245/2012 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 23/09 dne 15. května 2012 v
plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková,
Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar
Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský a
Miloslav Výborný o návrhu Okresního soudu v Jičíně na zrušení § 34
odst. 3 a 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění
zákona č. 138/1996 Sb., zákona č. 287/1997 Sb., zákona č. 155/2000 Sb.,
zákona č. 231/2001 Sb., zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 420/2002 Sb.,
zákona č. 425/2002 Sb., zákona č. 362/2003 Sb., zákona č. 427/2003 Sb.,
zákona č. 49/2004 Sb., zákona č. 359/2004 Sb., zákona č. 626/2004 Sb.,
zákona č. 127/2005 Sb., zákona č. 361/2005 Sb., zákona č. 388/2005 Sb.,
zákona č. 531/2006 Sb., zákona č. 181/2007 Sb., zákona č. 261/2007 Sb.
a zákona č. 305/2008 Sb., ve vztahu k soudcům,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
1. Navrhovatel se v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky
(dále jen „Ústava“) svým návrhem domáhal, aby Ústavní soud zrušil výše
citované ustanovení v záhlaví uvedeného zákona, a to „ve vztahu k
soudcům“.
2. Uvedl, že u Okresního soudu v Jičíně probíhá řízení pod sp. zn. 7 C
73/2008 o žalobě, jíž se soudce Okresního soudu v Mladé Boleslavi JUDr.
R. H. domáhá vůči České republice - Okresnímu soudu v Mladé Boleslavi -
zaplacení částky 8 118 Kč. Žalobce tvrdí, že ve dnech 27. 11. 2007 a
29. 5. 2009 až 31. 5. 2009 byl v pracovní neschopnosti; za den 27. 11.
2007 mu byla vyplacena dávka nemocenského pojištění pouze ve výši 160
Kč, přičemž jeho průměrný plat za uvedený den činil 3 945 Kč; za dny
29. 5. až 31. 5. 2009 činil rozdíl mezi průměrným platem za uvedené dny
a skutečně vyplacenou dávkou nemocenského pojištění 4 243 Kč. Žalovaná
částka tedy představuje rozdíl mezi skutečně vyplacenými dávkami
nemocenského pojištění a průměrným platem připadajícím na uvedené dny.
3. Navrhovatel uvedl, že o uvedený rozdíl žalobce přišel v důsledku
nabytí účinnosti zákona č. 420/2002 Sb., kterým se zkracuje doba, po
kterou je představitelům státní moci a některých státních orgánů,
soudcům a státním zástupcům poskytován plat při dočasné neschopnosti k
výkonu funkce, a kterým se stanoví některá opatření v nemocenském
pojištění (péči) a v důchodovém pojištění, jenž nabyl účinnosti dnem 1.
1. 2003. Tímto zákonem byla mimo jiné novelizována i ustanovení § 34
odst. 3 a 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců, tak, že představiteli, jehož výkon funkce se
řídí zvláštním právním předpisem a zákoníkem práce, a soudci nenáleží,
pokud se dále nestanoví jinak, plat za dobu, po kterou dočasně
nevykonává funkci z důvodů, pro které se podle zákoníku práce
zaměstnancům neposkytuje náhrada mzdy. Představiteli, jehož výkon
funkce se řídí zvláštním právním předpisem a zákoníkem práce, a soudci,
který byl uznán dočasně neschopným k výkonu funkce, přísluší plat
nejdéle po dobu 20 pracovních dnů při téže dočasné neschopnosti k
výkonu funkce nebo při více dočasných neschopnostech k výkonu funkce
vzniklých v jednom kalendářním roce po tutéž dobu. Ostatním
představitelům náleží z důvodů a za podmínek stanovených ve větě první
plat nejdéle po dobu 30 kalendářních dnů. Při posuzování dočasné
neschopnosti k výkonu funkce se postupuje obdobně podle předpisů o
posuzování dočasné pracovní neschopnosti.
4. Před novelou provedenou zákonem č. 420/2002 Sb. zněl § 34 odst. 3
zákona č. 236/1995 Sb.: „(3) Představiteli a soudci náleží, pokud se
dále nestanoví jinak, plat i po dobu, po kterou dočasně nevykonává
funkci a po níž by mu podle zvláštních předpisů jinak náležely dávky
nemocenského pojištění nahrazující započitatelný příjem, avšak nejdéle
po dobu šesti měsíců; za jinou dobu, po níž představitel nebo soudce
dočasně nevykonává funkci, se plat krátí v poměru k délce této doby.“.
5. Navrhovatel je toho názoru, že institut poskytování plného platu při
dočasné pracovní neschopnosti je třeba považovat za jednu ze součástí
záruk materiálního zabezpečení soudce. Proto plat soudců nemůže a ani
nesmí být pohyblivým faktorem, jehož vývoj je závislý na právě
vládnoucím seskupení. Z důvodové zprávy vydané k zákonu č. 420/2002 Sb.
se podává, že cílem zákonodárce bylo „zachování srovnatelného postavení
jednotlivých skupin pojištěnců, tj. státních zaměstnanců, představitelů
státní moci a soudců v dosavadním systému nemocenského pojištění“;
postavení představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců považoval zákonodárce za nepřiměřené a nespravedlivé vůči
zaměstnancům, kterým je plat poskytován za vykonanou práci a od prvního
dne pracovní neschopnosti jim náleží nemocenské v redukované limitované
částce bez ohledu na příjem, který nahrazuje.
6. Navrhovatel citoval čl. 81 a 82 Ústavy, podle kterých soudní moc
vykonávají jménem republiky nezávislé soudy, soudci jsou při výkonu své
funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Pokud
Ústava zakotvuje nezávislost soudu a soudců, musí být podle
navrhovatele i platové poměry soudců stabilní, zcela nezávislé na
představách výkonné a zákonodárné moci vycházejících z politicky
motivovaných cílů a názorů. Právě s ohledem na nezávislost soudců
garantovanou Ústavou, nemůže zákonodárce přistupovat k platovým
restrikcím u soudců podle shodných zásad, jako je tomu v ostatních
oblastech veřejné sféry. Postup zákonodárce při „vyhotovení“ zákona č.
420/2002 Sb. považuje navrhovatel za neústavní, stojící v rozporu s
právem soudce na hmotné zabezpečení, které je jednou z garancí jeho
soudcovské nezávislosti zaručené zákonem a Ústavou.
7. Dále navrhovatel shrnul část judikatury Ústavního soudu vztahující
se k platovým poměrům soudců.
8. Navrhovatel pokračoval opětovnou citací důvodové zprávy k zákonu č.
420/2002 Sb., kde se mimo jiné uvádí, že navrhované opatření v
nemocenském pojištění pro rok 2003 sleduje vytvoření úspory
mandatorních výdajů státu v období, kdy bude nutno prioritně
zabezpečovat z prostředků státního rozpočtu náklady související s
odstraňováním důsledků povodní ze srpna 2002. Ve zprávě je také
uvedeno, že úspora vyplývající z navržené právní úpravy nebude pouze
jednorázová v roce 2003, nýbrž bude mít vliv na výši dávek i v
budoucích letech, a že ztíženou situaci pojištěnců v oblasti
nemocenského pojištění je třeba pojímat jako integrální součást
spoluúčasti na řešení důsledků živelní katastrofy, která postihla
republiku v srpnu 2002.
9. Navrhovatel je toho názoru, že pokud zákonem č. 420/2002 Sb. byla
soudcům výrazně zkrácena doba, po kterou je jim poskytován plat při
dočasné neschopnosti k výkonu funkce, a vzhledem k tomu, že se institut
poskytování plného platu při dočasné neschopnosti považuje za jednu ze
součástí záruk materiálního zabezpečení soudce, došlo k nepřípustnému
zásahu do soudcovské nezávislosti, resp. do práva soudce na materiální
zabezpečení jeho soudcovské nezávislosti. Proto navrhovatel řízení
vedené u něj pod sp. zn. 7 C 73/2008 přerušil a podal Ústavnímu soudu
tento návrh. Platovou restrikci vůči soudcům obsaženou v ustanovení
části první zákona č. 420/2002 Sb. považuje za rozpornou s čl. 1 odst.
l ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod. Z uvedených důvodů se domáhá vydání
nálezu, kterým by Ústavní soud jeho návrhu vyhověl tak, jak je v jeho
záhlaví uvedeno.
10. Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2008 byla tato věc
žalobce JUDr. R. H. vedená u Okresního soudu v Mladé Boleslavi
přikázána (z důvodu vhodnosti podle § 12 odst. 2 občanského soudního
řádu) Okresnímu soudu v Jičíně.
II.
11. Ústavní soud si k návrhu Okresního soudu v Jičíně vyžádal vyjádření
Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky a o stanovisko
požádal rovněž Ministerstvo spravedlnosti.
12. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je
uvedeno, že návrh zákona o platu a dalších náležitostech spojených s
výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců byl předložen Poslanecké sněmovně dne 8. června 1995 jako tisk
č. 1820 skupinou poslanců zastoupených poslancem Richardem Mandelíkem.
V hlasování byl návrh zákona Poslaneckou sněmovnou přijat; ze 133
přítomných poslanců bylo 99 pro návrh, 3 proti. Zákon byl podepsán
prezidentem republiky, premiérem a vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 26.
října 1995 pod č. 236/1995 Sb. Návrh zákona, kterým se zkracuje doba,
po kterou je představitelům státní moci a některých státních orgánů,
soudcům a státním zástupcům poskytován plat při dočasné neschopnosti k
výkonu funkce, a kterým se stanoví některá opatření v nemocenském
pojištění (péči) a v důchodovém pojištění, předložila vláda Poslanecké
sněmovně dne 10. září 2002 jako sněmovní tisk č. 43. Na návrh vlády
vyhlásil předseda Poslanecké sněmovny stav legislativní nouze a návrh
zákona byl projednán ve zkráceném jednání podle § 99 zákona č. 90/1995
Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. V podrobné rozpravě byly
předneseny tři pozměňovací návrhy, z nichž žádný neupravoval ústavní
stížností napadená ustanovení. O celém předloženém návrhu zákona bylo
hlasováno a zákon byl Poslaneckou sněmovnou přijat. Z přítomných 187
poslanců pro hlasovalo 106 poslanců, proti 14. Návrh zákona byl doručen
Senátu dne 16. září 2002, Senát se jím nezabýval. Prezident republiky
zákon podepsal dne 23. září 2002, ve Sbírce zákonů byl vyhlášen dne 27.
září 2002 pod č. 420/2002 Sb. Podle názoru Poslanecké sněmovny byl
uvedený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a
Ústavou stanoveným způsobem.
13. Vyjádření Poslanecké sněmovny pokračuje konstatováním, že
ustanovení § 34 odst. 3 a 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění, které
upravuje finanční zabezpečení soudce při dočasné neschopnosti k výkonu
funkce způsobem, který uvádí ve své ústavní stížnosti navrhovatel, bylo
účinné do 31. prosince 2007. Zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů, v části třicáté zakotvuje dvě zcela nová znění
ustanovení § 34 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o platu“) s účinností od 1.
ledna 2008 a s účinností od 1. ledna 2009.
14. Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu uvedl,
že po věcné stránce je návrh v zásadě shodný s návrhem podaným stejným
navrhovatelem dne 13. listopadu 2008, který byl u Ústavního soudu
vedený pod sp. zn. Pl. ÚS 33/08 [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 33/08 ze dne
11. 2. 2009 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na
http://nalus.usoud.cz)]; ten Ústavní soud dne 11. února 2009 odmítl z
důvodu neodstranitelné vady petitu, jelikož směřoval ke zrušení části
první zákona č. 420/2002 Sb., tedy na zrušení části zákona
novelizujícího. Nyní podaný návrh je z hlediska svého obsahu v zásadě
identický s návrhem předchozím (argumentačně směřuje proti změně, která
byla v ustanovení § 34 zákona č. 236/1995 Sb. provedena zákonem č.
420/2002 Sb. s účinností od 1. ledna 2003) s tím rozdílem, že
navrhovatel formuloval petit nikoliv ve vztahu k novelizujícímu zákonu,
ale ve vztahu k příslušným ustanovením novelizovaného zákona (§ 34
odst. 3 a 4 zákona o platu). Navrhovatel přitom formulací petitu
navrhuje zrušení úpravy platné ke dni podání návrhu, jak lze dovozovat
z výčtu všech novelizací zákona, tedy včetně těch novelizací, které
následovaly po přijetí zákona č. 420/2002 Sb. V této souvislosti lze
podle vyjádření Senátu zmínit především změnu schválenou v roce 2006 v
rámci zákona č. 189/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v
souvislosti s přijetím zákona o nemocenském pojištění, jež spočívala v
tom, že v návaznosti na nový systém nemocenského pojištění se do zákona
o platu promítala obecná úprava, která byla obsažena v novém zákoně č.
187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, (změna byla obsažena v části
dvacáté deváté zákona č. 189/2006 Sb.). Úprava zavedená zákonem č.
420/2002 Sb. se tedy zrušovala a nahrazovala obsahově zcela jinou
úpravou. Tato změna měla původně nastat s účinností od 1. ledna 2007. V
souvislosti s posunem účinnosti nové zákonné úpravy nemocenského
pojištění nejprve na 1. ledna 2008 a následně na 1. ledna 2009 pak
došlo k tomu, že tato změna byla zapracována do zákona č. 261/2007 Sb.,
o stabilizaci veřejných rozpočtů, (část třicátá) a ze zákona č.
189/2006 Sb. byla vypuštěna (část dvacátá devátá v něm byla zrušena).
Protože navrhovatel napadá (pozn. argumentačně) jako protiústavní pouze
úpravu přijatou v rámci zákona č. 420/2002 Sb. a k dalším změnám
následujícím po přijetí tohoto zákona se ve svém podání žádným způsobem
nevyjadřuje (byť, jak je výše v záhlaví uvedeno, je petit formulován
jinak), podávané vyjádření Senátu (prý) vychází z takto pojatého návrhu
a zaměřuje se především na projednávání argumentačně napadené úpravy.
15. Senát uvedl, že zákon přijatý pod č. 420/2002 Sb. byl spolu s
několika dalšími zákony projednáván v Poslanecké sněmovně ve stavu
legislativní nouze, kterou v souvislosti s povodněmi v srpnu 2002
vyhlásil na návrh vlády předseda Poslanecké sněmovny na dobu od 22.
srpna 2002 do 13. září 2002. Senátu byl návrh zákona postoupen
Poslaneckou sněmovnou dne 16. září 2002; vláda prostřednictvím svého
předsedy požádala předsedu Senátu, aby Senát návrh zákona projednal ve
zkráceném jednání. S tímto požadavkem vlády Senát na své 21. schůzi
konané dne 18. září 2002 vyslovil souhlas, takže návrh zákona byl
projednáván ve zkráceném jednání ve smyslu § 118 zákona č. 107/1999
Sb., o jednacím řádu Senátu. Pokud jde o projednávání návrhu zákona v
příslušných výborech Senátu, ve vyjádření je mj. uvedeno, že ačkoliv
byly určité pochybnosti o potřebě projednávat předmětný návrh zákona ve
zkráceném jednání (a také o uváděných částkách úspor), získal návrh
zákona podporu senátorů, a to i s ohledem na to, že se jednalo o oblast
úpravy, kterou se v předchozím funkčním období Senát poměrně velmi
podrobně zabýval.
16. V roce 1999 totiž Senát přijal senátní návrh novely zákona č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců,
ve znění pozdějších předpisů, (jednalo se o senátní tisk č. 90/1998,
který předložila skupina senátorů - členů ústavněprávního výboru) ve
kterém byla vedle jiných zprav obsažena také změna § 34 odst. 3. V
tomto ustanovení, v němž byl pro představitele státní moci a soudce
stanoven nárok na plat po dobu až 6 měsíců namísto dávek nemocenského
pojištění, bylo navrženo nové znění v tom smyslu, že „Za dobu, po
kterou představitel a soudce dočasně nevykonává funkci, se plat krátí v
poměru k délce této doby -“. V důvodové zprávě bylo k této úpravě
uvedeno, že „- v souladu s ústavním principem rovnosti se navrhuje
představitelům i soudcům odejmout zabezpečení platem po dobu šesti
měsíců pracovní neschopnosti. Za dobu pracovní neschopnosti stejně jako
za jinou dobu, po kterou nebude funkce dočasně vykonávána, bude plat
krácen, přičemž za dobu pracovní neschopnosti bude představitelům a
soudcům náležet nemocenská -“. Byla tedy navržena změna spočívající v
tom, aby pro představitele a soudce byla zavedena obecně platná právní
úprava vycházející z toho, že mzda či plat náleží za vykonanou práci
(tedy že se krátí za neodpracovanou dobu), přičemž v závislosti na
důvodu, pro který práce (funkce) nebyla vykonávána, budou
představitelům státní moci a soudcům náležet peněžité dávky
nemocenského pojištění v souladu s obecně platnou právní úpravou. K
navrhované změně lze podle vyjádření Senátu pro úplnost zmínit
argument, který (kromě jiného) při projednávání zmíněného návrhu zákona
v Senátu uvedl zástupce navrhovatelů k původní (zvýhodňující) úpravě:
„Uvedený zákon v platném znění, jak jsem již avizoval, je totiž v
lepším případě na pokraji ústavnosti, ale pravděpodobnější je tvrzení,
že je protiústavní, že je v rozporu s ústavním principem rovnosti. A to
proto, že u všech těchto představitelů státní moci a soudců stanoví
zásadu, že na rozdíl od ostatních občanů tito představitelé státní moci
mají nárok na to, aby v každém kalendářním roce šest měsíců po dobu, ať
už pracovní neschopnosti nebo jiných překážek v práci, jako je třeba
ošetřování dítěte, mateřská dovolená apod., v těchto případech čerpali
plný plat.“. Senát tuto změnu spolu se změnami dalších ustanovení
zákona schválil a postoupil k dalšímu projednání Poslanecké sněmovně.
Tehdy však v Poslanecké sněmovně (v níž byl návrh zákona projednán jako
sněmovní tisk č. 164/1999) byl senátní návrh zákona těsnou většinou
zamítnut, zřejmě však z jiných důvodů než byla navrhovaná změna § 34
zákona č. 236/1995 Sb., jelikož k této úpravě nezazněly žádné výhrady.
Tomu ostatně odpovídá i situace v dalším období, kdy byla oběma
komorami Parlamentu shodně přijata změna ustanovení § 34 zákona č.
236/1995 Sb., která byla navrhovatelem napadena jako protiústavní
(provedená s účinností od 1. ledna 2003 zákonem č. 420/2002 Sb.), tak i
následující změna související s uplatněním nové zákonné úpravy
nemocenského pojištění (provedená s účinností od 1. ledna 2008, resp.
od 1. ledna 2009 zákonem č. 261/2007 Sb.). V této souvislosti lze
poukázat též na to, že při projednávání výše zmíněného senátního tisku
č. 354 na 21. schůzi Senátu zástupce předkladatele (ministr práce a
sociálních věcí) k vládou navrhované změně § 34 zákona č. 236/1995 Sb.
uvedl, že navrhované opatření by přineslo určitou úsporu finančních
prostředků, což ale není hlavní cíl. Jak uvedl: „- hlavním cílem je
dosažení srovnatelného postavení jednotlivých skupin pojištěnců v
systému nemocenského pojištění. Současnou právní úpravu nelze ani s
ohledem na náročnost vykonávaných funkcí považovat za přiměřenou a
spravedlivou vůči zaměstnancům, kterým od prvního dne pracovní
neschopnosti náleží nemocenské v redukované limitované částce bez
ohledu na příjem, který nahrazuje. Navrhované řešení se neomezuje pouze
na rok 2003, protože není důvod se po jeho uplynutí k současné právní
úpravě vracet.“.
17. Podle vyjádření Senátu, jak z výše uvedeného vyplývá, jestliže
navrhovatel má za to, že zkrácení doby, po kterou byl vymezenému okruhu
představitelů státní moci a soudcům poskytován plat při dočasné
neschopnosti k výkonu funkce, bylo ve vztahu k soudcům protiústavní,
většinový názor senátorů nedlouho před projednáváním takové úpravy v
Senátu byl zcela opačný; za protiústavní byla považována podstatně
zvýhodňující úprava pro představitele státní moci a soudce a tento
názor se projevil i při projednávání předmětného návrhu zákona na
zmíněné 21. schůzi Senátu, a rovněž v dalším období, kdy se i pro
představitele státní moci a soudce zavádělo uplatnění obecné úpravy
systému nemocenského pojištění. Pokud jde o změny ustanovení § 34 odst.
3 a 4 zákona č. 236/1995 Sb. provedené zákonem č. 420/2002 Sb., Senát
předmětný návrh novely zákona podle svého vyjádření projednal v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem; jelikož
odpovídal představám Senátu o potřebě změnit předmětnou úpravu, usnesl
se k tomuto návrhu novely zákona souhlasně (usnesením nezabývat se byl
návrh zákona přijat) ve většinovém přesvědčení, že je v souladu s
ústavním pořádkem České republiky a s jejími mezinárodními závazky.
Totéž lze uvést i k následným novelám napadeného ustanovení zákona,
které byly schváleny v dalším období. Ve vztahu ke změnám provedeným
výše zmíněným zákonem č. 261/2007 Sb. pak lze poukázat i na to, že šlo
o změny, které byly již v roce 2007 napadeny jako protiústavní v rámci
několika návrhů podaných na zrušení uvedeného zákona, popřípadě jeho
částí (mezi kterými byla uvedena i část třicátá), o nichž Ústavní soud
rozhodl nálezem sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU
85; 166/2008 Sb.). Pokud jde o návrh na zrušení § 34 odst. 3 a 4 zákona
o platu je podle názoru Senátu namístě poukázat na to, že zrušení
navrhovaných ustanovení by navodilo stav, ve kterém by pro soudce
okresních, krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího
správního soudu neexistovala žádná právní úprava, která by jakýmkoliv
způsobem omezovala jejich nárok na pobírání platu i v případech, kdy by
soudce z jakéhokoliv důvodu a po jakoukoliv dobu nevykonával svoji
funkci. K takovému závěru lze dospět na základě ustálené judikatury
Ústavního soudu vyjadřující názor, že „zrušením protiústavního
ustanovení zákona neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním
ustanovením zrušeno či změněno“.
18. Ve stanovisku Ministerstva spravedlnosti (koncipovaném však jako
vyjádření tehdejší ministryně spravedlnosti) je zejména uvedeno, že
pokud nebude předmětný návrh odmítnut s ohledem na novelizaci
ustanovení § 34 odst. 4 zákona o platu provedenou zákonem č. 326/2009
Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stability, s účinností od
1. 7. 2009, ministryně konstatuje, že v obecné rovině není nakloněna
odnímání platů či dalších náležitostí spojených s výkonem soudcovské
funkce. Posouzení otázky, zda zákonodárná moc je či není, ve vazbě na
vývoj stavu veřejných rozpočtů v České republice, oprávněna zákonem
omezit dobu, po kterou je určité skupině osob namísto dávek
nemocenského pojištění poskytován plat, a jejichž odměňování je z
těchto rozpočtů financováno, aniž by šlo v případě soudců o nepřípustné
omezování principu soudcovské nezávislosti, je však výhradně věcí
Ústavního soudu. Nicméně názor, že míra nezávislosti soudce je, bez
ohledu na jakékoliv existující objektivní okolnosti, přímo závislá na
výši hmotného zabezpečení, nepovažuje ministryně spravedlnosti za
přijatelný. Rovněž tak je přesvědčena, že zkrácením doby z původních
šesti měsíců, postupně v důsledku opakovaných novelizací § 34 zákona č.
236/1995 Sb., na 14 kalendářních dnů, po které s účinností od 1. 1.
2009 představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, a soudci náleží plat ve snížené výši, a to
ve výši 60 % (s výjimkou prvních tří pracovních dnů, za které plat
nepřísluší), nedošlo k nepřípustnému zásahu do soudcovské nezávislosti
a do práva soudce na materiální zabezpečení jeho soudcovské
nezávislosti. Otázku soudcovské nezávislosti ve vztahu k materiálnímu
zabezpečení nelze (prý) vykládat takto extenzivně a nelze nemít na
zřeteli, že po dobu dočasné pracovní neschopnosti soudce vlastní výkon
funkce neprovádí. Ministryně spravedlnosti je rovněž přesvědčena, že
zákonodárce novelizovaným ustanovením neohrozil „řádné pracovní
podmínky“ soudců, pod které se dle doporučení Výboru ministrů Rady
Evropy ze dne 13. 10. 1994 řadí i zajištění přiměřenosti postavení a
odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní
zatížení, neboť v případě dočasné pracovní neschopnosti nelze hovořit o
odměňování. Nejedná se de facto o plat, ale o zvláštní způsob určení
nároku na dávky sociálního zabezpečení. Shodně tak tento počin
zákonodárce, který je předmětem návrhu Okresního soudu v Jičíně, nelze
dle vyjádření označit za platovou restrikci vůči soudcům v pravém slova
smyslu, neboť odlišnost dotčených subjektů byla zohledněna. Ministryně
spravedlnosti uzavřela, že nezávislost soudců, zaručená zákonem a
Ústavou, nebyla tímto krokem zákonodárce narušena ani ohrožena; rovněž
tak zvláštní právní úprava poskytování platu soudcům namísto
nemocenského, které by jim jinak náleželo ve výši jako ostatním
zaměstnancům, neboť obecně podléhají režimu zákona č. 187/2006 Sb., o
nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, byla zachována.
Proto navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl.
III.
19. Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zkoumal, zda
zákon, u kterého navrhovatel namítá protiústavnost jeho ustanovení, byl
přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem. Z vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
Parlamentu České republiky, jakož i z příslušných sněmovních tisků a
údajů o průběhu hlasování zjistil, že napadený zákon č. 236/1995 Sb.,
jakož i jeho novely měnící napadená ustanovení § 34 odst. 3 a 4 (zákon
č. 420/2002 Sb. a zákon č. 261/2007 Sb.) byly přijaty při dodržení kvor
stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy, řádně podepsány příslušnými
ústavními činiteli a vyhlášeny ve Sbírce zákonů; byly tedy vydány
Ústavou předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
IV.
20. Legislativní vývoj byl následující.
21. Ustanovení § 34 odst. 3 a 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánu a soudců, ve znění platném a účinném
od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (zákon č. 420/2002 Sb.) - jež se
týkají prvního data žalobcem uplatněného návrhu, tj. 27. 11. 2007,
zněla:
– ustanovení § 34 odstavce 3 včetně poznámek pod čarou č. 9) a 10):
„(3) Představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, ^9) a soudci nenáleží, pokud se dále
nestanoví jinak, plat za dobu, po kterou dočasně nevykonává funkci z
důvodů, pro které se podle zákoníku práce zaměstnancům neposkytuje
náhrada mzdy, ^10) pokud se dále nestanoví jinak.“.
22. Ustanovení § 34 odstavce 4:
„(4) Představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, ^9) a soudci, který byl uznán dočasně
neschopným k výkonu funkce, přísluší plat nejdéle po dobu 20 pracovních
dnů při téže dočasné neschopnosti k výkonu funkce nebo při více
dočasných neschopnostech k výkonu funkce vzniklých v jednom kalendářním
roce po tutéž dobu. Ostatním představitelům náleží z důvodů a za
podmínek stanovených ve větě první plat nejdéle po dobu 30 kalendářních
dnů. Při posuzování dočasné neschopnosti k výkonu funkce se postupuje
obdobně podle předpisů o posuzování dočasné pracovní neschopnosti.
9) Například zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním
úřadu, ve znění pozdějších předpisů.
10) § 127 a 128 zákoníku práce.“
23. Jak již bylo uvedeno shora, tato právní úprava platila do 31.
prosince 2007. Ústavní soud při posuzování předmětného návrhu - ve fázi
zkoumání otázky existence podmínek řízení - zjistil, že posléze byl
vydán zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, jenž v
části třicáté zakotvuje dvě zcela nová znění ustanovení § 34 odst. 4
zákona o platu, s účinností jednak od 1. ledna 2008, jednak od 1. ledna
2009.
24. Poté tedy napadené ustanovení § 34 odstavce 4 - jež se týká s
účinností od 1. 1. 2009 druhého období žalobcem uplatněného návrhu za
dny 29. 5. až 31. 5. 2009 - znělo:
25. Od 1. 1. 2008
„(4) Představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, a soudci, kteří byli uznáni dočasně
neschopnými k výkonu funkce, nepřísluší plat za pracovní dny, které
připadnou na první 3 kalendářní dny dočasné neschopnosti k výkonu
funkce; od čtvrtého kalendářního dne přísluší plat nejdéle po dobu 18
pracovních dnů při téže dočasné neschopnosti k výkonu funkce nebo při
více dočasných neschopnostech k výkonu funkce vzniklých v jednom
kalendářním roce po tutéž dobu s tím, že při žádné z nich se plat za
pracovní dny, které připadnou na první 3 kalendářní dny dočasné
neschopnosti k výkonu funkce, neposkytuje. Ostatním představitelům a
poslancům Evropského parlamentu přísluší z důvodů a za podmínek
stanovených ve větě první plat nejdéle po dobu 27 kalendářních dnů s
tím, že při žádné dočasné neschopnosti k výkonu funkce se jim plat
neposkytuje po dobu prvních 3 kalendářních dnů. Při dočasné
neschopnosti k výkonu funkce vzniklé z důvodu pracovního úrazu nebo
nemoci z povolání se však poskytuje plat již od počátku dočasné
neschopnosti k výkonu funkce, a to nejdéle po dobu uvedenou ve větě
první a druhé. Při posuzování dočasné neschopnosti k výkonu funkce se
postupuje obdobně podle předpisů o posuzování dočasné pracovní
neschopnosti; za dočasnou neschopnost k výkonu funkce se pro účely
tohoto zákona považuje též nařízená karanténa.“
26. Od 1. 1. 2009
„(4) Představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, a soudci, kteří byli uznáni dočasně práce
neschopnými nebo jim byla nařízena karanténa, přísluší v době prvních
14 kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti (karantény) plat ve
snížené výši, a to ve výši 60 %, s výjimkou prvních 3 pracovních dnů,
za které plat nepřísluší. Ostatním představitelům a poslancům
Evropského parlamentu přísluší v období od čtvrtého kalendářního dne
dočasné pracovní neschopnosti (karantény) do čtrnáctého kalendářního
dne dočasné pracovní neschopnosti (karantény) plat za každý kalendářní
den ve snížené výši, a to ve výši 60 % jedné třicetiny platu; plat
nepřísluší za období prvních 3 kalendářních dnů dočasné pracovní
neschopnosti (karantény). Plat stanovený podle věty první a druhé se
snižuje o 50 %, jde-li o případy, kdy se nemocenské podle předpisů o
nemocenském pojištění snižuje na polovinu^10a). Výše platu ve snížené
výši za jednotlivý den se zaokrouhluje na celé koruny směrem nahoru.
Při dočasné pracovní neschopnosti vzniklé z důvodu pracovního úrazu
nebo nemoci z povolání se však poskytuje plat v plné výši od počátku do
čtrnáctého kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti.
10a) § 31 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění.“
27. Takto (atypicky) rozdělená účinnost různých znění § 34 odst. 4
zákona o platu se opírá o čl. LXXXI zákona č. 261/2007 Sb., podle
něhož: „Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2008, s výjimkou
ustanovení - c) - čl. XLVI bodu 3 -, která nabývají účinnosti dnem 1.
ledna 2009,“ (uvedený čl. XLVI bod 3 se týká § 34 odst. 4 zákona o
platu).
28. Pro úplnost je nutno zmínit, že posléze bylo předmětné ustanovení
dotčeno změnami ještě dvakrát, a to zákonem č. 326/2009 Sb. s účinností
od 1. 7. 2009 a zákonem č. 364/2011 Sb., kterým se mění některé zákony
v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a
sociálních věcí, s účinností od 1. 1. 2012 (pozn. které se již této
současné věci netýkají). V současné době tedy uvedené ustanovení § 34
odst. 4 zní:
„(4) Představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, a soudci, kteří byli uznáni dočasně práce
neschopnými nebo jim byla nařízena karanténa, přísluší v době prvních
14 kalendářních dnů a od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 v době
prvních 21 kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti (karantény)
plat ve snížené výši, a to ve výši 60 % průměrného výdělku, s výjimkou
prvních 3 pracovních dnů, za které při dočasné pracovní neschopnosti
plat nepřísluší. Ostatním představitelům a poslancům Evropského
parlamentu přísluší v období od čtvrtého kalendářního dne dočasné
pracovní neschopnosti (karantény) do čtrnáctého kalendářního dne a od
1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 do dvacátého prvního kalendářního
dne dočasné pracovní neschopnosti (karantény) plat za každý kalendářní
den ve snížené výši, a to ve výši 60 % jedné třicetiny platu; plat
nepřísluší za období prvních 3 kalendářních dnů dočasné pracovní
neschopnosti a v období prvních 3 kalendářních dnů nařízené karantény
přísluší za každý kalendářní den ve snížené výši, a to ve výši 60 %
jedné třicetiny platu. Plat stanovený podle věty první a druhé se
snižuje o 50 %, jde-li o případy, kdy se nemocenské podle předpisů o
nemocenském pojištění snižuje na polovinu^10a). Pro účely stanovení
sníženého platu podle věty první se zjištěný průměrný výdělek upravuje
shodným způsobem jako průměrný výdělek pro stanovení náhrady platu
podle § 192 zákoníku práce; pro účely stanovení výše platu ve snížené
výši podle věty druhé se jedna třicetina platu upraví stejným způsobem,
jakým se upravuje denní vyměřovací základ pro stanovení nemocenského z
nemocenského pojištění. Výše platu ve snížené výši za jednotlivý den se
zaokrouhluje na celé koruny směrem nahoru. Při dočasné pracovní
neschopnosti vzniklé z důvodu pracovního úrazu nebo nemoci z povolání
se však poskytuje plat v plné výši od počátku do čtrnáctého
kalendářního dne a od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 do dvacátého
prvního kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti.“.
29. Je zřejmé, že v daném případě došlo k poněkud specifické procesní
situaci. Zrekapituluje-li se ještě jednou vývoj celé věci, podle
spisového materiálu zaslaného navrhovatelem (spis Okresního soudu v
Jičíně sp. zn. 7 C 73/2008) lze konstatovat, že žalobce JUDr. R. H.
podal dne 12. 3. 2008 žalobu, kterou se domáhal vůči České republice
zaplacení částky 3 785 Kč jako rozdílu mezi průměrným platem 28. Pro
úplnost je nutno zmínit, že posléze bylo předmětné ustanovení dotčeno
změnami ještě dvakrát, a to zákonem č. 326/2009 Sb. s účinností od 1.
7. 2009 a zákonem č. 364/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v
souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a
sociálních věcí, s účinností od 1. 1. 2012 (pozn. které se již této
současné věci netýkají). V současné době tedy uvedené ustanovení § 34
odst. 4 zní:
„(4) Představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, a soudci, kteří byli uznáni dočasně práce
neschopnými nebo jim byla nařízena karanténa, přísluší v době prvních
14 kalendářních dnů a od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 v době
prvních 21 kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti (karantény)
plat ve snížené výši, a to ve výši 60 % průměrného výdělku, s výjimkou
prvních 3 pracovních dnů, za které při dočasné pracovní neschopnosti
plat nepřísluší. Ostatním představitelům a poslancům Evropského
parlamentu přísluší v období od čtvrtého kalendářního dne dočasné
pracovní neschopnosti (karantény) do čtrnáctého kalendářního dne a od
1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 do dvacátého prvního kalendářního
dne dočasné pracovní neschopnosti (karantény) plat za každý kalendářní
den ve snížené výši, a to ve výši 60 % jedné třicetiny platu; plat
nepřísluší za období prvních 3 kalendářních dnů dočasné pracovní
neschopnosti a v období prvních 3 kalendářních dnů nařízené karantény
přísluší za každý kalendářní den ve snížené výši, a to ve výši 60 %
jedné třicetiny platu. Plat stanovený podle věty první a druhé se
snižuje o 50 %, jde-li o případy, kdy se nemocenské podle předpisů o
nemocenském pojištění snižuje na polovinu^10a). Pro účely stanovení
sníženého platu podle věty první se zjištěný průměrný výdělek upravuje
shodným způsobem jako průměrný výdělek pro stanovení náhrady platu
podle § 192 zákoníku práce; pro účely stanovení výše platu ve snížené
výši podle věty druhé se jedna třicetina platu upraví stejným způsobem,
jakým se upravuje denní vyměřovací základ pro stanovení nemocenského z
nemocenského pojištění. Výše platu ve snížené výši za jednotlivý den se
zaokrouhluje na celé koruny směrem nahoru. Při dočasné pracovní
neschopnosti vzniklé z důvodu pracovního úrazu nebo nemoci z povolání
se však poskytuje plat v plné výši od počátku do čtrnáctého
kalendářního dne a od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 do dvacátého
prvního kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti.“.za den 27. 11.
2007, kdy byl v pracovní neschopnosti, a skutečně vyplacenou dávkou
nemocenského pojištění. Soud řízení přerušil a podal dne 7. 11. 2008 v
této věci první návrh Ústavnímu soudu na zrušení části první zákona č.
420/2002 Sb. Ústavní soud usnesením ze dne 11. 2. 2009 sp. zn. Pl. ÚS
33/08 (viz výše) návrh odmítl pro vadu petitu, jelikož navrhovatel
napadl novelizující předpis, a nikoliv předpis novelizovaný, tj. zákon
č. 236/1995 Sb. Poté žalobce JUDr. R. H. podáním ze dne 8. 6. 2009
žalobu u Okresního soudu v Jičíně doplnil s tím, že byl ve dnech od 29.
5. 2009 do 31. 5. 2009 opět v pracovní neschopnosti a za tyto dny mu v
důsledku platné právní úpravy ušlo 4 234 Kč; o tuto částku tedy svoji
žalobu rozšířil. Následně navrhovatel (Okresní soud v Jičíně) podal
tento, nyní projednávaný, návrh konkretizovaný v záhlaví tohoto nálezu.
30. Došlo tedy k tomu, že klíčové pasáže části napadeného ustanovení §
34 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb. doznaly několika změn a v současné
době zní toto ustanovení jinak (srov. výše). Navrhovatel však usiluje o
to, aby Ústavní soud v rámci konkrétní kontroly norem přezkoumal
ustanovení zákona, která má aplikovat ve věci žalobce, a to jednou ve
znění, které vůči němu bylo uplatněno ve vztahu ke dni 27. 11. 2007
(první pracovní neschopnost) a podruhé ve vztahu ke dnům 29. 5. až 31.
5. 2009 (druhá pracovní neschopnost).
31. Podle ustanovení § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění zákona č. 48/2002 Sb., je návrh nepřípustný, jestliže zákon, jiný
právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je
navrhováno, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti.
32. K interpretaci uvedené situace se v obdobném případě (ve vztahu k
možnosti zastavení řízení) Ústavní soud vyjádřil zejména v nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), ve
kterém podrobně shrnul i veškerou svoji relevantní judikaturu
vztahující se k dané problematice. Na tento nález lze pro stručnost
odkázat; Ústavní soud zde, poněkud zjednodušeně vyjádřeno, dospívá mj.
k závěru, že v případě neexistence explicitních intertemporálních
ustanovení, tj. za situace, kdy zákonodárce mlčí jak k otázce, zda je
nárok podle předchozí úpravy zachován, tak k aplikovatelnosti nové
úpravy, je dle Ústavního soudu třeba přijmout takový výklad, který
šetří smysl a podstatu základního práva, v daném případě práva na
legitimní očekávání. Pokud má obecný soud, který se obrátil na Ústavní
soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, v řízení aplikovat právní předpis ve
znění před jeho změnou, připouští se možnost, aby Ústavní soud ve věci
rozhodl akademickým, deklaratorním, výrokem konstatujícím
protiústavnost již zrušeného zákonného ustanovení. Podle citovaného
nálezu však uvedený postup dopadá na případy, ve kterých je tímto
adresátem veřejná moc. Pravá retroaktivita v případě vyslovení
protiústavnosti již zrušeného zákona a posouzení předchozích skutkových
jednání ústavně konformní právní úpravou s účinky ex tunc na straně
veřejné moci nezakládá porušení principu ochrany důvěry občanů v právo,
příp. zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Situace odlišná
však nastává v případech horizontálního působení základních práv a
svobod. Na tyto případy ve vztahu k třetím osobám nutno podle tohoto
nálezu vztáhnout principy ochrany důvěry občanů v právo, právní
jistoty, resp. nabytých práv a za jediný možný případ průlomu zákazu
zpětné účinnosti právní normy v řízení o kontrole norem u
horizontálního působení základních práv a svobod lze akceptovat ochranu
hodnot, jež spadají do rámce materiálního jádra Ústavy dle jejího čl. 9
odst. 2.
33. Ve zkoumané věci je zřejmé, že se jedná o případ, ve kterém je
adresátem povinností veřejná moc a působení základních práv má
vertikální strukturu; přezkumu ústavnosti již zrušených či pozměněných,
ale v konkrétní věci stále aplikovatelných ustanovení napadeného
zákona, tedy nic nebrání.
34. Z procesního hlediska je rovněž namístě připomenout, jak to učinil
i Senát Parlamentu ve výše reprodukovaném vyjádření k tomuto návrhu, že
změny zákona o platu provedené zmíněným zákonem č. 261/2007 Sb. byly
již napadeny jako protiústavní v rámci několika návrhů podaných na
zrušení uvedeného zákona (rozuměj zákona č. 261/2007 Sb.), resp. jeho
částí (mezi kterými byla uvedena i zde relevantní část třicátá
novelizující zákon o platu); o nich rozhodl Ústavní soud nálezem sp.
zn. Pl. ÚS 2/08 (viz výše).
35. V citovaném nálezu (srov. zejména body 33 až 36) tehdy Ústavní soud
mj. konstatoval, že „novela právního předpisu nemá samostatnou
normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního
předpisu - a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v
řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné
kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí
právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely -“.
Ústavní soud tam opakovaně „zdůraznil, že při posuzování rozporu
zákona, případně jeho jednotlivých ustanovení, s ústavním pořádkem je
vázán pouze petitem, a nikoli jeho odůvodněním - Brojí-li navrhovatel
proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pak pro účely
ústavního přezkumu nepostačuje toliko označit zákon (případně jeho
jednotlivá ustanovení), navržený ke zrušení, nýbrž je nezbytné uvést i
důvod namítané protiústavnosti. Neunese-li navrhovatel v řízení o
kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat
takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání - Důsledky uvedeného
závěru dopadají na ty části petitu, v nichž se skupina 67 poslanců
domáhala zrušení části patnácté až dvacáté druhé, dvacáté čtvrté až
třicáté deváté a části čtyřicáté čtvrté zákona. Kromě námitek
procedurálních nebyly vůči těmto částem zákona ze strany této skupiny
navrhovatelů (tj. skupiny 67 poslanců) vzneseny žádné obsahové
(materiální) výtky.“ (pozn. návrh další skupiny 43 poslanců se
materiálně netýkal části třicáté zákona č. 261/2007 Sb., která
koresponduje s částí nyní napadených zákonných ustanovení).
36. V nyní přezkoumávané věci tedy nemá napadená právní úprava pro
předmětné řízení důsledky rei iudicatae a Ústavní soud se návrhem mohl
zabývat věcně.
V.
37. Pro přehlednost je namístě znovu zopakovat znění napadených
zákonných ustanovení, u kterých v rámci tzv. konkrétní kontroly
ústavnosti přezkoumal Ústavní soud jejich soulad s ústavním pořádkem
České republiky.
38. Ustanovení § 34 odstavce 3:
„(3) Představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, ^9) a soudci nenáleží, pokud se dále
nestanoví jinak, plat za dobu, po kterou dočasně nevykonává funkci z
důvodů, pro které se podle zákoníku práce zaměstnancům neposkytuje
náhrada mzdy,^10) pokud se dále nestanoví jinak.“
39. Ustanovení § 34 odstavce 4: (ve znění platném a účinném do 31.
prosince 2007)
„(4) Představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, ^9) a soudci, který byl uznán dočasně
neschopným k výkonu funkce, přísluší plat nejdéle po dobu 20 pracovních
dnů při téže dočasné neschopnosti k výkonu funkce nebo při více
dočasných neschopnostech k výkonu funkce vzniklých v jednom kalendářním
roce po tutéž dobu. Ostatním představitelům náleží z důvodů a za
podmínek stanovených ve větě první plat nejdéle po dobu 30 kalendářních
dnů. Při posuzování dočasné neschopnosti k výkonu funkce se postupuje
obdobně podle předpisů o posuzování dočasné pracovní neschopnosti.
9) Například zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním
úřadu, ve znění pozdějších předpisů.
10) § 127 a 128 zákoníku práce.“
40. Ustanovení § 34 odstavce 4: (ve znění platném a účinném od 1. 1.
2009 do 1. 7. 2009)
„(4) Představiteli, jehož výkon funkce se řídí zvláštním právním
předpisem a zákoníkem práce, a soudci, kteří byli uznáni dočasně práce
neschopnými nebo jim byla nařízena karanténa, přísluší v době prvních
14 kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti (karantény) plat ve
snížené výši, a to ve výši 60 %, s výjimkou prvních 3 pracovních dnů,
za které při dočasné pracovní neschopnosti plat nepřísluší a při
nařízené karanténě se plat poskytuje ve snížené výši 25 %. Ostatním
představitelům a poslancům Evropského parlamentu přísluší v období od
čtvrtého kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti (karantény) do
čtrnáctého kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti (karantény)
plat za každý kalendářní den ve snížené výši, a to ve výši 60 % jedné
třicetiny platu; plat nepřísluší za období prvních 3 kalendářních dnů
dočasné pracovní neschopnosti a v období prvních 3 kalendářních dnů
nařízené karantény přísluší za každý kalendářní den ve snížené výši, a
to ve výši 25 % jedné třicetiny platu. Plat stanovený podle věty první
a druhé se snižuje o 50 %, jde-li o případy, kdy se nemocenské podle
předpisů o nemocenském pojištění snižuje na polovinu^10a). Výše platu
ve snížené výši za jednotlivý den se zaokrouhluje na celé koruny směrem
nahoru. Při dočasné pracovní neschopnosti vzniklé z důvodu pracovního
úrazu nebo nemoci z povolání se však poskytuje plat v plné výši od
počátku do čtrnáctého kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti.
10a) § 31 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění.“
41. Jedná se o znění zákonných ustanovení, která má navrhovatel (obecný
soud) aplikovat v případě žalobce v dané právní věci (JUDr. R. H.), a
to jednou ve znění, které vůči němu bylo uplatněno dne 27. 11. 2007 a
podruhé ve dnech 29. 5. až 31. 5. 2009.
VI.
42. Ústavní soud tedy přistoupil k meritornímu přezkumu těchto
ustanovení. Neshledal, že by byla s ústavním pořádkem v nesouladu.
43. Na počátku je třeba - ke shora uvedenému textu - ještě konstatovat,
že ustanovení § 34 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve
znění zákona č. 420/2002 Sb., zjevně změn nedoznalo a v citovaném znění
platí dosud. To by při prvotním pohledu na věc mohlo vést k úvaze, že
by mohlo být - v případě jeho protiústavnosti - zrušeno a Ústavní soud
by nemusel v tomto případě (ve vztahu k § 34 odst. 3) rozhodovat jen
deklaratorním výrokem. Avšak jakýkoli nesoulad s ústavním pořádkem
nelze ve vztahu k tomuto ustanovení - odtrženě od jeho návaznosti na
následující § 34 odst. 4 - shledat (srov. znění: - soudci nenáleží,
pokud se dále nestanoví jinak, plat za dobu, po kterou dočasně
nevykonává funkci z důvodů, pro které se podle zákoníku práce
zaměstnancům neposkytuje náhrada mzdy, pokud se dále nestanoví jinak);
zmíněné ustanovení neřeší konkrétní restrikci v materiálním zabezpečení
soudce v širším slova smyslu, je v podstatě pouze terminologickým
úvodem k následujícímu odstavci (§ 34 odst. 4), který již takovou
konkrétní restrikci obsahuje. Ustanovení § 34 odst. 3 tedy nelze, a to
z podstaty věci i z hlediska argumentace předestřené navrhovatelem,
ústavněprávně posuzovat odděleně od ustanovení § 34 odst. 4 zákona o
platu.
44. Jak již bylo naznačeno, zkoumaná problematika spadá, v širším
smyslu chápáno, pod oblast záruk materiálního zabezpečení soudců.
Nosným důvodem mnoha nálezů Ústavního soudu v této oblasti, zabývající
se platy soudců, byla argumentace principem soudcovské nezávislosti
(čl. 82 odst. 1 Ústavy), do jehož rámce vztáhl Ústavní soud i aspekty
materiální povahy. Opakovaně přitom zdůraznil, že soudcovská
nezávislost představuje jednu ze základních demokratických hodnot,
jejímuž zajištění nesporně napomáhá i materiální zabezpečení soudců.
Dle konstantní judikatury Ústavního soudu je princip nezávislého
soudnictví jednou z podstatných náležitostí demokratického právního
státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy.
45. Ústavní soud několikrát shrnul [z poslední doby srov. nález sp. zn.
Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. 8. 2011 (267/2011 Sb.)] základní zobecňující
teze, podle kterých zejména:
46. - posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro
konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem
soudcovské nezávislosti,
47. - ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci
zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se
vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,
z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým
restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto
restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry, a
48. - zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem
nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze
zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou
finanční situací státu, přičemž i při splnění této podmínky musí být
zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a
výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k
obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců [viz doporučení
Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994],
případně není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a
moci výkonné na moc soudní.
49. Dalším důvodem zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění
soudců (platových restrikcí) se zřetelem na princip jejich nezávislosti
je tedy vyloučit eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na
rozhodování soudů a soudců. Platové poměry soudců mají být stabilní
nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje
to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců
příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání
s jinou profesní skupinou.
50. Ústavní soud se dosud ve své judikatuře zabýval ve vztahu k soudcům
restrikcemi čistě platovými; šlo např. o případy, kdy byl soudcům
jednorázově odnímán, popř. snižován tzv. další plat, který do konce
roku 2004 tvořil jednu z nárokových složek odměny představitele státní
moci za výkon funkce, nebo kdy v letech 2003 a 2004 došlo ke snížení
tempa růstu jejich platů apod. V nyní projednávaném případě je však
Ústavní soud konfrontován se zcela odlišným stavem; jde o situaci
soudce dočasně uznaného za neschopného k práci (k výkonu funkce).
Ústavní soud proto musel zvážit, zda lze v daném případě vůbec hovořit
o zásahu do materiálního zabezpečení soudce ve smyslu dosavadních
nálezů. Na tuto otázku je nutno podle názoru Ústavního soudu odpovědět
v zásadě kladně, leč s tou výhradou, že výše uvedené teze, potažmo
principy obsažené v nálezech Ústavního soudu týkajících se zejména
platových restrikcí, lze na zkoumanou problematiku uplatnit jen zčásti,
mutatis mutandis. Je totiž zřejmé, že napadenými zákonnými ustanoveními
(a to v obou napadených zněních § 34 odst. 4 zákona o platu) nebylo
zasaženo do některé z nárokových složek odměny soudce, konkrétně nebyl
jimi snížen měsíční plat, další plat nebo některá paušální náhrada v
daném kalendářním roce oproti stavu dosavadnímu.
51. Ústavní soud nemíní v napadené zákonné úpravě minuciózně rozebírat
každé slovo podrobného legislativního řešení zkoumané problematiky.
Její podstata - z hlediska ústavnosti - je zřejmá; s účinností od 1. 1.
2003 (neboť další novelizace byly již jen logicky formou i obsahem s
přijatým řešením spjaty) došlo přijetím zákona č. 420/2002 Sb. k
omezení doby, po kterou byli soudci zcela zabezpečováni plným platem i
v době pracovní neschopnosti (po dobu původně až šesti měsíců,
neomezenou navíc ani kalendářním rokem), jak se uvádí v klíčových
pasážích důvodové zprávy (části obecné i zvláštní) k tomuto zákonu, na
kterou lze odkázat.
52. Ústavní soud již vyslovil [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne
16. 1. 2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), zejména bod 55], že pro
zjištění dopadu napadených zákonných ustanovení do materiálního
zabezpečení soudců je nutno vycházet z úhrnu pravidelných příjmů soudců
v kalendářním roce; měsíční příjmy již s ohledem na existenci dalších
platů vyplácených jen v určitých měsících v roce srovnávat nelze, navíc
hospodářská, rozpočtová i daňová soustava je přirozeně vybudována na
cyklu kalendářního roku. Kvantifikace materiálního zabezpečení soudců v
podobě úhrnu jejich příjmů v kalendářním roce je tak pro Ústavní soud
základním kritériem pro zjištění, zda v důsledku opatření ve sféře
odměňování soudců došlo či nedošlo k platové restrikci.
53. Ústavní soud dovozuje, že krácený plat v situaci, kdy je soudce
dočasně uznán za pracovně neschopného k výkonu funkce, nelze posuzovat
jako součást pravidelného příjmu soudce; takový příjem nemá charakter
odměny za výkon funkce bez dalšího, je poskytován nepravidelně a u
některého soudce třeba vůbec nikdy; proto je i jakákoli kvantifikace v
tomto smyslu za uvedené roční období problematická, jelikož ji nelze
vyčíslit jednoznačně danou peněžitou částkou. Je zřejmé, že se nejedná
o ústavně nepřípustné snížení platu soudce, neboť pravidelný plat a
náhrady za dobu pracovní neschopnosti ztotožňovat nelze.
54. Ústavní soud je toho názoru, že i když došlo v oblasti zabezpečení
soudců v době pracovní neschopnosti k jisté restrikci (z určitého
pohledu i výrazné), neovlivnilo to dosaženou úroveň materiálního
zajištění soudců takovým způsobem, který by nutně vedl k úvahám, zda
již nejde o svévolný postup zákonodárce směřující k omezení soudcovské
nezávislosti jako stěžejního kritéria ústavněprávního.
55. Co se týče ochrany soudcovské nezávislosti, která je spjata i s
přiměřeným materiálním zabezpečením - leč v prvé řadě je podmíněna
morální integritou a odbornou úrovní soudce - Ústavní soud na tomto
místě doplňuje, že soudcovská nezávislost není účelem sama o sobě; je
pouze prostředkem k dosažení vyššího cíle (charakter této hodnoty je
instrumentální), kterým je stát blížící se co nejvíce ideji
spravedlnosti. Funkce soudů není společensky důležitá a prestižní pouze
z důvodu finančního ohodnocení soudců, ale zejména proto, že i obecné
soudy jsou oprávněny a zavázány k ochraně hodnot ústavních, které jsou
povinny za stát, leč někdy i proti samotnému státu ve prospěch obyvatel
České republiky hájit (srov. čl. 4 Ústavy).
56. Ústavněprávní nárok na neměnnou výši zabezpečení soudce pro případ
jeho dočasné pracovní neschopnosti nelze z ústavního pořádku dovodit.
Postavení soudců zajišťující úplný plat po dlouhou dobu i v případě
pracovní neschopnosti funkci vykonávat není ani z komparativního
hlediska odůvodněné; v tomto směru lze přiznat jistou relevanci názoru
obsaženému (výše) ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
zpochybňujícímu tuto úpravu mj. pod zorným úhlem zásady rovnosti. I
doporučení Výboru ministrů Rady Evropy ze dne 17. 11. 2010 o soudcích
CM/Rec(2010)12 [srov. nález Ústavního soudu ze dne 2. 8. 2011 sp. zn.
Pl. ÚS 16/11 (viz výše)] předpokládá mj., že v oblasti finančního
zabezpečení soudce v době nemoci a mateřství by mělo být zajištěno
udržení rozumné výše jejich odměny; zajisté tu nejde o nutnost pobírat
plat či odměnu ve stejné výši jako při výkonu funkce.
57. Zkoumaná restrikce tedy podle názoru Ústavního soudu nepředstavuje
sama o sobě reálný negativní vliv na materiální zajištění soudců
dosahující rozměru ústavního. Skutečný dopad do příjmové situace soudce
(příkladmo v ročním vyúčtování) - jak je již uvedeno shora - nemůže být
totiž tak vysoký, že by to mohlo vést k pochybnostem o tom, zda již
nedošlo k porušení soudcovské nezávislosti jako výše definovaného
měřítka ústavnosti.
58. Závěrem však Ústavní soud zdůrazňuje, že případné další
restriktivní úpravy v dané oblasti by se již hranice toho, co lze ještě
považovat za ústavně konformní, mohly dotknout, nebo ji i překročit; to
platí i v případě, že by byly hospodářsky odůvodňovány přetrvávající
potřebou stabilizace veřejných financí nebo solidaritou s ostatními.
Kategorie materiálního zabezpečení soudců požívající zvýšené ústavní
ochrany je totiž širší než např. jen snížení nebo zmražení platů a
přiměřeně (i když méně přísně) se vztahuje k veškerým ostatním
peněžitým nárokům vyplývajícím z funkce soudce. I zde je tedy
představitelné, že zákonodárce přijme protiústavní právní úpravu,
kterou by pak Ústavnímu soudu nezbylo než zrušit; ani v této oblasti
tedy derogační zásah nelze pro futuro vyloučit.
59. Ve zkoumaném případě k tomu však nedošlo, a proto Ústavní soud
návrh zamítl, jak je zřejmé z výroku i z odůvodnění tohoto nálezu.
60. Ústavní soud usoudil, že od ústního jednání nelze očekávat další
objasnění věci, a proto od něho se souhlasem účastníků řízení upustil
(§ 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.