476/2004 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 30. června 2004 v plénu o návrhu prezidenta
republiky na zrušení § 5 odst. 1 poslední věty, § 8 odst. 4 a § 41
odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné
výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve
školských zařízeních a o změně dalších zákonů,
takto:
Ustanovení § 5 odst. 1 poslední věta ve znění: "Ve zvláště odůvodněných
případech, vyžaduje-li to zájem dítěte, umísťuje dítě mimo zařízení do
smluvní rodiny",
§ 8 odst. 4 ve znění: "Diagnostický ústav smluvně zajišťuje spolupráci
se smluvními rodinami. Prostřednictvím těchto smluvních rodin jsou
zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu zejména u dětí, u kterých
pobyt v kolektivu není vhodný. Výběr a přípravu smluvních rodin, způsob
spolupráce a kontroly stanoví diagnostický ústav podle vyhlášky
Ministerstva práce a sociálních věcí",
a § 41 odst. 2 ve znění: "Ministerstvo práce a sociálních věcí stanoví
vyhláškou podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin, podrobnosti
způsobu spolupráce a kontroly těchto smluvních rodin s diagnostickým
ústavem", zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo
ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči
ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, se zrušují dnem
vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů České republiky.
Odůvodnění
I.
Prezident republiky Václav Havel podal dne 5. září 2002, v souladu s
čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky a podle § 64 odst. 1
písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, návrh na zrušení poslední věty § 5 odst. 1, dále § 8 odst. 4
a § 41 odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo
ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči
ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, pro rozpor s články
1, 4 a 79 odst. 3 Ústavy ČR a s článkem 4 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod.
Návrh na zrušení shora uvedených ustanovení podal prezident republiky
(dále též "navrhovatel") z obav před možností zneužití uvedené právní
úpravy v neprospěch dítěte, z níže uvedených důvodů:
1. Ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 109/2002 Sb. (dále jen "zákon")
zavádí možnost, aby diagnostický ústav umístil dítě ve smluvní rodině,
přestože toto zařízení, podle rozhodnutí soudu, převzalo odpovědnost za
veškerou péči o dítě. Zákon nedefinuje smluvní rodinu, neobsahuje
úpravu práv a povinností dítěte a jeho biologických rodičů, včetně
rozsahu odpovědnosti smluvní rodiny. Diagnostický ústav sám rodinu
vybere a uzavře s ní smlouvu o výchově dítěte. Přitom soud k této změně
výchovy dítěte nedává souhlas. Umísťování dítěte do smluvní rodiny na
základě smlouvy mezi diagnostickým ústavem a smluvní rodinou bez
dostatečné a úplné zákonné úpravy, včetně soudní kontroly, považuje
navrhovatel za zásah do ochrany základních práv a svobod dítěte ve
smyslu čl. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 32 odst.
1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Napadený zákon zavádí do právního řádu České republiky nový institut
smluvní rodiny, aniž by blíže vymezil jeho obsah a stanovil práva a
povinnosti členů smluvní rodiny a dítěte, jakož i vztahy mezi smluvní
rodinou, diagnostickým ústavem a zákonnými zástupci dítěte. Jde o pojem
velmi neurčitý, jeho obsah nelze naplnit běžnými interpretačními
postupy. Požadavek určitosti nesplňují ani podmínky, za kterých dítě
může být do smluvní rodiny umístěno. Pojmy jako "ve zvláště
odůvodněných případech" a "vyžaduje-li to zájem dítěte", byť částečně
konkretizované pojmem "děti, u kterých pobyt v kolektivu není vhodný",
jsou natolik vágní, že je nelze ani při nejlepší vůli označit za
zákonné meze uvážení diagnostického ústavu.
3. Smluvní rodina má, podle § 8 odst. 4 zákona, poskytnout prostředí
(zpravidla po dobu 8 týdnů) a zabezpečovat úkoly diagnostického ústavu
stanovené v § 5 odst. 2 zákona, tj. úkoly diagnostické, vzdělávací,
terapeutické, výchovné a sociální. V zákoně nejsou stanoveny požadavky
na členy smluvní rodiny, jak je tomu např. u pedagogických i
nepedagogických pracovníků školských zařízení. Vymezení smluvní rodiny
tak, jak ji zákon pojímá, je naprosto neurčité, odporuje principu
právní jistoty, a tím i principům právního státu. Dochází tak k rozporu
tohoto zákona s článkem 1 Ústavy, který stanoví, že Česká republika je
demokratický právní stát založený na úctě k právům člověka a občana.
4. Podle § 41 odst. 2 zákona má Ministerstvo práce a sociálních věcí
vyhláškou stanovit charakter smlouvy mezi diagnostickým ústavem a
smluvní rodinou, její obsah, rozsah práv a povinností, případně jaké
důsledky oběma smluvním stranám a dále dítěti a jeho vlastním rodičům
vzniknou. Zamýšlená vyhláška by tedy nutně musela obsahovat oprávnění a
postupy, které však nesporně vyžadují zákonnou úpravu. Takové zmocnění
je v přímém rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle něhož ministerstva
mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k
tomu zmocněna. Ústava umožňuje zákonodárci, aby zmocnil orgán výkonné
moci vydat k provedení zákona podzákonný předpis. Prováděcí předpis
musí být v souladu se zákonem, jehož se týká, musí být vydán na jeho
základě a v jeho mezích. Předpokladem tedy je, že zákon obsahuje
základní rámec pro podzákonný předpis.
5. Právní úprava umísťování dětí do smluvní rodiny odporuje článku 4
odst. 2 Listiny, který stanoví, že meze základních práv a svobod mohou
být, za podmínek stanovených Listinou, upraveny pouze zákonem.
II.
V souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")
si Ústavní soud vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.
Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky podal vyjádření její
předseda PhDr. Lubomír Zaorálek. Zrekapituloval podstatu návrhu a
uvedl, že poslední věta ustanovení § 5 odst. 1 napadeného zákona zavádí
v oblasti ústavní výchovy možnost, aby diagnostický ústav umístil dítě
do smluvní rodiny. Ostatní napadená ustanovení zákona tento nový
institut dále provádějí. Zákon č. 109/2002 Sb. byl schválen po řádně
provedeném normotvorném procesu, podepsali jej příslušní ústavní
činitelé a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů. Zákonodárný sbor v době, kdy
označený zákon přijímal, jednal v přesvědčení, že zákon je v souladu s
Ústavou ČR, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Je na
Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení
vyjmenovaných ustanovení posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal
příslušné rozhodnutí.
Za Senát Parlamentu České republiky podal vyjádření jeho předseda JUDr.
Petr Pithart. Zdůraznil, že všechna ustanovení zákona, navržená ke
zrušení, se týkají institutu smluvní rodiny. S ohledem na většinovou
vůli Senátu uvedl ve prospěch návrhu podaného prezidentem republiky
tyto argumenty:
Listina základních práv a svobod v čl. 32 odst. 4 větě druhé výslovně
stanoví, že práva rodičů mohou být omezena a nezletilé děti mohou být
od rodičů odloučeny proti jejich vůli jen rozhodnutím soudu na základě
zákona. V souladu s tímto principem soud nařizuje ústavní výchovu
dítěte (§ 46 odst. 1 zákona o rodině), soud ukládá ochrannou výchovu
mladistvému (§ 84 odst.1 trestního zákona), soud také nařizuje předání
dítěte do péče jiné osoby, ocitlo-li se nezletilé dítě bez jakékoliv
péče nebo jsou-li jeho život nebo příznivý vývoj vážně ohroženy nebo
narušeny (§ 76a odst. 1 občanského soudního řádu). Rozhodnutí soudu je
třeba rovněž ke svěření dítěte do pěstounské péče (§ 45a odst. 1 zákona
o rodině) a k osvojení dítěte (§ 63 odst. 2 zákona o rodině). Taktéž
pozastavení omezení či zbavení rodičovské zodpovědnosti vyžaduje
rozhodnutí soudu ( § 42 a § 44 zákona o rodině). Naproti tomu
ustanovení zákona napadená prezidentem republiky umožňují, aby
diagnostický ústav, na základě blíže nespecifikované smlouvy a bez
rozhodnutí soudu, umístil dítě do smluvní rodiny, a tím de facto změnil
rozhodnutí soudu o nařízení ústavní výchovy nebo o uložení ochranné
výchovy.
V této souvislosti odkázal na nález Ústavního soudu, uveřejněný pod č.
72/1995 Sb., kterým Ústavní soud zrušil ustanovení § 46 zákona o rodině
v tehdy platném znění a § 19 odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 114/1988
Sb., o působnosti orgánů České socialistické republiky v sociálním
zabezpečení, umožňující okresnímu úřadu rozhodnout v naléhavých
případech o okamžitém umístění dítěte do náhradní výchovy nahrazující
výchovu rodičů na dobu, než rozhodne soud.
III.
V souladu s ustanovením § 42 odst. 3 zákona o Ústavním soudu byl návrh
zaslán též Veřejnému ochránci práv. Podle jeho obsáhlého vyjádření jsou
ustanovení § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona v rozporu s ustanoveními
čl. 1 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 7 odst. 1, čl.
10 odst. 2 a čl. 32 Listiny, neboť představují nepřípustnou delegaci
normotvorby na výkonný orgán (Ministerstvo práce a sociálních věcí) a
umožňují úpravu mezí základních práv a svobod podzákonnou právní
normou.
Článek 79 odst. 3 Ústavy zmocňuje ministerstva vydávat právní předpisy
pouze na základě zákona a v jeho mezích. Omezení delegace normotvorby
je jedním z tradičních a klíčových aspektů dělby moci a systému brzd a
vzájemných vyvážení. Proto i ústavní pořádek České republiky dovoluje
zákonodárci, aby za určitých podmínek zmocnil výkonné orgány k vydávání
podzákonných právních předpisů. Zmocnění musí být výslovné a obsah
podzákonného předpisu musí být v souladu se zákonem, který provádí.
Pokud však Parlament rezignuje na stanovení mezí a blanketně zmocní
exekutivu k tomu, aby řekla, co je právo, jaká jsou práva a povinnosti
osob nebo jaké jsou pravomoci a povinnosti správních úřadů, pak
porušuje zásadu omezené delegace normotvorby a tak porušuje i principy
dělby moci.
V této souvislosti Veřejný ochránce práv připomněl, že také Ústavní
soud se těmito otázkami již zabýval a poukázal zejména na nález č. Pl.
ÚS 35/95, publikovaný pod č. 206/1996 Sb.
Ve stejném smyslu se k otázkám delegace normotvorné pravomoci Ústavní
soud vyslovil i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, publikovaném pod č.
96/2001 Sb., a v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (č. 410/2001 Sb.).
Zákon v ustanoveních, jejichž zrušení je navrženo, zavádí do českého
právního řádu pojem "smluvní rodina", aniž by jej blíže vymezil. Mezí,
kterou zákonodárce pro ministerskou vyhlášku a pro rozhodování
diagnostických ústavů o umístění dítěte do smluvní rodiny stanovil, je
pouze to, že půjde o zvláště odůvodněný případ a že to bude vyžadovat
zájem dítěte. Na jiném místě zákon demonstrativně uvádí, že do
smluvních rodin mohou být umísťovány děti, u kterých pobyt v kolektivu
není vhodný. Více ustanovení o institutu smluvní rodiny zákon
neobsahuje a zmocňuje ministerstvo, aby vyhláškou stanovilo
"podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin a podrobnosti
spolupráce a kontroly těchto rodin".
Vzhledem k velmi kusé úpravě v zákoně je zřejmé, že spíše než stanovit
podrobnosti by vyhláška musela upravit základní prvky tohoto zcela
nového institutu. Zákonodárce tak rezignoval na stanovení cíle a účelu
výchovy a péče o dítě ve smluvní rodině (zda má jít o péči dočasnou,
překlenovací nebo naopak o dlouhodobou, třeba i s možnou perspektivou
budoucího osvojení). Není stanoven režim "smlouvy" o umístění dítěte do
smluvní rodiny, nejsou vymezeny její základní náležitosti, základní
práva a povinnosti účastníků, není definován pojem smluvní rodiny a
není stanoveno, kdo smluvní rodinou být nemůže. Nejsou stanoveny
povinnosti členů smluvní rodiny a není vymezena jejich odpovědnost.
Zákon nestanoví žádné kvalifikační předpoklady pro členy smluvních
rodin, nevyžaduje například, aby jejich psychická způsobilost byla
zjištěna psychologickým vyšetřením, jako je tomu u pedagogických
pracovníků zařízení (srov. ustanovení § 18 a § 19 zákona), nebo aby
prošli nezbytnou přípravou. Nejsou vymezena práva a povinnosti dítěte
umístěného do takové smluvní rodiny. Chybí úprava vztahů mezi smluvní
rodinou, dítětem a jeho zákonnými zástupci (rodiči). Není upraven
rozsah, výše a způsob úhrady nákladů za výkon péče ve smluvní rodině.
Není upravena působnost ministerstva nad smluvními rodinami, nejsou
upraveny sankce za porušení povinností při výkonu péče ve smluvní
rodině, chybí dozor nad dodržováním právních předpisů, atd. Z tohoto
výčtu tedy podle Veřejného ochránce práv jednoznačně vyplývá, že práva
a povinnosti osob zúčastněných na tomto institutu a pravomoci správních
úřadů by musely být stanoveny vyhláškou ministerstva, aby se tento
institut vůbec mohl stát funkčním.
Institut smluvní rodiny je zasazen do kontextu výkonu ústavní výchovy
nebo ochranné výchovy. V jeho rámci se mají uplatňovat práva rodičů a
dětí od sebe odloučených soudním rozhodnutím, často proti své vůli.
Rozhodnutí diagnostického ústavu o umístění dítěte do smluvní rodiny je
bezesporu dalším zásahem do práva na respektování rodinného a
soukromého života dítěte a jeho rodiny (čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod). Úprava zásahů do základních práv a svobod je
však, podle ustanovení čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32 Listiny,
vyhrazena zákonu. Uplatnit lze též obecný princip vyjádřený v čl. 4
odst. 1 Listiny, podle něhož lze povinnost ukládat pouze na základě
zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
Nelze proto připustit, aby práva a povinnosti osob, zúčastněných na
tomto institutu, byla vymezena jinými předpisy než zákonem. Jinak by se
sféra základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která
k takovým pravomocím není oprávněna (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/95).
Nelze také připustit, aby podzákonný právní předpis vymezil případy,
meze a způsoby, za nichž lze uplatňovat státní moc vůči osobám
zúčastněným na institutu smluvní rodiny (čl. 2 odst. 3 Ústavy).
Veřejný ochránce práv zdůraznil, že ustanovení zákona, kterými je
úprava těchto otázek svěřena vyhlášce ministerstva, jsou v rozporu s
ustanoveními čl. 1 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a s ustanoveními čl. 4 odst.
1 a 2, čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32 Listiny, a měla by proto
být Ústavním soudem zrušena.
Podle Veřejného ochránce práv jsou ustanovení § 5 odst. 1 poslední věta
a § 8 odst. 4 zákona v rozporu s čl. 1 Ústavy ČR, podle něhož je Česká
republika demokratickým právním státem, neboť jsou neurčitá. Dodal, že
podle konstantní judikatury Ústavního soudu je jedním z principů
právního státu princip právní jistoty a z toho plynoucí požadavek na
jasnost a určitost zákona. V této souvislosti odkázal na nález sp. zn.
Pl. ÚS 16/93, publikovaný ve sv. 1. Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu, C.H.BECK Praha, 1994, pod č. 25.
Neurčité vymezení institutu smluvní rodiny se mj. projevuje i v
ustanovení § 8 odst. 4 zákona, podle něhož jsou prostřednictvím
smluvních rodin "zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu". Lze si jen
obtížně představit, jak by byla smluvní rodina schopna zabezpečovat
úkoly diagnostické, vzdělávací, terapeutické, výchovné a sociální,
organizační, související s umísťováním dětí do zařízení, a konečně i
úkol koordinační (srov. ustanovení § 5 odst. 2 zákona). Jde o úkoly
velmi odborné, zajišťované v diagnostických ústavech týmem odborníků,
kterým je pro plnění těchto úkolů svěřena řada pravomocí a je jim i
zajištěno materiální zázemí. Také podmínky, za nichž lze dítě umístit
do smluvní rodiny ("ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to
zájem dítěte"), jsou formulovány příliš neurčitě. Intenzita této
neurčitosti je tak vysoká, že vylučuje možnost stanovení normativního
obsahu daných ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.
Podle závěru Veřejného ochránce práv by měl Ústavní soud ustanovení
zákona týkající se institutu smluvní rodiny zrušit, protože pro svou
neurčitost jsou v rozporu s ustanovením čl. 1 Ústavy.
Zavedení institutu smluvní rodiny do zákona o výkonu ústavní nebo
ochranné výchovy je, podle Veřejného ochránce práv, cizím prvkem, který
se vymyká smyslu a účelu zákona, tj. úpravy výkonu ústavní výchovy nebo
ochranné výchovy ve školských zařízeních. Předkladatelé pozměňovacího
návrhu, kterým byl institut smluvní rodiny do textu zákona včleněn, se
zřejmě inspirovali slovenskou úpravou obsaženou v zákoně č. 195/1998 Z.
z., o sociálnej pomoci. Podle § 26 tohoto zákona může dětský domov
poskytovat péči v rodinách pro profesionální výkon náhradní péče (tzv.
profesionální náhradní rodina), které poskytují dětem péči a výchovu ve
vlastním rodinném prostředí, mimo dětský domov. Na rozdíl od české
úpravy tzv. smluvní rodiny jde o péči dětského domova poskytovanou
profesionály - zaměstnanci dětského domova ve vlastním rodinném
prostředí. Profesionální rodič za svou práci pobírá plat, jeho práce je
řízena a kontrolována a má stanovenu náplň práce.
Podle Veřejného ochránce práv pochybnosti vzbuzuje i zmocnění
Ministerstva práce a sociálních věcí k vydání vyhlášky o podrobnostech
pro výběr a přípravu smluvních rodin a o podrobnostech spolupráce a
kontroly těchto smluvních rodin s diagnostickým ústavem. Ústředním
orgánem státní správy pro školská zařízení je totiž, podle ustanovení §
7 kompetenčního zákona (zákona č. 2/1969 Sb., ve znění pozdějších
předpisů) Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, které je také
ústředním správním úřadem pro výkon ústavní a ochranné výchovy ve
školských zařízeních (srov. ustanovení § 4 odst. 6 zákona). Je tedy
nepochopitelné, proč podrobnosti o organizačním postupu diagnostického
ústavu při přijímání, umísťování, přemísťování a propouštění dětí má
vyhláškou stanovovat Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (§ 5
odst. 13), zatímco podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin,
podrobnosti spolupráce a kontroly těchto smluvních rodin s
diagnostickým ústavem, mají být stanoveny vyhláškou Ministerstva práce
a sociálních věcí.
IV.
V souladu s ustanovením § 42 odst. 3 zákona o Ústavním soudu byla
vyžádána i vyjádření Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy a
Ministerstva práce a sociálních věcí.
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy v zásadě souhlasí se
závěry navrhovatele, týkajícími se institutu tzv. "smluvní rodiny",
zavedeného do českého právního řádu zákonem č. 109/2002 Sb. Předmětná
ustanovení nebyla součástí vládního návrhu, ale byla doplněna cestou
pozměňovacích návrhů při projednávání návrhu citovaného zákona v
Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Výchova dětí a mládeže
ve "smluvních rodinách" by mohla být vhodnou formou péče o děti a
mládež, jinou otázkou je však zakotvení této výchovné formy v českém
právním řádu, které je v dané době velmi problematické.
Předně chybí právní úprava tohoto institutu v zákoně. Zákon neobsahuje
definici tohoto pojmu, vymezení požadavků kladených na smluvní rodiny,
vymezení jejich práv a povinností, ale i práv a povinností dětí, vztahu
mezi smluvní rodinou a diagnostickým ústavem. Jedná se tedy o neurčitý
pojem, který zákon vůbec nevymezuje, pouze v § 41 odst. 2 odkazuje na
prováděcí vyhlášku, kterou má Ministerstvo práce a sociálních věcí
stanovit podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin, podrobnosti
spolupráce a kontroly těchto smluvních rodin s diagnostickým ústavem.
Pokud zákon zmocňuje ministerstvo úpravou něčeho, co v zákoně samotném
upraveno není, je toto ustanovení v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy. V
takovém případě se nejedná o provedení zákona, ale o jeho doplňování za
situace, kdy chybí příslušná zákonná úprava, kterou by měla vyhláška
provést.
Napadená ustanovení zákona č. 109/2002 Sb., o smluvní rodině, odporují
též ustanovení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny, podle nichž je
státní moc možno uplatňovat jen v případech a mezích, které stanoví
zákon, a to způsobem, který zákon stanoví a povinnosti mohou být
ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích. Zákonem předvídaná
vyhláška by, při vymezení tohoto institutu, musela nepochybně obsahovat
i stanovení povinností smluvní rodiny ve vztahu k dítěti i
diagnostickému ústavu, které však nemají nezbytný základ v podobě
pozitivní zákonné úpravy.
V zákoně rovněž chybí jakékoli ustanovení o soudní ingerenci. Přitom
podle čl. 32 odst. 4 Listiny mohou být práva rodičů omezena a nezletilé
děti mohou být od rodičů odloučeny proti jejich vůli jen rozhodnutím
soudu na základě zákona. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva a
svobody pod ochranou soudní moci. Zákon počítá s tím, že dítě by bylo
umístěno do smluvní rodiny pouze na základě smlouvy uzavřené mezi touto
rodinou a diagnostickým ústavem, a to bez jakékoli kontroly soudem a
zákonného podkladu. Obecný institut smluvní volnosti účastníků
závazkových vztahů by tak umožňoval neomezenou možnost smluvních stran
dohodnout v zásadě jakékoli podmínky výchovy ve smluvních rodinách,
čímž by došlo i k porušení závazků České republiky, vyplývajících též z
mezinárodních právních normativních aktů (viz např. Evropská úmluva o
právech dětí - sdělení MZV č. 54/2001 Sb.).
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, v rámci metodické
činnosti, vypracovalo pokyn k umísťování dětí s nařízenou ústavní
výchovou nebo uloženou ochrannou výchovou do smluvních rodin. Podle čl.
I bodu 2) tohoto pokynu do doby vydání vyhlášky Ministerstva práce a
sociálních věcí ve smyslu § 41 odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb.
diagnostické ústavy umísťují děti s nařízenou ústavní výchovou nebo
uloženou ochrannou výchovou pouze do školských zařízení pro výkon
ústavní výchovy a ochranné výchovy podle § 5 odst. 1 věty první zákona
č. 109/2002 Sb. Tímto pokynem bude zajištěno, že do doby, než bude
situace vyřešena v rovině právní úpravy, nebude svěřování do smluvních
rodin probíhat.
V.
Podle vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí, ustanovení § 5
odst. 1 poslední věty, § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona č. 109/2002
Sb., jsou v rozporu s Ústavou a Listinou, protože zakládají
diagnostickému ústavu oprávnění umístit dítě do smluvní rodiny. Přitom
nejsou zákonem vymezeny vzájemné právní vztahy mezi diagnostickým
ústavem, smluvní rodinou, dítětem a zákonnými zástupci dítěte. Úplně se
opomíjí skutečnost, že rozhodnutí soudu o umístění dítěte do ústavní
péče se mění dohodou několika osob, aniž by pro takové jednání byla
stanovena zákonná pravidla. V takovém případě není vyloučeno, aby se
dítě, svěřené rozhodnutím soudu do ústavní péče, dostalo na základě
zamýšlené dohody mezi ředitelem diagnostického ústavu a osobami
tvořícími smluvní rodinu, do rodiny, jejíž prostředí je pro dítě
nevyhovující. Pro srovnání ministerstvo připomíná úpravu postavení a
povinností osvojitelů a pěstounů, respektive budoucích osvojitelů a
pěstounů. Tato úprava je v plném rozsahu úpravou zákonnou, nikoliv
podzákonnou.
Shora popsanou nepřijatelnou právní situaci nemůže vyřešit ani vyhláška
Ministerstva práce a sociálních věcí, jejíž vydání předpokládá § 8
odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona. Předpokládaná vyhláška by musela
zahrnovat stanovení povinnosti členů smluvní rodiny, např. povinnosti
zúčastnit se přípravy pro péči o dítě, povinnosti sdělit určité osobní
údaje, povinnosti spolupracovat při provádění kontroly a rovněž
stanovení různých povinností spojených s výběrem smluvní rodiny a se
samotnou péčí o dítě. Zakotvením uvedených povinností ve vyhlášce
Ministerstva práce a sociálních věcí na základě obecně formulovaného
zmocnění § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona by došlo k porušení čl. 4
odst. 1 Listiny, podle kterého povinnosti mohou být ukládány toliko na
základě zákona a v jeho mezích.. Dotčená ustanovení zákona nejsou
potřebným podkladem, který by stanovil meze, v nichž se má prováděcí
vyhláška pohybovat. Z ustanovení § 5 odst. 1, § 8 odst. 4 ani z § 41
odst. 2 zákona nelze tyto meze dovodit.
Konečně dotázané ministerstvo zastává názor, že zmocnění Ministerstva
práce a sociálních věcí k vydání vyhlášky je vadné z hlediska zákona č.
2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ve smyslu § 8
odst. 4 napadeného zákona mají být prostřednictvím smluvních rodin
zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu. Zákon č. 2/1969 Sb. však v
ustanovení § 7 řadí školská zařízení do působnosti Ministerstva
školství, mládeže a tělovýchovy, a nikoli Ministerstva práce a
sociálních věcí.
VI.
Ústavní soud si vyžádal i vyjádření Fondu ohrožených dětí. Fond se
neztotožňuje s argumentací navrhovatele v tom, že nový institut smluvní
rodiny představuje zásah do ochrany základních práv a svobod dítěte,
nebo že odporuje principu právní jistoty, a tím i principům právního
státu. Neobává se, že by tuto právní úpravu bylo možno zneužít v
neprospěch dítěte ve větším rozsahu, než je i nyní možno zneužít systém
ústavní výchovy (např. výchovné opatření, resp. trest, spočívající v
zákazu návštěvy dítěte u rodičů). Rovněž se nedomnívá, že by bližší
podmínky fungování smluvních rodin nemohlo stanovit Ministerstvo práce
a sociálních věcí vyhláškou, jak zákon umožňuje. Fond ohrožených dětí
se domnívá, že ústavní stížnost navrhovatele není důvodná, protože
právní postavení dítěte ve smluvní rodině se nemění, i nadále podléhá
základním principům režimu ústavní výchovy. Zodpovědnost a kontrola nad
dítětem stále náleží ústavnímu zařízení. Nic se nemění ani na možnosti
kontaktu dítěte s vlastní rodinou.
VII.
Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů nebo
jiných právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů z hlediska
jejich souladu s ústavním pořádkem a zjišťuje, zda byly přijaty a
vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem. Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, jakož i ze
zaslaných sněmovních tisků a údajů o průběhu hlasování, je zřejmé, že
zákon č. 109/2002 Sb. byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem a
v mezích kompetence stanovené Ústavou.
Návrh zákona, se kterým Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas dne 6.
prosince 2001, byl postoupen k projednání Senátu dne 19. prosince 2001.
Plénum Senátu projednalo návrh zákona dne 17. ledna 2002 na své 13.
schůzi a usnesením č. 263 návrh zákona zamítlo. Poslanecká sněmovna o
návrhu zákona hlasovala znovu na své 46. schůzi dne 5. února 2002 a
usnesením č. 2016 návrh zákona schválila. Prezident republiky poté
přijatý zákon vrátil, avšak Poslanecká sněmovna na zákonu setrvala (viz
usnesení č. 2121 ze 47. schůze dne 12. března 2002).
Po posouzení návrhu podaného Prezidentem republiky a po zvážení všech
okolností dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh je důvodný.
Všechna ustanovení zákona, která navrhovatel navrhuje zrušit, se týkají
institutu smluvní rodiny, který byl do právního řádu České republiky
zaveden zákonem č. 109/2002 Sb.. Zmíněná ustanovení nebyla součástí
vládního návrhu zákona, ale byla do zákona začleněna na základě
poslanecké iniciativy v průběhu projednávání zákona Poslaneckou
sněmovnou Parlamentu České republiky.
Prvním ustanovením zákona, jehož zrušení je navrženo, je poslední věta
§ 5 odst.1, která zní: "Ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li
to zájem dítěte, umísťuje dítě mimo zařízení do smluvní rodiny."
V zájmu úplnosti nutno podotknout, že ustanovení § 5 odst. 1 zákona č.
109/2002 Sb. definuje diagnostický ústav jako zařízení, které přijímá
do péče děti (viz § 2 odst. 3, 4 a 5 téhož zákona), u nichž byla
nařízena ústavní výchova nebo uložena ochranná výchova, děti, u kterých
bylo nařízeno předběžné opatření k zajištění péče o nezletilé děti
podle § 76a občanského soudního řádu (dále jen "OSŘ"). Ústav dále
přijímá do péče i děti, které nejsou občany České republiky a splňují
podmínky stanovené v § 2 odst. 2 a 3 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně
právní ochraně dětí.
Diagnostický ústav přijímá do péče rovněž děti, o jejichž umístění, v
důsledku jejich poruch chování, požádaly osoby odpovědné za výchovu (§
7 odst. 1 zákona).
Na základě výsledků komplexního vyšetření, zdravotního stavu dětí a
volné kapacity jednotlivých zařízení je diagnostický ústav umísťuje do
dětských domovů, dětských domovů se školou nebo výchovných ústavů, s
výjimkou dětí přijatých do diagnostického ústavu na základě § 7 odst. 1
zákona. Těm je poskytována preventivní výchovná péče podle § 16 zákona.
Poslední věta ustanovení § 5 odst. 1 zákona, jejíž zrušení je
navrhováno, pak zavádí možnost, aby diagnostický ústav umístil dítě do
smluvní rodiny "ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem
dítěte". Toto oprávnění diagnostického ústavu se tedy vztahuje na
všechny děti shora uvedené, kromě dětí umístěných podle § 7 odst. 1
zákona.
Umísťování dítěte do smluvní rodiny na základě smlouvy mezi
diagnostickým ústavem a smluvní rodinou, bez dostatečné a úplné zákonné
úpravy, včetně soudní kontroly, považuje Ústavní soud za zásah do
základních práv a svobod dítěte ve smyslu čl. 4 Ústavy a čl. 32 odst. 1
a 4 Listiny. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod
ochranou soudní moci. Článek 32 odst.1 Listiny zaručuje zvláštní
ochranu dětí a mladistvých, takže práva rodičů mohou být omezena a
nezletilé děti mohou být od rodičů odloučeny proti jejich vůli jen
rozhodnutím soudu na základě zákona (čl. 32 odst. 4 Listiny). O
odebrání dítěte z péče rodičů může tedy rozhodnout jedině soud. V
souladu s tímto principem tedy jen soud nařizuje ústavní výchovu dítěte
(§ 46 odst. 1 zákona o rodině). Stane-li se tak, dítě jde nejprve do
diagnostického ústavu, který pak rozhodne o jeho dalším umístění do
dětského domova, dětského domova se školou nebo do výchovného ústavu,
jak poukázáno shora.
Stejně tak jen soud nařizuje předání dítěte do péče jiné osoby,
ocitlo-li se nezletilé dítě bez jakékoliv péče nebo jsou-li jeho život
nebo příznivý vývoj vážně ohroženy nebo narušeny (§ 76a odst. 1 OSŘ).
Rozhodnutí soudu je třeba rovněž ke svěření dítěte do pěstounské péče
(§ 45a odst. 1 zákona o rodině) a k osvojení dítěte (§ 63 odst. 2
zákona o rodině). Rovněž pozastavení, omezení či zbavení rodičovské
zodpovědnosti vyžaduje rozhodnutí soudu ( § 42 a § 44 zákona o rodině).
Shora citované ustanovení § 5 odst.1 zákona umožňuje, aby diagnostický
ústav, na základě blíže nespecifikované smlouvy a bez rozhodnutí soudu,
umístil dítě do smluvní rodiny, tedy aby takovou rodinu sám vybral a
uzavřel s ní smlouvu o výchově dítěte. Jedná se o změnu výchovného
prostředí dítěte, o které soud nerozhoduje, ke které nedává žádný
souhlas. Tím diagnostický ústav může fakticky změnit rozhodnutí soudu o
nařízení ústavní výchovy nebo o uložení ochranné výchovy.
Pokud tedy zákon nově svěřuje do rukou diagnostického ústavu i pravomoc
umístit dítě ve smluvní rodině, tedy do výchovy jiné fyzické osoby než
rodiče, dochází k významnému zásahu do rozhodovací pravomoci soudu.
Smlouva diagnostického ústavu se smluvní rodinou tak vlastně mění výrok
soudu, který rozhodl o nařízení ústavní výchovy. Ustanovení § 36 zákona
dokonce vylučuje správní řád pro rozhodování diagnostického ústavu
podle § 5 odst. 1 zákona. Procesní postavení účastníků řízení, či
postupu podle § 5 odst. l zákona, je tak výrazně omezeno ve srovnání s
procesním postavením účastníků řízení, kdy o svěření dítěte do výchovy
jiné fyzické osoby rozhoduje soud podle ustanovení § 45 zákona o
rodině. Dítě by tak bylo umístěno do smluvní rodiny pouze na základě
smlouvy uzavřené mezi vybranou rodinou a diagnostickým ústavem, bez
jakéhokoli zákonného podkladu a bez soudní kontroly.
K umístění dítěte do smluvní rodiny podle napadených ustanovení zákona
může tedy dojít jen na základě smlouvy, aniž by pro takové jednání byla
stanovena jasná zákonná pravidla. V takovém případě není vyloučena
možnost, že se dítě, svěřené rozhodnutím soudu do ústavní péče, dostane
na základě dohody mezi ředitelem diagnostického ústavu a osobami
tvořícími smluvní rodinu do prostředí, které bude pro dítě
nevyhovující.
Tato právní úprava porušuje i závazky České republiky, vyplývající
zejména z čl. 9 Úmluvy o právech dítěte (viz sdělení FMZV č. 104/1991
Sb.). Podle tohoto článku, odstavce l: "Státy, které jsou smluvní
stranou úmluvy, zajistí, aby dítě nemohlo být odděleno od svých rodičů
proti jejich vůli, ledaže příslušné úřady, na základě soudního
rozhodnutí a v souladu s platným právem a v příslušném řízení, určí, že
takové oddělení je potřebné v zájmu dítěte. Takové určení může být
nezbytným v některém konkrétním případě, například, jde-li o zneužívání
nebo zanedbávání dítěte rodiči nebo žijí-li rodiče odděleně a je třeba
rozhodnout o místě pobytu dítěte."
Došlo rovněž k porušení závazků vyplývajících pro Českou republiku z
Evropské úmluvy o výkonu práv dětí, přijaté ve Štrasburku dne 25. ledna
1996, která byla jménem České republiky podepsána dne 26. dubna 2000
(viz sdělení MZV č. 54/2001 Sb.). S touto Úmluvou vyslovil souhlas
Parlament České republiky a Prezident republiky Úmluvu ratifikoval.
Úmluva vstoupila v platnost na základě svého článku 21 odst. 3 dne 1.
července 2000. Pro Českou republiku vstoupila v platnost podle odstavce
4 téhož článku dne 1. července 2001.
Při ratifikaci Úmluvy bylo učiněno následující prohlášení České
republiky:
"Česká republika prohlašuje podle článku 1 odst. 4 Evropské úmluvy o
výkonu práv dětí, přijaté ve Štrasburku dne 25. ledna 1996, že tuto
úmluvu použije na řízení o osvojení, řízení o svěření dítěte do
pěstounské péče a řízení o omezení nebo zbavení rodičovské
zodpovědnosti, jakož i na všechna další řízení ve věcech rodinných, jež
se dotýkají práv dítěte."
Podle čl. 1 odst. 3 Evropské úmluvy, "pro účely této úmluvy výraz
soudní řízení, které se týká dítěte, znamená řízení v rodinných věcech,
zejména pak to, v němž jde o výkon rodičovské zodpovědnosti, o otázky
pobytu a práva styku s dítětem". Podle čl. 2 odst. 1 této úmluvy pak
výraz "soudní orgán"' znamená soud nebo správní orgán mající rovnocenné
pravomoci.
Dalším ustanovením zákona, jehož zrušení je navrženo, je § 8 odst. 4
zákona, které stanoví, že: "Diagnostický ústav smluvně zajišťuje
spolupráci se smluvními rodinami. Prostřednictvím těchto smluvních
rodin jsou zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu zejména u dětí, u
kterých pobyt v kolektivu není vhodný. Výběr a přípravu smluvních
rodin, způsob spolupráce a kontroly stanoví diagnostický ústav podle
vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí."
Jak už bylo výše konstatováno, zákon v ustanoveních, jejichž zrušení je
navrženo, zavádí do českého právního řádu pojem "smluvní rodina", který
však blíže nevymezuje a jeho ustanovení jsou v tomto směru neurčitá.
Jsou tedy, podle závěru Ústavního soudu, v rozporu s čl. 1 Ústavy ČR,
podle něhož je Česká republika demokratickým právním státem. Podle
konstantní judikatury Ústavního soudu je jedním z principů právního
státu princip právní jistoty a z toho plynoucí požadavek na jasnost a
určitost zákona (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, publikovaný ve sv. 1.
Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, C.H.BECK Praha, 1994, pod č.
25). Neurčitost zákona však sama o sobě k závěru o jeho neústavnosti
nestačí, jak vyplývá z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (publikovaném pod č.
16 ve sv. 5. Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu). Zde Ústavní
soud konstatoval, že "neurčitost některého z ustanovení právního
předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a
tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy ČR) toliko tehdy, jestliže
intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního
obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů."
Ustanovení zákona, navržená ke zrušení, uvedené podmínky naplňují.
Neurčité vymezení institutu smluvní rodiny se výrazně projevuje v
ustanovení § 8 odst. 4 zákona, podle něhož jsou prostřednictvím
smluvních rodin "zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu". Lze si jen
obtížně představit, jak by mohla smluvní rodina zabezpečovat úkoly
diagnostické, vzdělávací, terapeutické, výchovné a sociální,
organizační, související s umísťováním dětí do zařízení, a konečně i
úkol koordinační (srov. ustanovení § 5 odst. 2 zákona). Z tohoto výčtu
je patrno, že jde o úkoly velmi odborné, zajišťované v diagnostických
ústavech týmem odborníků, kterým je pro plnění těchto úkolů svěřena
řada pravomocí a je jim i zajištěno materiální zázemí. Také podmínky,
za nichž lze dítě umístit do smluvní rodiny ("ve zvláště odůvodněných
případech, vyžaduje-li to zájem dítěte"), jsou formulovány příliš
neurčitě. Intenzita této neurčitosti je tak vysoká, že vylučuje možnost
stanovení normativního obsahu daných ustanovení i pomocí obvyklých
interpretačních postupů.
V ustanovení § 8 odst. 4 a ve zmocňovacím ustanovení § 41 odst. 2,
které pověřuje Ministerstvo práce a sociálních věcí stanovit vyhláškou
podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin a podrobnosti
spolupráce a kontroly těchto rodin, stanovil zákonodárce pro zmíněnou
ministerskou vyhlášku jen velmi stručné a neurčité meze, zahrnující
pouze bližší úpravu:
- výběru smluvních rodin
- jejich přípravu
- podrobnosti spolupráce těchto rodin s diagnostickým ústavem
- kontrolu těchto rodin.
Jinak zákon hovoří o smluvní rodině jen v § 5 odst. 1 poslední větě
(viz shora), kde dává diagnostickému ústavu možnost umístit dítě do
smluvní rodiny:
- jedná-li se o zvlášť odůvodněný případ
- vyžaduje-li to zájem dítěte.
Více slov o institutu smluvní rodiny zákon neobsahuje. Vzhledem k této
kusé úpravě je zřejmé, že spíše než podrobnosti by vyhláška musela
upravit všechny základní prvky tohoto nového institutu. Zákonodárce
neupřesnil, zda má jít o péči dočasnou, překlenovací či dlouhodobou, s
možnou perspektivou budoucího osvojení. V zákoně zcela chybí definice
pojmu "smluvní rodina" a vymezení požadavků kladených na tuto rodinu.
Smluvní rodina není definována ani pozitivně, ani negativně, tj. není
stanoveno, jaká rodina např. smluvní rodinou být nemůže. Chybí vymezení
kritérií a kvalifikačních předpokladů, které by smluvní rodina měla
splňovat a jakým způsobem bude ověřována schopnost zájemců - fyzických
osob zajistit řádnou péči o dítě ve smluvní rodině. Není jasné, zda
půjde o smluvní vztahy pouze s manželskými páry nebo s jednotlivci, zda
a jakým způsobem bude omezen počet dětí v jedné smluvní rodině atd.
Chybí jakékoli vymezení práv osob pečujících o dítě ve smluvní rodině a
stanovení, jakým způsobem má být řešeno hmotné zabezpečení dítěte v
této rodině. Není rovněž stanoveno, v jakém smluvním vztahu mají být
osoby tvořící smluvní rodinu vůči diagnostickému ústavu (v úvahu
přichází pracovněprávní nebo občanskoprávní) a jaký typ smlouvy lze s
diagnostickým ústavem uzavřít. Nejsou vymezeny základní náležitosti
této smlouvy a základní práva a povinnosti jejích účastníků, včetně
jejich odpovědnosti.
Z tohoto výčtu jednoznačně vyplývá, že práva a povinnosti osob a orgánů
zúčastněných na tomto institutu a jejich pravomoci by musely být
stanoveny vyhláškou ministerstva, aby se tento institut vůbec mohl stát
funkčním.
Znamená to, že ustanovení § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 napadeného zákona
jsou v rozporu s článkem 1 a článkem 79 odst. 3 Ústavy České republiky
a článkem 4 odst. 1 a 2, článkem 7 odst. 1, článkem 10 odst. 2 a
článkem 32 Listiny, neboť představují nepřípustnou delegaci normotvorby
na orgán moci výkonné (Ministerstvo práce a sociálních věcí) a umožňují
úpravu mezí základních práv a svobod podzákonnou právní normou.
Článek 79 odst. 3 Ústavy zmocňuje ministerstva vydávat právní předpisy
pouze na základě zákona a v jeho mezích. Napadená ustanovení zákona
jsou v rozporu s tímto článkem Ústavy, protože ministerstvo je zmocněno
úpravou něčeho, pro co samotný zákon nestanoví žádné meze, co sám vůbec
neupravuje. Nejednalo by se tedy o provedení zákona, ale o jeho
doplnění, neboť prováděcí předpis by institut smluvní rodiny musel
přesně vymezit. Chybí tedy příslušná zákonná úprava, kterou by měla
ministerská vyhláška provést. Zákon svou stručností a neurčitostí
nedává nutný základní rámec pro zmíněný podzákonný předpis.
Pro zabezpečení efektivního výkonu veřejné správy je vhodné ponechat
úpravu podrobností podzákonnému právnímu předpisu, který lze
operativněji měnit. Proto i ústavní pořádek České republiky dovoluje
zákonodárci, aby za určitých podmínek zmocnil výkonné orgány k vydávání
podzákonných právních předpisů. Zmocnění ovšem musí být výslovné a
obsah podzákonného předpisu musí být v souladu se zákonem, který
provádí, musí tedy být vydán na jeho základě a v jeho mezích. Pokud
však Parlament rezignuje na stanovení příslušného rámce a blanketně
zmocní exekutivu k tomu, aby stanovila, co je právo, jaká jsou práva a
povinnosti osob nebo jaké jsou pravomoci a povinnosti správních úřadů,
pak porušuje zásadu omezené delegace normotvorby a porušuje tak i
principy dělby moci, stanovené mj. v v čl. 2 odst. 1 Ústavy.
Omezení delegace normotvorby je jedním z tradičních a klíčových aspektů
dělby moci a systému brzd a vzájemných vyvážení, na nichž je postaven i
ústavní pořádek České republiky. Zákonodárce v systému dělby moci
zásadně nemůže přenést svou pravomoc na jiný subjekt, svěřit ji do
jiných rukou. Předpokládaná prováděcí vyhláška by musela určit osobám
tvořícím smluvní rodinu celou řadu povinností, zejména zúčastnit se
přípravy péče o dítě, sdělit určité osobní údaje (zřejmě včetně
zdravotního stavu), spolupracovat při provádění kontroly, této kontrole
se podrobit apod.
Podle článku 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti ukládány toliko na
základě zákona a v jeho mezích. Zakotvení uvedených povinností v
prováděcí vyhlášce Ministerstva práce a sociálních věcí, na základě
zmocnění § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona, by tedy porušilo podmínky
článku článku 4 odst. 1 Listiny.
Napadená ustanovení zákona jsou v rozporu s ústavními principy
podzákonné normotvorby, definovanými Ústavním soudem České republiky
zejména v nálezech publikovaných pod č. 410/2001 Sb. a č. 96/2001 Sb. V
nich Ústavní soud vyslovil, že odvozená normotvorba exekutivy musí
respektovat níže uvedené zásady:
1) podzákonný předpis musí být vydán oprávněným subjektem,
2) podzákonný předpis nesmí zasahovat do věcí vyhrazených zákonu,
3) musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard.
Podle judikatury Ústavního soudu nemusí být každá povinnost stanovena
zákonem, neboť požadavek, aby jakákoliv povinnost byla stanovena přímo
a výhradně zákonem, by "zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k
popření smyslu sekundární normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé
právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy"
(srov. nález č. 410/2001 Sb.). Podzákonný předpis se však musí vždy
pohybovat v mezích zákona, které jsou buď výslovně vymezeny, anebo
vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Na základě zákonného zmocnění má
prováděcí předpis konkretizovat problematiku upravenou v základních
rysech již samotným zákonem, ale nikdy nesmí jít mimo zákon.
Napadený zákon se, v ustanoveních § 8 odst. 4 a v § 41 odst. 2, shora
uvedených principů nedrží. Vymezení pojmu smluvní rodiny v zákoně je
neurčité. Stejně tak neurčité jsou podmínky, za nichž lze dítě do
smluvní rodiny umístit ("ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li
to zájem dítěte"). Intenzita této neurčitosti je tak vysoká, že
vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daných ustanovení pomocí
obvyklých interpretačních postupů. Tím odporuje principu právní jistoty
a principům právního státu. Dochází tak k rozporu těchto ustanovení
zákona s článkem 1 Ústavy, který stanoví, že "Česká republika je
demokratický právní stát založený na úctě k právům člověka a občana".
Podle článku 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte "zájem dítěte musí být
předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať již
uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče,
soudy, správními nebo zákonodárnými orgány". Ve světle tohoto
ustanovení Úmluvy Ústavní soud zastává názor, že právní úprava výběru,
přípravy a kontroly smluvních rodin musí sledovat jeden základní cíl, a
to ochranu dítěte v tom směru, aby při péči v rámci smluvní rodiny
neutrpělo jakoukoliv újmu. Všechny důležité otázky, týkající se ochrany
zájmů dítěte, byly až dosud upraveny zákonem a není důvod, proč by
právě v případě smluvních rodin měla postačovat pouze podzákonná
úprava.
V souladu s ustanovením § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu všichni
účastníci tohoto řízení souhlasili s tím, aby Ústavní soud upustil od
ústního jednání ve věci. Za této procesní situace plénum Ústavního
soudu rozhodlo, mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků, dne 30.
června 2004. Nálezem, vydaným podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu, zrušilo ustanovení § 5 odst. 1 poslední věty, § 8 odst. 4 a § 41
odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb., pro rozpor s čl. 1, čl. 4 a čl. 79
odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 7 odst. 1, čl.
10 odst. 2 a čl. 32 Listiny základních práv a svobod, a to ke dni
publikace tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v.r.
