80/2000 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem České republiky



Ústavní soud rozhodl dne 15. března 2000 v plénu o návrhu skupiny

poslanců na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 věty za středníkem

vyjádřené slovy "tato právnická osoba může nabýt pouze zemědělský

pozemek uvedený v § 5 odst. 4", části ustanovení § 7 odst. 1 písm. d)

vyjádřené slovy "písm. a)" a části ustanovení § 8 odst. 1 vyjádřené

slovy "písm. a), b) a d)" zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu

zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o

změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve

znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické,

dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších

předpisů,



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Dne 14. června 1999 podala skupina 54 poslanců Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky, zastoupená v řízení před Ústavním soudem

JUDr. Zdeňkem Koudelkou a Ing. Ladislavem Skopalem, návrh na zrušení

části ustanovení § 4 odst. 2 věty za středníkem ve slovech "tato

právnická osoba může nabýt pouze zemědělský pozemek uvedený v § 5 odst.

4", části ustanovení § 7 odst. 1 písm. d) ve slovech "písm. a)" a části

ustanovení § 8 odst. 1 ve slovech "písm. a), b) a d)" zákona č. 95/1999

Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví

státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém

fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č.

357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu

nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon byl publikován ve

Sbírce zákonů dne 25. května 1999. Skupina poslanců ve svém návrhu

tvrdí, že zákon porušuje ústavně zaručenou rovnost vlastnických forem

nepřípustnou a ústavně neodůvodněnou preferencí zemědělského podnikání

samostatně hospodařících rolníků a diskriminuje podnikání právnických

osob, zaručené čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen

"Listina"). Navrhovatelé poukazují na skutečnost, že zákon zakotvuje

podmínku, že státní půda může být prodána jen fyzické osobě nebo obci s

velmi omezenou výjimkou prodeje zastavěných pozemků též právnickým

osobám. Dle § 7 odst. 1 zákona Pozemkový fond může prodat zemědělské

pozemky oprávněným osobám (dle zákona o půdě), dále samostatně

hospodařícím rolníkům, kteří prokazatelně provozují zemědělskou výrobu

minimálně dva roky na pozemcích o rozloze nejméně 10 hektarů v

katastrálním nebo přilehlém území obce, k níž patří i pozemky určené k

prodeji, členům družstev, resp. společníkům obchodních společností,

které provozují zemědělskou výrobu nejméně dva roky na pozemcích v

katastrálním nebo přilehlém území obce, a konečně fyzickým osobám české

státní příslušnosti, které vlastní nejméně 10 hektarů zemědělské půdy

na uvedeném území. Dle důvodové zprávy k zákonu jedná se o prodej cca

500 000 ha zemědělské půdy v rámci privatizace státního zemědělského

majetku.



Podle názoru navrhovatelů je samozřejmě ve volné dispozici vlastníka

prodat svůj majetek komukoliv v rámci soukromoprávních vztahů, v tomto

případě upravených občanským zákoníkem. Je zřejmé, že stejnou smluvní

volnost má i stát, který v soukromoprávních vztazích vystupuje jako

právnická osoba (§ 21 občanského zákoníku). Jiná situace však nastává,

pokud stát chce upravit prodej svého majetku zvláštním zákonem, který

jako veřejnoprávní předpis vstupuje do smluvní svobody garantované

občanským zákoníkem. Tato jiná situace podle navrhovatelů nastane, když

stát cestou zákona direktivně reguluje podmínky kupní smlouvy na straně

kupujícího, který není veřejnoprávní korporací. Stát samozřejmě může

omezit nabývání vlastnictví, ale jen při prokázání veřejného zájmu.

Jinak nepřípustně používá veřejnoprávní typ regulace v klasicky

soukromo-právní oblasti. Zde odkazují navrhovatelé na nálezy Ústavního

soudu, které obdobně vyslovily nepřípustnost zásahů obcí formou obecně

závazných vyhlášek do soukromoprávních vztahů (nálezy sp. zn. Pl. ÚS

14/93 a Pl. ÚS 29/93).



V daném případě stát omezil právo ucházet se o koupi státní zemědělské

půdy a vyloučil z přístupu ke státnímu majetku právnické osoby. Uvedený

postup státu však je v rozporu s čl. 11 Listiny, který připouští

výlučnost vlastnictví pro tuzemce a omezuje některé vlastnictví jen na

určené osoby. Podmínkou takového omezení je však ochrana veřejného

zájmu státem. Stát má sice volnost v rámci soukromoprávních vztahů

vybrat si dobrovolně druhou stranu pro uzavření kupní smlouvy na prodej

půdy dle občanského zákoníku, přistoupí-li však k zákonné regulaci a

selekci osob, kterým je umožněno ucházet se o převod státního majetku,

nemůže tak činit libovolně, ale jen v odůvodněných případech, přičemž

důvody musí mít trvalý charakter a vázat se i na třetí osoby, které

mohou v budoucnu daný předmět vlastnictví nabýt, či nenabýt.



Ustanovení § 4 zákona, který v odstavci 1 připouští k nabytí

vlastnictví všechny státní občany, ale v odstavci 2 se fakticky

vylučují právnické osoby s velmi omezenou výjimkou, je podle názoru

navrhovatelů porušením rovnosti vlastnických forem. K nabytí

vlastnictví se připouštějí pouze právnické osoby, jež jsou vlastníky

těch budov na zákonem dotčených pozemcích, jež patří k původní

zemědělské usedlosti nebo slouží zemědělské výrobě a s ní souvisejícímu

vodnímu hospodářství - a to právě jen pro nabytí těchto zastavěných

pozemků. Nepřevede-li Pozemkový fond postupem dle § 6 a 7 zákona

všechny pozemky podle cenového předpisu, může zbylé pozemky prodat ve

veřejné obchodní soutěži na základě volné tvorby cen osobám dle § 4

odst. 1 písm. a), b) a d), tj. nikoli právnickým osobám. Zcela ústavní

by podle nich bylo připuštění těch právnických osob, které mají sídlo

na území České republiky nebo jejichž členy či společníky nejsou

cizinci či bezdomovci, tak, aby byla zaručena rovnost mezi fyzickými

osobami a osobami právnickými. V důvodové zprávě zákona není

diskriminační postoj ani dobře zdůvodněn. V obecné části důvodové

zprávy k návrhu zákona se tomuto zásadnímu prvku v zákoně téměř

nevěnuje pozornost, v části zvláštní se pak k této problematice

předkladatel vyjadřuje nedůsledně.



V závěru svého návrhu navrhovatelé uvádějí, že neusilují o úplnou

volnost prodeje státní půdy všem právnickým osobám, ale jen těm, které

již dnes vlastní zemědělské usedlosti a stavby sloužící k zemědělské

výrobě nebo souvisejícímu vodnímu hospodářství, přičemž vlastnictví

nemovitostí u nás je s výjimkou dědění omezeno na tuzemské osoby.

Nerovnost formální je spojena i s nerovností materiální, když prodej

půdy podle tohoto zákona bude prováděn ve velkém měřítku a za výhodných

podmínek.



II.



Po zjištění, že neexistují důvody ani pro odmítnutí návrhu podle § 43

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,

ani pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona, byl návrh v souladu s

§ 69 tohoto zákona zaslán Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České

republiky s výzvou k vyjádření.



Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky prostřednictvím svého

předsedy ve svém vyjádření uvedla, že v důvodové zprávě k zákonu se

uvádí, že základním cílem zákona není finanční efekt z prodeje státní

zemědělské půdy, ale privatizace těchto pozemků ve prospěch fyzických

osob podnikajících v zemědělské výrobě a rovněž převod pozemků

prostřednictvím obcí na veřejně prospěšné účely a bydlení. Pouze v

případě prodeje zastavěných pozemků vlastníkům staveb se umožňuje

prodej i právnickým osobám. Důvodem je sjednocení vlastnictví pozemků a

staveb. Cílem napadených ustanovení v těchto případech pak bylo pro

právnické osoby omezit nabývání státní půdy a preferovat fyzické osoby,

které již provozují zemědělskou výrobu buď osobně nebo prostřednictvím

právnických osob, jichž jsou členy nebo společníky. K tomu zákon

stanovil i další podmínky odůvodněné potřebou efektivního hospodaření v

zemědělství. V tomto případě je možno se také ztotožnit s chápáním

ústavního principu rovnosti, jak je vyjádřen v rozhodnutí č. 11/1992

Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu České a Slovenské Federativní

Republiky: "Je jistě věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí

rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však

nesmí postupovat zcela libovolně. Pokud zákonodárce určuje prospěch

jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se

tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty." Proto se lze oprávněně

domnívat, že zákonem stanovené omezení v nabývání vlastnického práva

není v rozporu s ustanoveními čl. 11 a 26 Listiny.



Za tohoto stavu věci nelze, podle názoru Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky, než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v

přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem

České republiky a naším právním řádem. Jak dále vyplývá z vyjádření

účastníka řízení, zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců

Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 1. dubna 1999 a dne

28. dubna 1999 byl schválen potřebnou většinou senátorů Senátu

Parlamentu České republiky, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli

a byl řádně vyhlášen.



Senát Parlamentu České republiky se k návrhu skupiny poslanců vyjádřil

prostřednictvím své předsedkyně. Uvedl, že vyloučení tuzemských

právnických osob zabývajících se zemědělskou výrobou z možnosti nabývat

státní zemědělskou půdu bylo předmětem obsáhlých diskusí při

projednávání návrhu zákona v Senátu. V průběhu projednávání předlohy

návrhu zákona byly této předloze vytýkány nedostatky právního a

legislativně technického charakteru, zejména neprovázanost a nesoulad

jednotlivých ustanovení návrhu zákona i neprovázanost s ostatními

právními předpisy; zákon byl posléze nicméně Senátem schválen.



Dle názoru Senátu vyloučením právnických osob (až na dvě výjimky) z

možnosti nabývat státní zemědělské pozemky bezúplatným převodem a

vyloučením právnických osob z možnosti koupě státních zemědělských

pozemků (pokud nejde o vlastníky, resp. spoluvlastníky budov nebo

obytných, hospodářských nebo jiných staveb patřících k původní

zemědělské usedlosti nebo sloužících zemědělské výrobě nebo s ní

souvisejícímu vodnímu hospodářství) a s tím související preferencí

fyzických osob, které již provozují zemědělskou výrobu nebo jsou členy

nebo společníky právnických osob provozujících zemědělskou výrobu nebo

již vlastní určitou výměru zemědělské půdy, zákonodárce určil svůj

strategický zájem, komu přednostně a ze své svrchované vůle bude stát

vlastnictví k předmětným pozemkům převádět.



Senát Parlamentu České republiky návrh zákona schválil na své 4.

schůzi, a to v hlasování, při kterém ze 67 přítomných senátorů se

vyslovilo 40 pro návrh zákona. Nelze tedy než vyjádřit stanovisko, že

druhá komora Parlamentu České republiky jednala v přesvědčení, že

přijatý zákon je v souladu jak s Ústavou České republiky, tak s

ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem.



III.



Po přezkoumání návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že nejsou dány

důvody pro zrušení napadených ustanovení zákona č. 95/1999 Sb.



Navrhovatelé argumentují rozporem s čl. 11 Listiny a tuto argumentaci

specifikují poukazem na zaručenou rovnost vlastnických forem, která

však podle jejich názoru byla porušena tím, že z možnosti nabývání

státní půdy jsou fakticky, až na malé výjimky, vyloučeny právnické

osoby. Uvedeným omezením podle názoru navrhovatelů jsou neústavně

diskriminovány právnické osoby v podnikání v zemědělství.



Tento obecný odkaz na čl. 11 Listiny vystihuje však smysl ústavní

úpravy vlastnického práva pouze částečně. V odstavci prvním čl. 11

Listiny je obsažena generelní klauzule zaručující právo nabývat

majetek, jakož i ochranu vlastnických práv již nabytých. Ve druhém,

třetím a čtvrtém odstavci téhož článku pak je vyjádřen obsah, způsob a

rozsah omezení vlastnického práva tam, kde to veřejný zájem, resp.

obecný zájem opodstatňuje, a v této souvislosti též vyjádřena i možnost

zákonem stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů

nebo právnických osob se sídlem na území státu.



Zvolený postup zákonodárce, tj. rozhodnutí, že stát jako vlastník bude

zemědělské a lesní pozemky převádět na zákonem vymezené subjekty, není

v rozporu s ústavními principy čl. 11 odst. 1 Listiny, jímž je chráněno

vlastnické právo toliko tehdy, jde-li o vlastnické právo již

existující, a nikoli pouze o tvrzený nárok na ně, ať již byl tento

nárok opřen o jakýkoli právní důvod. Z toho vyplývá, že pouhý spor o

vlastnictví, v němž vznik vlastnického práva má být teprve umožněn nebo

takové právo samo má být teprve konstituováno, ústavně chráněn není.

Zákon o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví

státu na jiné osoby žádné subjekty včetně právnických osob z možnosti

vlastnit tyto pozemky jednou provždy nevylučuje a právnickým osobám

takové pozemky vlastnit generelně nezakazuje. Jde pouze o vůli státu

jako svrchovaného vlastníka této půdy rozhodnout, na koho přednostně

své vlastnictví bezúplatně převede či komu půdu prodá.



V další argumentaci navrhovatelé sice připouštějí, že stát jako každý

vlastník má právo nakládat volně se svým majetkem, a dokonce

připouštějí, že má plnou volnost upravit postup před uzavřením kupní

smlouvy ze své strany. Podle jejich názoru však nesmí takové podmínky

stanovit zákonem, ale pouze normou nižší právní síly v rámci platné

zákonné úpravy. V této souvislosti navrhovatelé odkazují na nálezy

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/93 a Pl. ÚS 29/93 (Sbírka nálezů a

usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str. 83 a násl. a str. 95 a násl.),

v nichž Ústavní soud vyslovil názor, že obecně závaznými vyhláškami

nemohou obce stanovením práv a povinností nad rámec zákona zasahovat do

soukromoprávních vztahů. Nastíněná analogie těchto nálezů Ústavního

soudu s projednávanou věcí je však nepřiléhavá. Uvedené nálezy se

týkaly obecně závazných vyhlášek obcí, o nichž Ústavní soud rozhodoval

podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, a již vzhledem k

tomu, že jimi byla řešena zcela odlišná situace, nelze je při řešení

dané problematiky analogicky použít, jak se o to navrhovatelé

pokoušejí. V daném případě se zdaleka nejedná pouze o úpravu postupu

před uzavřením kupní smlouvy, ale celkově o převod vlastnictví se

zřetelem na podmínky stanovené Listinou. Podle odstavce 2 čl. 11

Listiny zákon může stanovit, že určité věci mohou být pouze ve

vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České republice.

Stát jistě může nižší právní normou v rámci zákona upravit to, co

navrhovatelé nazývají postupem před uzavřením kupní smlouvy. To však

není v rozporu s tím, že je to právě jen zákonodárce, který může cestou

zákona obecným způsobem zasahovat do úpravy vlastnických vztahů při

respektování veřejného zájmu stanoveného čl. 11 odst. 2, 3, 4 Listiny,

což se v daném případě stalo. Ve stejném smyslu se vyjadřuje i odstavec

2 čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a

základních svobod, podle něhož mají členské státy právo " ... přijímat

zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v

souladu s obecným zájmem."



Stát má nepochybně právo při převodu, resp. prodeji svého majetku ve

velkém rozsahu se řídit nikoli pouze obecnými principy občanského

zákoníku v jednotlivých případech, ale také zákonem upravit obecné

specifické podmínky převodu vlastnictví pro všechny případy, a to se

zřetelem na obecné zájmy celé společnosti, jejichž respektování čl. 11

odst. 2, 3 a 4 Listiny vyžaduje. Z důvodové zprávy k zákonu i ze

stenografického záznamu z jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky vyplývá, že návrh zákona byl odůvodněn tím, že prodej státní

půdy má se zřetelem na obecný zájem za cíl "nalezení odpovědnějšího

vlastníka v naději, že bude dobrým hospodářem". Návrh vycházel z

představy, že je v obecném zájmu, aby se půda dostala přednostně do

rukou těch, kteří na ní pracují a kteří mají osobní zájem na vybudování

vlastní hospodářské existence a dosažení vlastní prosperity. Naproti

tomu volný prodej jakýmkoli právnickým osobám otevírá přednostně

prostor spekulativním nákupům finančně silných skupin. Proto zákon

stanoví, že Pozemkový fond může prodat zemědělské pozemky oprávněným

osobám dle zákona o půdě, dále samostatně hospodařícím rolníkům a

členům družstev, resp. obchodních společností, kteří splňují zákonem

stanovené podmínky, jakož i osobám, které v dané oblasti vlastní

nejméně 10 hektarů zemědělské půdy a jimž náležejí stavby na pozemcích

určených k prodeji.



Přednostní převod zemědělské půdy na fyzické osoby, samostatně

hospodařící rolníky, odůvodňuje tedy stát snahou zabezpečit řádné

obdělávání půdy a omezit možnosti spekulací s pozemky. Tento cíl je

ústavně konformní, i když prostředek zvolený k jeho naplnění nemůže

jistě eventuelním spekulativním převodům v budoucnosti zabránit zcela.

Zákon nevylučuje koneckonců ani další prodej půdy do vlastnictví jiných

subjektů než v zákoně vymezených, tedy i do vlastnictví právnických

osob.



Argumenty navrhovatelů, které se dotýkají práva na podnikání (čl. 26

odst. 1 Listiny) a údajné diskriminace právnických osob podnikajících v

zemědělství, je nutno rovněž odmítnout. Čl. 26 odst. 1 Listiny zaručuje

každému "právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost". Ze

znění napadených ustanovení zákona však nelze žádným výkladem dospět k

závěru, že některé subjekty jsou v tomto právu nějakým způsobem

omezeny. Právo podnikat neobsahuje v sobě nárok na poskytnutí

prostředků a materiálního vybavení nezbytného pro zvolený druh

podnikání.



Čl. 11 Listiny stejně jako čl. 26 odst. 2 Listiny jsou výrazem

celkového pojetí právního státu v České republice. I když se výslovně v

žádném ústavním dokumentu Česká republika neprohlašuje za "sociální

právní stát", ve skutečnosti, stejně jako v řadě západoevropských zemí,

celý její ústavní a právní systém vychází z principu, že vlastnictví

zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými obecnými zájmy (čl. 11 odst. 3

Listiny), a z možnosti státního zásahu do úpravy vlastnických práv ve

veřejném, resp. obecném zájmu. Jestliže k takové úpravě ve veřejném

zájmu dojde, nejedná se v žádném případě o zásah do "rovnosti

vlastnických forem", jak tvrdí navrhovatelé. Ústavní systém a právní

řád České republiky odmítá odlišnou hodnotovou klasifikaci a odlišný

stupeň právní ochrany toho, co bylo v totalitním režimu označováno za

"různé typy a formy vlastnictví". Již z tohoto důvodu neshledává

Ústavní soud snahu navrhovatelů po "rovnosti vlastnických forem" za

přiměřenou současnému ústavnímu pořádku. Ten vychází z jednoho

univerzálního pojmu vlastnictví, jehož úprava podléhá zákonem chráněným

obecným zájmům.



Ústavní soud tedy neshledal, že by napadenými ustanoveními zákona byly

porušeny základní práva a svobody obsažené v Listině či mezinárodních

smlouvách podle čl. 10 Ústavy. Proto Ústavní soud návrh na zrušení

některých ustanovení zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu

zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o

změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve

znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické,

dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších

předpisů, zamítl (§ 82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).



Předseda Ústavního soudu:



v z. JUDr. Holeček v. r.



místopředseda