolem je posoudit ústavnost napadených právních předpisů či
jejich vymezených částí, eventuálně posoudit, zda je možno napadené
předpisy interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem. Ústavní
soud přitom není oprávněn posuzovat vhodnost, účelnost či doktrinální
čistotu právní normy, neboť tato kompetence přísluší vždy jen
zákonodárci.
23. Jak tedy vyplynulo z narativní části odůvodnění, stojí Ústavní soud
před úkolem posoudit, zda sedmidenní žalobní lhůta dává ještě žalobci
reálnou možnost, aby nechal podrobit rozhodnutí o zamítnutí žádosti o
udělení mezinárodní ochrany jako zjevně bezdůvodné kontrole správního
soudu, anebo zda délka lhůty k iniciaci řízení činí z práva na soudní
přezkum toliko prázdnou proklamaci.
24. Problematikou lhůt a jejich spojitostí s ústavními garancemi se
Ústavní soud ve své judikatuře již vícekrát zabýval.
25. Tak např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N
163/9 SbNU 399; č. 30/1998 Sb.) Ústavní soud k pojmu lhůty v obecné
rovině konstatoval: "Smyslem právního institutu lhůty je snížení
entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové
omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména
důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení
procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto
důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety."
26. Rozsah ústavního přezkumu zákonných ustanovení zakotvujících lhůty
pak Ústavní soud vymezil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 ze dne 6. 6.
2001 (N 84/22 SbNU 205; č. 279/2001 Sb.), kde uvedl: "Poslání Ústavního
soudu spočívá v kontrole ústavnosti. V tomto rámci tento soud může
pouze rušit neústavní předpisy, případně jejich části, není však jeho
úkolem reparovat následky které nastaly tím, že navrhovatel neuplatnil
své právo ve stanovené lhůtě. Zrušení lhůt porušuje zásady právního
státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je
jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních
systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto
jevit s ohledem na konkrétní okolnosti."
27. Na uvedené závěry pak Ústavní soud navázal v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; č. 531/2005 Sb.). Znovu
zde konstatoval, že "lhůta prima facie bez dalšího nemůže vykazovat
znaky protiústavnosti" a že "protiústavnost lhůty může být konstatována
teprve v dialogu s konkrétními okolnostmi posuzované věci". Za
konkrétní okolnosti, neboli hlediska kontextuálního posouzení
ústavnosti lhůty, s ohledem na svou dosavadní judikaturu Ústavní soud
označil:
"1. nepřiměřenost (disproporcionalitu) lhůty ve vztahu k ní časově
omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku),
případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva".
Zde odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30
SbNU 499; č. 211/2003 Sb.) rušící ustanovení § 3 a § 6 zákona č.
290/2002 Sb., jež představovala nepřiměřené omezení vlastnického práva,
porušení čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod (za ústavně konformní soud považoval v rozhodovaném
kontextu takovou právní úpravu, jež by toto omezení zakládala pouze ve
zcela nezbytném časovém rozsahu, kterým lze rozumět toliko minimální
časové, a to zřetelně prima facie "přechodné" údobí, nikoli ale lhůtu
deseti let);
"2. svévoli zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo
zrušení)". Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty
postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 - nález ze dne 9. 3. 2004
(N 35/32 SbNU 331; č. 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní označil
zrušení ustanovení § 879c až § 879e občanského zákoníku provedené
zákonem č. 229/2001 Sb., jímž zákonodárce zasáhl do legitimního
očekávání přesně vymezeného okruhu subjektů pouhý jeden den před
uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v
důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem
stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty
konfrontovány se svévolným postupem státu;
"3. ústavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů, jež je
výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její
protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů
v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost
uplatnění práva neotevírá". Zde bylo odkázáno na nálezy sp. zn. Pl. ÚS
3/94 ze dne 9. 3. 2004 (N 38/1 SbNU 164/1994, č. 164/1994 Sb.) a sp.
zn. Pl. ÚS 24/97 ze dne 3. 6. 1998 (N 62/11 SbNU 111; č. 153/1998 Sb.),
jimiž byla zrušením ustanovení stanovujícího počátek lhůty pro
uplatnění restitučního nároku otevřena možnost jejich uplatnění i pro
ty oprávněné osoby, které v důsledku podmínky trvalého pobytu ve
lhůtách původních nároky úspěšně uplatnit nemohly.
28. V návaznosti na tyto v minulosti vyslovené teze, které jsou i nyní
použitelné, tedy Ústavní soud konstatuje, že napadená žalobní lhůta
jako taková nemůže být protiústavní. Je věcí úvahy zákonodárce, zda a
jakou lhůtu pro realizaci práva stanoví. To ostatně není ani
zpochybňováno, neboť neústavnost lhůty navrhovatel spatřuje výlučně v
její délce, resp. v tom, že je příliš krátká. Ale ani délka žalobní
lhůty sama o sobě nemůže být zásadně důvodem pro její zrušení. Závěr o
její (ne)ústavnosti lze učinit leda po vyhodnocení dalších kontextuálně
působících okolností. Navrhovatel v tomto smyslu poukazuje na zásady
ovládající správní soudnictví, a to zásadu dispoziční a zásadu
koncentrace řízení, které ve spojení s krátkou lhůtou žadateli o
udělení mezinárodní ochrany možnost realizovat soudní přezkum značně
ztěžují a v některých případech dokonce znemožňují. Pominout rovněž
nelze specifickou životní situaci, v níž se většina žadatelů o
mezinárodní ochranu nachází.
29. Ústavní soud tyto výhrady pečlivě uvážil při hodnocení lhůty z
hledisek výše vymezených, tedy zda neakceptovatelně nezvýhodňuje
některou skupinu žadatelů o mezinárodní ochranu, zda ji zákonodárce
nestanovil svévolně a zda není nepřiměřená.
30. Zbývá ještě doplnit, že otázkou ústavnosti zvláštní žalobní lhůty
se Ústavní soud již jednou zabýval v usnesení sp. zn. I. ÚS 609/01
(dostupné na http://nalus.usoud.cz/). Rozhodoval jím o ústavní
stížností spojené s návrhem na zrušení ustanovení § 172 odst. 1 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, podle něhož
"žaloba proti správnímu rozhodnutí musí být podána do 30 dnů od
doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni nebo ode dne
sdělení jiného rozhodnutí správního orgánu, pokud není dále stanoveno
jinak. Zmeškání lhůty nelze prominout." Stěžovatel tvrdil, že v
důsledku této úpravy dochází k diskriminaci cizinců, pokud jde o jejich
právo na soudní ochranu, neboť stanovená 30 denní lhůta k podání žaloby
je - právě s ohledem na to, že se jedná o cizince často neznalé českého
jazyka - nepřiměřeně krátká. Ústavní soud návrh jako zjevně
neopodstatněný odmítl s tím, že napadené ustanovení žádné z ústavních
kautel neodporuje. V odůvodnění konstatoval, že "z ústavněprávního
hlediska je zásadně v dispozici zákonodárce, zda a v jakých oblastech
správně právní regulace stanoví zvláštním zákonem lhůtu pro podání
správní žaloby, tj. lhůtu odlišnou od obecné lhůty dvou měsíců od
doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni, která je
zakotvena v ustanovení § 250b odst. 1 věta první o. s. ř. Samotné
stanovení speciální lhůty (odlišné od obecné úpravy podle citovaného
ustanovení o. s. ř.) - se kterou se lze setkat v podobě třicetidenní
lhůty například v ustanovení § 17 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., o
cenách nebo v ustanovení § 16 odst. 4 zákona č. 498/1990 Sb., o
uprchlících, ve znění pozdějších předpisů - nelze považovat za stojící
v rozporu s ústavními kautelami, neboť z ústavně právního hlediska je
nutno pokládat za určující pouze to, zda tato zvláštní lhůta pro podání
správní žaloby respektuje ústavně zaručená základní práva dotčených
osob nebo nikoliv. Ústavní soud se domnívá, že zvláštním zákonem
stanovená odlišná (třicetidenní) lhůta nebrání realizaci základního
práva na soudní ochranu v souladu s ustanovením čl. 36 Listiny. Ani z
ústavněprávního hlediska nelze garantovat pouze obecnou lhůtu pro
podání správní žaloby, neboť by se jednalo o popření práva státu na
úpravu speciální lhůty ve zvláštním zákoně č. 326/1999, který se z
hlediska předmětu právní úpravy (a osobní působnosti) týká (pobytu)
cizinců na území České republiky. Ostatně stěžovatelé v ústavní
stížnosti spojují tvrzenou diskriminaci cizinců - ve vztahu k jejich
právu na soudní ochranu - s údajně nepřiměřeně krátkou třicetidenní
lhůtou pro podání správní žaloby těmi, kteří jsou často neznalými
českého jazyka. Ústavní soud se nicméně domnívá, že stanovením
speciální třicetidenní lhůty k podání správní žaloby nedochází k tomu,
že by veřejná moc nešetřila ústavně zaručené základní právo cizince na
soudní ochranu, neboť tato lhůta uvedené základní právo neruší, nemění
ani nečiní pro cizince nedostupným. Naopak, z ústavněprávního hlediska
vytváří pro realizaci tohoto základního práva ve vztahu ke všem (tímto
zákonem dotčeným) fyzickým osobám stejné podmínky bez diskriminace.
Ústavní soud proto uzavírá, že ustanovení § 172 odst. 1 o lhůtě pro
podání správní žaloby je ústavně zjevně konformní a není důvodu je
rušit." Teze, podle níž nelze dovodit ústavní garanci obecné lhůty k
podání správní žaloby a podle níž určujícím je pouze to, zda zvláštní
lhůta respektuje ústavně zaručená základní práva, je bez dalšího
použitelná i pro návrh nyní posuzovaný. V ostatním však reagoval
Ústavní soud uvedeným usnesením na konkrétní souvislosti speciálního
ustanovení zákona o pobytu cizinců; usnesení se především týkalo 30
denní lhůty, nyní je přezkoumávána ústavnost lhůty sedmidenní, tedy
výrazně kratší. Navíc řízení podle zákona o pobytu cizinců není
striktně jednoinstanční, jak je tomu v případě azylového správního
řízení, což umožňuje hodnotit zpřísnění podmínek přístupu ke správnímu
soudu oproti úpravě standardní do jisté míry benevolentněji.
31. Lhůta z hlediska jednotlivých skupin azylantů.
32. Předmětem zákona o azylu je mimo jiné i úprava řízení o udělení
mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany a řízení o
odnětí azylu nebo doplňkové ochrany [§ 1 písm. b) zákona o azylu].
Azylové řízení je správním řízením, v němž rozhoduje ministerstvo
vnitra. Shledá-li ministerstvo při svém rozhodování, že jsou naplněny
důvody pro udělení azylu, mezinárodní ochranu ve formě azylu nebo
doplňkové ochrany udělí (§ 28 odst. 1). V opačném případě, tedy
neshledá-li důvody k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany,
žádost zamítne (§ 28 odst. 2). Zamítavá rozhodnutí lze rozdělit do dvou
kategorií. Jednak může jít o případy, kdy stěžovatel sice uvádí důvody,
pro které se azyl uděluje, ovšem v jeho konkrétním případě zjištěny a
potvrzeny nejsou. Anebo může ministerstvo žádost zamítnout jako zjevně
nedůvodnou, a to v případech taxativně vyjmenovaných v § 16 zákona o
azylu. Jde o případy, kdy se žadatel snaží obejít či zneužít azylového
práva za účelem legalizace pobytu na území republiky či z jiných
důvodů. Ve vazbě na kvalitativně zcela rozdílný charakter důvodů
zamítnutí žádosti je stanovena i různá délka lhůty k podání správní
žaloby. Obecně je to 15 dnů, byla-li ovšem žádost zamítnuta jako zjevně
nedůvodná, lze žalobu podat jen ve lhůtě 7 dnů ode dne doručení
rozhodnutí; shodný režim platí pro případy, kde se rozhodovalo se o
žádosti podané v zařízení pro zajištění cizinců nebo bylo-li řízení
zastaveno z důvodu nepřípustnosti žádosti o udělení mezinárodní
ochrany.
33. Z hlediska podmínek pro možnost využití soudní ochrany jsou tedy
žadatelé děleni do dvou kategorií. Vzhledem k obecnému požadavku
zásadně rovného přístupu k ústavním garancím je proto nutné zabývat se
potřebností a ospravedlnitelností takového rozdělení. Dle vyjádření
ministerstva je smyslem této lhůty eliminovat případy, které "zjevně
nemají azylovou podstatu". Zatěžují systém a rychlost vyřízení je u
tohoto typu kauz důležitým aspektem. Mezi těmito argumenty a délkou
žalobní lhůty však Ústavní soud nevidí bezprostřední souvislost. Aspekt
rychlosti je významný a do azylového práva byl promítnut mimo jiné tím,
že byla zkrácena obecná dvouměsíční žalobní lhůta na 15 dnů. Kategorie
zjevně nedůvodných žádostí je jistě od žádostí ostatních kvalitativně
odlišná a některé procesní zvláštnosti, jako uzavřený výčet důvodů, pro
které lze o žádosti takto rozhodnout, a zkrácení lhůty pro vydání
správního rozhodnutí na 30 dnů ode dne zahájení řízení o udělení
mezinárodní ochrany, jsou proto odůvodnitelné. Uzavřený výčet důvodů
pak vede k menším nárokům na dokazování a odůvodnění rozhodnutí. Toto
jsou akceptovatelné důsledky uvedené kategorizace žádostí, které ve své
podstatě urychlují a usnadňují řízení v případech postrádajících
azylovou podstatu; takto se také projevuje eliminace těchto případů.
Ovšem má-li být soudnímu přezkumu podroben i sám závěr, že azylová
podstata konkrétnímu případu skutečně chybí, nemůže být už pouhý
přístup k soudu jen pro tuto skupinu žadatelů omezen dalším zkrácením
žalobní lhůty.
34. Ministerstvo ve svém stanovisku uvádí, že praxe rozdílných lhůt pro
tzv. standardní azylové procedury a zrychlené řízení je naprosto běžná
i v jiných členských státech EU, přičemž lze nalézt i lhůty kratší. K
tomu Ústavní soud konstatuje, že srovnávací argument zahraničními
právními úpravami ponechal stranou, neboť jak bylo řečeno, hodnocení
ústavnosti lhůty je hodnocením kontextuálním. Zásadní význam mají
ostatní právní pravidla, která předložení věci soudu ovlivňují, a tedy
to, jak se lhůta projevuje v našich českých reáliích, kde je správní
řízení v azylových věcech jednoinstanční a správní soudnictví ovládáno
zásadou dispoziční a koncentrace řízení, což na žalobu klade specifické
nároky. Pro příklad budiž v této souvislosti uvedeny relevantní části
úpravy azylového řízení a následného soudního přezkumu ve Spolkové
republice Německo (viz stať Petra Lavického a Sylvy Šiškové: Nad novou
úpravou řízení o kasační stížnosti v azylových věcech, Právní rozhledy
19/2005). Předmětná materie je tam upravena v zákoně o azylovém řízení
(Asylverfahrensgesetz, BGBI. I 1992,1126). Řízení je jednostupňové,
vede se před Spolkovým úřadem pro migraci a uprchlíky. Jeho rozhodnutí
lze napadnout žalobou podanou ke správnímu soudu. Žalobní lhůta činí
dva týdny od doručení rozhodnutí, uvádět skutečnosti a navrhovat důkazy
lze ve lhůtě jednoho měsíce; soud nemusí provádět důkazy a brát v úvahu
tvrzení učiněná po uplynutí této lhůty, ale to jen pod podmínkou, že by
jejich připuštění způsobilo průtahy v řízení, zpoždění nebylo
dostatečně omluveno a účastník byl o následcích zmeškání lhůty poučen.
35. K otázce svévole zákonodárce při stanovení lhůty.
36. Úprava soudního přezkumu azylových rozhodnutí je kontinuální. Podle
zákona č. 498/1990 Sb., o uprchlících, účinného od 1. 1. 1991, vedlo
řízení o přiznání postavení uprchlíka Ministerstvo vnitra a proti jeho
rozhodnutí byl původně připuštěn ve všech věcech rozklad, po 31. 12.
1993 pak toliko v případě vyjmenovaných typů rozhodnutí. Zákon
připouštěl podání návrhu na přezkoumání rozhodnutí soudem, ovšem toliko
proti rozhodnutím ministra vnitra vydaným v řízení o rozkladu. Dnem 1.
1. 2000 nabyl účinnosti stávající zákon o azylu. Řízení o udělení azylu
podle tohoto předpisu bylo původně dvoustupňové v případech rozhodnutí
o neudělení azylu a rozhodnutí o zamítnutí návrhu na zahájení řízení o
udělení azylu jako zjevně nedůvodného, kdy zákon připouštěl podání
rozkladu. V případě, že byl rozklad připuštěn, tedy statisticky ve
většině případů, bylo podání správní žaloby přípustné až proti
rozhodnutí o něm; podání žaloby však již nebylo na rozdíl od předchozí
právní úpravy závislé na výroku rozhodnutí a žalobou bylo možno
napadnout veškerá rozhodnutí. Podané žalobě byl přiznán odkladný
účinek. Přijetím zákona č. 2/2002 Sb. došlo s účinností od 1. 2. 2002 k
úplnému odbourání možnosti přezkumu rozhodnutí Ministerstva vnitra v
rozkladovém řízení. Na soud se žadatelé nadále obraceli nikoliv se
žalobou, ale s opravným prostředkem směřujícím proti nepravomocnému
rozhodnutí správního orgánu. Lhůta pro podání opravného prostředku byla
oproti obecné zkrácena na 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí a v
taxativně vymezených případech, mimo jiné též právě v případě zamítnutí
žádosti o udělení azylu jako zjevně nedůvodné, na 7 dnů. Počínaje 1. 1.
2003, kdy nabyl účinnosti zákon č. 217/2002 Sb., se zákonodárce vrátil
k modelu přezkoumávání pravomocného rozhodnutí ministerstva soudem na
základě žaloby.
37. Podmínky soudního přezkumu včetně lhůt k podání žaloby (návrhu) se
tedy sice v čase měnily, ovšem plynule, bez náhlých zvratů či posunů do
extrémních pozic, například od širokého přezkumu dle obecných pravidel
po jeho úplné vyloučení. Zákonodárce nyní napadeným ustanovením
nezasáhl nějakým zásadním a neočekávaným způsobem do režimu
přezkoumávání azylových rozhodnutí, nerozvrátil osvědčený a zažitý
model. Zákonodárce argumentoval potřebou rychlosti a efektivnosti
azylové procedury, odvolával se na (blíže neupřesněnou a nerozvedenou)
praxi právních úprav azylu států Evropské unie. Nelze říci, že by
posuzovaná lhůta byla zakotvena do zákona o azylu postupem vykazujícím
znaky zákonodárcovy svévole. Úprava není nesrozumitelná ani vnitřně
rozporná, zákonodárce nepostupoval nepředvídatelně a nepochybně
zavedením kratší žalobní lhůty pro danou skupinu žadatelů pod záminkou
zefektivnění a zrychlení azylové procedury nesledoval primárně jejich
faktické vyřazení z okruhu těch, kteří se mohou domoci ochrany svých
práv u soudu. Komplikace při její aplikaci odhalila až praxe (míněna
zde informace navrhovatele, že přibývá případů jako je ten, který jej
vedl k předložení posuzovaného návrhu, tedy těch, kdy žadatel ve lhůtě
stihne jen oznámit svůj záměr podat žalobu, doplnit jakékoliv důvody
již ale nestačí).
38. Přiměřenost lhůty.
39. Napadeným ustanovením zakotvená lhůta k podání žaloby je zákonnou
lhůtou, jejíž délka nemůže být soudem měněna. A nemůže být ani
prominuto její zmeškání, neboť to vylučuje soudní řád správní (§ 72
odst. 4). Nepříznivé následky zmeškání lhůty k podání žaloby tedy nelze
žádným způsobem odvrátit. Na druhou stranu jsou na zpracovatele žaloby
kladeny poměrně značné nároky; vedle obecných náležitostí podání (§ 37
odst. 2 a 3 soudního řádu správního), tedy zejména uvedení toho, čeho
se žaloba týká, kdo ji činí, proti komu směřuje a co se jí navrhuje,
podpisu a data, musí vykazovat i náležitosti zvláštní (§ 71 odst. 1
soudního řádu správního), a to označení napadeného rozhodnutí a den
jeho doručení nebo jiného oznámení žalobci, označení osob na řízení
zúčastněných, jsou-li žalobci známy, označení výroků rozhodnutí, které
žalobce napadá, žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých
skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky
rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy k prokázání svých
tvrzení žalobce navrhuje provést, a konečně návrh výroku rozsudku.
Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit
o další žalobní body může žalobce jen ve lhůtě pro podání žaloby (§ 71
odst. 2, věty druhé soudního řádu správního). Řízení tedy ovládá přísně
pojatá zásada koncentrace. K zásadám ovládajícím správní soudnictví
(byť ještě v době před přijetím soudního řádu správního) se Ústavní
soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/99 ze dne 27.6.2000 (N 98/18
SbNU 355; č. 232/2000 Sb.). Uvedl zde, že "... každé ustanovení, které
tím, že formalizuje řízení ve správním soudnictví, stanoví de facto
meze přístupu k soudu, tedy meze jednoho ze základních ústavních práv -
práva na soudní ochranu. Všechna taková ustanovení ... je proto
nezbytné vykládat v duchu čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy při aplikaci
takových ustanovení šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod.
... Ústavní soud tedy posuzuje napadené ustanovení jako
interpretovatelné v ústavních mezích, neshledal v něm zakotvenou
"dispoziční zásadu", resp. princip koncentrace řízení ve správním
soudnictví neústavní, neboť, i když může být kritizován za to, že se
vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět, že především a zcela
nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na projednání a
rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů (čl. 6
odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 38
odst. 2 Listiny)." Na tomto závěru Ústavní soud setrvává i nyní.
Prolomením principu koncentrace tedy problém řešit nelze.
40. Žalobce je povinen již v žalobě, nejpozději v běhu žalobní lhůty,
vymezit rozsah, v jakém správní rozhodnutí napadá, a alespoň základním
způsobem vymezit důvody, v nichž nezákonnost rozhodnutí spatřuje. Jak
nelze zásadně očekávat u žalobců praktické problémy s vymezením rozsahu
napadení, s formulací žalobních důvodů je tomu jinak. Znamená vymezení
skutkových a právních důvodů, pro které žalobce považuje rozhodnutí za
nezákonné a nicotné. Prvou obtíží je již sama interpretace této
podmínky, jak dokazuje nález sp. zn. IV. ÚS 2170/08 (dostupný na
http://nalus.usoud.cz/ ), v němž Ústavní soud poukázal na rozdíly ve
výkladu pojmu žalobní bod v rozhodnutích jednotlivých senátů Nejvyššího
správního soudu. Shoda je každopádně v tom, že žaloba ve správním
soudnictví musí žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby obsahovat. Pokud
tomu tak není, je podání pouhým oznámením záměru obrátit se na správní
soud se žalobou, které ovšem nemá i při extenzivním výkladu pojmu
žalobní bod žádné relevantní účinky. Od samého počátku jsou tak kladeny
požadavky na kvalitu argumentace žalobce. S přihlédnutím k tomu, nač
poukazuje navrhovatel, tedy že žalobce je jako žadatel o azyl ve
specifické situaci, když se zpravidla neorientuje ve zdejších poměrech
a právním řádu, nezná jazyk, nemá zde žádné zázemí, kontakty a je
odkázán na vnější pomoc, není tento formální požadavek procesního řádu
lehce splnitelný. Přistoupí-li k tomu ještě sedmidenní lhůta, fakticky
nutně krácena nejméně o další dva nepracovní dny víkendu, v níž tak
musí žadatel - žalobce učinit, vytváří se na něj již nepřiměřený tlak.
Je pak celkem pochopitelné, že reakcí žalobce na krátkou lhůtu je
podání blanketové žaloby za účelem podchycení zákonné lhůty, které je
spojeno s očekáváním výzvy k doplnění argumentace.
41. Ústavní soud si je vědom možné námitky, že byť zrušením napadeného
ustanovení se žalobní lhůta v případě zjevně nedůvodných žádostí
prodlouží ze sedmi na patnáct dnů (§ 32 odst. 1 zákona o azylu),
kombinace sociálních faktorů u žadatelů o azyl a zásad ovládajících
správní soudnictví bude nadále působit, že řada žadatelů meritorního
soudního přezkumu fakticky nedocílí. Stále bude totiž jistě docházet k
tomu, že žadatelé budou své blanketové žaloby podávat v samém závěru
žalobní lhůty, takže prostor pro možné doplnění nezbytných náležitostí
zůstane minimální. Nicméně dosažitelnost soudního přezkoumání
rozhodnutí bude při respektování zásady vigilantibus iura pro tyto
žadatele vyšší. Aniž by tím Ústavní soud deklaroval, že sama
patnáctidenní lhůta je lhůtou dostatečnou (to by šlo již za rámec
návrhem vymezeného předmětu řízení), konstatuje, že pro osoby v
postavení žadatele o azyl je v běhu této (patnáctidenní) lhůty
reálnější soudní přezkum řádně iniciovat.
42. Nelze dále přijmout argument, že kratší žalobní lhůtu vyvažuje
poskytnutí odkladného účinku žalobě. Správní soudnictví je koncipováno
tak, že stěžejní význam má právě počáteční fáze řízení, kdy musí
žalobce nejen vymezit rozsah, ale musí do ní též soustředit alespoň
základní nasměrování argumentace samotné. Žadateli, který (v důsledku
nepřiměřeně krátké lhůty) řádně nezažaloval, dobrodiní odkladného
účinku nijak neprospěje.
43. Další okolností, k níž bylo nutno při hodnocení přiměřenosti lhůty
přihlédnout, je to, že žaloba je pro neúspěšné žadatele jediným v úvahu
přicházejícím procesním prostředkem nápravy. I proto je nutné při
konstruování formálních překážek jeho uplatnění postupovat zdrženlivě.
44. Konečně zmínit je třeba i problém jazykový. Žadateli je v souladu s
ustanovením § 22 zákona o azylu poskytnuta pomoc tlumočníka, ale
samozřejmě jen ve správním řízení, správní rozhodnutí se pak
nepřekládá, s pomocí tlumočníka je jen seznámen s jeho obsahem. Správní
žalobu pak musí vypracovat česky. I to jeho procesní postup nutně
komplikuje a činí jej závislým na odborné pomoci, kterou si musí
obstarat.
45. Ústavní soud musel dále zvažovat, zda napadené ustanovení nelze
vyložit ústavně konformním způsobem. Dospěl-li k závěru, že délka
posuzované lhůty v kombinaci s úpravou přezkumu rozhodnutí o zamítnutí
žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné je tak
krátká, že žalobu nelze považovat za účinný procesní prostředek
nápravy, pak by napadené ustanovení nerušil jen v případě, že daný
deficit lze překlenout výkladem. Jím by muselo být docíleno faktického
prodloužení zkoumané lhůty.
46. Takovéto "prodloužení" přichází technicky do úvahy leda tím
způsobem, že podání žaloby (a to jakékoliv, tedy i blanketové) bude
znamenat zachování žalobní lhůty a povinnost soudu vyzvat navrhovatele
k odstranění vad, resp. doplnění podání. Délka lhůty poskytnuté soudem
k takovéto nápravě by přitom nemohla být limitována sedmi dny, ale soud
by poskytoval lhůtu "přiměřenou", tedy takovou, v níž by dle jeho
názoru a zkušenosti neúspěšný žadatel reálně dokázal kvalifikovaně
reagovat. To ovšem Ústavní soud považuje za nepřípustné a odporující
obecně přijímanému pojetí zásady koncentrace řízení. I kdyby byla
takováto možnost fakticky prodloužit krátkou žalobní lhůtu soudcovskou
výzvou omezena jen na azylové věci (což samo o sobě je těžko
obhajitelné a udržitelné), zásadním způsobem by to nabouralo samu
koncepci správního soudnictví. Tu však nelze obětovat proto, aby byly
zmírněny dopady příliš krátké lhůty na účastníky jednoho typu správního
řízení. Navíc rozkolísat principy správního soudnictví by bylo
nepřiměřené tomu, jak se projeví zrušení napadeného ustanovení.
47. Ministerstvo ve svém vyjádření upozornilo na postup, který zvolil
Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 2 Azs 117/2004 ze dne 26.
10. 2004; vytkl jím krajskému soudu, že v rozporu s § 37 odst. 5
soudního řádu správního nepřihlédl k doplnění účastníkova podání
učiněném sice po soudem stanovené lhůtě, avšak ještě před vydáním
rozhodnutí ve věci, a podání odmítl. S tím Ústavní soud nesouhlasí.
Aplikace ustanovení § 37 odst. 5 věta druhá soudního řádu správního
stanoví důsledky nevyhovění výzvě k odstranění vad či doplnění podání.
I kdyby byla přijata taková interpretace, že správní soudy budou
přihlížet k opravám a doplněním podání došlým sice po lhůtě, ale ještě
před rozhodnutím o něm, postavení žadatele by zůstalo nejisté. To, zda
by k takovému jeho podání bylo či nebylo přihlédnuto, by totiž bylo
závislé jen tom, jak rychle po skončení běhu lhůty soud rozhodne.
48. Napadené ustanovení nelze vyložit tak, aby to neúspěšnému žadateli
dávalo záruku efektivního opravného prostředku.
49. Lze tedy uzavřít, že posuzované ustanovení zákona o azylu tím, že
omezuje právo žadatele domáhat se u soudu ochrany svých práv stanovením
nepřiměřeně krátké lhůty pro podání žaloby, ve své podstatě činí
proklamovanou soudní ochranu pouze iluzorní (obdobně nález sp. zn. Pl.
ÚS 12/07, vyhlášen pod č. 355/2008 Sb.). Je proto v rozporu s článkem
36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý, kdo
tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné
správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového
rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak, přičemž z pravomoci soudu nesmí
být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a
svobod podle Listiny, a dále čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod garantujícího právo na účinný prostředek nápravy před
národním orgánem pro každého, kdo byl v právu přiznaném Úmluvou dotčen.
VI.
50. Uvedené důvody vedly Ústavní soud k závěru, že návrhu je třeba
podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyhovět.
51. Od ústního jednání bylo podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu
upuštěno, neboť od něj nebylo možné očekávat další objasnění věci a
všichni účastníci s tímto postupem souhlasili.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
