159/1998 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 13. května 1998 v plénu o návrhu T. T. V. na
zrušení § 14 odst. 1 písm. f) a odst. 4, § 15 odst. 2 a § 16 odst. 3
zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské
Federativní Republiky, v platném znění,
takto:
I. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu
cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném
znění, se zrušuje dnem 13. května 1999.
II. Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na
území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se
zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
III. Návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., o
pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v
platném znění, se zamítá.
IV. Návrh na zrušení ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o
pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v
platném znění, se odmítá.
Odůvodnění
I.
Napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze byla zamítnuta žaloba
stěžovatelky proti pravomocnému rozhodnutí Policejního prezidia České
republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie ze dne 3.
4. 1996, č. j. PPR-1517/RCP-c-225-96, kterým bylo zamítnuto odvolání
stěžovatelky proti správnímu rozhodnutí Policie České republiky,
oddělení cizinecké policie v Klatovech ze dne 12. 2. 1996 č. j.
PZC-117/ /PCKT-c-96, jímž byl stěžovatelce podle ustanovení § 14 odst.
1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění, zakázán pobyt na
území České republiky do 12. 2. 1999 a podle ustanovení § 15 odst. 2
citovaného zákona jí byla uložena povinnost opustit území České
republiky do 12. 3. 1996 s poučením, že odvolání proti tomuto
rozhodnutí nemá podle citovaného zákona odkladný účinek. Zároveň s
rozhodnutím ve věci samé byl zamítnut i návrh stěžovatelky na odložení
vykonatelnosti citovaného rozhodnutí Policie České republiky.
Rozhodnutí je dále odůvodněno tím, že stěžovatelka nedodržela povinnost
podle § 22 písm. a) zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění, neboť se
dne 13. 4. 1995 dopustila přestupku podle § 293 zákona č. 13/1993 Sb.
(celního zákona) tím, že ztěžovala celní kontrolu, za což jí byla
uložena bloková pokuta ve výši 1 500 Kč, a že se dne 15. 9. 1995 a 26.
10. 1995 dopustila přestupku podle zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně
spotřebitele, protože prodávala zboží, které nebylo označeno cenovkami.
Za uvedené přestupky jí byla rovněž uložena bloková pokuta ve výši 200
Kč a 500 Kč. Všechny pokuty stěžovatelka zaplatila.
V ústavní stížnosti proti tomuto rozsudku stěžovatelka v prvé řadě
uvedla, že jím byla porušena zásada "ne bis in idem", neboť prý byla
opakovaně sankcionována za porušení svých povinností, ačkoliv již za ně
byla postižena v rámci přestupkového řízení. Tím prý došlo k porušení
čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a
základních svobod (dále jen "Úmluva"). Odejmutím odkladného účinku
jejímu odvolání a uložením povinnosti opustit Českou republiku ještě
před vyčerpáním a projednáním jejích opravných prostředků jsou dále
údajně porušována její práva zakotvená v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě.
Již v řízení před obecným soudem prý namítala, že "výkonem uvedených
rozhodnutí" před vyčerpáním opravných prostředků je porušováno právo na
veřejné projednání věci v její přítomnosti včetně práva vyjadřovat se k
provedeným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a
svobod (dále jen "Listina").
Spolu s ústavní stížností podala stěžovatelka i návrh na zrušení
ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) a odst. 4, § 15 odst. 2 a § 16 odst. 3
zákona č. 123/1992 Sb., v platném znění. Uvedla, že ustanovení § 14
odst. 1 písm. f) citovaného zákona umožňuje zakázat cizinci pobyt na
území České republiky, pokud "porušil povinnost stanovenou tímto
zákonem nebo jiným obecně závazným právním předpisem". Toto ustanovení
tím, že nestanoví kritéria závažnosti, prý umožňuje postihovat
protiprávní jednání mimo rámec přestupkového nebo trestního řízení a
např. - z hlediska možného rozhodnutí o zákazu pobytu cizince -
nerozlišuje mezi spácháním zločinu a banálního přestupku. Uvedené
ustanovení je prý v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen
"Ústava"), neboť "uzákoňuje právní nejistotu a stanoví blíže neurčený
okruh případů, pro které lze vyslovit zákaz pobytu, bez stanovení
závažnosti takového případu a míry provinění." Stěžovatelka shledává
rozpor tohoto ustanovení i s čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť
umožňuje dvojí postih za jedno a totéž deliktní jednání.
Podle názoru stěžovatelky jsou dále ustanovení § 14 odst. 4, § 15 odst.
2 a § 16 odst. 3 citovaného zákona v rozporu s čl. 1 Protokolu č. 7 k
Úmluvě, podle něhož může být cizinec vyhoštěn pouze na základě výkonu
rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost a)
uplatnit námitky proti svému vyhoštění; b) dát přezkoumat svůj případ;
c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před
soudem nebo osobami tímto úřadem určenými. K vyhoštění před výkonem
těchto práv může dojít pouze tehdy, je-li takové vyhoštění nutné v
zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti
(odstavec 2 citovaného ustanovení Úmluvy). Podle § 14 odst. 4 zákona č.
123/1992 Sb. je však odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o zákazu
pobytu vyloučen. Toto ustanovení je proto v rozporu i s čl. 38 odst. 2
Listiny, neboť stěžovatelce brání v osobním přístupu k soudu a ve
veřejném projednání věci v její přítomnosti. Podle § 16 téhož zákona je
možné vyhoštění vykonat bez ohledu na podání opravných prostředků,
přičemž podle odstavce 3 tohoto ustanovení je rozhodování o vyhoštění
vyloučeno z režimu správního řízení. Toto ustanovení je prý v rozporu
též s čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každý může domáhat
stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve
stanovených případech u jiného orgánu.
Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 22. 7. 1997 sp. zn. I. ÚS
152/97 bylo řízení o ústavní stížnosti podle ustanovení § 78 odst. 1
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přerušeno a návrh na zrušení
citovaných ustanovení uvedeného zákona byl postoupen plénu Ústavního
soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření
uvedla, že citovaný zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců
Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky dne 4.
3. 1992, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně
vyhlášen.
Poslanecká sněmovna zastává názor, že jedním z projevů státní
suverenity je skutečnost, že stát zákonem stanoví podmínky pro vstup a
pobyt cizinců na svém území a pro vycestování cizinců do zahraničí.
Přitom je prý vázán pouze mezinárodními smlouvami, které ratifikoval a
vyhlásil.
Pokud jde o napadené ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č.
123/1992 Sb., je prý diskusní, zda není příliš obecné a vágní a zda
nepřipouští možnost nadměrně širokého výkladu v neprospěch cizinců. V
souladu s ustanovením § 32 stejného zákona se však na řízení o zákazu
pobytu vztahují obecné předpisy o správním řízení (správní řád).
Ustanovení § 14 odst. 4 citovaného zákona, podle něhož odvolání proti
rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek, je prý vyváženo
ustanovením § 32 odst. 2 zákona, které připouští v těchto případech
soudní přezkum. Zde tedy v konečném důsledku rozhoduje nezávislý soud a
tím prý je dostatečně zajištěna ochrana práv cizince před případným
zneužitím zákona či jeho nesprávnou aplikací správním orgánem ve
správním řízení.
Ustanovení § 15 odst. 2 citovaného zákon prý nevybočuje z obvyklé
právní úpravy a mezinárodní praxe. Ustanovení § 15 odst. 1 navíc
umožňuje výjimečně povolit krátkodobý pobyt na území České republiky,
jestliže je to odůvodněno zejména humanitárními důvody a nepovolení
pobytu by znamenalo nepřiměřeně tvrdý postup.
Ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. upravuje řízení o
vyhoštění cizince, který neoprávněně vstoupí nebo neoprávněně pobývá na
území České republiky. Protože stát má právo chránit své území a občany
před cizinci vědomě porušujícími jeho zákony, je toto ustanovení plně
na místě. Navíc je zřejmé, že vyhoštění je upraveno fakultativně a je o
něm rozhodováno teprve tehdy, pokud cizinec nesplnil - popř. lze
důvodně předpokládat, že nesplní - povinnost vycestovat z republiky.
Ze všech uvedených důvodů Poslanecká sněmovna pokládá návrh na zrušení
citovaných ustanovení zákona č. 123/1992 Sb. za neodůvodněný.
Vedlejší účastníci řízení se ztotožnili s podaným návrhem a s argumenty
v něm obsaženými. Rozhodnutí o zákazu pobytu je podle jejich názoru
nutno interpretovat nikoliv jako správní opatření, nýbrž jako trestní
sankci, "která je zjevně ekvivalentní k trestu zákazu pobytu podle §
57a trestního zákona". Vyhoštění je prý pouze výkonem rozhodnutí o
zákazu pobytu, přičemž při něm jsou vyloučeny jakékoliv opravné
prostředky proti postupu policie. Tím údajně vzniká možnost libovůle
správního orgánu. Napadená ustanovení zákona č. 123/1992 Sb. tedy
porušují základní práva cizinců, a proto se vedlejší účastníci domáhají
jejich zrušení.
Městský soud v Praze jako vedlejší účastník ve svém vyjádření uvedl, že
neshledal důvod ke zrušení ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) a odst. 4 a
§ 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., neboť se domnívá, že nejsou v
rozporu s ústavními zákony ani s mezinárodními smlouvami podle čl. 10
Ústavy. Ustanovení § 16 odst. 3 cit. zákona prý v této věci nebylo
použito vůbec.
Ministerstvo vnitra za východisko svého vyjádření označilo v prvé řadě
názor, že pojem "vyhoštění" uvedený v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě
zahrnuje jak zákaz pobytu (§ 14 a 15 zákona o pobytu cizinců na území
České a Slovenské Federativní Republiky), tak vyhoštění (§ 16 až 18
zákona). Toto východisko se opírá o fakt, že oba zmíněné instituty mají
stejné dopady do svobod cizince - ukončení pobytu a následující
opuštění republiky.
Ministerstvo vnitra dále obecně uvedlo, že stěžovatelka při definici
svého právního postavení vychází z nesprávného výkladu zásady "ne bis
in idem", neboť smyslem této zásady je, že o jednou pravomocně
rozhodnuté věci nesmí být ve stejném řízení rozhodováno podruhé. Tato
zásada prý však nebrání tomu, aby bylo po přestupkovém řízení
rozhodnuto o zákazu pobytu.
Obdobně prý odejmutím odkladného účinku odvolání a uložením povinnosti
opustit území státu před vyčerpáním opravných prostředků nejsou
automaticky porušována práva stěžovatelky podle čl. 1 Protokolu č. 7 k
Úmluvě. Z tohoto článku totiž mimo jiné vyplývá, že cizinec může být
vyhoštěn před tím, než vyčerpá možnost uplatnit námitky proti svému
vyhoštění, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo
je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti. Přitom materiálním znakem
přestupku je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem
společnosti a pod tento zájem lze podřadit i veřejný pořádek. Při
aplikaci tohoto postupu je však třeba zásadním způsobem vážit poměr
mezi zájmem na ochraně veřejného pořádku a zájmem na ochraně svobod
cizince, přičemž újma, která by veřejnému zájmu vznikla včasným
nevyhoštěním, musí být větší než újma, která vznikne cizinci při
realizaci naznačeného postupu. Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č.
123/1992 Sb. však obdobné "vážení poměru" výslovně nepředpokládá a v
tom lze spatřovat jeho nedostatek. Je prý však sporné, zda rozhodnutí o
zákazu pobytu, popř. o vyhoštění, lze vůbec považovat za sankci, neboť
je lze spíše charakterizovat jako opatření sloužící k ochraně veřejného
zájmu.
K ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. Ministerstvo
vnitra uvedlo, že se u každého případu zákazu pobytu vede řádné řízení
podle správního řádu, které je přezkoumatelné soudem. Toto řízení
nemusí být vždy ukončeno rozhodnutím o zákazu pobytu a rovněž je možné
odstupňovat nebezpečnost jednání cizince stanovením různé délky zákazu
pobytu. Tato fakta prý nasvědčují tomu, že citované ustanovení není v
rozporu s ústavním pořádkem České republiky a s jejími mezinárodními
závazky.
Z ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. - o němž se
Ministerstvo vnitra již zmiňovalo v obecné části svého vyjádření - sice
vyplývá, že každé prvoinstanční rozhodnutí bude mít za následek nucené
ukončení pobytu ještě před pravomocným rozhodnutím. Čl. 1 Protokolu č.
7 k Úmluvě však předpokládá takovou možnost pouze v případě ohrožení
veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti. Aplikační praxe se prý
ustálila na tom, že zákaz pobytu nemůže být vysloven např. z důvodu
"přecházení na červenou", ale při opakovaném páchání přestupků. Pokud
by toto ustanovení bylo zrušeno, nebylo by prý možno zajistit
vycestování cizince ani tehdy, pokud by veřejný pořádek ohrožoval.
Ustanovení § 15 odst. 2 citovaného zákona představuje zákonné zmocnění
pro orgán státní správy, aby mohl stanovit lhůtu pro vycestování.
Ustanovení § 16 odst. 3 citovaného zákona, podle něhož se na řízení o
vyhoštění nevztahuje správní řád, vychází podle vyjádření Ministerstva
vnitra ze skutečnosti, že neoprávněný vstup a neoprávněný pobyt (roz.
na území státu) jsou objektivní skutečnosti, jež není nutno podrobovat
přezkumu. Zákon přesně stanoví, za jakých podmínek lze oprávněně
vstoupit a pobývat na území České republiky, jejichž porušení "má za
následek existenci neoprávněného vstupu a pobytu. Rozhodnutím o
vyhoštění se osobě pouze sdělí, že bude... vyhoštěna" a podrobnější
procesní úprava proto není nutná.
Závěrem Ministerstvo vnitra uvedlo, že si je vědomo toho, že "argumenty
uvedené v předchozích částech nejsou vždy ústavně přesvědčivé" a že
nynější právní úprava je nevyhovující, takže byly zahájeny legislativní
práce na nové právní úpravě pobytu cizinců. Protože se však na území
České republiky zdržuje množství cizinců, kteří při svém pobytu jednají
v rozporu s právním pořádkem České republiky, považuje Ministerstvo
vnitra v případě vyhovění návrhu na zrušení některých ustanovení zákona
č. 123/1992 Sb. za vhodné stanovit odklad účinnosti nálezu o jeden rok.
Ministerstvo zahraničních věcí ve svém vyjádření uvedlo, že čl. 4 odst.
1 Protokolu č. 7 k Úmluvě se vztahuje pouze na trestní řízení. Ve
výkladové zprávě k tomuto ustanovení je navíc uvedeno, že tentýž akt
může být kromě trestního řízení rovněž předmětem disciplinárního či
správního řízení. Z judikatury prý vyplývá, že rozhodnutí o porušení
imigračních předpisů není možno považovat za rozhodnutí o trestním
obvinění a jím uložené vypovězení ze země za trestněprávní sankci.
[Zamir v. United Kingdom, D. a. R 29 (1982), str. 153].
Podle výkladové zprávy k čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě prý musí
být termín "vyhoštění" považován za autonomní pojem, který je zcela
nezávislý na vnitrostátní definici a označuje jakékoliv opatření
vynucující odjezd cizince z dané země, s výjimkou extradice. Čl. 1
nevyžaduje, aby dotčená osoba zůstala na území státu až do rozhodnutí o
odvolání proti rozhodnutí o přezkoumání jejího případu. Způsob
přezkoumání je zcela svěřen vnitrostátní právní úpravě, není ani
požadováno, aby přezkumný orgán byl odlišný od orgánu, který vydal
původní rozhodnutí, a za plně postačující je považována autoremedura.
Pokud jde o právo být zastoupen před příslušným úřadem nebo soudem,
výkladová zpráva uvádí, že v sobě nezahrnuje právo dotčené osoby
účastnit se jednání před těmito orgány. Stejně tak není vyžadováno
ústní projednání daného případu a písemné řízení je považováno za
postačující. Z judikatury k čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyplývá, že se
nevztahuje na řízení týkající se povolení k pobytu a vyhoštění cizinců,
pokud jím není dotčeno respektování rodinného života jako "občanské
právo". Ve vztahu k čl. 6 odst. 1 Úmluvy je tedy čl. 1 Protokolu č. 7 k
Úmluvě lex specialis, což však neplatí v případě, že výsledek řízení o
vyhoštění je rozhodující pro určité občanské právo garantované Úmluvou.
Pokud by tedy mělo dojít k vyhoštění osoby do určité země, mají státní
orgány zákonnou povinnost nevyhostit ji do země, kde by mohla být
porušena její základní práva (jako např. právo na život, právo nebýt
podroben mučení), leč tato osoba nemá žádnou možnost napadnout
rozhodnutí, které by tuto povinnost nerespektovalo, neboť řízení o
vyhoštění je vyňato z působnosti správního řádu a zvláštní právní
úprava jeho průběhu neexistuje. V řízení o zákazu pobytu tato osoba
sice měla možnost napadnout rozhodnutí státního orgánu, avšak toto
rozhodnutí ještě nezasahovalo do jejích práv. K tomuto zásahu došlo až
rozhodnutím o vyhoštění, proti němuž však žádný opravný prostředek
neexistuje.
Z kontextu vyjádření Ministerstva zahraničních věcí dále plyne, že
podle jeho názoru je při vyhoštění nutno v konkrétním případě zkoumat,
zda zásah do práv dotyčné osoby představuje teprve samotné vyhoštění
nebo zda do nich bylo zasaženo již uložením zákazu pobytu. Pokud byl
tedy zásah do práv jednotlivce garantovaných příslušnou smlouvou omezen
pouze na řízení o uložení zákazu pobytu, je z pohledu zmíněných
ustanovení na vyhoštění třeba pohlížet pouze jako na "exekuci"
rozhodnutí o zákazu pobytu a čl. 1 Protokolu č. 7, čl. 6 odst. 1 Úmluvy
a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech
se na řízení o vyhoštění nevztahují. Pokud však vyhoštění představuje
takový zásah do práv jednotlivce, který nevznikl rozhodnutím o zákazu
pobytu, ale až vyhoštěním samým, je třeba na vyhoštění pohlížet nikoli
jako na pouhý výkon rozhodnutí, ale jako na "vyhoštění" podle čl. 1
Protokolu č. 7 k Úmluvě.
Podle přesvědčení Ministerstva zahraničních věcí z podání stěžovatelky
jednoznačně vyplývá, že předmětem stížnosti je pouze rozhodnutí o
uložení zákazu pobytu, přičemž stěžovatelka netvrdí, že by
představovalo zásah do jejích občanských práv podle čl. 6 Úmluvy. Na
její případ se tudíž vztahuje čl. 1 Protokolu č. 7, avšak k porušení
jeho odstavce 1 - jak vyplývá ze shora uvedené interpretace podložené
výkladovou zprávou k Protokolu - prý nedošlo.
II.
Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda jsou splněny formální
předpoklady platnosti napadených ustanovení zákona č. 123/1992 Sb., v
platném znění. V tomto směru bylo ze Zprávy o 21. společné schůzi
Sněmovny lidu a Sněmovny národů, VI. volební období, 2. část, zjištěno,
že dne 4. 3. 1992 byl vládní návrh zákona o pobytu cizinců na území
České a Slovenské Federativní Republiky schválen ve Sněmovně národů
většinou hlasů (105 pro, nikdo proti, dva se zdrželi hlasování) a ve
Sněmovně lidu rovněž většinou hlasů (95 pro, 1 proti, 11 se zdrželo
hlasování). Zákon byl řádně podepsán příslušnými ústavními činiteli a
vyhlášen ve Sbírce zákonů. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že
citovaný zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence
a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.).
K jednotlivým ustanovením zákona č. 123/1992 Sb., jejichž zrušení
stěžovatelka navrhla, Ústavní soud uvádí následující:
1. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) stanoví: Cizinci může být zakázán
pobyt na území České republiky nejméně na jeden rok, jestliže porušil
povinnost stanovenou tímto zákonem nebo jiným obecně závazným právním
předpisem.
Stěžovatelka proti tomuto ustanovení namítla, že nestanoví kritéria
závažnosti, čímž prý umožňuje postihovat protiprávní jednání mimo rámec
přestupkového nebo trestního řízení a např. - z hlediska možného
rozhodnutí o zákazu pobytu cizince - nerozlišuje mezi spácháním zločinu
a banálního přestupku. Uvedené ustanovení je prý v rozporu s čl. 1
Ústavy, neboť "uzákoňuje právní nejistotu a stanoví blíže neurčený
okruh případů, pro které lze vyslovit zákaz pobytu, bez stanovení
závažnosti takového případu a míry provinění." Stěžovatelka spatřuje
rozpor tohoto ustanovení i s čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť
umožňuje dvojí postih za jedno a totéž deliktní jednání.
Ve svém vyjádření k tomuto ustanovení Poslanecká sněmovna sdělila, že
sice může být chápáno jako příliš obecné a vágní, leč podle ustanovení
§ 32 stejného zákona se na řízení o zákazu pobytu vztahují obecné
předpisy o správním řízení (správní řád). Rovněž Ministerstvo vnitra ve
svém vyjádření uvedlo, že u každého případu zákazu pobytu se vede řádné
řízení, které je "přezkoumatelné soudem". V jeho rámci může být
zjištěno, že důvod, který vedl k zahájení řízení, není v poměru k
zásahu do svobod cizince natolik zásadní, aby k uložení zákazu pobytu
vůbec došlo.
Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a
v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Podle
čl. 14 Listiny je svoboda pohybu a pobytu zaručena (odstavec 1). Tyto
svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro
bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo
ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu
ochrany přírody (odstavec 3). Z toho je zřejmé, že Listina sice
připouští zákonné omezení svobody pohybu a pobytu, avšak toto omezení
připadá v úvahu pouze v taxativně vymezených případech. Článek 4 odst.
4 Listiny konečně stanoví, že při používání ustanovení o mezích
základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které
byla stanovena. To vše přirozeně přichází v úvahu jen tehdy, jestliže
cizinec na území České republiky žije na základě úředního rozhodnutí o
povolení k pobytu, tedy nikoli neoprávněně.
Napadené ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. trpí
podle přesvědčení Ústavního soudu tou zásadní vadou, že je příliš
obecné. Proto umožňuje takovou interpretaci a aplikaci, která ve svých
důsledcích svobodu pohybu a pobytu omezuje (a může omezovat) nad rámec,
který Listina připouští. Jedním z esenciálních znaků právního státu je
totiž princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření omezující
základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky
přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto
opatřeních. Tento přístup je srovnatelný i s judikaturou Evropského
soudu pro lidská práva, podle níž rozhodování státních orgánů v oblasti
cizineckého režimu musí být "nezbytná v demokratické společnosti, tj.
odůvodněná naléhavou sociální potřebou, a zejména musí být přiměřená
sledovanému legitimnímu účelu" (srov. rozsudek Evropského soudu pro
lidská práva ve věci Beldjoudi z roku 1992, A 234-A: Jan Čapek,
Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, Linde, Praha 1995,
str. 67).
Citované ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je
však - jak již bylo uvedeno - značně obecné a nevylučuje možnost
svévole. Ústavní soud sice vzal na vědomí názor Poslanecké sněmovny a
Ministerstva vnitra, podle něhož potřebnou individualizaci a
konkretizaci tohoto ustanovení zajistí jeho aplikace správním orgánem,
popř. soudem, leč s tímto názorem se neztotožňuje. Ústavní soud
usuzuje, že z ústavního principu úcty k právům a svobodám člověka a
občana - který je rovněž nezbytným prvkem demokratického právního státu
ve smyslu článku 1 Ústavy - vyplývá nutnost, aby ve věcech tak
zásadních zásahů do základních práv a svobod fyzických osob, jakým
rozhodování o zákazu pobytu nesporně je, byla již sama zákonná úprava
dostatečně přesná a vyjadřující předvídatelné následky chování fyzické
osoby. Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu
cizince na straně jedné a zájmem na ochraně jeho základních práv a
svobod na straně druhé lze stěží svěřit toliko orgánům veřejné moci -
rozhodujícím v konkrétním případě - jestliže se opírají o zákon, jehož
podmínky a hranice nejsou v tomto směru vymezeny dostatečně.
Tomuto názoru nasvědčuje i právní úprava pobytu cizinců v právních
řádech některých jiných srovnatelných demokratických zemí.
Zákon Spolkové republiky Německo o vstupu a pobytu cizinců na území
Spolku (Ausländergesetz z 9. 7. 1990, BGBl. I S. 1354 v platném znění)
stanoví, že vyhoštění ("Ausweisung" - poznámka: instituty "zákazu
pobytu" a "vyhoštění" německá právní úprava nerozlišuje) připadá v
úvahu tehdy, pokud pobyt cizince ohrožuje veřejnou bezpečnost a pořádek
nebo jiné významné zájmy SRN (§ 45); důvody vyhoštění jsou zvláště
ohrožování svobodných demokratických základů nebo bezpečnosti státu,
účast na použití síly při sledování politických cílů, nikoliv ojedinělé
nebo zanedbatelné porušení právních předpisů, soudních nebo úředních
rozhodnutí, spáchání trestného činu mimo území SRN, ohrožování
veřejného zdraví, dlouhodobé bezdomovectví apod. (§ 46).
Rakouský spolkový zákon o vjezdu, pobytu a vycestování cizinců
(Fremdengesetz z 14. 7. 1997, BGBl. I. 75/1997) stanoví, že cizinci
může být v Rakousku zakázán pobyt, pokud je na základě "určitých
skutečností" oprávněná domněnka, že svým pobytem ohrožuje klid, řád a
bezpečnost nebo jiný veřejný zájem uvedený v čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Pod
dojmem "určité skutečnosti" zákon rozumí zejména odsouzení k
nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně tří měsíců,
odsouzení k podmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně šesti
měsíců, odsouzení za opakovanou totožnou trestnou činnost, opakované
odsouzení za stanovené správní přestupky podle zde citovaných zákonů
nebo odsouzení za závažné porušení zákona o hraniční kontrole,
oznamovacího zákona a zákona o zaměstnávání cizinců, porušení
finančních a devizových předpisů, odsouzení za prostituci atp. (§ 36).
Z uvedených zahraničních právních úprav je zřejmé, že v oblasti zákonné
úpravy zákazu pobytu (popř. vyhoštění) neponechávají prostor pro příliš
volné posuzování věci, nýbrž poměrně striktně vymezují, v kterých
případech k zákazu pobytu může dojít. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f)
zákona č. 123/1992 Sb. obdobně přísnou koncepci nesleduje, neboť
připouští rozhodnutí o zákazu pobytu při každém "porušení povinnosti"
stanovené dokonce i obecně závazným právním předpisem, takže
nerozlišuje skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od
porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. V
tomto směru lze poukázat například na některé případy porušení
povinnosti o hlášení pobytu podle § 19 a 22 cit. zákona.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospívá k závěru, že ustanovení § 14 odst.
1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 1 Ústavy a s čl.
14 odst. 1 Listiny v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny. Vzhledem k
tomu se již nezabýval tvrzeným porušením čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě,
neboť to považoval za nadbytečné.
(Nad rámec této argumentace Ústavní soud dodává, že v současnosti
probíhají legislativní práce na přípravě nového zákona o pobytu cizinců
na území České republiky, v jehož věcném záměru se již nadále nepočítá
s oddělením institutu zákazu pobytu od institutu vyhoštění; návrh
hovoří pouze o vyhoštění. Důvody vyhoštění nejsou vymezeny tak obecně,
jako tomu je v nynější právní úpravě, ale návrh je poměrně přesně
specifikuje a navíc odlišuje různou délku vyhoštění v závislosti na
závažnosti jednotlivých důvodů. Z toho je zřejmé, že i zpracovatelé
návrhu si jsou současných nedostatků vědomi a uvedený návrh sleduje
jejich odstranění.)
Proto Ústavní soud zrušil celé ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona
č. 123/1992 Sb. Řešením by nebylo zrušení pouze druhé části citovaného
ustanovení (slova "nebo jiným obecně závazným právním předpisem") a
nezrušení jeho části první (slova "porušil povinnost stanovenou tímto
zákonem"). Z ustanovení § 22 písm. a) tohoto zákona (o pobytu cizinců
na území ČSFR) totiž mimo jiné vyplývá, že "cizinec je povinen
dodržovat zákony a ostatní obecně závazné právní předpisy platné na
území České republiky", takže vypuštěním pouze druhé části ustanovení §
14 odst. 1 písm. f) by se právní úprava v podstatě nezměnila; důvod
vydání rozhodnutí o zákazu pobytu pro porušení povinnosti stanovené
jiným obecně závazným právním předpisem by se opíral o nezrušenou část
ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) v souvislosti s § 22 písm. a) zákona,
jehož se dotýkají všechny výše uvedené ústavněprávní námitky.
2. Ustanovení § 14 odst. 4 stanoví:
Odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek.
Stěžovatelka zastává názor, že tímto ustanovením jsou porušována její
práva zakotvená v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě a zároveň právo na
veřejné projednání věci v její přítomnosti včetně práva vyjadřovat se k
provedeným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny. Proto navrhuje jeho
zrušení.
Poslanecká sněmovna zastává názor, že toto ustanovení je vyváženo
ustanovením § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., které v těchto
případech připouští soudní přezkum. V konečném důsledku rozhoduje
nezávislý soud, čímž je prý dostatečně zajištěna ochrana práv cizince
před případným zneužitím zákona či jeho nesprávnou aplikací správním
orgánem ve správním řízení. Ministerstvo vnitra se domnívá, že je nutno
vážit poměr mezi zájmem na ochraně veřejného pořádku a zájmem na
ochraně svobod cizince, přičemž újma, která by veřejnému zájmu vznikla
včasným nevyhoštěním, musí být větší než újma, která vznikne cizinci
při realizaci naznačeného postupu. Napadené ustanovení sice obdobné
"vážení poměru" výslovně nepředpokládá - v čemž lze spatřovat jeho
nedostatek - je prý však sporné, zda rozhodnutí o zákazu pobytu, popř.
o vyhoštění má vůbec povahu sankce, neboť je lze spíše charakterizovat
jako opatření sloužící k ochraně veřejného zájmu.
Čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, jehož se stěžovatelka dovolává, zní:
(1) Cizinec, který má povolen pobyt na území některého státu, může být
vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se
zákonem a musí mít možnost:
a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění;
b) dát přezkoumat svůj případ;
c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před
soudem nebo osobami tímto úřadem určenými.
(2) Cizinec může být vyhoštěn před výkonem práv uvedených v odstavci 1
a), b) a c) tohoto článku, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu
veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.
První otázkou, kterou se Ústavní soud v tomto směru zabýval, bylo
posouzení, zda pod pojmem "vyhoštění" (expulsion, expulsé), s nímž
Úmluva v citovaném ustanovení pracuje, lze chápat i rozhodnutí o zákazu
pobytu podle ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. nebo zda
takto postupovat nelze, neboť zákon upravuje institut vyhoštění
samostatně.
Při úvaze o této otázce vycházel Ústavní soud z několika skutečností. V
prvé řadě konstatuje, že sám pojem "vyhoštění" (expulsion, expulsé)
tak, jak jej používá Úmluva, je pojmem mezinárodního a nikoliv
vnitrostátního práva. Z uznávané literatury k tomuto ustanovení
vyplývá, že pojem "vyhoštění" musí být chápán jako autonomní institut
nezávislý na definici podle vnitrostátního práva a představující
"jakékoliv opatření vynucující odjezd cizince z území, vyjma extradice"
(srov. P. van Dijk/G. J. H. van Hoof, Theory and Practice of the
European Convention on Human Rights, 2. vydání, Kluwer Law and Taxation
Publishers, Deventer - Boston, 1990, str. 505). Rovněž nelze
přehlédnout, že některé státy (např. SRN) pojem zákazu pobytu neznají a
institut vyhoštění jej nahrazuje. I z toho je zřejmé, že pojem
vyhoštění (expulsion, expulsé) podle mezinárodního práva nelze
mechanicky ztotožňovat s pojmem vyhoštění podle práva vnitrostátního,
neboť jeho mezinárodní pojetí - podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě -
je širší a zahrnuje v sobě - s výjimkou extradice - jakékoli opatření
vynucující odjezd cizince, v případě České republiky tedy i institut
zákazu pobytu. V tomto směru není důvodu odchylovat se od stanoviska
Ministerstva zahraničních věcí.
Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že úprava režimu vyhoštění podle
čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě se vztahuje i na právní úpravu zákazu
pobytu podle ustanovení § 14 zákona č. 123/1992 Sb. Ostatně z toho
vychází i vyjádření Ministerstva vnitra.
Po věcné stránce však stěžovatelce, pokud se dovolává čl. 1 Protokolu
č. 7, nelze přisvědčit. Čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě sice cizinci,
který má být vyhoštěn, zajišťuje právo uplatnit námitky, dát přezkoumat
svůj případ a dát se zastupovat, leč z tohoto ustanovení výslovně
nevyplývá jeho právo osobně se odvolacího jednání účastnit (k tomu
srov. Frowein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention - Komentar,
2. vydání, Kehl am Rhein 1996, str. 857). Rovněž nelze jednoznačně
usuzovat, že citovaná práva chráněná tímto článkem jsou dotčena tím, že
odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek; jejich
uplatnění tím vyloučeno není. Mimo to podle odstavce 2 tohoto článku
cizinec může být vyhoštěn ještě před výkonem svých práv - jež jsou
uvedena výše - "je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku
nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti."
Z toho podle názoru Ústavního soudu vyplývá, že ustanovení § 14 odst. 4
zákona č. 123/1992 Sb. s čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě v rozporu není.
Ústavní soud však ústavnost napadeného předpisu posuzoval i se zřetelem
na vnitrostátní normy ústavního práva.
Podle čl. 38 odst. 2 Listiny "každý má právo, aby jeho věc byla
projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby
se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být
vyloučena jen v případech stanovených zákonem."
Z uvedeného textu je zřejmé, že citované ustanovení je obecnější a
širší než čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Výslovně totiž nepřipouští
takovou zákonnou úpravu, která by paušálně vyloučila přítomnost
procesní strany při jednání. Napadené ustanovení § 14 odst. 4 zákona č.
123/1992 Sb. však tím, že odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu
nepřiznává odkladný účinek, prakticky přítomnost toho, komu byl zakázán
pobyt, vyloučila, neboť odvolací řízení se zpravidla koná až poté, co
taková osoba musela území České republiky opustit. Tím je jí rovněž
znemožněno vyjádřit se ke všem prováděným důkazům, popř. navrhovat i
důkazy další. Tato osoba má proto v řízení vůči státu nerovné
postavení, což porušuje jednu ze základních podmínek spravedlivého
procesu - princip rovnosti zbraní. Mimoto je třeba napadené ustanovení
chápat i v kontextu s dalšími předpisy, zejména s § 14 odst. 1 písm.
f), podle něhož je možno cizinci zakázat pobyt, jestliže porušil
jakoukoliv povinnost stanovenou třeba i pouhým obecně závazným právním
předpisem. I toto ustanovení - jak je uvedeno výše - považuje Ústavní
soud za normu protiústavní.
Se zřetelem k tomu Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení
§ 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 38 odst. 2
Listiny, a proto je zrušil.
3. Ustanovení § 15 odst. 2 stanoví:
Cizinci, kterému byl zakázán pobyt na území České republiky, se může
určit k vycestování do zahraničí přiměřená, nejdéle však 30denní lhůta.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvedla, že toto ustanovení je v
rozporu s čl. 1 odst. 1 a 2, s čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, s
čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech,
s čl. 1 Ústavy a s čl. 36 odst. 1 a s čl. 38 odst. 2 Listiny. Jakákoli
argumentace týkající se tohoto tvrzení však v ústavní stížnosti chybí.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření zaujala názor, že napadené
ustanovení nevybočuje z obvyklé právní úpravy a mezinárodní praxe.
Ministerstvo vnitra spatřuje smysl tohoto ustanovení v zákonném
zmocnění pro orgán státní správy, aby mohl stanovit lhůtu pro
vycestování z republiky.
Rovněž Ústavní soud neshledal protiústavnost citovaného ustanovení,
které je ostatně - co do zásady - srovnatelné s obdobnými ustanoveními
i v některých jiných právních řádech (např. § 42 odst. 3 zákona o
cizincích Spolkové republiky Německo).
Proto Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 zákona č.
123/1992 Sb. zamítl.
4. Ustanovení § 16 odst. 3 stanoví:
Na řízení o vyhoštění se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb. spolu s ústavní stížností
může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu
anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala
skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle
tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní
smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný
právní předpis.
V posuzované věci však Ústavní soud shledal, že podmínky citovaného
ustanovení dány nejsou, neboť orgány veřejné moci rozhodly pouze o
zákazu pobytu stěžovatelky podle vnitrostátního práva. Z obsahu spisu
neplyne, že by došlo k "řízení o vyhoštění", takže napadené ustanovení
§ 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. uplatněno nebylo.
Proto Ústavní soud tuto část stěžovatelčina návrhu odmítl [§ 43 odst. 1
písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákona č. 77/1998 Sb.] s
použitím argumentu a minori ad maius.
Ústavní soud se konečně zabýval vykonatelností části tohoto nálezu, jíž
se ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. zrušuje. Je
si vědom toho, že se jedná o zásadní a citlivou problematiku, která
bude vyžadovat nové a pečlivé legislativní zpracování. Proto Ústavní
soud v souladu s názorem Ministerstva vnitra rozhodl tak, že se uvedené
ustanovení zrušuje až dnem 13. května 1999 (§ 58 odst. 1, § 70 odst. 1
zákona č. 182/1993 Sb.).
Pokud jde o ustanovení § 14 odst. 4 citovaného zákona, je situace
zčásti odlišná, neboť jeho aplikací v uvedeném období (tj. od 13.
května 1998 do 13. května 1999) by mohly vzniknout důsledky, které by
byly prakticky těžko odčinitelné. Ostatně ustanovení § 55 odst. 2
zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), poskytuje
správnímu orgánu dostatečný prostor k tomu, aby odkladný účinek
rozhodnutí v odůvodněných případech vyloučil. Tato možnost je dána tím,
že zvláštní právní předpis (tedy ustanovení § 14 odst. 4 zákona č.
123/1992 Sb.) byl tímto nálezem zrušen.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Práva na uvedení odlišného stanoviska k bodu I. nálezu v protokolu o
jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle §
14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využil soudce JUDr. Pavel
Varvařovský.
