47/2009 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 9. prosince 2008 v plénu ve složení Stanislav
Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů,
Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým,
Pavel Rychetský (soudce zpravodaj), Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová
a Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího správního soudu, za nějž jedná
JUDr. Petr Příhoda, předseda senátu Nejvyššího správního soudu, na
zrušení ustanovení § 171 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o
pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve
znění zákona č. 161/2006 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu
Parlamentu České republiky,
takto:
Ustanovení § 171 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění
zákona č. 161/2006 Sb., se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce
zákonů.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Návrhem podaným podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále
jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, se Nejvyšší správní soud (dále též
„navrhovatel“) domáhal vydání nálezu, jímž se ustanovení § 171 odst. 1
písm. c) (dále též „napadené ustanovení“) zákona č. 326/1999 Sb., o
pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“), ve znění zákona č. 161/2006 Sb.,
zruší. Napadené ustanovení vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí o
správním vyhoštění, pokud se před zahájením řízení o tomto vyhoštění
cizinec zdržoval na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního
letiště neoprávněně. Navrhovatel spatřuje rozpor napadeného ustanovení
s čl. 36 odst. 2 a s čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“).
2. Z návrhu vyplývá, že Nejvyšší správní soud vede řízení o kasační
stížnosti sp. zn. 8 As 42/2006, ve kterém se stěžovatelé, N. X. T. a D.
A., domáhají zrušení usnesení Městského soudu v Praze č. j. 8 Ca
339/2005-29 ze dne 18. 5. 2006. Napadeným usnesením byla odmítnuta
jejich žaloba proti rozhodnutí příslušných orgánů o správním vyhoštění
prvně jmenovaného z přechodného pobytu na území České republiky ve
smyslu § 119 odst. 1 písm. a) bod 3, písm. b) bod 1, písm. c) bod 2, 3
zákona č. 326/1999 Sb.
3. Správní vyhoštění bylo uděleno v návaznosti na pobytovou kontrolu,
kterou cizinecká policie provedla dne 22. 6. 2005. Při této kontrole N.
X. T. předložil padělaný cestovní doklad znějící na cizí jméno. Po
zjištění jeho pravé totožnosti příslušné orgány rovněž shledaly, že mu
již dříve bylo uděleno správní vyhoštění z přechodného pobytu na území
ČR s dobou platnosti od 26. 1. 2001 do 26. 1. 2004. N. X. T. uvedl, že
žije ve společné domácnosti s družkou D. A., občankou České republiky,
s níž plánuje sňatek a rodinu, a že vyhoštění by představovalo zásah do
jeho soukromého a rodinného života. Správní orgán v odůvodnění svého
rozhodnutí uvedl, že přihlédl ke všem zjištěným skutkům, jichž se
cizinec na území ČR dopustil, k dopadu na jeho soukromý život a
bezpečnost České republiky a Evropské unie a ochraně proti nedovolené
migraci. Dospěl k závěru, že udělení správního vyhoštění nebude
nepřiměřeným zásahem do soukromého života cizince, neboť ten zde sice
má družku, avšak už v minulosti věděl, že na území České republiky
pobývá v rozporu se zákonem a tuto situaci sám řádně neřešil. Odvolací
správní orgán k odvolání stěžovatelů přezkoumal rozhodnutí o správním
vyhoštění, přičemž v relevantních částech výroku zůstalo napadené
rozhodnutí beze změny.
4. N. X. T. a D. A. následně podali žalobu k Městskému soudu v Praze,
který ji odmítl s poukazem na § 171 písm. c) zákona o pobytu cizinců. V
odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že provedeným správním i trestním
řízením bylo doloženo, že se N. X. T. před zahájením řízení o vyhoštění
zdržoval na území České republiky na základě padělaných dokladů, tedy
neoprávněně, a že v daném případě je přezkoumání soudem vyloučeno.
5. Při projednávání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k
závěru, že je napadené ustanovení zákona o pobytu cizinců v rozporu s
výše uvedenými ustanoveními Listiny, a proto podal k Ústavnímu soudu
návrh na jeho zrušení.
6. Navrhovatel uvádí, že „podle ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny má
každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu
veřejné moci, právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, pokud zákon nestanoví jinak. Z takové pravomoci
soudu nesmí být ovšem vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se
základních práv a svobod podle Listiny.“ Odkazuje na čl. 14 odst. 1
Listiny, podle kterého je zaručena svoboda pohybu a pobytu na území
České republiky, a upozorňuje, že cizinec může být podle pátého
odstavce téhož článku vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem.
Nejvyšší správní soud rovněž cituje čl. 10 odst. 2 Listiny, zakotvující
právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a
rodinného života.
7. Navrhovatel odlišuje předchozí judikaturu Ústavního soudu, konkrétně
usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04 ze dne 23. 6. 2004 (U 39/33 SbNU
591)^*, kde se Ústavní soud podle navrhovatele „vyjádřil v souvislosti
s přezkumem nároku na udělení víza, že subjektivní ústavně zaručené
právo cizinců na pobyt na území ČR neexistuje, protože je věcí
suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí
pobyt cizinců na svém území. Na udělení víza není dle výslovného znění
zákona právní nárok.“ Ústavní soud tak podle navrhovatele „dospěl k
závěru, že otázka udělování víz je ponechána na správním uvážení
příslušných správních orgánů.“
8. Podle navrhovatele však v případě správního vyhoštění na základě
napadeného ustanovení jde o jinou situaci: „Správní vyhoštění jakožto
správní sankce není otázkou správního uvážení, nastupuje, jsou-li
splněny podmínky pro jeho uložení. Zákon o pobytu cizinců obsahuje v
hlavě X. taxativní výčet případů, kdy lze cizince vyhostit. Možné
nepříznivé následky správního vyhoštění se zákon snaží zmírnit
ustanovením § 122, kde jsou zakotveny podmínky k odstranění tvrdosti
správního vyhoštění. Stávající právní úprava neumožňující soudní
přezkum těchto správních rozhodnutí zakládá v rámci státní správy
prostor pro netransparentní rozhodování se všemi z toho vyplývajícími
důsledky na kvalitu správních rozhodnutí, v mezních případech může vést
i ke korupci. Neexistuje žádný objektivní a nestranný mechanismus (v
případě orgánů státní správy se jedná o instanční kontrolu
individuálních správních aktů), jímž by se prověřilo, zda jsou v daném
případě skutečně naplněny důvody vyhoštění stanovené zákonem (čl. 14
odst. 5 Listiny). Nezákonné správní vyhoštění může představovat výrazný
a obtížně napravitelný zásah do soukromého, resp. rodinného života,
garantovaného čl. 10 odst. 2 Listiny, či práva podnikat či provozovat
jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny).“
9. Na podporu své argumentace navrhovatel poukazuje na závěry vyslovené
Nejvyšším soudem k možnosti uložení trestu vyhoštění. V rozsudku ze dne
3. 9. 1997 sp. zn. 2 Tzn 60/97 (č. 13/1998 Sb. rozh. tr.) uvedl, že
„trest vyhoštění je možné uložit pouze »v případech, v kterých to
nevylučují osobní poměry obviněného, zejména jeho rodinné vztahy a
osobní vazby k určitému místu v České republice, kde prožil převážnou
část svého života. Jen tak je možné zajistit, aby uložený trest nebyl
nepřiměřeným zásahem do jeho života (...). Jen takové rozhodnutí je pak
v souladu i s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(...).«“ Podle názoru navrhovatele představují trestné činy z pohledu
intenzity společenské nebezpečnosti kategorii protiprávních činů, jež
jsou „výrazněji společensky nebezpečnější než správní delikty.“ Tím
spíše je podle navrhovatele nutné dospět k závěru, že totéž musí platit
v oblasti ukládání správního vyhoštění, nehledě na to, že dopady trestu
vyhoštění a správního vyhoštění do soukromého života jednotlivce jsou
obdobné. Podle navrhovatele by „právo na rodinný život, resp. možné
výrazné zásahy do něj, [...] měly být brány v úvahu i v případech
ukládání správního vyhoštění. V případě tvrzených zásahů do základních
práv, musí zákon připouštět soudní přezkum správních rozhodnutí.“
10. Navrhovatel rovněž odkazuje na judikaturu Evropského soudu pro
lidská práva (dále též „ESLP“). V rozsudku ESLP ve věci Berrehab proti
Nizozemsku č. 10730/84 ze dne 21. 6. 1988 připustil podle názoru
navrhovatele tento soud, že Úmluva o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen „Úmluva“) „nezakazuje smluvním státům regulovat vstup
a pobyt cizinců v zemi, avšak přijatá omezující opatření by měla být
proporcionální ve vztahu ke sledovanému cíli.“ Soud tak podle výkladu
navrhovatele „poměřoval legitimitu sledovaného cíle a závažnost zásahu
do práva stěžovatele na ochranu jeho rodinného života. V dané věci pak
dospěl k závěru, že neprodloužení víza k pobytu a vyhoštění stěžovatele
by mělo za následek vážný zásah do jeho rodinného života.“ Současně
navrhovatel uvádí, že si je vědom „judikatury [ESLP], v níž se soud
vyjádřil tak, že na zákaz pobytu na území členského státu se nevztahuje
čl. 6 Úmluvy [viz např. rozsudek ESLP ve věci Maaouia proti Francii č.
39652/98 ze dne 5. 10. 2000], neboť čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě
obsahuje specifické garance v řízeních o vyhoštění cizinců a členské
státy Úmluvy tímto článkem daly jasně najevo svou vůli vyjmout toto
řízení z oblasti aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy (bod 36, 37 citovaného
rozhodnutí). Jinými garancemi (dle důvodové zprávy k Protokolu č. 7),
které mají k dispozici cizinci na území členských států, jimž hrozí
správní vyhoštění, ke své ochraně, jsou např. čl. 3 Úmluvy (zákaz
ponižujícího a nelidského zacházení) a čl. 8 Úmluvy (ochrana soukromého
a rodinného života), obojí v souvislosti s čl. 13 Úmluvy (právo na
účinné opravné prostředky při porušení práv a svobod garantovaných
Úmluvou).“ Podle navrhovatele je „odrazem čl. 13 Úmluvy [...] následně
i čl. 36 odst. 2 Listiny, avšak tento princip již nadále nebyl důsledně
promítnut do zákona o pobytu cizinců na území České republiky.“
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení
11. K výzvě Ústavního soudu podala podle § 69 zákona o Ústavním soudu
prostřednictvím svého předsedy Ing. Miloslava Vlčka vyjádření
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky. Stejně tak učinil
prostřednictvím svého předsedy MUDr. Přemysla Sobotky Senát Parlamentu
České republiky.
12. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření především shrnuje průběh
projednávání napadeného ustanovení. Upozorňuje na znění důvodové
zprávy, která se k navrhovanému znění § 171 zákona o pobytu cizinců
vyjádřila souhrnně větou, že „vylučuje z možnosti soudního přezkumu ta
rozhodnutí, kterými nedochází k zásahům do základních práv a svobod.“
Závěrem svého vyjádření Poslanecká sněmovna konstatuje, že „zákonodárný
sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou,
ústavním pořádkem a právním řádem“, a ponechává na „Ústavním soudu, aby
v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a
vydal příslušné rozhodnutí.“
13. Senát s odkazem na výše citovanou pasáž z důvodové zprávy k návrhu
zákona konstatuje, že se „návrh nepochybně opíral o tradiční postulát
suverenity státu v připuštění nebo nepřipuštění cizince na své území.
Ilegální pobyt cizince se pak v tomto ohledu jevil jako nezpůsobilý pro
využívání ochrany vyplývající ze svobody pobytu (ilegálním pobytem ji
cizinec jakoby odmítl).“ Podle Senátu není tato právní úprava v rozporu
s procesními zárukami týkajícími se vyhoštění cizinců, které jsou
upraveny v čl. 1 Protokolu č. 7 k evropské Úmluvě, který stanoví právo
soudního přezkumu pouze pro případ vyhoštění z pobytu povoleného
přijímajícím státem. Ustanovení § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců
pak podle Senátu představuje „zákonné garance“ respektování čl. 10
Listiny a čl. 8 evropské Úmluvy (upravující právo na ochranu soukromého
a rodinného života), když stanoví, že rozhodnutí o správním vyhoštění
nelze vydat, jestliže by jeho důsledkem byl nepřiměřený zásah do
soukromého nebo rodinného života cizince. Senát podotýká, že výluka
soudního přezkumu však přes četné novely zákona o pobytu cizinců
zůstala beze změny.
14. Senát rovněž připomíná rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 9. 2006, č. j. 4 Azs 419/2005-65 (publikováno ve Sbírce rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu pod č. č. 1009/07), kde podle názoru Senátu
pokládal Nejvyšší správní soud vyloučení soudního přezkumu za
přípustné, nicméně opakovaně připomněl, že je v případě pochybností
zapotřebí tuto výluku vykládat restriktivně, tj. ve prospěch soudního
přezkumu.
15. V druhé a třetí části svého vyjádření Senát rekapituluje průběh
legislativního procesu a konstatuje, že návrh zákona, ve znění
senátních pozměňovacích návrhů, schválil „v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně stanoveným způsobem [...] ve většinovém
přesvědčení, že [...] je v souladu s ústavním pořádkem České republiky
a mezinárodními závazky státu.“ Podle Senátu je na Ústavním soudu, aby
posoudil ústavnost návrhem napadeného ustanovení a rozhodl.
III.
Rekapitulace vyjádření dalších subjektů dle § 49 zákona o Ústavním
soudu
16. Podle § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu oslovil Ústavní soud
ministra vnitra, ministra spravedlnosti a veřejného ochránce práv a dal
jim možnost, aby se vyjádřili k návrhu.
17. Ministr vnitra považuje návrh za nedůvodný, a proto doporučuje jeho
zamítnutí podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Uvádí,
že zákon o pobytu cizinců soudní přezkum připouští v případech, kdy
cizinec pobýval na území České republiky oprávněně. K cizincům, kteří
na území České republiky pobývají neoprávněně (a na které se tedy
vztahuje napadené ustanovení), ministr vnitra uvádí, že podle poznatků
jeho ministerstva si tito cizinci jsou „zpravidla vědomi svého
protiprávního jednání i svého problematického postavení. Vytváření
rodinných vazeb, ať už uzavíráním sňatků nebo prohlašováním otcovství k
nezletilým dětem, v takové nejisté a cizincem většinou neřešené situaci
nemůže [podle názoru ministra vnitra] být rozhodnou okolností pro
rozhodování o správním vyhoštění.“ Ministr uvádí, že „ministerstvu je z
jeho úřední činnosti známo, že v mnoha případech dochází k uzavírání
účelových sňatků a prohlášení otcovství s cílem získat či legalizovat
pobyt na území ČR, který by jinak zřejmě získán nebyl.“
18. Ministr vnitra dále odkazuje na usnesení Ústavního soudu sp. zn.
III. ÚS 219/04 (cit. výše v bodu 7 tohoto nálezu). Podle ministra zde
Ústavní soud „konstatoval, že subjektivní ústavně zaručené právo
cizinců na pobyt na území ČR neexistuje, když je věcí suverénního
státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území.“ Podle
ministra vnitra se Ústavní soud „v minulosti jednoznačně vyjádřil, že
[Listina] poskytuje ochranu pouze tomu právu, které účastníku právní
řád garantuje.“
19. Obdobně podle ministra vnitra hovoří i rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 9. 2006 č. j. 4 Azs 419/2005-65 (cit. výše v
bodu 14 tohoto nálezu). Ministr ve svém vyjádření z tohoto rozhodnutí
rozsáhle cituje jeho vybrané pasáže:
[Nejvyšší správní soud] vychází z toho, že soudní přezkum rozhodnutí
správního orgánu v otázkách rozhodování o veřejných subjektivních
právech fyzických i právnických osob je, jak vyplývá z platné právní
úpravy správního soudnictví dané především zákonem č. 150/2002 Sb.,
soudním řádem správním (dále jen „s. ř. s.“), jednou ze základních a
pravidelných záruk zákonnosti výkonu veřejné správy, jíž je realizován
čl. 36 Listiny základní práv a svobod (dále jen „Listina“), podle
kterého kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu
veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak; z pravomoci soudu však
nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních
práv a svobod podle Listiny.
Jak vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva [např. ve
věci Maaouia proti Francii, cit. výše v bodu 10 tohoto nálezu],
mezinárodní ochrana základních lidských práv a svobod, jíž je Listina
vnitrostátní reflexí, nechápe právo cizince na pobývání na určitém
území jako základní lidské právo, a tudíž absence soudního přezkumu
vyhoštění z území státu není nedostatkem standardů ochrany, jež by
základní práva a svobody měly požívat. Evropský soud pro lidská práva
dovodil, že na vyhoštění cizince z území státu se nevztahuje čl. 6
Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod týkající se práva na
spravedlivý proces („Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla
spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a
nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských
právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního
obvinění proti němu.“) ..., nýbrž že základní procesní záruky jsou
upraveny čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě [„Cizinec, který má povolen
pobyt na území některého státu, může být vyhoštěn pouze na základě
výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost: a)
uplatnit námitky proti svému vyhoštění; b) dát přezkoumat svůj případ;
c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před
osobou nebo osobami tímto úřadem určenými.“].
Jakkoli principy moderního demokratického státu odporují projevům
svévole ze strany státních orgánů, i v rámci mezinárodní ochrany
lidských práv a svobod se přiznává státům právo kontrolovat vstup a
pobyt cizinců na svém území a případně vyhostit cizince, je-li to v
souladu se zákonem, jsou-li sledovány legitimní cíle a je-li to v
demokratické společnosti nezbytné [viz např. rozsudek ESLP ve věci
Daliová proti Francii č. 26102/95 ze dne 19. 2. 1998]. Mezi cizinci je
však činěn rozdíl v tom, zda stát souhlasil (byť třeba konkludentně) s
jejich pobytem na svém území, či zda se na jeho území vyskytují bez
tohoto souhlasu. Důkazem toho jsou i samotná minimální procesní
pravidla stanovená čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, která se vztahují
pouze na „cizince, který má povolen pobyt na území některého státu
...“.
20. Podle ministra vnitra se tedy lze domnívat, že napadené ustanovení
není v rozporu s čl. 10 odst. 2 Listiny (právo na ochranu před
neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života), čl. 14
Listiny (svoboda pohybu a pobytu), čl. 26 odst. 1 Listiny (právo na
svobodnou volbu povolání) a čl. 36 odst. 2 Listiny (právo na soudní a
jinou právní ochranu).
21. Ministr vnitra se dále domnívá, že je třeba se věnovat souladu
napadeného ustanovení s čl. 13 Úmluvy (právo na účinné opravné
prostředky při porušení práv a svobod garantovaných Úmluvou). Podle
ministra bylo v případu Maaouia proti Francii (cit. výše v bodu 10
tohoto nálezu) uvedeno, že se čl. 6 Úmluvy o právu na spravedlivý
proces nevztahuje na azylové a imigrační oblasti, dopadá na ně však čl.
13 Úmluvy. Ten „lze použít pouze ve spojení s jiným právem či svobodou,
které Úmluva garantuje, nejde tedy o autonomní ustanovení. Judikatura
soudu určila určité požadavky na kvalitu přezkumu, které musí být
splněny, aby bylo vyhověno podmínkám čl. 13. Podobně lze podmínky
vztáhnout i na fungování základních procesních záruk upravených v čl. 1
Protokolu č. 7 k Úmluvě.“ Ministr vnitra se domnívá, že „podle [ESLP]
musí efektivní prostředek umožnit, aby se kompetentní orgán zabýval
podstatou případu a mohl zjednat účinnou nápravu. Dle soudu čl. 13
[Úmluvy] neurčuje, o jaký druh opravného prostředku se musí jednat, a
nepožaduje ani, aby rozhodujícím orgánem byl soud. Nicméně pravomoci a
procesní záruky, kterými orgán disponuje, jsou relevantními v tom
směru, zda jde o účinný opravný prostředek.“ V mnoha případech ESLP
podle názoru ministra „akceptoval různorodé orgány nesoudního typu jako
vyhovující požadavkům čl. 13.“ Podle ministra ESLP „akcentuje pravomoc
orgánu poskytnout efektivní opravný prostředek před formálním
charakterem orgánu,“ přičemž (bez toho, že by poukázal na konkrétní
rozhodnutí ESLP) uvedl základní charakteristiky, které by měl daný
orgán vykazovat. Jsou to 1. nezávislost na orgánu, který se měl
dopustit porušení, 2. možnost cizince vyslovit své argumenty podobně,
jako by mohl učinit u soudu, 3. rozhodující orgán musí vydávat závazná
rozhodnutí a konečně 4. cizinec může efektivně těžit z úspěchu ve své
věci. Absence některé z těchto charakteristik může podle názoru
ministra být nahrazena soustavou opravných prostředků.
22. V následující části svého vyjádření ministr vnitra argumentuje, že
česká právní úprava výše vymezené požadavky splňuje, a tudíž se jedná o
efektivní soustavu opravných prostředků ve smyslu požadavků Evropského
soudu pro lidská práva. Podle ministra vnitra vydává rozhodnutí o
správním vyhoštění „obecně řečeno oddělení cizinecké policie“,
[rozhodnutí] je cizinci předáváno za účasti tlumočníka, pokud nerozumí
česky, a obsahuje poučení o možnosti podat proti rozhodnutí odvolání k
Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie [prostřednictvím]
orgánu, který rozhodnutí vydal. V odvolání má cizinec možnost vyjádřit
všechny své argumenty a námitky.“ Ředitelství může odvolání zamítnout,
dále může rozhodnutí zrušit, přičemž buď věc vrátí k projednání orgánu,
který je vydal (ten je pak vázán právním názorem ředitelství), anebo
rozhodnutí zruší bez dalšího. V takovém případě je cizinci vymazán
záznam v evidenci nežádoucích osob a původně vydané rozhodnutí nemá
žádný vliv na případnou další legalizaci pobytu v České republice. I v
případě, že se případ vrací k novému projednání, je však případ nově
posouzen a cizinec má opět právo odvolat se k ředitelství. Podle
ministra vnitra může cizinec využít i jiných institutů správního řádu -
obnovy řízení anebo přezkumného řízení. K takovým řízením je příslušné
Ministerstvo vnitra, které je vůči ředitelství nadřízeným správním
orgánem.
23. Veřejný ochránce práv naproti tomu návrh na zrušení napadeného
ustanovení podporuje. Především má za to, že je napadené ustanovení v
rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny.
24. Dále veřejný ochránce práv uvádí, že „i když čl. 8 [Úmluvy]
neobsahuje absolutní právo pro jakoukoliv kategorii cizinců nebýt
vyhoštěn, judikatura Evropského soudu pro lidská práva dokládá, že
rozhodnutí o vyhoštění cizince ze země, kde žijí blízcí členové jeho
rodiny, může představovat kromě zásahu do čl. 3 i porušení jeho práva
na respektování soukromého a rodinného života“ ve smyslu [citovaného
ustanovení Úmluvy].“ Veřejný ochránce práv odkazuje na tyto rozsudky
ESLP: ve věci Moustaquim proti Belgii č. 12313/86 ze dne 18. 2. 1991,
ve věci Beldjoudi proti Francii č. 12083/86 ze dne 26. 3. 1992, ve věci
Boultif proti Švýcarsku č. 54273/00 ze dne 2. 8. 2001, ve věci
Amrollahi proti Dánsku č. 56811/00 ze dne 11. 7. 2002, ve věci Yilmaz
proti Německu 52853/99 ze dne 17. 3. 2003 a ve věci Keles proti Německu
č. 32231/02 ze dne 27. 10. 2005.
25. Ochranu před neoprávněným zásahem do soukromého a rodinného života
poskytuje podle veřejného ochránce práv i čl. 10 odst. 2 Listiny.
Jestliže právo na tuto ochranu patří mezi základní práva a svobody, pak
nesmí být rozhodnutí o vyhoštění podle veřejného ochránce práv
vyloučeno ze soudního přezkumu, bez ohledu na to, zda se jedná o
cizince pobývajícího na území ČR oprávněně, či nikoliv. Tutéž
argumentaci pak lze podle veřejného ochránce práv použít i pro čl. 3 a
8 Úmluvy ve spojení s čl. 13 Úmluvy, přičemž s „ohledem na absolutní
charakter [prvně jmenovaného práva] může být deficit soudního přezkumu
u namítaného porušení ještě závažnější.“ Veřejný ochránce práv uvádí,
že „na základě šetření celé řady podnětů směřujících do této oblasti
[nepovažuje] s ohledem na povahu vyhoštěním ohroženého práva standardní
odvolací řízení k nadřízenému správnímu orgánu (Ředitelství služby
cizinecké a pohraniční policie) za účinný právní prostředek nápravy ve
smyslu čl. 13 Úmluvy,“ přičemž podotýká, že „ve vztahu k čl. 3 [Úmluvy]
je tento nedostatek ještě markantnější.“ Přes některé změny v právní
úpravě nepovažuje veřejný ochránce práv „stávající mechanismus ochrany
vyhošťovaného cizince s předchozím neoprávněným pobytem - co do možného
zásahu do práva na ochranu soukromého a rodinného života - za
vyhovující a [postrádá] pojistku právě v podobě soudního přezkumu.“
Veřejný ochránce práv i „nadále [shledává] v individuálních případech
na straně správních orgánů nedostatečnou aplikaci a znalost judikatury
[ESLP], resp. u občanů EU a jejich rodinných příslušníků i judikatury
Evropského soudního dvora.“
26. Podle veřejného ochránce práv se jím „popsaný deficit netýká občanů
EU a jejich rodinných příslušníků, resp. rodinných příslušníků občanů
ČR ( § 15a zákona o pobytu cizinců ve spojení s ustanovením § 171 odst.
2 téhož zákona).“ Nicméně ani v tomto případě nepovažuje veřejný
ochránce práv „právní úpravu za bezespornou z pohledu komunitárního
práva, neboť omezení práva na soudní přezkum, které v určitých
případech ustanovení § 171 odst. 2 umožňuje, není v souladu se
[směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004
o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se
pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č.
1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS,
73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS
(Úř. věst. L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46) (viz dvacátý šestý bod
odůvodnění a čl. 31 této směrnice)].“
27. Ministr spravedlnosti konstatuje, že zákon o pobytu cizinců
nenáleží do gesce jeho ministerstva, proto se omezuje pouze na obecné
vyjádření. V něm „se přiklání k argumentaci uvedené navrhovatelem
[...], neboť sleduje kromě jiného i větší transparentnost rozhodování
orgánů státní správy a má přispět k odstranění rozporu uvedeného
ustanovení s [Listinou] a k naplnění práv Listinou zaručených.“ Na
tomto základě ministerstvo návrh podporuje.
IV.
Dikce napadeného ustanovení právního předpisu
28. Napadené ustanovení zákona o pobytu cizinců zní:
Soudní přezkum
§ 171
(1) Z přezkoumání soudem jsou vyloučena
[...]
c) rozhodnutí o správním vyhoštění, pokud se před zahájením řízení o
tomto vyhoštění zdržoval cizinec na území nebo v tranzitním prostoru
mezinárodního letiště neoprávněně, [...]
V.
Aktivní legitimace navrhovatele
29. Aktivní legitimaci k podání posuzovaného návrhu dovozuje
navrhovatel z čl. 95 odst. 2 Ústavy. Dojde-li soud, podle tohoto
ustanovení, k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito,
je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Právo
soudu je konkretizováno v § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu jako
právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení.
To znamená, že aktivní legitimace soudu podat návrh na zrušení zákona
nebo jednotlivých ustanovení zákona se odvíjí od předmětu sporu a jeho
právní kvalifikace. Jinými slovy, soud může podat návrh na zrušení
pouze takového zákona, resp. jeho jednotlivých ustanovení, které mají
být aplikovány při řešení sporu probíhajícího před obecným soudem.
Úvaha o takové aplikaci musí být odůvodněná, musí být odvozena od
splnění podmínek řízení, včetně věcné legitimace účastníků, a, jde-li o
hmotněprávní předpis, od jednoznačného zjištění, že takový předpis má
být aplikován [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 50/05 ze dne 16. 10. 2007
(2/2008 Sb.), bod 11].
30. Z výše uvedeného vyplývá, že napadené ustanovení je rozhodující pro
úspěch jedné ze stran v řízení před navrhovatelem. Navrhovatel tak
splňuje v předchozím bodu vymezené podmínky aktivní legitimace k podání
předmětného návrhu k Ústavnímu soudu.
VI.
Ústavní konformita legislativního procesu
31. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu má Ústavní soud, kromě
posouzení souladu napadeného zákona s ústavními zákony, zjišťovat, zda
byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem.
32. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního
procesu, ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není
s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat
a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou
sněmovnou a Senátem (viz výše body 12 a 15 tohoto nálezu), formální
ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného
informačního zdroje na http://www.psp.cz.
33. Ústavní soud z něj zjistil, že návrh zákona, který byl posléze
vyhlášen pod č. 326/1999 Sb. (sněmovní tisk 240 Poslanecké sněmovny
1998-2002, 3. volební období), byl poté, co jej Senát vrátil Poslanecké
sněmovně s pozměňovacími návrhy, schválen usnesením č. 605 na 32.
schůzi Poslanecké sněmovny dne 30. listopadu 1999 ve znění schváleném
Senátem, kdy ze 172 přítomných poslanců hlasovalo pro návrh 171, proti
1. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl vyhlášen v
částce 106 Sbírky zákonů, která byla rozeslána 23. prosince 1999, pod
číslem 326/1999 Sb.
34. Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 326/1999 Sb. byl přijat a
vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem, resp. že v tomto řízení nezjistil nic, co by svědčilo pro
závěr opačný.
VII.
Hodnocení Ústavního soudu
35. Ústavní soud se nejprve zabýval souladem napadeného ustanovení s
čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého nesmí být z pravomoci soudu
vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a
svobod podle Listiny. Toto právo je formulováno obecně, není omezeno na
občany České republiky. Pokud by tedy Ústavní soud dospěl k závěru, že
je správním vyhoštěním možné zasáhnout do základních práv a svobod
cizinců, bylo by nutné napadené ustanovení, které jeho soudní přezkum
vylučuje, zrušit.
36. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře jasně stanovil, že má-li
každý dle čl. 36 odst. 1 Listiny právo domáhat se ochrany svých práv u
soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto
práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního
zmocnění, nemůže nárok každého domáhat se ochrany svých práv u soudu či
jiného orgánu v té které situaci zcela negovat, a tím tedy ústavně
zaručené základní právo, byť i toliko v určitých případech, popřít.
Ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny je každému ústavně garantována
možnost domáhat se ochrany svého práva u soudu či jiného orgánu ve
všech situacích jeho porušení (neexistuje zde ústavní restrikce).
Jinými slovy, žádná osoba nemůže být zákonem naprosto vyloučena z
možnosti domáhat se ochrany svého práva, byť pouze v určitém případě,
neboť její právo dle čl. 36 odst. 1 Listiny by bylo anulováno. Opačný
výklad by rovněž značil, že zakotvení práv každého obracet se na soudní
a jiné orgány ochrany pro ochranu svých práv učiněné ústavodárcem -
nadané nejvyšší právní silou - by v podstatě ztrácelo smysl, neboť by
mohlo být pro tu kterou situaci anulováno vůlí toliko zákonodárce.
Ústavní soud rovněž poukázal na to, že i když ústavodárce ve větě druhé
čl. 36 odst. 2 Listiny deleguje na zákonodárce připuštění výjimek z
přezkoumatelnosti správních rozhodnutí soudem, je toto ústavní zmocnění
omezeno v tom, že z přezkumné pravomoci soudu nesmí být vyloučeno
rozhodnutí týkající se základních práv a svobod zaručených Listinou.
Ústavodárce přitom zjevně reflektoval odlišnou relevanci základních
práv a svobod a „obyčejných“ práv a svobod; těm významnějším právům
přísluší z jejich rozdílné povahy logicky vyšší ochrana [nález sp. zn.
Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008, body 27 a 30, nález sp. zn. Pl. ÚS
72/06 ze dne 29. 1. 2008 (291/2008 Sb.), body 40 a 41, oba dostupné na
http://nalus.usoud.cz].
37. Ústavní soud zdůrazňuje, že nijak nezpochybňuje své předchozí
závěry ohledně neexistence subjektivního ústavně zaručeného práva
cizinců na pobyt na území České republiky. Ústavní soud konstantně
potvrzuje, že je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících)
podmínek připustí pobyt cizinců na svém území - srov. kromě usnesení
sp. zn. III ÚS 219/04, cit. výše v bodu 7 tohoto nálezu, které zmiňuje
jak navrhovatel (viz bod 7 tohoto nálezu), tak ministr vnitra (viz bod
18 tohoto nálezu), rovněž usnesení sp. zn. I. ÚS 394/06 ze dne 8. 11.
2006 (http://nalus.usoud.cz), kde Ústavní soud tento závěr vyslovený v
předchozím usnesení výslovně potvrdil, usnesení sp. zn. II. ÚS 59/06 ze
dne 4. 5. 2006 (http://nalus.usoud.cz) a další.
38. Ačkoliv však subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na
území ČR neexistuje, Listina cizincům nepochybně zaručuje práva, která
mohou být vyhoštěním dotčena. Jsou jimi například právo na život a
zákaz mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení
(ustanovení čl. 6 a 7 Listiny), jež chrání cizince před vyhoštěním do
země, kde by tato jeho práva byla ohrožena, anebo právo na ochranu před
neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života (čl. 10 odst.
2), které může vyhoštění bránit, pokud by do něho bylo zasaženo
nepřiměřeným způsobem (srov. v tomto smyslu nález sp. zn. IV. ÚS 553/06
ze dne 30. 1. 2007, dostupný na http://nalus.usoud.cz, body 30 až 35).
39. Listina přitom nijak nerozlišuje mezi tím, zda se cizinec zdržuje
na území ČR oprávněně, či nikoliv, na rozdíl od Úmluvy, jež cizincům,
kteří na území smluvního státu zdržují oprávněně, poskytuje procesní
záruky ve svém Protokolu č. 7 a v opačném případě pak prostřednictvím
hl. 13, jenž garantuje právo na účinné prostředky právní ochrany
každému, jehož práva zaručená Úmluvou jsou porušena (k tomu srov. např.
rozsudek Lupsa proti Rumunsku č. 10337/04 ze dne 8. 6. 2006, bod 52 a
judikatura tam citovaná). V tomto ohledu tedy Ústavní soud nemůže
považovat za relevantní argumenty předložené ministrem vnitra (viz bod
17 tohoto nálezu).
40. Tento závěr potvrzuje i judikatura Evropského soudu pro lidská
práva, jíž se navrhovatel, ministr vnitra i veřejný ochránce práv (viz
body 10, 19 a 24 tohoto nálezu) dovolávají, ačkoliv z ní činí vzájemně
protichůdné závěry. Evropský soud pro lidská práva totiž sice uznal
„zájem smluvních států na udržení veřejného pořádku, zejména při výkonu
jejich práva kontrolovat vstup, pobyt a vyhoštění cizinců, jež vychází
z ustáleného práva mezinárodního a je omezeno pouze jejich povinnostmi
jež vyplývají ze smlouvy“, zároveň ale zdůraznil, že „v případech, kde
by relevantní rozhodnutí představovala zásah do práv chráněných
odstavcem 1 článku 8, musí být prokázáno, že jsou »nezbytná v
demokratické společnosti«, což znamená, že jsou ospravedlnitelná na
základě naléhavé společenské potřeby a zejména, že jsou přiměřená
vzhledem k legitimnímu cíli, který sledují“ (Moustaqui proti Belgii,
cit. výše v bodu 24 tohoto nálezu, bod 43 a navazující judikatura
Evropského soudu pro lidská práva). Tím Evropský soud pro lidská práva
potvrdil, že autonomie smluvních států při rozhodování o vyhoštění
cizince je limitována základními právy těchto cizinců, např. právem na
ochranu před neoprávněnými zásahy do osobního a rodinného života
stanoveným čl. 8 Úmluvy (jako tomu bylo v případu Moustaqui proti
Belgii), právem na život a zákazem mučení a nelidského či ponižujícího
zacházení anebo trestu, chráněnými na základě čl. 2 a 3 Úmluvy, kterému
by vyhoštěný cizinec mohl být případně vystaven v zemi, do které je
vyhoštěn (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci
Mamatkulov a Askarov proti Turecku č. 46827/99 a 46951/99 ze dne 4. 2.
2005).
41. Skutečnost, že Evropský soud pro lidská práva ponechal smluvním
státům širokou autonomii při rozhodování o vyhoštění cizince a výslovně
potvrdil, že se právo na přístup k soudu, obsažené v čl. 6 odst. 1
Úmluvy, na rozhodování o vyhoštění cizince neuplatňuje (viz Maaouia
proti Francii, cit. výše v bodu 10 tohoto nálezu, body 34 až 40 anebo
Mamatkulov a Askarov proti Turecku citovaný v předchozím bodu tohoto
nálezu, bod 82), nehraje pro výklad čl. 36 odst. 2 žádnou roli. Pro
výklad tohoto ustanovení je rozhodující existence možnosti, že bude
rozhodnutím o správním vyhoštění zasaženo do základních práv cizince, a
uvedená judikatura Evropského soudu pro lidská práva existenci této
možnosti potvrzuje. Není důvodu snižovat úroveň procesní ochrany
základních práv, kterou zaručuje Listina, pouze proto, že ji Úmluva
upravuje jiným způsobem, navíc pokud ji Listina garantuje naprosto
jednoznačně, jak bylo uvedeno výše v 36 tohoto nálezu (obdobně srov.
nález sp. zn. IV. ÚS 553/06, citovaný výše v bodu 38 tohoto nálezu, bod
40).
42. Z výše uvedených důvodů tedy Ústavní soud dospěl k závěru, že
napadené ustanovení § 171 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o
pobytu cizinců na území České republiky, ve znění zákona č. 161/2006
Sb., je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, a proto je zrušil dnem
vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
* pozn.red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 33, usn.
č. 39
