397/2006 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 11. července 2006 v plénu ve složení předseda
Pavel Rychetský a soudci Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta
Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka,
Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný, Eliška
Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu JUDr. I. B. na zrušení § 106
odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní
správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a
soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb.,
takto:
Ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích,
přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů
(zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb., se
zrušuje ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Dne 8. 2. 2006 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatelky JUDr.
I. B. proti rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 30. ledna 2006 č.j.
KPR 966/2006, kontrasignovaného předsedou vlády, kterým byla odvolána z
funkce předsedkyně Nejvyššího soudu, spojenou s návrhem na zrušení
ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích,
přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů
(zákon o soudech a soudcích), ve zení pozdějších předpisů, (dále též
"zákon o soudech a soudcích") a s návrhem na odklad vykonatelnosti
tohoto rozhodnutí. Stěžovatelka odůvodňuje svůj návrh především
porušením principu dělby moci ve státě a ohrožením nezávislosti soudní
moci, přičemž v důsledku aplikace protiústavního ustanovení § 106 odst.
1 zákona o soudech a soudcích jí mělo být odepřeno právo na soudní
ochranu, a tím bylo zasaženo do ústavně zaručeného práva ve smyslu čl.
36 Listiny základních práv a svobod.
Druhý senát Ústavního soudu neshledal důvod k odmítnutí ústavní
stížnosti podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), neboť
uplatněním napadeného ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem
ústavní stížnosti, jsou splněny formální předpoklady jejího projednání
dle § 43 odst. 1 a ústavní stížnost nebyla shledána zjevně
neopodstatněnou dle § 43 odst. 2 písm. a). Proto II. senát ve smyslu §
78 odst. 1 tohoto zákona řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na
zrušení právního předpisu, tj. ustanovení § 106 odst. 1 zákona o
soudech a soudcích, postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle
čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Plénum Ústavního soudu rozhodovalo v řízení o konkrétní kontrole norem,
přičemž v judikatuře týkající se důsledků derogačního nálezu v tomto
řízení, založeném na splnění podmínek § 74 zákona o Ústavním soudu [viz
zejména nálezy sp. zn. I. ÚS 102/2000, sp. zn. I. ÚS 738/2000, Sbírka
nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"),
svazek 24, nálezy č. 179 a č. 180], Ústavní soud opakovaně zdůraznil:
"Přestože ústavní stížnost a návrh na zrušení ustanovení zákona
představují relativně oddělené návrhy, o kterých Ústavní soud rozhoduje
samostatně, nelze přehlédnout jejich obsahovou propojenost. Tento typ
řízení před Ústavním soudem totiž spadá do oblasti tzv. konkrétní
kontroly norem, kdy podnětem pro rozhodování Ústavního soudu o
ústavnosti napadeného právního předpisu je konkrétní souzená věc, v níž
napadené ustanovení bylo aplikováno. Je pravda, že z vyhovění návrhu na
zrušení právního předpisu nelze automaticky usuzovat též na vyhovění
samotné ústavní stížnosti. Není možné zcela vyloučit - byť výjimečnou
situaci - kdy i po zrušení napadeného ustanovení právního předpisu
Ústavní soud ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítne, neboť shledá, že
v konkrétním případě zrušené ustanovení nezasáhlo ústavně chráněná
základní práva stěžovatele; je však zároveň zřejmé, že při rozhodování
o ústavní stížnosti musí Ústavní soud k derogačnímu nálezu v řízení o
kontrole norem přihlédnout. V opačném případě by totiž podaná ústavní
stížnost nesplnila svoji subjektivní funkci, tzn. funkci ochrany
ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele.". K
uvedenému Ústavní soud dodává, že předpokladem zahájení řízení o tomto
typu konkrétní kontroly norem je řádně podaná a přípustná ústavní
stížnost.
II.
Ústavní soud vyžádal v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním
soudu vyjádření účastníků řízení - obou komor Parlamentu.
Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 5. 4. 2006 popsala důvody k
přijetí novely zákona o soudech a soudcích v souvislosti s nálezem
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, s odkazem na pasáže důvodové
zprávy, která uváděla, že navrhovaná úprava není v rozporu s
mezinárodními smlouvami ani s právními akty Evropských společenství.
Předložený návrh není dle důvodové zprávy ani v rozporu s Evropskou
dohodou o přidružení České republiky k Evropským společenstvím ani s
obecnými zásadami práva Evropských společenství. Navrhovaná úprava
respektuje doporučení výboru ministrů Rady Evropy (č. 94) 12 ohledně
nezávislosti, efektivnosti a role soudců a není v rozporu ani s jinými
mezinárodními akty vztahujícími se k nezávislosti soudů, soudců a
výkonu soudnictví.
Poslanecká sněmovna dále uvedla, že novela zákona o soudech a soudcích
byla přijata 10. června 2003 řádným legislativním postupem a
zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s
Ústavou a naším právním řádem. Je tedy na Ústavním soudu, aby ústavnost
napadeného ustanovení posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.
Senát ve vyjádření ze dne 10. 4. 2006 rovněž zrekapituloval důvody,
které vedly k novelizaci zákona o soudech a soudcích, resp. ustanovení
§ 106 odst. 1.
Senát projednal návrh zákona na šesté schůzi čtvrtého funkčního období
dne 29. května 2003 a na základě doporučení ústavněprávního výboru
rozhodl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých
pozměňovacích návrhů.
K meritu posuzované věci popisuje Senát nejvýznamnější momenty ve
vývoji modelu správy soudů od roku 1991 do přijetí novely zákona o
soudech a soudcích. Dále rekapituluje pravomoci prezidenta republiky a
ministra spravedlnosti týkající se jmenování předsedů soudů a rovněž
postavení předsedů soudů při výkonu státní správy soudů. V návaznosti
na to konstatuje, že stěžovatelka ve svém podání nezpochybňuje své
působení ve dvojjediné funkci soudce a předsedy soudu, proto omezil
Senát své vyjádření toliko na zánik funkce předsedy soudu odvoláním.
Senát konstatuje, že při projednávání novely zákona o soudech a
soudcích se postavil v návaznosti na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl.
ÚS 7/02 na stanovisko, podle kterého za situace, kdy mají státní správu
vykonávat soudní funkcionáři - soudci, je třeba posílit jejich
nezávislost na výkonné moci, alespoň pokud jde o jejich odvolávání.
Podle názoru Senátu měl být předseda a místopředseda soudu z funkce
odvolán jen uložením kárného opatření, a to po provedeném kárném
řízení. Důvodem pro uložení kárného opatření mělo být porušení zákonem
stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudu, a to závažným
způsobem. O tom, zda došlo v konkrétním případě k naplnění
kvalifikovaného důvodu, měl rozhodovat zákonem předvídaný kárný senát.
Tento záměr vystihovaly pozměňovací návrhy, s nimiž vrátil Senát zákon
Poslanecké sněmovně zpět.
III.
Ústavní soud následně přistoupil k přezkoumání toho, zda předmětná
novela zákona o soudech a soudcích byla přijata a vydána v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem coby
primárního kritéria přezkumu dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu.
Ústavní soud ověřil, že novela zákona č. 6/2002 Sb. provedená zákonem
č. 192/2003 Sb. byla přijata Poslaneckou sněmovnou dne 13. 5. 2003, pro
návrh se vyslovilo 175 poslanců a jeden byl proti. Dne 14. 5. 2003 byl
návrh zákona postoupen Senátu, který jej projednal dne 29. 5. 2003 a
usnesením rozhodl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění
přijatých pozměňovacích návrhů. Pro návrh hlasovalo 60 z přítomných
senátorů, nikdo nebyl proti návrhu. V rámci dokončení legislativního
procesu schválila dne 10. 6. 2003 Poslanecká sněmovna návrh zákona ve
znění postoupeném do Senátu. Zákon podepsal dne 18. 6. 2003 prezident
republiky, účinnost zákona nastala dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů pod
č. 192/2003 Sb., dne 1. 7. 2003.
Ústavní soud proto konstatuje, že zákon byl řádně přijat a vydán ve
smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
V kontextu zákonného požadavku vymezil Ústavní soud nejprve skutkový
stav z hlediska rámce ustanovení, které je předmětem přezkumu, a z
hlediska relevantních ustanovení ústavních zákonů, s nimiž je toto
ustanovení v eventuálním rozporu.
Předmětem přezkumu je ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o
soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně
některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění
pozdějších změn a doplňků, jehož text zní: "Předseda a místopředseda
soudu může být ze své funkce odvolán tím, kdo ho do funkce jmenoval,
jestliže závažným způsobem nebo opakovaně porušuje zákonem stanovené
povinnosti při výkonu státní správy soudů. Předseda kolegia Nejvyššího
soudu nebo kolegia Nejvyššího správního soudu může být ze své funkce
odvolán tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže neplní řádně své
povinnosti".
Ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích stěžovatelka
napadla pro rozpor se základními ústavními principy - konkrétně s
principem dělby moci ve státě a principem nezávislosti soudní moci.
Ústavní soud úvodem ústavního přezkumu v dané věci konstatuje, že
základní ústavní garance dělby moci demokratického právního státu jsou
upraveny ustanovením čl. 2 odst. 1 Ústavy: "Lid je zdrojem veškeré
státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné,
výkonné a soudní.", princip nezávislosti soudní moci je upraven zejména
ustanovením čl. 81 Ústavy, podle nějž "Soudní moc vykonávají jménem
republiky nezávislé soudy.", a ustanovením čl. 82 Ústavy, jehož odst. 1
stanoví: "Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich
nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.", a podle jehož odst. 2 "Soudce
nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu; výjimky
vyplývající zejména z kárné odpovědnosti stanoví zákon.". Další
garancí, která má rovněž zajistit eliminaci vnějších vlivů na výkon
soudnictví, je čl. 82 odst. 3 Ústavy, podle nějž "Funkce soudce není
slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s
jakoukoli funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími
činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný.".
V tomto kontextu Ústavní soud poukazuje na to, že ve svém nálezu ve
věci sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 78;
vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.) se vyjádřil obecně k principům dělby
moci, jeho historickému kontextu a především zdůraznil, že "jakkoli ani
ve sféře justice neusiluje demokratický stát o maximalistické programy,
a je proto zcela vzdálen představě 'soudcovského státu', je na druhé
straně povinen vytvářet institucionální předpoklady pro to, co, pokud
jde o justici, platí jako specifické a nepodmíněné, totiž konstituování
a etablování reálné nezávislosti soudů, jako - pro stabilizaci nejen
jejich pozice, ale i celého demokratického systému, ve vztahu k
legislativě a exekutivě - významného státotvorného, současně však i
polemického prvku. Uvedená reálná nezávislost soudů je specifickým a
nepostradatelným atributem soudní moci, odůvodněným a také vyžadovaným
čl. 4 Ústavy, podle kterého základní práva a svobody jsou pod ochranou
soudní moci, jakož i čl. 81 a 82 Ústavy, podle kterých soudní moc
vykonávají jménem republiky nezávislé soudy s tím, že soudci jsou při
výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.
Již konstatovaný specifický rys a obsah soudní moci nemůže být proto
zpochybňován, a proto ani její základní funkce nejsou slučitelné se
žádným způsobem infiltrace jiné státní moci, kterážto premisa byla v
Ústavní listině Československé republiky uvozené zákonem č. 121/1920
Sb. vyjádřena ustanovením § 96 odst. 1, podle kterého soudnictví jest
ve všech stolicích odděleno od správy, v současné Ústavě pak v čl. 82
odst. 3, podle kterého funkce soudce není slučitelná s funkcí
prezidenta republiky, člena parlamentu ani s jakoukoli funkcí veřejné
správy. Princip nezávislosti soudu má tedy v tomto směru, jak již
uvedeno, nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné
moci".
Lze tedy říci, že jednou ze základních podmínek vlády práva je silné a
nezávislé soudnictví. Ve státě, který má být považován za stát právní,
musí být soudní moc pokládána za jednu ze tří mocí, která má stejnou
váhu jako moc výkonná a zákonodárná, na nichž musí být soudní moc v co
největší míře nezávislá, přičemž soudní moc zvlášť zdůrazněné ústavní
ochrany nezávislosti požívá jako jediná ze tří mocí. Tato zásada byla
víceméně vtělena do většiny ústav světa; někdy dokonce i v těch
státech, kde soudnictví nebylo (či není) fakticky nezávislé. Existuje
nebezpečí, že tato zásada zůstane, nedoplní-li ji ve vlastním textu
ústavy nebo alespoň v právních předpisech, jimiž se soudnictví řídí,
další principy, jež lze vyvodit z ústav většiny západoevropských států,
stejně jako z nejdůležitějších mezinárodních dokumentů týkajících se
problematiky nezávislosti soudnictví, pouze teoretickou konstrukcí. V
této souvislosti lze odkázat např. na Evropskou chartu o statutu soudců
Rady Evropy, která byla přijata během zasedání ve Štrasburku 8. až 10.
července 1998, a na vysvětlující memorandum k ní. Ve smyslu čl. 1.3
zmíněné Evropské charty o statutu soudců Rady Evropy nezbytným
požadavkem zajištění nezávislosti soudní moci je, aby podmínky
ovlivňující výběr, získávání, jmenování, služební postup či odvolávání
soudců umožňovaly nezávislost na výkonné a zákonodárné moci.
IV.
Z pohledu srovnávacího je třeba uvést, že v demokratických zemích
neexistuje jediný model uspořádání správy soudů, naopak lze mluvit o
pluralitě těchto modelů. Současné systémy evropských zemí jsou většinou
ovlivněny jejich ústavně právními tradicemi, jsou spíše výsledkem
postupného pomalého vývoje. S výjimkou čl. 6 evropské Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod a některých doporučení Rady Evropy či
OSN neexistují společné detailněji propracované standardy organizace a
správy soudnictví. Tato oblast není dotčena ani komunitárním právem,
Evropské společenství nemá v tomto směru žádné kompetence.
Navzdory pluralitě institucionálních modelů soudní správy lze u všech
evropských zemí nebo u jejich skupin vypozorovat společné rysy. Ve
všech zemích Evropské unie a ve většině nově přistoupivších zemí je
respektován princip nezávislosti soudní moci, ať už na úrovni ústavní,
zákonné, nebo vyplývá z praxe (je však různě interpretován).
Respektována je individuální nezávislost každého soudce, pouze v
některých zemích je věnována zvýšená pozornost nezávislosti soudnictví
jako celku, tj. jako třetí moci ve státě. Garantována je buď převedením
významných pravomocí na nejvyšší radu soudnictví (Itálie, Francie,
Španělsko), nebo rozlišováním justiční správy a státní správy v rámci
klasického modelu (Německo, Rakousko).
U modelů soudní správy, jejichž součástí jsou nejvyšší soudní rady
(dále jen "rada"), lze odlišit následující systémy:
- jižní model, v němž rada převzala od vlády významné pravomoci v
oblasti jmenování soudců a soudních funkcionářů a kárných řízení nad
nimi, většinou však postrádá významnější pravomoci v oblasti správy
soudnictví (rozpočet, správa majetku)
- severní model (Švédsko, Dánsko, Irsko, Nizozemí), ve kterém rada má
především pravomoci ekonomické a správní, z větší části postrádá
pravomoci personální
- kombinace obou systému organizace soudnictví (např. Maďarsko), kde
rada převzala rozsáhlé pravomoci v obou oblastech a v zásadě zodpovídá
za soudnictví jako celek.
Ve většině západoevropských zemí si naopak ministerstvo spravedlnosti,
resp. vláda, ponechaly významné pravomoci a kontrolní mechanismy vůči
soudnictví i po zřízení rady. To platí o severním modelu, kde rada
často sdílí určité pravomoci s ministerstvem spravedlnosti a systém
funguje na základě vzájemné dohody. Ve všech vrcholných samosprávných
orgánech soudnictví jsou zastoupeni také nesoudci.
Na úrovni řízení jednotlivých soudů převládá tradiční systém, kdy za
veškeré agendy soudů odpovídá předseda-soudce. Zároveň ale lze u správy
jednotlivých soudů konstatovat tendenci převést určité pravomoci na
hlavního soudního tajemníka, kancléře, ředitele apod. I u těchto
soudních funkcionářů se v mnoha státech mísí jejich judiciální a
správní funkce.
Ve většině evropských zemí je upřednostňováno funkční řešení, soudní
systémy jsou postupně reformovány, nezávislost soudce v rozhodovací
činnosti je vždy garantována (viz Studie Ministerstva spravedlnosti - k
řešení situace po nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02).
V.
Z pohledu vývoje právní úpravy v České republice Ústavní soud
konstatuje, že správa soudů byla po roce 1948 vykonávána vždy předsedy
(případně místopředsedy) jednotlivých soudů, kteří při jejím výkonu
podléhali dohledu ministerstva, resp. ministra spravedlnosti, jemuž
byli rovněž ze své funkce odpovědni.
Začátkem 90. let došlo k přijetí nových justičních zákonů pokrývajících
komplexně problematiku soudnictví - zákona č. 335/1991 Sb., o soudech a
soudcích, zákona č. 436/1991 Sb., o některých opatřeních v soudnictví,
o volbách přísedících, jejich zproštění a odvolání z funkce a o státní
správě soudů České republiky, a zákona č. 412/1991 Sb., o kárné
odpovědnosti soudců.
Tyto zákony zachovaly terminologii zavedenou zákonem č. 62/1961 Sb., o
organizaci soudů, jež spočívala v nahrazení pojmu "správa soudů" (viz
ještě ustanovení § 38 odst. 1 zákona č. 66/1952 Sb., o organizaci
soudů, jež používalo předchozí pojmosloví) pojmem "státní správa
soudů". Současně přejaly v zásadě i způsob vzniku a zániku funkce
předsedů soudů ve smyslu ingerence moci výkonné prostřednictvím
ministra spravedlnosti. V případě předsedy Nejvyššího soudu byla jeho
volba a odvolávání zákonodárným sborem postupně nahrazena jmenováním a
odvoláváním ze strany prezidenta republiky, čímž došlo v jistém smyslu
k oslabení jeho personální nezávislosti.
Státní správa soudů byla v České republice na centrální úrovni svěřena
Ministerstvu spravedlnosti a její výkon byl realizován předsedy a
místopředsedy soudů zprostředkovaně nebo pod přímým působením
Ministerstva spravedlnosti. Explicitně vyjádřenou zásadou však bylo, že
výkon státní správy soudů nesměl zasahovat do nezávislosti soudů. V
polovině roku 2000 byly jako výraz reformy soudnictví předloženy návrhy
dvou zákonů, v nichž se kromě jiných změn předpokládal zásadní obrat ve
správě soudů. Měla být odlišena správa soudnictví od státní správy
soudů. Správa soudnictví by zajišťovala personální otázky soudů pod
záštitou Nejvyšší rady soudnictví a státní správa by zajišťovala
materiální zázemí soudů prostřednictvím správních útvarů podřízených
Ministerstvu spravedlnosti. Tato koncepce byla Poslaneckou sněmovnou
zamítnuta. Pokus o další reformu v roce 2001 petrifikoval v podmínkách
České republiky historickou koncepci státní správy soudů vedené po
linii Ministerstvo spravedlnosti - předsedové (místopředsedové) soudu a
tato koncepce byla posléze včleněna do zákonné úpravy, jež je provedena
de lege lata zákonem č. 6/2002 Sb. Prezident republiky zákon nevetoval,
inicioval však přezkum zákona Ústavním soudem v rámci řízení o
abstraktní kontrole norem.
Výsledkem tohoto přezkumu byl nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
7/02, kterým byla (mimo jiné) zrušena všechna ustanovení týkající se
úpravy regulující způsob výkonu státní správy soudů (§ 74 odst. 3 a
násl.). Ke zrušení § 106 odst. 1 vedl Ústavní soud i další důvod, totiž
zcela obecné a neurčité - principu právní jistoty neodpovídající -
vyjádření důvodů vedoucích k odvolávání předsedů soudů. Ústavní soud
rovněž uvedl, že funkce předsedů soudů by měla být považována za
kariérní postup soudce, a proto by neměl být odvolatelný jinak než pro
zákonem předvídaný důvod a postupem v kárném řízení, tj. rozhodnutím
soudu.
Reakcí na nález Ústavního soudu byla vládní novela zákona o soudech a
soudcích, která se dotkla i ustanovení § 106 odst. 1 a předpokládala
možnost posuzovat zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy
soudu jako kárné provinění v kárném řízení před nezávislým soudem, a
sankcí nemělo být jen odvolání soudce, ale s ohledem na závažnost
porušení povinnosti bylo možno volit i opatření jiná. V této podobě
nebyla navrhovaná novela Poslaneckou sněmovnou schválena. Vláda
předložila nový návrh, který potvrdil dosavadní model státní správy
soudů. Při projednávání v Poslanecké sněmovně byla opět prosazena
zásada "kdo jmenuje, odvolává" a ustanovení § 106 odst. 1 zákona o
soudech a soudcích bylo přijato ve znění, ve kterém bylo napadeno
navrhovatelkou.
Ve srovnání s původním textem tedy novela zákona o soudech a soudcích
možnost odvolání předsedů (místopředsedů) soudů pro neřádné plnění
povinností pouze zúžila zejména věcně na možnost odvolání pro závažné
či opakované porušení zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní
správy.
VI.
V souvislosti s odvoláním předsedy Nejvyššího soudu dle ustanovení §
106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích hodnotil Ústavní soud nejprve
možnou aplikovatelnost tohoto ustanovení.
Předseda Nejvyššího soudu je jmenován prezidentem republiky na základě
čl. 62 písm. f) Ústavy, tedy na základě jeho autonomní pravomoci
nezávislé na kontrasignaci vlády. V tomto oddělení jmenování předsedy
vrcholného orgánu soudní soustavy od politicky profilované vlády je
nutno spatřovat prvek oddělení (a tím i nezávislosti) moci soudní.
Nutno však podotknout, že v jiných systémech dochází k absolutní
separaci moci soudní a výkonné, kdy žádný orgán moci výkonné předsedu
nejvyššího soudu nejmenuje a moc výkonná plní především roli
konzultativní, případně navrhuje kandidáty.
Ústava, jak plyne z předchozího, zajišťuje personální nezávislost
předsedy Nejvyššího soudu na vládě při jmenování; tím však není dotčena
nutnost zachování takové personální nezávislosti i v průběhu výkonu
funkce a jejího zániku, zvláště pak při zániku odvoláním. Je-li
prezidentu republiky svěřena pravomoc jmenovat předsedu Nejvyššího
soudu bez jakéhokoliv omezení a bez součinnosti s jakýmkoliv jiným
mocenským orgánem, nelze dovodit při mlčení Ústavy ničím neomezenou
pravomoc k odvolání předsedy Nejvyššího soudu. Za situace, kdy pravomoc
k odvolání předsedy Nejvyššího soudu není Ústavou výslovně zmíněna, by
přijetí výkladu, podle kterého pravomoc prezidenta republiky ke
jmenování implikuje mlčky také možnost jeho odvolání, bylo v rozporu s
ústavně chráněnou hodnotou nezávislosti moci soudní a jejího oddělení
od moci výkonné. Prezidentu republiky je tak svěřena v systému, který
neodděluje soudní moc od moci výkonné absolutně, pouze pravomoc založit
funkci předsedy Nejvyššího soudu, přičemž z hlediska ovlivňování jejího
průběhu a zániku se s žádnou ústavní kompetencí prezidenta republiky
nepočítá.
Pravidlo, podle kterého, "kdo jmenuje, odvolává", je naprosto logické v
případech, kdy se jedná o přímý vztah nadřízenosti či podřízenosti.
Takový vztah však není mezi prezidentem republiky a předsedou
Nejvyššího soudu (stojícím v čele vrcholného orgánu soudní moci dle čl.
92 Ústavy). Je tak možné uzavřít, že obdobně jako v případě Nejvyššího
kontrolního úřadu a České národní banky či v případě dalšího vrcholného
orgánu moci soudní - Nejvyššího správního soudu - jednal zákonodárce v
intencích čl. 63 odst. 2 Ústavy i v případě Nejvyššího soudu úpravou
odvolání v § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
VII.
Ústavní soud v řadě svých nálezů (sp. zn. Pl. ÚS 34/04, sp. zn. Pl. ÚS
43/04 - vyhlášeny pod č. 355/2005 Sb. a pod č. 354/2005 Sb.)
autoritativně vyložil obsah ústavního principu nezávislosti soudnictví:
"Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí
demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek
nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako
garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze
zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické
moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního
postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost,
nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na
orgánech, reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i
oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním
zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská
nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením
jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními
komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně
zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02.".
V kontextu posuzované věci Ústavní soud konstatuje s ohledem na závěry,
které v minulosti vyslovil, že z Ústavy vyplývá nutnost autonomního
postavení soudní moci. Tento Ústavou předpokládaný a "ideální" stav
však v podmínkách České republiky neexistuje, neboť soudní moc zde
nepředstavuje svébytnou a samostatnou reprezentaci, nemůže se
projevovat navenek jako jedna z nezávislých mocí, ale je fakticky
reprezentována Ministerstvem spravedlnosti, což se zobrazuje i v celé
úpravě modelu správy soudů de lege lata.
V této souvislosti je ovšem třeba zdůraznit, že Ústavnímu soudu
nepřísluší v projednávané věci posuzovat ústavnost úpravy celé koncepce
státní správy soudnictví, neboť je v dané věci příslušný posuzovat
pouze ústavnost napadeného ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a
soudcích. To však neznamená nemožnost přihlížet obsahově k této úpravě
při reflexi ústavnosti napadeného ustanovení; v určitých rovinách je
totiž zákonodárcem zvolenou úpravu správy soudů nutno zohledňovat,
neboť má jistou relevanci ve vztahu k ústavně právnímu přezkumu
ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
Ve vztahu k napadenému ustanovení nabývá potom na významu maxima, dle
které naprosto přirozeným důsledkem a podmínkou institucionální
nezávislosti je nezávislost personální, která vybavuje představitele
soudní moci potřebnou mírou autonomie na vnějších vlivech. Personální
nezávislost má ve smyslu čl. 82 Ústavy více atributů, přičemž
podstatným je v souvislostech posuzovaného případu zásada
neodvolatelnosti z funkce, která je prolomena pouze v případě odvolání
realizovaného zejména v důsledku zákonem uplatněné kárné odpovědnosti
soudce. Prostřednictvím výše zmiňovaného atributu nezávislosti tak
Ústavní soud posuzoval i napadené ustanovení.
Postavení Ministerstva spravedlnosti ve vztahu k moci soudní a k
jednotlivým soudním funkcionářům (§ 102 zákona o soudech a soudcích) je
vytyčeno v § 119 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, a to jako
ústředního orgánu státní správy soudů, jejímiž dalšími orgány jsou
předsedové (a místopředsedové) soudů s tím, že státní správa je
vykonávána buď přímo ministerstvem nebo prostřednictvím předsedů (a
místopředsedů). Od postavení ministerstva jako ústředního orgánu státní
správy soudů se potom odvíjí pravomoc ministra jmenovat předsedy a
místopředsedy soudů a pravomoc je odvolávat dle § 106 odst. 1 zákona o
soudech a soudcích.
Ústavní soud zdůrazňuje, že princip "kdo jmenuje, odvolává" je vlastní
systému státní správy. Toliko pro státní správu je totiž
charakteristické uskutečňování veřejné moci, tj. realizace výkonné moci
ve vztazích hierarchických, tedy vztazích nadřízenosti a podřízenosti.
Obsahem je činnost nařizovací vyjadřující mocenskou převahu orgánů
státní správy ve vztahu k těm, vůči nimž je vykonávána, což platí jak
pro působení navenek, tak uvnitř organizačního systému. Správní orgán
disponuje vrchnostenským oprávněním (srov. Průcha - Správní právo,
obecná část, MU Brno 2004).
Pokud je tedy v ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích
obsažen prvek vlastní systému státní správy, Ústavní soud se musí
zabývat tím, zda i správu soudů lze považovat za státní správu.
Výkon státní správy soudů je obecně charakterizován jako vytváření
podmínek k řádnému výkonu soudnictví (§ 118 odst. 1 zákona o soudech a
soudcích), tj. po stránce organizační, personální, hospodářské,
finanční a výchovné a rovněž dohlížení na řádné plnění úkolů svěřených
soudům. Určité pravomoci svěřené předsedům soudů v rámci "státní správy
soudů" nemají pouze charakter správní činnosti. Příkladmo lze poukázat
na pravomoc stanovit rozvrh práce, provádět prověrky soudních spisů,
dohlížet na úroveň soudních jednání, vyřizovat stížnosti nebo činit
podněty ministru spravedlnosti k podání stížností pro porušení zákona.
Byť tedy zákonodárce použil pojem "státní správa soudů", který svým
formálním označením navozuje dojem, že se jedná o státní správu, je
nutno reflektovat formální vymezení obsahu pojmu "státní správa soudu"
(tj. dle zákona o soudech a soudcích) a materiální vymezení předmětu
činnosti funkcionářů soudů. Pouhé formální označení nemůže převážit nad
obsahem, a tak i nad skutečnou povahou soudní správy. Veškeré činnosti
vykonávané předsedou a místopředsedou soudu jsou přitom činnostmi,
které mohou nepřímo ovlivňovat výkon soudní moci, a mohou tak ve svém
důsledku znamenat určitý zásah moci výkonné do moci soudní.
Z výše uvedeného vyplývá, že výkon státní správy soudů neodpovídá svojí
povahou obecnému vymezení výkonu státní správy. Jedná se v tomto
případě o specifickou činnost vykonávanou pouze uvnitř soudní soustavy
a podmiňující více či méně vlastní rozhodovací činnost soudů. V tomto
kontextu je potom nutno posuzovat i princip "kdo jmenuje, odvolává",
zakotvený v § 106 odst. 1, který je vlastní hierarchickému systému
vztahů přímé nadřízenosti a podřízenosti (jak je již výše uvedeno).
Přítomnost podstatného atributu vlastního systému státní správy nelze
tolerovat ve vztazích v rámci správy soudů, kterážto státní správou
není.
Při posuzování postavení předsedů soudů jako soudních funkcionářů
jmenovaných ministrem spravedlnosti a prezidentem republiky je nutno
reflektovat, že soudní funkcionář se nadále podílí na vlastní
rozhodovací činnosti jako soudce.
Je třeba potom vyjít z premisy, že funkce předsedů soudů, jakož i
předsedy Nejvyššího soudu je neoddělitelná od funkce soudce, neboť
nelze konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako
úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé.
Atributy nezávislosti soudní moci, resp. nezávislosti soudců je tak
nutno vztahovat ve shora naznačeném směru i k předsedům soudů, včetně
předsedy Nejvyššího soudu. Nelze potom akceptovat jejich odvolání
orgánem moci výkonné právě tím způsobem, který napadené ustanovení
předpokládá, při současném zachování výše uváděných požadavků.
Ústavní soud odkazuje na ustanovení čl. 82 odst. 2 Ústavy, dle kterého
soudce nelze proti jeho vůli odvolat, přičemž zákon může stanovit
výjimky z neodvolatelnosti funkce soudce, zejména z kárné odpovědnosti.
Prostřednictvím maximy vyjádřené v tomto článku je přitom nutno
poměřovat rovněž způsob odvolávání předsedů soudů, tedy i předsedy
Nejvyššího soudu. Proto nejen právní úprava zakotvující odvolávání
soudců, ale i právní úprava odvolávání předsedů a místopředsedů soudů
musí respektovat ústavní principy dělby moci, nezávislosti soudní moci
apod. Nelze tak bez reflexe ústavních hodnot stanovit jakýkoli model
odvolávání soudních funkcionářů.
Z principu oddělení moci soudní a moci výkonné podle současné ústavní
úpravy a v souladu se standardy, které pramení z evropského i
mezinárodního prostředí, vyplývá požadavek, aby funkcionář moci soudní
byl odvoláván pouze postupem, jenž je realizován uvnitř moci soudní.
Ostatně zákonodárcem zvolený výše uvedený způsob odvolávání
nereflektuje samotnou povahu "funkcionářství" coby kariérního postupu,
jímž je nutno rozumět objektivní možnost soudce dosáhnout za
stanovených požadavků takového postavení, které jej profesně
uspokojuje. V zásadě to znamená buď převzetí větší odpovědnosti při
výkonu soudnictví při rozhodování o řádných a mimořádných opravných
prostředcích nebo participaci na státní správě soudů ve funkci předsedy
nebo místopředsedy soudu (tak in Král, V.: Ke koncepci stabilizace
justice, Trestněprávní revue č. 4/2004, str. 108 a násl.).
VIII.
Na negativa spojená s nedokonalým oddělením moci soudní a výkonné
upozornila ostatně i zpráva zvláštního zpravodaje pro otázky
nezávislosti soudců a právníků Dato'Parama Cumaranswamyho, překládaná v
souladu s rezolucí Komise pro lidská práva Hospodářské a sociální rady
OSN č. 2000/42 (dále jen "Zpráva"), jež hodnotila stav, který nastal ve
Slovenské republice v souvislosti s odvoláváním předsedy Nejvyššího
soudu Slovenské republiky dr. Harabina.
Z hlediska právně-srovnávacího je situace - pokud jde o hodnocení
vztahu funkce předsedy Nejvyššího soudu k moci výkonné - obdobná jako v
posuzovaném případě. Ústava Slovenské republiky stanoví v čl. 141 odst.
1, že soudnictví vykonávají nezávislé a nestranné soudy a v odstavci 2,
že se vykonává na všech stupních odděleně od jiných státních orgánů.
Ustanovení čl. 144 odst. 1 Ústavy Slovenské republiky stanoví, že
soudci jsou při rozhodování nezávislí a jsou vázáni pouze zákonem.
Zpráva především upozorňuje na skutečnost, že postupy jmenování,
povyšování a odvolávání soudců dávají na Slovensku příliš mnoho moci do
rukou výkonné a zákonodárné složky státní moci a zvláště pak do rukou
ministra spravedlnosti. Tyto postupy Zpráva označila za jsoucí v
rozporu s pojetím soudcovské nezávislosti, jak je ústavně zakotvena a
jak je upravena v regionálních a mezinárodních standardech soudcovské
nezávislosti. Podle Zprávy ostatně neobstojí jako neudržitelné tvrzení
slovenské vlády, že funkce předsedy je odlišná od funkce soudce - že se
na ni jako na takovou nevztahují ústavní prerekvizity odvolání soudce.
Tvrzení, že soudce ve funkci předsedy Nejvyššího soudu je součástí
výkonné složky státní moci, je v rozporu se samotnou podstatou
nezávislého soudnictví, jak je upravena v čl. 141 Ústavy Slovenské
republiky, a fakticky by znamenalo, že předseda Nejvyššího soudu je
činitelem exekutivy. Podle hodnocení Zprávy, jakmile je předseda či
místopředseda soudu jmenován, neměl by být mezi touto jeho funkcí a
funkcí soudce činěn rozdíl. Tedy i přesto, že tvrzené důvody, jimiž byl
odůvodňován návrh na odvolání parlamentem, mohly být zásadní, byl pokus
slovenské vlády o odvolání shledán v rozporu s mezinárodními a
regionálními standardy k zajištění a ochraně nezávislého soudnictví,
neboť vláda svá tvrzení neprokázala před příslušným tribunálem.
Podle závěru Zprávy zákony, ať už legislativní, obyčejové či tradiční,
nejsou ospravedlnitelné, jsou-li v rozporu se základními hodnotami a
standardy chránícími nezávislé soudnictví, zvláště když je taková
úprava soudnictví zakotvena v ústavě. To platí dvojnásob, jestliže
dotyčný stát ratifikoval některé z důležitých mezinárodních a
regionálních instrumentů o lidských právech. Aplikace těchto základních
hodnot a standardů je univerzální.
IX.
Ústavní soud po zhodnocení, zda zákonem o soudech a soudcích
předpokládaným postupem odvolání předsedy soudu nedochází k zásahu do
garancí institucionální a personální nezávislosti soudnictví, dospěl k
závěrům především v tom směru, že nelze aplikovat princip "kdo jmenuje,
odvolává" na vztahy v rámci soudní správy a že není možné ani
konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka
státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Proto
prostřednictvím maximy vyjádřené v čl. 82 odst. 2 Ústavy je nutno
poměřovat rovněž způsob odvolávání předsedů soudů, tedy i předsedy
Nejvyššího soudu; nejen právní úprava zakotvující odvolávání soudců,
ale i právní úprava odvolávání předsedů a místopředsedů soudů musí
respektovat ústavní principy dělby moci a nezávislosti soudní moci.
Nelze potom akceptovat jejich odvolání orgánem moci výkonné právě tím
způsobem, který napadené ustanovení předpokládá, při současném
zachování výše rozebíraných požadavků. Z uvedeného vyplývá závěr o
protiústavnosti napadeného ustanovení, neboť jím dochází k zásahu do
garancí institucionální a personální nezávislosti soudnictví.
V návaznosti na právní názor vyslovený v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS
7/02 Ústavní soud zdůrazňuje, že funkce předsedů a místopředsedů soudů,
jakož i předsedů kolegií by měla být, kromě jiného, považována za
profesní postup (podobně jako je tomu v případě jmenování předsedou
senátu), a proto by neměli být odvolatelní jinak, než pro zákonem
předvídaný důvod a na základě rozhodnutí soudu.
Zákonná konstrukce, kdy předsedové a místopředsedové soudů vykonávají i
činnosti, jež jsou svou povahou činností správní, aniž by však z tohoto
důvodu tyto osoby ztrácely kvalitu postavení nezávislého soudce, a
dostávaly se jen proto do pozice státního zaměstnance, jehož výrazným
definičním rysem je vztah podřízenosti a respektování příkazů služebně
nadřízených osob, je v řadě vyspělých zemí Evropy (např. Rakousko,
Německo, Švédsko, Norsko, Nizozemí, Velká Británie, Irsko, Itálie,
Portugalsko) považována za integrální součást principu dělby moci,
pramenící z požadavků právního státu a z něho odvozeného principu
institucionální nezávislosti soudnictví, jakož i principu nerušeného
výkonu osobního nezávislého soudcovského mandátu. Zároveň Ústavní soud
dodává, že současný stav, kdy ústředním orgánem státní správy soudů je
Ministerstvo spravedlnosti a soudní moc sama nemá vlastní
reprezentativní orgán odpovídající svým postavením úrovni Ministerstva
spravedlnosti (kterýžto orgán by mohl být orgánem povolaným převzít
kvalitativně úlohu ministerstva ve věcech personálních včetně dohledu
nad odbornou úrovní soudcovského sboru, případně i v dalších oblastech
řízení a výkonu správy soudnictví), podle názoru Ústavního soudu
dostatečně nevylučuje případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní
moci mocí výkonnou [např. prostřednictvím přidělování rozpočtových
prostředků a kontrolou jejich využívání (sp. zn. Pl. ÚS 7/02)].
Ústavní soud při posuzování ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a
soudcích neshledal důvod odchýlit se od závěrů vyslovených v nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 7/02 a konstatuje protiústavnost § 106 odst. 1 zákona o
soudech a soudcích i v současném znění.
Ústavní soud rovněž konstatuje, že zákonodárce nerespektoval v
legislativním procesu závěry vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02,
čímž porušil čl. 89 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud proto zrušil
ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích ke dni vyhlášení
nálezu ve Sbírce zákonů, aniž odložil jeho vykonatelnost, a bude nyní
na zákonodárném sboru, aby již podruhé vyjádřený právní názor Ústavního
soudu k této problematice plně respektoval v rámci své normotvorné
činnosti.
Ústavní soud zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o
soudech, soudcích a přísedících a státní správě soudů a o změně
některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona
č. 192/2003 Sb., větu prvou i druhou, neboť tvoří jeden celek, a
rozhodovací důvody derogačního nálezu dopadají na všechny "soudní
funkcionáře" uvedené v napadeném ustanovení zákona.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v.r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k výroku i k odůvodnění nálezu
soudci Vladimír Kůrka a Pavel Rychetský, odlišné stanovisko toliko k
části odůvodnění nálezu zaujala soudkyně Ivana Janů.
