5/2010 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl dne 19. listopadu 2009 v plénu složeném z předsedy

Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vojena

Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar

Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila (soudce zpravodaje) a Jiřího

Nykodýma, o návrhu Nejvyššího správního soudu na vyslovení

protiústavnosti ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o

Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů, za účasti

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jako účastníka řízení



takto:



Ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní

informační službě, ve znění před novelizací provedenou zákonem č.

362/2003 Sb., pokud vylučovalo přezkumnou pravomoc soudu ve věcech

nároků uplatňovaných podle § 124 zákona č. 154/1994 Sb., bylo v rozporu

s článkem 1, článkem 36 odst. 1, odst. 2, článkem 37 odst. 3 Listiny

základních práv a svobod a s článkem 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně

lidských práv a základních svobod.



Odůvodnění:



I. Rekapitulace návrhu



1. V návrhu, doručeném Ústavnímu soudu dne 25. 5. 2007, se Nejvyšší

správní soud domáhá toho, aby Ústavní soud rozhodl, že ustanovení § 139

odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní a informační službě

(dále jen "zákon o BIS"), ve znění účinném do 31. 12. 2006, tj. před

novelizací provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., je v rozporu s čl. 1,

čl. 36 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen

"Listina"), tedy s ústavním pořádkem České republiky.



Návrhem napadené ustanovení znělo:



"Soud nepřezkoumává rozhodnutí služebního orgánu s výjimkou rozhodnutí

o



a) propuštění ze služebního poměru podle § 40 odst. 1 písm. c) nebo d)



b) náhradě škody, přesahuje-li požadovaná částka 5 000,- Kč".



2. Navrhovatel uvádí, že předmětný návrh podává v souvislosti se svou

rozhodovací činností ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod

sp. zn. 5 As 65/2006. V ní stěžovatelka Bc. E. R. napadá kasační

stížností usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2006 č. j. 8

Ca 57/2006-27, kterým byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí

ředitele Bezpečnostní a informační služby (dále jen "ředitel BIS") ze

dne 10. 1. 2006 č. j. 29-7/2005-BIS-1, jímž bylo jako opožděné

zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11.

2005 č. j. 11-31/2005-BIS-1 o přiznání úmrtného. Městský soud v Praze

žalobu usnesením odmítl jako nepřípustnou, protože byla podána proti

rozhodnutí, které je ze soudního přezkumu podle ustanovení § 139 odst.

1 zákona o BIS vyloučeno.



3. Nejvyšší správní soud, který má rozhodnout o kasační stížnosti, při

předběžném projednání věci dospěl k závěru, že ustanovení § 139 odst. 1

zákona o BIS, které již bylo a dále bude nutné ve věci aplikovat, nelze

vyložit ústavně konformním způsobem, neboť je v rozporu s ústavním

pořádkem České republiky. Nejvyšší správní soud proto přerušil řízení a

ve smyslu ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen

"Ústava") navrhuje, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost § 139

odst. 1 zákona o BIS, ve znění před novelou provedenou zákonem č.

362/2003 Sb. s tím, že právní názor Ústavního soudu bude pro něj v

dalším řízení závazný.



4. Na podporu svého názoru a s odvoláním na "procesně obdobnou situaci"

navrhovatel poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000

ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.)^*, v němž Ústavní soud

rovněž rozhodoval o návrhu obecného soudu, který napadal zákonné

ustanovení, v době rozhodování Ústavního soudu již novelizované.



5. Nad rámec návrhu poukazuje navrhovatel na znění ustanovení § 67

odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, které je u derogace

právních předpisů v řízení o kontrole norem založeno na účincích ex

nunc, nikoli ex tunc. Toto pravidlo nelze podle jeho názoru vnímat

mechanicky, neboť v takovém případě by mohlo docházet k opomíjení

podstaty normativní regulace.



6. V souvislosti se zákazem retroaktivního působení právních předpisů,

jehož přímým důsledkem je povinnost všech orgánů aplikujících právo

používat právní předpisy v takové podobě, v jaké platily v době, v níž

došlo k rozhodným právním skutečnostem, navrhovatel zdůrazňuje, že i

když právní předpis může být, resp. je v době rozhodování Ústavního

soudu změněn nebo dokonce bez náhrady zrušen, přesto musí být i nadále

aplikován na právní vztahy dřívější, vzniklé za doby jeho platnosti a

účinnosti. Navrhovatel upozorňuje, že pokud by se Ústavní soud odmítl

jeho návrhem zabývat právě z důvodu pozdější derogace napadeného

právního předpisu, vyvolal by takovým postupem situaci, v níž by došlo

k porušení základních práv a svobod účastníků řízení. Případná ochrana

ústavních práv účastníků řízení, která by byla Ústavním soudem

poskytnuta až po rozhodnutí obecných soudů, se navrhovateli jeví jako

"neefektivní" a "nesystémová", neboť vždy je třeba vycházet z obsahu

článku 4 Ústavy ČR, který zaručuje základním právům a svobodám soudní

ochranu. Z tohoto důvodu navrhovatel trvá na tom, aby Ústavní soud při

svém rozhodování neopomenul sledovat zájem celé soustavy obecných soudů

na řádném fungování všech jeho dílčích článků.



7. Navrhovatel si je vědom toho, že Ústavní soud při aplikaci

ustanovení § 67 zákona o Ústavním soudu v rámci tzv. abstraktní

kontroly norem [ve smyslu § 64 odst. 1 písm. a), b) zákona o Ústavním

soudu] zastavuje řízení, jestliže napadené ustanovení zákona pozbude

platnosti. Navrhovatel však zdůrazňuje, že druhý z případů kontroly

norem - konkrétní kontrola norem [§ 64 odst. 1 písm. c), e), odst. 3

zákona o Ústavním soudu] - je založen na zcela jiné koncepci, jejímž

smyslem je vyloučení protiústavní aplikace napadené části právního

předpisu v konkrétní věci.



8. Ve vztahu k meritu věci navrhovatel argumentuje poukazem na

nemožnost soudní ochrany základních práv stěžovatelky, neboť podle

napadeného ustanovení je vyloučen soudní přezkum rozhodnutí ředitele

BIS, což podle jeho názoru představuje flagrantní porušení základních

práv stěžovatelky ve smyslu článku 36 odst. 1, odst. 2 Listiny, tedy

dotčení základního procesního práva mít za splnitelných podmínek

přístup k soudu a žádat u něj ochranu pro své právo, včetně práva na

spravedlivý proces. Z hlediska ústavní ochrany v oblasti správního

práva poukazuje navrhovatel na druhou větu odstavce 2 článku 36

Listiny, která nepřipouští možnost vyloučit ze soudního přezkumu věci,

v nichž se orgán veřejné moci dostal do konfliktu s některými ze

základních práv nebo svobod. Vyloučení ze soudního přezkumu je možné v

případě rozhodování orgánu veřejné správy o subjektivních veřejných

právech, nikoli však při rozhodování orgánu veřejné moci o základních

právech nebo svobodách zaručených Listinou. V tomto případě jde o

dotčení sociálního práva jako základního práva upraveného v článku 30

odst. 1 Listiny, v němž je uvedeno právo občanů na přiměřené hmotné

zabezpečení v případě ztráty živitele. Po skončení služebního poměru se

příslušníkům BIS vyplácejí některé dávky, jako jsou výsluhový

příspěvek, odchodné, a skončí-li služební poměr smrtí, vyplácí se

pozůstalým úmrtné. Úmrtné je v daném případě speciální formou

zabezpečení pozůstalých při ztrátě živitele.



9. Pokud bylo takové rozhodnutí, týkající se základního sociálního

práva, ze soudního přezkumu podle znění citovaného ustanovení ve znění

účinném do 31. 12. 2006 vyloučeno, nebyla taková úprava podle

navrhovatele v souladu s právem na spravedlivý proces a tedy ani s

článkem 36 Listiny.



10. Navrhovatel vyslovuje pochybnosti ohledně reálné možnosti

objektivně nezávislého a nestranného rozhodování ředitele BIS, mají-li

být dodrženy principy spravedlivého procesu, a to za situace, v níž

ředitel BIS podle ustanovení § 135 odst. 1 zákona o BIS rozhoduje o

opravném prostředku účastníka řízení proti rozhodnutí ředitele BIS.



11. Důvody, které vedly navrhovatele k závěru o protiústavnosti

ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS ve znění účinném do 31. 12. 2006,

byly již dříve použity v argumentaci týkající se rozhodnutí pléna

Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (N 161/16 SbNU

185; 220/2005 Sb.) o návrhu na zrušení ustanovení § 77k odst. 6 zákona

č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností (publikováno ve

Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 37 pod č. 89, str.

207, nebo ve Sbírce zákonů pod č. 220/2005).



12. I když navrhovatel připouští, že dosažení záruk uvedených v

ustanovení článku 36 odst. 2 Listiny neznamená bezpodmínečný přezkum

rozhodnutí pouze soudem (ale je možné i jiným tribunálem), je třeba

trvat na tom, aby šlo o orgán nezávislý, jehož členové jsou a mohou

objektivně být při svém rozhodování nezávislí a nestranní. Touto

problematikou se ostatně zabýval Ústavní soud např. v nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 28/98 ze dne 23. 11. 1999, (N 161/16 SbNU 185; 2/2000 Sb.),

případně v nálezu sp. zn. 9/2000 ze dne 17. 1. 2001,(N 8/21 SbNU 55;

52/2001 Sb.).



13. Závěrem navrhovatel připomíná, že ve správním soudnictví jsou

nejčastěji (jako je tomu i v projednávané věci) rozhodovány spory mezi

exekutivními složkami státu a osobami soukromého práva, což vyžaduje

dostatek účinných garancí zachování nezávislosti a nestrannosti

rozhodování, bez souběžných vazeb k moci výkonné. Tato kritéria jsou

splněna u soudců; není tomu tak při realizaci práva procesní obrany

odvolatele proti rozhodnutí ředitele BIS, což shledává navrhovatel

rozporným s článkem 1, článkem 36 a s článkem 37 odst. 3 Listiny.



II. Rekapitulace předchozího řízení



14. Z připojeného spisu Nejvyššího správního soudu vedeného pod sp. zn.

5 As 65/2006 (k němuž byl připojen spis Městského soudu v Praze sp. zn.

8 Ca 57/2006) se zjišťuje, že Bc. E. R. (v dřívějším řízení v procesním

postavení žalobkyně) se žalobou podanou proti Bezpečnostní informační

službě domáhala zrušení rozhodnutí ředitele BIS ze dne 10. 1. 2006 č.

j. 29-7/2005-BIS-1, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti

rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 o přiznání úmrtného po jejím

zemřelém manželovi ve výši 112 491,- Kč (podle ustanovení § 124 zákona

o BIS), které bylo přiznáno jí (a poměrně rozděleno) i jejím dvěma

nezletilým dětem. S tímto rozdělením přiznané částky žalobkyně

nesouhlasila, neboť podle jejího názoru mělo být úmrtné v uvedené výši

přiznáno každému z pozůstalých, nikoli poměrně rozděleno.



15. Žalobkyně uvedla, že převzetí rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11.

2005 potvrdila svým podpisem až dne 7. 12. 2005, i když s jeho zněním

byla již dříve seznámena. Opravný prostředek podala k poštovní přepravě

dne 22. 11. 2005, tedy podle jejího názoru v zákonné lhůtě.



16. Rozhodnutím ředitele BIS ze dne 10. 1. 2006 č. j. 29-7/2005-BIS-1

bylo odvolání žalobkyně (doručené řediteli BIS dne 28. 11. 2005) z

důvodu "promlčení odvolací lhůty" zamítnuto.



17. Jak se uvádí v jeho odůvodnění, žalobkyně převzala rozhodnutí

ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 č. j. 11-31/2005- BIS-1 oproti podpisu

již dne 8. 11. 2005. Patnáctidenní lhůta k odvolání jí tedy začala

běžet dnem 9. 11. 2005 a skončila 23. 11. 2005. Pokud bylo odvolání

řediteli BIS doručeno dne 28. 11. 2005, stalo se tak až po zákonné

odvolací lhůtě.



18. Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 5. 2006 č. j. 8 Ca

57/2006-27 žalobu odmítl (výrok I.). Důvodem odmítnutí byla skutečnost,

že v dané věci nejde o rozhodnutí služebního orgánu o propuštění ze

služebního poměru podle § 40 odst. 1 písm. c) nebo d) zákona o BIS, ani

nejde o rozhodnutí o náhradě škody s částkou přesahující 5 000,- Kč.

Protože přezkum jiných rozhodnutí služebního orgánu není možný (§ 139

odst. 1 zákona o BIS) a žaloba byla podána proti rozhodnutí, které je z

přezkumu soudu vyloučeno, shledal Městský soud v Praze žalobu

nepřípustnou [§ 68 písm. e) a § 46 odst. 1 písm. d) soudního řádu

správního].



19. Odmítavé usnesení Městského soudu v Praze napadla žalobkyně kasační

stížností z důvodu uvedeného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e)

soudního řádu správního.



III. Vyjádření účastníka řízení



20. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k

návrhu, podepsaném jejím předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem, uvedla, že

napadené ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS bylo v nezměněné podobě

součástí tohoto zákona až do jeho zrušení zákonem č. 362/2003 Sb. s

účinností k 1. 1. 2007. Zákon o BIS (sněmovní tisk 1015) byl schválen

na 21. schůzi Poslanecké sněmovny dne 7. 7. 1994 a dne 27. 7. 1994 byl

vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 49 pod č. 154/1994 Sb.



21. Zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím

zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (sněmovní

tisk 257), byl schválen dne 2. 7. 2003 na 18. schůzi Poslanecké

sněmovny a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 31. 10. 2003 pod č.

362/2003 Sb., přičemž nabyl účinnosti dne 1. 1. 2007 (ustanovení čl. II

zákona č. 530/2005 Sb.). Oba zákony, tedy jak zákon o BIS, tak i zákon

č. 362/2003 Sb., byly řádně přijaty, podepsány a vyhlášeny. Zákonodárce

vycházel z přesvědčení, že přijatá zákonná právní úprava je v souladu s

ústavním pořádkem České republiky, i když bylo napadené ustanovení

zákona o BIS zákonodárcem později zrušeno.



22. Poslanecká sněmovna nesdílí právní výklad článku 95 odst. 2 Ústavy

ČR, obsažený především v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000

(k němuž se přiklonil i Nejvyšší správní soud). Tímto výkladem si prý

Ústavní soud "dovodil kompetenci neuvedenou v čl. 87 Ústavy ČR",

přičemž takový právní výklad údajně nebere na vědomí úmysl zákonodárce,

který citovaný článek Ústavy zasadil do konkrétního ústavního kontextu

dále dotvářeného zákonem o Ústavním soudu.



23. V další části vyjádření jsou podrobovány kritice argumenty

navrhovatele, jimiž se snažil podpořit svůj názor o nezbytnosti a

nezastupitelnosti úlohy Ústavního soudu při posuzování návrhu na

vyslovení protiústavnosti konkrétního ustanovení zákona. Účastník

řízení tvrdí, že i když zákonodárce přijme právní úpravu, která se

ukáže jako "neefektivní", je (pouze) na zákonodárci, aby efektivnost

právní úpravy vyhodnotil a poté ji případně nahradil jinou, dokonalejší

právní úpravou.



24. Obecné soudy však prý nic neopravňuje k tomu, aby z vlastního

rozhodnutí zákonnou úpravu neaplikovaly, i když se jim jeví jako

neefektivní. Není totiž věcí soudu (obecného), aby podle svého

vnitřního přesvědčení posuzoval, "co je a co není v souladu s ústavním

pořádkem". Argument uváděný navrhovatelem se v této souvislosti

redukuje na konstrukci dovozované přímé aplikace článku 95 odst. 2

Ústavy, tj. na "oprávnění obecných soudů na konzultaci s Ústavním

soudem". Jestliže zákonodárce takovou kompetenci Ústavnímu soudu

neposkytl, není zde zákonná možnost opravňující obecné soudy se jí

dovolávat.



25. Právní situaci nastalou v projednávané věci srovnává účastník

řízení s jí podobnou, řešenou v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS

33/2000 a dovozuje, že obecný soud měl nejprve sám zkoumat, zda

zpochybňované ustanovení nelze vyložit způsobem ústavně konformním,

případně zda je jeho aplikace v projednávané věci nezbytná a správná.

Navrhovateli pak vytýká, že zvolil složitý postup, pokud si z možných

výkladů tzv. obyčejného práva zvolil ten, který ho nutí aplikovat již

neplatné ustanovení zákona o BIS o vyloučení soudního přezkumu, aby

vzápětí konstatoval rozpornost napadeného ustanovení s ústavním

pořádkem ČR a inicioval jeho přezkum Ústavním soudem s jediným cílem -

napadené ustanovení v jím řešeném případu neaplikovat. Navrhovatel prý

dostatečně nepřihlédl ke skutečnosti, že napadené ustanovení již v době

jeho posouzení neplatilo a nová právní úprava obsažená v zákoně č.

362/2003 Sb., účinná od 1. 1. 2007, již v obdobných případech soudní

přezkum nevylučuje.



26. I když účastník řízení vychází z platné právní úpravy stanovující,

že soud při přezkoumávání rozhodnutí správního orgánu vychází ze

skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního

orgánu, má zato, že po zrušení dosavadní právní úpravy by jí již

rozhodující soud neměl být nadále vázán, pokud "jeho užití neukládají

ani přechodná ustanovení nové právní úpravy". V rámci těchto úvah

vyslovuje účastník řízení své přesvědčení, že není zřejmé, jaké hodnoty

právního státu či jaká základní práva a svobody by navrhovatel porušil,

pokud by s ohledem na novou právní úpravu připustil soudní přezkum

rozhodnutí správního orgánu, které podle dosavadní právní úpravy nebylo

možné.



27. Účastník řízení považuje návrh navrhovatele na vyslovení

protiústavnosti ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS za nepřípustný.



IV. Upuštění od ústního jednání



28. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní

soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj

očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel ve

svém návrhu, tak i předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání a i

vzhledem k tomu, že Ústavní soud měl zato, že od jednání nelze očekávat

další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci

upuštěno.



V. Kontrola ústavnosti již neplatné, avšak aplikovatelné právní normy



29. Ústavní soud se nejprve zabýval posouzením, zda mu přísluší

meritorně projednávat podaný návrh, protože navrhovatel se nedomáhá

zrušení napadeného zákonného ustanovení, nýbrž jen vyslovení jeho

protiústavnosti. Takový petit návrhu ovlivnila skutečnost, že dnem 31.

10. 2003 nabyl platnosti a dnem 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon č.

362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o

služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen "zákon č.

362/2003 Sb."), jímž došlo nejen ke změně zákona o BIS, ale také celé

řady dalších právních předpisů.



30. Zákon č. 362/2003 Sb. zrušil návrhem napadené ustanovení § 139

odst. 1 zákona o BIS (srov. část čtvrtá, čl. IV, bod 3). Tuto

problematiku nyní upravuje jiný zákon, a to zákon č. 361/2003 Sb., o

služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který v ustanovení §

196 odst. 1 umožňuje přezkoumávání všech rozhodnutí, která byla vydána

v řízení podle tohoto zákona, soudem. Podle tvrzení navrhovatele bylo

napadené ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS v řízení před Městským

soudem v Praze, ve znění před novelizací, aplikováno, tedy i v řízení o

podané kasační stížnosti bude muset být aplikace napadeného ustanovení

přezkoumána, což bylo zásadním důvodem, proč se navrhovatel podle

ustanovení § 95 odst. 2 Ústavy ČR obrátil na Ústavní soud.



31. Ústavní soud již v předchozích judikátech dospěl k závěru, že z

článku 95 odst. 2 Ústavy ČR vyplývá, že jeho povinností je přezkoumat

ústavnost napadeného ustanovení zákona, i když již bylo zrušeno

(změněno), a to za podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu

protiústavnosti je veřejná moc, tedy nikoli subjekt soukromého práva a

za podmínky, že napadené ustanovení zákona má být při řešení dosud

neskončené věci použito obecným soudem. Takový právní názor je vysloven

např. v nálezu ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (viz výše),

jakož i v nálezech dalších [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29.

1. 2008, (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06

ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)].



32. Tyto podmínky jsou v projednávané věci splněny.



33. V projednávané věci je nutné zodpovědět otázku, zda napadené

ustanovení bylo ve věci vedené Městským soudem v Praze pod sp. zn. 8 Ca

57/2006 skutečně aplikováno v rozsahu, jehož přezkum je navrhován, a

pokud tomu tak nebylo, byť v odůvodnění usnesení Městského soudu v

Praze ze dne 30. 5. 2006 č. j. 8 Ca 57/2006-27 je na ně odkazováno, zda

a do jaké míry je této skutečnosti nutné přiznat relevanci právě v

řízení o kontrole norem před Ústavním soudem.



34. Jak vyplývá z popisu předmětného řízení u obecného soudu, je

zřejmé, že předmětem řízení ve věci samé bylo úmrtné, přiznané

pozůstalým po příslušníkovi BIS, které patří s ohledem na právní

úpravu, uvedenou v hlavě osmé zákona o BIS ve znění účinném do 31. 12.

2006, mezi nároky související se skončením služebního poměru [§ 124 ve

vztahu k ustanovení § 38 písm. e) citovaného zákona].



35. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud je

oprávněným navrhovatelem a jsou tak splněny podmínky jeho aktivní

legitimace v řízení o kontrole norem ve vztahu k ustanovení § 139 odst.

1 zákona o BIS.



VI. Obsahové posouzení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení



36. Ústavní soud dále přikročil k obsahovému posouzení (části)

napadeného zákonného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním

pořádkem České republiky, přičemž vzal v úvahu, že petitem návrhu je

napadeno nikoli celé ustanovení § 139 zákona o BIS, ale jen jeho

odstavec 1, který upravuje výjimku z pravidla, že soud nepřezkoumává

rozhodnutí služebního orgánu.



37. Výjimky z pravidla nepřezkoumávat rozhodnutí služebního orgánu se

zjevně týkají oblasti nároků spojených se skončením služebního poměru

příslušníka BIS při jeho propuštění (§ 38 a § 40 zákona o BIS); v

souvislosti se skončením služebního poměru příslušníka BIS vznikají

nároky na výplatu některých dávek, jako je odchodné (§ 116), platové

vyrovnání (§ 117), příspěvek za službu (§ 119); pokud skončí služební

poměr příslušníka BIS úmrtím, vyplácí se pozůstalým úmrtné (§ 124).



38. Problematikou příspěvku za službu i výsluhového příspěvku se

Ústavní soud ve svých rozhodnutích zabýval již několikrát [viz např.

nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5

SbNU 107; 107/1996 Sb.], usnesení sp. zn. II. ÚS 164/01 a sp. zn. III.

ÚS 209/01 (ve SbNU neuveřejněna, dostupná na http://nalus.usoud.cz) a

nález sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003 (N 117/31 SbNNU 57)].



39. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 se Ústavní soud přiklonil ke

stanovisku Ministerstva práce a sociálních věci a konstatoval, že "v

právním řádu České republiky jsou tyto dávky koncipovány jako určitá

forma finanční kompenzace za práce vykonávané ve ztížených podmínkách a

určitých osobních omezeních, vyplývajících z charakteru práce v

ozbrojených složkách státu (resp. bezpečnostních sborech). Jsou

součástí dávek sociálního charakteru souvisejících s ukončením

služebního poměru příslušníků těchto sborů".



40. Ve smyslu výše uvedeném lze bezesporu nahlížet i na úmrtné jako na

jednu ze sociálních dávek. Úmrtné je součástí práva na přiměřené hmotné

zabezpečení při ztrátě živitele, chráněného článkem 30 odst. 1 Listiny.



41. Podle článku 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a

svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou jen zákonem, přičemž

musí být šetřena podstata a smysl základních práv a svobod (čl. 4 odst.

4 Listiny). S podmínkou šetření základních práv a svobod není

slučitelná taková právní úprava, která vylučuje soudní přezkum

rozhodnutí služebního orgánu o nárocích sociálního charakteru.



42. Novelou zákona o BIS, provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., s

účinností od 1. 1. 2007, byla ustanovení § 22 až 146a včetně poznámek

pod čarou č. 8) až 28) a 30) zrušena, tedy včetně napadeného ustanovení

§ 139 odst. 1 zákona o BIS. Je tedy zjevné, že zákonodárce, vědom si

nerovného postavení příslušníků bezpečnostních sborů s ostatními

státními zaměstnanci, novou právní úpravou umožnil přezkoumání všech

pravomocných rozhodnutí služebních orgánů, vydaných v řízení podle

označeného zákona, soudem.



43. I když v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a

menšinových je to stát, kterému je umožněno preferenční zacházení s

určitými skupinami jinak složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak

rozvrstvené společnosti, přičemž zákonodárce realizuje přijímáním

právních norem své představy o přípustných mezích faktických nerovností

uvnitř společnosti, je stále patrnější snaha zaručovat příslušníkům

bezpečnostních sborů stejný standard ochrany jejich procesních práv,

jako je tomu u ostatních státních zaměstnanců a poskytnout jim možnost

domoci se ochrany jejich základních práv ve smyslu čl. 1, čl. 36 odst.

1, odst. 2 a čl. 37 odst. 3 Listiny u nezávislého a nestranného soudu.

Takový standard v napadeném ustanovení § 139 odst. 1 písm. a) zákona o

BIS nebyl respektován. Novou právní úpravou bylo vyjádřeno přesvědčení

zákonodárce, že pro další trvání rozdílného přístupu v této oblasti

právní úpravy nejsou relevantní důvody.



44. Ústavní soud ostatně již v nálezu ze dne 9. 10. 2003 sp. zn. IV. ÚS

150/01 (viz výše), v němž se zabýval problematikou příspěvku za službu

a jeho dopadem do právní sféry stěžovatele, vyjádřil názor, že pokud

dosavadní (tj. ke dni 31. 12. 2006) právní úprava neumožňuje, aby

veškerá rozhodnutí správních orgánů o občanských právech a závazcích

podléhala přezkumu soudem nebo jiným nezávislým orgánem tak, jak to má

na mysli čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních

svobod (dále též jen "Úmluva"), je možno takový postup považovat za

nežádoucí exces.



45. Ústavní soud se zabýval otázkou, zda soudní výluka přezkoumávání

rozhodnutí funkčního orgánu ve věcech nároků na úmrtné podle § 124

zákona o BIS (s výjimkami uvedenými v napadeném ustanovení § 139 odst.

1 zákona o BIS) zaručovala účastníkům řízení nezávislost a nestrannost

rozhodování a tedy i spravedlnost řízení vedeného podle zákona o BIS, a

dospěl k závěru, že tomu tak nebylo. Exekutivní orgán, který

reprezentuje své zájmy v oblasti služebních vztahů, vydával nejen

prvoinstanční rozhodnutí, ale současně rozhodoval v druhé instanci o

opravném prostředku proti němu. Za situace, v níž neexistoval přezkum

nezávislým a nestranným orgánem, záviselo rozhodnutí na vůli jediné

instituce, kterou již z povahy věci nelze považovat za nezávislou či

nestrannou. Je zřejmé, že taková úprava odporuje obecně uznávanému

smyslu a účelu čl. 36 odst. 2 Listiny, stejně jako čl. 6 odst. 1 Úmluvy

o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 4 Ústavy ČR, který

stanoví, že základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci.



46. Ústavní soud si je vědom specifických rysů rozhodování o služebních

záležitostech týkajících se příslušníků zpravodajských služeb.

Informace, vyšlé najevo v průběhu takového rozhodování, se dotýkají

oblasti bezpečnostních rizik a zájmů státu, což se může projevit v

omezení garancí některých běžných procesních záruk řádného a tedy i

spravedlivého procesu, jako je např. veřejnost jednání. Obdobnou

situaci posuzoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 377/04 ze dne 6.

9. 2007 (N 1326/46 SbNU 283) v souvislosti s projednáváním ústavní

stížnosti napadající rozhodování ve věcech utajovaných skutečností, a

zde zdůraznil, že "i v takovém typu řízení je úkolem zákonodárce

umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem,

byť podle povahy věci ... na ochranu zvláštní a diferencovanou". Z

hlediska ochrany základních práv a svobod nemůže veřejný zájem na

nezveřejňování těchto konkrétních okolností znamenat úplnou rezignaci

na ochranu základních lidských práv a svobod, zejména na soudní přezkum

správních rozhodnutí.



47. Ústavní soud z důvodů výše uvedených dospěl k závěru, že ustanovení

§ 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě,

ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., o změně

zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků

bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, je v rozporu s čl.

1, čl. 36, čl. 37 odst. 3 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a proto návrhu

Nejvyššího správního soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy vyhověl.



48. S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR jsou orgány veřejné moci

povinny důsledky shledané protiústavnosti promítnout do své rozhodovací

praxe, tedy neaplikovat citované ustanovení při řešení konkrétních

případů.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



* pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21,

nález č. 5, str. 29 a násl. vyhlášen pod č. 78/2001 Sb.