176/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 14/14 dne 19. května 2015 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava
Fenyka, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana
Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové,
Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o
návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 47 zákona č. 62/2003
Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, a §
48 odst. 1 ve slovech " , které postoupily do skrutinia," téhož zákona
za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako
účastníků řízení
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Návrh na zahájení řízení
I. a)
Průběh řízení před Nejvyšším správním soudem
1. Nejvyšší správní soud (dále též "navrhovatel") projednával věc
navrhovatelek a) Mgr. Alexandry Uhlové, b) Pavlíny Pacákové a c) Strany
zelených, všechny zastoupeny advokátem Pavlem Uhlem, o návrhu na
vyslovení neplatnosti volby kandidátů Mgr. Tomáše Zdechovského a Ing.
Mgr. Miroslava Poche ve volbách do Evropského parlamentu, konaných ve
dnech 23. a 24. 5. 2014.
2. Usnesením ze dne 24. 6. 2014 č. j. Vol 16/2014-69 Nejvyšší správní
soud přerušil řízení a podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky
(dále jen "Ústava") stejného dne předložil Ústavnímu soudu návrh na
zrušení ustanovení § 47 a § 48 odst. 1 ve slovech " , které postoupily
do skrutinia," zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského
parlamentu a o změně některých zákonů. Řízení přerušil na dobu, než
Ústavní soud o návrhu na zrušení napadených ustanovení rozhodne.
I. b)
Podstatný obsah návrhu
3. Nejvyšší správní soud vycházel z toho, že čl. 223 Smlouvy o
fungování Evropské unie (dále jen "SFEU") předpokládá jednotnou volební
proceduru voleb do Evropského parlamentu, avšak dosud k němu nebyl
přijat prováděcí předpis. Proto představuje rozhodnutí zástupců
členských států v Radě 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. 9. 1976 o
volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách
(dále též jen "Akt"), doplněné rozhodnutím Rady 2002/772/ES, Euratom,
jediný společný rámec, v němž se v současné době pohybují členské státy
při přijímání vnitrostátních úprav. Ustanovení čl. 1 Aktu (v
konsolidovaném znění) stanovuje, že členové Evropského parlamentu mají
být v každém členském státu voleni "podle zásad poměrného zastoupení".
Ustanovení čl. 2 zachovává členským státům právo zřizovat volební
obvody nebo jiným způsobem dále členit své volební oblasti, nebude-li
tím celkově dotčen poměrný charakter volebního systému. A konečně čl. 3
Aktu umožňuje členským státům "stanovit minimální práh pro přidělení
mandátů. Tento práh však nesmí být na vnitrostátní úrovni stanoven tak,
aby přesahoval 5 % odevzdaných hlasů." Ustanovení čl. 8 Aktu pak
upravuje vztah k vnitrostátnímu zákonodárství takto: "S výhradou
ustanovení tohoto aktu se volební postup v každém členském státě řídí
vnitrostátními předpisy. Těmito vnitrostátními předpisy, jež mohou
případně, pokud je to vhodné, zohledňovat zvláštnosti v členských
státech, nesmí být celkově dotčen poměrný charakter volebního systému."
4. Dne 22. 11. 2012 přijal Evropský parlament usnesení o volbách do
Evropského parlamentu v roce 2014 [2012/2829(RSP)], ve kterém vyzval
členské státy, "aby ve svém volebním právu v souladu s článkem 3 [Aktu]
zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se
tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a
současně se zajistila funkčnost Parlamentu". Tuto výzvu učinil Evropský
parlament zejména s ohledem na nové uspořádání volby Evropské komise,
které zavedla (od 1. prosince 2009) Lisabonská smlouva pozměňující
Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství
(dále jen "Lisabonská smlouva"), a s ohledem na změny ve vztahu mezi
Evropským parlamentem a Evropskou komisí, které nastanou počínaje
volbami v roce 2014. Evropský parlament vyjádřil domněnku, že
spolehlivá většina europoslanců bude mít zásadní význam pro stabilitu
legislativních postupů Evropské unie (dále též jen "EU") a dobré
fungování její exekutivy.
5. Navrhovatel vychází z toho, že v České republice je zákonem zavedena
pětiprocentní uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu.
Evropské právo takovouto úpravu umožňuje za podmínky, že nebude celkově
dotčen poměrný charakter volebního systému. Neukládá však členským
státům povinnost, aby uzavírací klauzuli zavedly, takže tyto volby se
řídí vnitrostátním právem jako celkem.
6. Ve volbách do Evropského parlamentu, konaných v květnu 2014, byly na
základě uvedených ustanovení zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do
Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, (dále též "zákon o evropských volbách" nebo "zákon o volbách
do Evropského parlamentu") mandáty europoslanců v České republice
rozděleny takto:
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Strana Platné hlasy Volební dělitel Mandáty
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
č. název celkem v % 12 3 4 5
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
5 Křesťanská a demokratická unie - 150 792 9,95 150792 75396 50264 37698 30158,4 3
Československá strana lidová
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
7 Koalice TOP 09 a STAN 241 747 15,95 241747 120873,5 80582,34 60436,75 48349,4 4
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
10 Komunistická strana Čech 166 478 10,98 166478 83239 55492,67 41619,5 33295,6 3
a Moravy
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
14 Česká strana sociálně 214 800 14,17 214800 107400 71600 53700 42960 4
demokratická
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
16 ANO 2011 244 501 16,13 244501 122250,5 81500,34 61125,25 48900,2 4
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
20 Občanská demokratická strana 116 389 7,67 116389 58194,5 38796,34 29097,25 23277,8 2
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
24 Strana svobodných občanů 79 540 5,24 79540 39770 26513,34 19885 15908 1
7. Pokud by však předmětná pětiprocentní uzavírací klauzule nebyla
uplatněna, byly by mandáty rozděleny následujícím způsobem:
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Strana Platné hlasy Volební dělitel Mandáty
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
č. název celkem v % 12 3 4 5
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
5 Křesťanská a demokratická unie - 150 792 9,95 150792 75396 50264 37698 30158,4 2
Československá strana lidová
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
7 Koalice TOP 09 a STAN 241 747 15,95 241747 120873,5 80582,34 60436,75 48349,4 4
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
10 Komunistická strana Čech 166 478 10,98 166478 83239 55492,67 41619,5 33295,6 3
a Moravy
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
14 Česká strana sociálně 214 800 14,17 214800 107400 71600 53700 42960 3
demokratická
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
16 ANO 2011 244 501 16,13 244501 122250,5 81500,34 61125,25 48900,2 4
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
20 Občanská demokratická strana 116 389 7,67 116389 58194,5 38796,34 29097,25 23277,8 2
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
23 Strana zelených 57 240 3,77 57240 28620 19080 14310 11448 1
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
24 Strana svobodných občanů 79 540 5,24 79540 39770 26513,34 19885 15908 1
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
32 Česká pirátská strana 72 514 4,78 72514 36257 24171,34 18128,5 14502,8 1
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
8. Z těchto údajů je podle názoru Nejvyššího správního soudu zřejmá
pravdivost tvrzení navrhovatelek, že v důsledku uplatnění zákonné
pětiprocentní uzavírací klauzule byli mezi jinými zvoleni též kandidáti
Tomáš Zdechovský (KDU-ČSL) a Miroslav Poche (ČSSD), zatímco jinak by
tyto dva mandáty získali Ivan Bartoš [Česká pirátská strana (dále též
jen "Piráti")] a Ondřej Liška (Strana zelených).
9. Nejvyšší správní soud tvrdí, že z pohledu voliče strany, která byla
kvůli uzavírací klauzuli vyřazena ze skrutinia, dochází k "propadnutí"
jeho hlasu. Politický názor takového voliče v důsledku toho není žádným
způsobem reprezentován v zastupitelském sboru a není přítomen v jeho
rozhodování. Vzhledem k omezenému počtu mandátů a k tomu, že mandát
není dělitelný, bude přirozeně vždy existovat skupina takovýchto
nereprezentovaných voličů malých stran. Avšak v důsledku aplikace
uzavírací klauzule vzrostl ve volbách do Evropského parlamentu v roce
2014 počet platných, ale nezohledněných hlasů na 301 245, tedy na 19,88
% z celkového počtu platných hlasů. Procentní podíl nezastoupených
voličů tak přesáhl dokonce i volební zisk nejúspěšnější strany ve
volbách (ANO 2011, která získala 244 501, tedy 16,13 % platných hlasů).
Krom toho, z pohledu kandidátů lze poukázat též na to, že v důsledku
aplikace uzavírací klauzule je strana, za kterou kandidovali, která
však nedosáhla stanoveného procentního výsledku, automaticky vyřazena
ze skrutinia. Tím se dosažené mandáty stávají z hlediska počtu
odevzdaných hlasů "levnějšími" pro strany, které naopak uzavírací
klauzuli překonají. Lze to demonstrovat na volbách v roce 2014, kdy
nejnižším počtem hlasů postačujícím k zisku mandátu byl počet 50 264
(tj. počet hlasů odevzdaných pro KDU-ČSL dělený třemi), zatímco Pirátům
nepostačoval k získání alespoň jednoho mandátu ani výrazně vyšší počet
odevzdaných hlasů, tedy 72 514. Z pohledu přístupu k voleným funkcím
nelze dále pominout fakt, že vyřazením ze skrutinia propadají též
všechny odevzdané preferenční hlasy. V těchto volbách tak například
první kandidát Pirátů Ivan Bartoš získal 12 644 preferenčních hlasů a
nestal se poslancem Evropského parlamentu, zatímco úspěšnější z obou
napadených kandidátů Tomáš Zdechovský nezískal ani poloviční počet
preferenčních hlasů (celkem 5 063).
10. Podle názoru navrhovatele tak napadená zákonná ustanovení omezují
volnou, resp. svobodnou soutěž politických sil v demokratické
společnosti [čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny základních práv a
svobod (dále jen "Listina")], rovnost hlasovacího práva všech voličů
(čl. 21 odst. 3 Listiny) i právo na přístup občanů k voleným funkcím za
rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny). Takovéto omezení politických
práv by bylo přípustné za předpokladu, že by sledovalo legitimní cíl a
bylo by způsobilé tohoto cíle dosáhnout, bylo by potřebné a zároveň by
zákonodárcem zvolené řešení omezovalo práva zaručená ústavním pořádkem
pouze v míře nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. Tyto důvody však v
daném případě navrhovatel neshledal.
11. Navrhovatel poukázal na judikaturu Ústavního soudu, která se týkala
problematiky uzavírací klauzule v případě voleb do Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 ze dne 2.
4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.); všechna rozhodnutí Ústavního
soudu jsou též dostupná na http://nalus.usoud.cz] a dále v případě
voleb do obecních zastupitelstev [srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03
ze dne 25. 8. 2004 (ve SbNU nepublikováno)]. V citovaném nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 25/96 Ústavní soud určitou disproporci z hlediska rovnosti
volebního práva akceptoval, což odůvodnil tím, že mohou vstoupit do hry
i "
jiné závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb v
demokratické společnosti
... [neboť]
cílem voleb ... není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů
a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a
politických postojů voličů.
" Podle Ústavního soudu je proto "
přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační
stimuly
", např. v podobě umělé 5% uzavírací klauzule, jejíž integrační role
napomáhá tvorbě většiny (či většin) schopné dospět k rozhodnutí a
umožňuje sestavit funkční vládu. Bez její aplikace by mohla vzniknout "
politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých skupin s
rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně
znemožnilo.
" Ústavní soud však neopomněl zdůraznit, že "
existenci omezovací klauzule je třeba v každém případě podmínit pouze
závažnými důvody
" a že "
i pro omezovací klauzuli platí ... zásada minimalizace státního zásahu
v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu
volebních omezení restriktivně.
" (zvýraznění doplněno). V duchu této argumentace obstála též 5%
uzavírací klauzule uplatňovaná v komunálních volbách, byť v tomto
případě se argumentace ve prospěch ústavnosti 5% uzavírací klauzule
oslabuje.
12. Navrhovatel se domnívá, že Evropský parlament a volby do tohoto
zastupitelského sboru se od dříve posuzovaných případů liší natolik, že
důvody citovaných rozhodnutí Ústavního soudu již nelze na posuzovanou
věc bez dalšího přenášet. Evropský parlament totiž hraje ve fungování
Evropské unie kvalitativně jinou roli než národní parlamenty ve
fungování členských států. Nemá jako celek ani přímou zákonodárnou
iniciativu (musí se obracet na Evropskou komisi) a ke schválení
právního předpisu je nutné, aby dospěl k dohodě s Radou EU tvořenou
příslušnými ministry členských států. Také vliv tohoto zastupitelského
sboru na podobu předního exekutivního tělesa, Evropské komise, je stále
omezený - Evropský parlament volí jejího předsedu a vyjadřuje důvěru
Evropské komisi jako celku, ta je však sestavena z kandidátů
jednotlivých členských států a nemusí odrážet politické složení
Evropského parlamentu. Členské státy si nadále zachovávají rozhodující
vliv na chod Evropské unie a Evropský parlament se teprve v posledních
letech postupně přibližuje pozici rovnocenného "hráče". Široké spektrum
politické reprezentace v Evropském parlamentu proto může přispět ke
zvýšení legitimity přijatých rozhodnutí a obavy ze snížení
akceschopnosti evropské legislativy a exekutivy, jež by z různorodosti
zastoupených politických názorů vyplývaly, nemají věrohodný podklad.
Napadené ustanovení zákona proto nesleduje, s ohledem na aktuální
postavení Evropského parlamentu v systému institucí Evropské unie,
jinak legitimní cíl spočívající v integraci politické vůle elektorátu.
Tento závěr nemůže podle navrhovatele zvrátit ani skutečnost, že
usnesením Evropského parlamentu ze dne 22. 11. 2012 byla učiněna výzva
členským státům "aby ve svém volebním právu v souladu s článkem 3
[Aktu] zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel,
aby se tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách,
a současně se zajistila funkčnost Parlamentu". Jakkoli pouhá politická
proklamace momentální většiny Evropského parlamentu totiž nemůže být
relevantním referenčním kritériem pro posouzení souladu 5% uzavírací
klauzule s ústavním pořádkem České republiky, nelze nevidět, že i podle
citovaného parlamentního usnesení mají být minimální limity pro
rozdělení křesel "vhodné" a "vyvážené". Byla-li motivem zákonodárce k
uzákonění umělé uzavírací klauzule v maximální výši 5 % podle
(fakultativního) ustanovení čl. 3 Aktu jen skutečnost, že je to - slovy
důvodové zprávy - v České republice obvyklé, těžko mluvit o vhodnosti a
vyváženosti takového umělého zásahu do rovnosti hlasovacího práva a
soutěže politických stran v evropských volbách.
13. I kdyby však potřeba "integrační pobídky" v budoucnu zesílila spolu
s postupně se rozšiřujícími pravomocemi Evropského parlamentu, není
podle názoru navrhovatele uzavírací klauzule způsobilá tento cíl
naplnit. Uvažovat o integračních či diferenciačních efektech lze totiž
pouze optikou kolektivního tělesa z úrovně jeho celku, nikoli z pohledu
jednotlivých výsečí Evropského parlamentu volených v jednotlivých
členských státech. Seznamy kandidátů nesestavují celoevropské politické
strany, a k integraci politických sil v Evropském parlamentu tudíž
dochází napříč národními kontingenty. I jediný poslanec zvolený za
určitou stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné
koalice stejně politicky zaměřených stran, a naopak početná skupina
poslanců silné národní strany nemusí nalézt společnou řeč s žádným ze
stávajících politických bloků, a může tak představovat dezintegrační
prvek. Představa, že by uzavírací klauzule na národní úrovni mohla
jakkoliv přispět k integritě politického spektra v Evropském
parlamentu, je tak spíše iluzorní. V České republice se volí pouze malá
výseč všech poslanců (21 z celkového počtu 751 reprezentantů), tudíž
integrační efekt uzavírací klauzule použité v České republice na
celkovou akceschopnost Evropského parlamentu zákonitě vždy zůstane
velmi omezený.
14. Konečně má navrhovatel za to, že i kdyby uzavírací klauzule k
dosažení sledovaného cíle (má-li jím být integrace politické
reprezentace na evropské úrovni) přispět mohla, pak není řešením v
demokratické společnosti nezbytným, neboť její roli - přinejmenším v
České republice s ohledem na nízký počet přidělovaných mandátů -
dostatečně účinně sehrává tzv. přirozený práh daný zvolenou metodou
přidělování mandátů. V posledních volbách do Evropského parlamentu
konaných v České republice by například (bez započítání uzavírací
klauzule) postačoval pro získání jednoho mandátu evropského poslance
volební zisk Strany zelených ve výši 3,77 % z platných hlasů. Přirozený
práh pak představuje volební zisk strany Úsvit přímé demokracie ve výši
3,12 % platných hlasů, který by i při neexistenci umělé uzavírací
klauzule k získání mandátu nepostačoval. Přirozený práh lze samozřejmě
jen těžko predikovat dopředu a jeho výsledná hodnota zjišťovaná po
volbách záleží vždy mimo jiné na počtu kandidujících stran (příp. též
na velikosti volebního obvodu, což však u voleb do Evropského
parlamentu nehraje roli, neboť celá Česká republika je
de lege lata
jedním volebním obvodem). Přesto však lze na praktickém příkladu
posledních voleb do Evropského parlamentu demonstrovat, že přirozený
práh omezuje přístup malých politických stran do Evropského parlamentu
a plní určitou integrační funkci sám o sobě. To spolu s dříve uvedenými
argumenty podkopává představu o nezbytnosti dalšího umělého omezení
rovné soutěže politických stran v podobě uzavírací klauzule.
15. Navrhovatel poukazuje rovněž na skutečnost, že umělou uzavírací
klauzuli v letošních volbách do Evropského parlamentu uplatňovala
zhruba polovina členských států. Nejvyšší přípustnou výši uzavírací
klauzule (5 %) zavedly kromě České republiky státy jako Francie (ta
dokonce na každý z volebních obvodů zvlášť), Chorvatsko, Litva,
Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Slovensko, nižší se uplatňuje
např. v Itálii, Rakousku, Švédsku a Řecku (3 %). Nutno podotknout, že v
případě států s velmi malým počtem křesel v Evropském parlamentu nemá
uzavírací klauzule žádný praktický význam, neboť pro získání alespoň
jednoho mandátu bývá potřeba mnohem více hlasů, než kolik odpovídá
nejvyšší přípustné uzavírací klauzuli (např. slovinská DeSUS ve volbách
do Evropského parlamentu v roce 2009 získala 7,2 % hlasů, čímž sice
překročila tehdejší čtyřprocentní uzavírací klauzuli, ale nestačilo jí
to na získání žádného z tehdy rozdělovaných sedmi mandátů). Mezi státy,
jež uzavírací klauzuli pro volby do Evropského parlamentu neuplatňují,
jsou nicméně i státy zastoupené v Evropském parlamentu velkým počtem
křesel, např. Spojené království (73 mandátů), Španělsko (54 mandátů)
či stát s vůbec nejvyšším počtem mandátů (96 z celkového počtu 751),
tedy Německo, kde se dříve zavedená uzavírací klauzule již neaplikuje,
a to na základě rozhodnutí Spolkového ústavního soudu.
16. Navrhovatel rovněž připomíná, že německý Spolkový ústavní soud
shledal jako protiústavní nejen uzavírací klauzuli ve výši 5 % (srov.
rozsudek ze dne 9. 11. 2011 ve spojených věcech 2 BvC 4/10 a další),
ale dokonce i následně uzákoněnou klauzuli ve výši 3 % (srov. rozsudek
ze dne 26. 2. 2014 ve spojených věcech 2 BvE 2/13 a další), a to
přesto, že v německém kontextu jsou úvahy o deformaci rovnosti
volebního práva v důsledku umělé uzavírací klauzule oproti kontextu
českému citelně oslabeny, neboť přirozený práh se ve Spolkové republice
Německo v posledních evropských volbách pohyboval kolem pouhého půl
procenta.
I. c)
Odlišné stanovisko některých soudců
17. Ke shora citovanému usnesení č. j. Vol 16/2014-69 připojili odlišné
stanovisko soudci Zdeněk Kühn, Radan Malík a Miloslav Výborný. V něm
především vyjádřili svoje pochybnosti ohledně projednatelnosti
předmětného návrhu, a to proto, že výsledek řízení před Ústavním soudem
nemůže mít na platnost volby obou napadených kandidátů žádný vliv.
Volby již proběhly, a to plně v souladu s platným a účinným zákonem. Je
nevyvratitelným faktem, že voliči přizpůsobovali svou volbu nejen svým
politickým preferencím, ale i existujícím volebním pravidlům, tedy také
pětiprocentní uzavírací klauzuli. Dílčí "smazání" výsledků voleb a
přidělení mandátu dvěma jiným kandidátům by i v případě, že by (snad)
Ústavní soud dovodil protiústavnost uzavírací klauzule, vedlo k
naprostému zatemnění volebního výsledku. Vedlo by k popření vůle
voličů, kteří hlasovali podle jedněch pravidel a
ex post
by se dozvěděli, že vlastně hlasovali podle pravidel jiných. Nemůže-li
mít rozhodnutí Ústavního soudu žádný význam pro věc samu, soud vůbec
nemůže podat příslušný návrh.
18. Disentující soudci mají dále za to, že většina členů volebního
senátu chápe zjednodušeně zásadu rovného volebního práva. Jak Ústavní
soud opakovaně uváděl: "princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní)
charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji proto ani
chápat mechanicky, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ
rovnosti. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení
rovnosti volebního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96, viz výše). Tato
specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v takových otázkách,
jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních
listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika" [bod 60
nálezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)].
Ústavní soud zdůraznil, že "zásadu rovného volebního práva je nutno
chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný,
nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému
volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu" (bod 61
tamtéž, zde Ústavní soud cituje a shrnuje svou dosavadní judikaturu).
19. Navíc, ústavní pořádek poměrný systém ve vztahu k volbám do
Evropského parlamentu nezná. Poměrný systém vyplývá z práva evropského.
Ústavní soud přitom již tradičně rozlišuje situace, kdy Ústava poměrný
systém předepisuje, a situace, kdy Ústava o volebním systému mlčí. Za
klíčovou - a s nynějším návrhem zcela nekompatibilní - pasáž je proto
nutno označit bod 68 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (viz výše), z níž
plyne, že navýšení hranice omezovací klauzule jen nesmí ohrozit -
obecně vyjádřeno - demokratickou substanci voleb. Ve vztahu k
přirozenému prahu stanovenému pro volby do Poslanecké sněmovny - kde je
poměrný volební systém Ústavou předepsán (!) - se Ústavní soud vyjádřil
ve dvou klíčových nálezech, a sice sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (viz výše) a
sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001
Sb.). V obou konstatoval, že teprve překročení desetiprocentní klauzule
lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který
ohrožuje jeho demokratickou substanci. Není proto zřejmé, jaký je důvod
nastavit přísnější měřítko pro volby do Evropského parlamentu; navíc za
situace, kdy Ústava, shodně jako u krajských nebo obecních voleb,
poměrný systém nepředepisuje, a naopak evropské právo uzavírací
klauzuli výslovně připouští.
20. Většina volebního senátu prý rovněž zjednodušeně chápe roli
Evropského parlamentu. Je nesporné, že pravomoci Evropského parlamentu
v posledních dekádách pozvolna posilují. Naposledy a viditelně se tak
stalo v Lisabonské smlouvě. Evropský parlament tak sice stále ještě
nemá zákonodárnou iniciativu, může však Evropskou komisi žádat o
předložení návrhu právního aktu Evropské unie - ta sice nemusí
poslechnout, musí však sdělit Evropskému parlamentu důvody (čl. 225
SFEU). Evropský parlament sice není výlučným zákonodárcem, jako je tomu
na národní úrovni, podílí se však na řádném legislativním postupu
rovným dílem s Radou EU (čl. 294 SFEU). Dále volí předsedu Evropské
komise (čl. 14, čl. 17 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii, dále též jen
"SEU"), schvaluje ostatní její členy jako sbor (čl. 17 odst. 7 SEU),
může Evropské komisi vyslovit nedůvěru (čl. 17 odst. 8 SEU, čl. 234
SFEU), volí Evropského veřejného ochránce práv (čl. 228 SFEU) atd. Role
Evropského parlamentu v řádném legislativním postupu je sice
komplikovaná, je však v evidentním rozporu s představou roztříštěného
tělesa obdařeného spoustou nezařazených solitérů. Evropský parlament se
podílí na přijímání legislativy rovným dílem s Radou EU. V případě, že
není nalezena shoda, existuje dohodovací výbor složený ze stejného
počtu členů obou institucí. Nedojde-li k dohodě, návrh bude odmítnut,
což se ovšem v praxi zatím stávalo výjimečně (to se prý může změnit,
pokud převáží názory prezentované nynější většinou volebního senátu).
Právě uvedené plně odpovídá i tomu, jak Evropský parlament vidí sám
sebe. Dne 22. listopadu 2012 přijal (právně nezávazné) usnesení
týkající se voleb do Evropského parlamentu v roce 2014, ve kterém
vyzval členské státy, "aby ve svém volebním právu ... zavedly vhodné a
vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se tak řádně
zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a současně se
zajistila funkčnost Parlamentu". Citované rozhodnutí Evropského
parlamentu bylo adresováno členským státům zejména s ohledem na nové
uspořádání volby Evropské komise, které zavedla Lisabonská smlouva, a s
ohledem na měnící se vztah mezi Evropským parlamentem a Evropskou
komisí, který z něj vyplyne počínaje volbami v roce 2014. Vyjádřil tak
svou domněnku, že spolehlivá většina v Evropském parlamentu bude mít
zásadní význam pro stabilitu legislativních postupů Evropské unie a
dobré fungování její exekutivy. Vhodně nastavená uzavírací klauzule v
národních volebních systémech, kterou evropské právo výslovně povoluje,
může tomuto cíli napomoci.
21. Síla jakékoliv instituce v rámci politického systému ostatně není
dána jen psanými pravidly, ale rovněž vývojem samotného politického
systému a pozvolna se utvářejícími ústavními konvencemi a aktuální
vývoj v souvislosti s výběrem předsedy Evropské komise je toho názornou
ukázkou. Právě v tomto spatřují disentující soudci značné zjednodušení
návrhu většiny. Umělou uzavírací klauzuli pro volby do Evropského
parlamentu používá polovina členských států Evropské unie, která vysílá
do Evropského parlamentu 380 poslanců. Těchto 380 poslanců je vybíráno
s důrazem na integrační prvky. Důraz na integraci ve vícero zemích může
ve svém celku významně přispět k větší funkčnosti Evropského
parlamentu.
22. Jestliže by přirozený práh pro zvolení poslancem Evropského
parlamentu byl 1/21, tedy cca 4,76 %, umělý práh by v českém systému
vskutku postrádal smysl. Přirozený práh pro získání mandátu je však
pohyblivý a leží podstatně níže než 4 %. V nynější situaci je
evidentní, že zrušení umělé klauzule by vedlo k tomu, že Česká
republika by namísto zástupců sedmi stran vysílala do Evropského
parlamentu zástupce stran devíti, tedy bezmála o třetinu více. Vedle
efektu "přemnožení" politických stran by takováto situace také vedla k
oslabení pozice českých politických stran v klubech utvářených v
Evropském parlamentu. Fragmentace českého politického zastoupení v
Evropském parlamentu by vedla ke snížení významu českých zástupců v něm
vůbec.
23. Nynější volby do Evropského parlamentu jsou již třetími, které se
konají v České republice. Zkušenosti ukazují, že uzavírací klauzule
nijak neomezuje pestrost stranictví a reprezentativnost politických
stran. Ve volbách v roce 2004 se do Evropského parlamentu kvalifikovalo
šest politických stran a hnutí (vedle tehdy silných stran ODS, KSČM,
KDU-ČSL a ČSSD získali dva mandáty i nezávislí a tři mandáty SNK -
Evropští demokraté), ve spíše výjimečných volbách v roce 2009 jen čtyři
strany (ODS, ČSSD, KSČM a KDU-ČSL), ve volbách v roce 2014 pak pestrost
českého volebního systému gradovala v celkem sedmi úspěšných stranách a
hnutích. Úspěch Strany svobodných občanů přitom ukazuje, že
pětiprocentní uzavírací klauzule nepředstavuje nepřekročitelný práh,
dávající exkluzivitu jen stranám velkým, bohatým či tradičním. Ostatně
tyto výsledky a pestrost stranického zastoupení víceméně korelují s
efektem uzavírací klauzule ve volbách do Poslanecké sněmovny.
II.
Průběh řízení před Ústavním soudem
24. Ústavní soud podle ustanovení § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
Ústavním soudu") zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu
České republiky jako účastníkům řízení a vládě a veřejnému ochránci
práv, kteří jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci
řízení.
II. a)
Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
25. Předseda Poslanecké sněmovny ve svém vyjádření ze dne 11. 7. 2014
shrnul průběh legislativního procesu a uvedl, že návrh zákona o volbách
do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů byl předložen
vládou Poslanecké sněmovně dne 19. 9. 2002; schválen byl ve 3. čtení
dne 3. 12. 2002, přičemž se z přítomných 170 poslanců vyslovilo pro
jeho přijetí 124 poslanců a 3 poslanci hlasovali proti. V rozpravách
vedených v Poslanecké sněmovně nebylo podrobněji diskutováno o smyslu,
popř. o ústavnosti navržené 5% uzavírací klauzule pro volby do
Evropského parlamentu. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 9. 12.
2002. Ten jej vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy.
Vrácený návrh zákona projednala Poslanecká sněmovna dne 18. 2. 2003 a
přijala jej ve znění schváleném Senátem, přičemž se z přítomných 180
poslanců vyslovilo pro jeho přijetí 170 poslanců a nikdo nehlasoval
proti. Po přijetí zákona a po jeho podpisu příslušnými ústavními
činiteli byl zákon vyhlášen dne 4. 3. 2003 ve Sbírce zákonů pod č.
62/2003 Sb. Napadená zákonná ustanovení nebyla po dobu své platnosti
novelizována.
26. Předseda Senátu ve vyjádření ze dne 21. 7. 2014 uvedl, že návrh
zákona o volbách do Evropského parlamentu byl Senátu postoupen dne 6.
12. 2002 a byl projednán dne 9. 1. 2003. Předmětem diskuse se v obecné
části rozpravy stalo také ustanovení § 47 návrhu zákona, zavádějící 5%
uzavírací klauzuli. Senátoři si byli vědomi funkce tohoto instrumentu,
jehož aplikace má omezující dopad na rovnost volebního práva v systému
poměrného zastoupení. V té souvislosti byla zvažována jeho procentuální
výše a v důsledku rozdílných názorů byl v podrobné rozpravě podán
pozměňovací návrh na její snížení na 3 %, což však nebylo přijato,
neboť z přítomných 75 senátorů se pro tento návrh vyslovilo pouze 19
senátorů. V průběhu rozpravy však nebyla zpochybněna ústavnost zavedení
této uzavírací klauzule. Usnesením č. 38 ze dne 9. 1. 2003 vrátil Senát
návrh zákona Poslanecké sněmovně se dvěma přijatými pozměňovacími
návrhy, které se však netýkaly problematiky zavedení uzavírací
klauzule. V hlasování se pro přijetí usnesení vyslovilo všech 75
přítomných senátorů. Poslanecká sněmovna jednala o návrhu vráceném
Senátem na své 10. schůzi dne 18. 2. 2003 a usnesením č. 244 s návrhem
zákona vyslovila souhlas ve znění schváleném Senátem.
27. Pro úplnost předseda Senátu uvádí, že dne 29. 5. 2014 předložila
skupina senátorů návrh zákona (senátní tisk č. 294, 9. funkční období),
jehož součástí je i návrh na zrušení uzavírací klauzule pro volby do
Evropského parlamentu.
II. b)
Vyjádření vlády a veřejného ochránce práv
28. Předseda vlády Ústavnímu soudu sdělil, že vláda České republiky
nevyužije svého práva podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu a
nevstoupí do tohoto řízení.
29. Stejně tak veřejný ochránce práv sdělil, že ve smyslu ustanovení §
69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevstupuje do řízení jako vedlejší
účastník.
II. c)
Ústní jednání
30. Ve smyslu ustanovení § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní
soud ve věci bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo lze
očekávat další objasnění věci.
III.
Aktivní legitimace navrhovatele
31. Ústavní soud konstatuje, že navrhovatelem je Nejvyšší správní soud,
který postupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ("Dojde-li soud k závěru,
že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním
pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu."), blíže provedeného v
ustanovení § 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Touto otázkou se Ústavní soud
zabývá zejména s ohledem na obsah odlišného stanoviska některých soudců
Nejvyššího správního soudu, kteří aktivní legitimaci navrhovatele
zpochybnili.
32. K tomu Ústavní soud uvádí, že v daném případě se jedná o tzv.
konkrétní (přesněji: incidenční; podrobněji viz např. Hesse, K.
Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20.
vydání. Heidelberg: C. F. Müller Verlag, 1999, str. 282 a násl.), a
nikoliv abstraktní kontrolu norem. Ani v české konstitucionalistické
doktríně přitom nelze zaznamenat významnější názory, které by toto
východisko zpochybňovaly. Postačí proto citovat P. Holländera, který
konkrétní normativní kontrolu definuje jako "řízení o souladu zákonné
nebo podzákonné normy s ústavou v případě, jestliže k němu dá podnět
obecný soud jako důsledek řešení konkrétní věci nebo fyzická, resp.
právnická osoba v souvislosti s tím, že jejich aplikací byla dotčena ve
svých základních právech nebo svobodách. Jinými slovy, konkrétní
kontrola norem představuje ústavní přezkum zákonů, resp. ostatních
právních předpisů pouze v souvislosti s řešením a rozhodováním
konkrétní věci" (Základy všeobecné státovědy. 3. vydání. Plzeň:
Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, str. 275).
33. Ústavní důvod k projednání návrhu je proto obecně dán v případě,
kdy by zjištění neplatnosti provedené volby kandidáta v důsledku
zrušení napadených ustanovení zákona mělo vést k zániku už získaného
mandátu. K tomu směřuje návrh Nejvyššího správního soudu podle čl. 95
odst. 2 Ústavy.
34. Je proto odůvodněné pokládat navrhovatele k podání návrhu na
přezkum ústavnosti napadených ustanovení zákona o evropských volbách za
aktivně legitimovaného. Aktivní legitimace navrhovatele je dána
významem rozhodnutí Ústavního soudu pro řešení konkrétní věci v řízení
před obecným soudem o podané volební stížnosti a naplňuje jednu z
podmínek řízení před Ústavním soudem podle § 64 odst. 3 zákona o
Ústavním soudu.
IV.
Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
35. Ústavní soud tedy konstatuje, že je příslušný k projednávání
předmětného návrhu, který byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem, je
přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Mohl proto
přistoupit k věcnému přezkumu napadených zákonných ustanovení, přičemž
se v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejdříve zabýval
otázkou, zda byla přijata a vydána ústavně konformním způsobem a v
mezích Ústavou stanovené kompetence. S ohledem na skutečnost, že ze
strany navrhovatele ani ostatních účastníků řízení tato otázka nebyla
nijakým způsobem zpochybněna, však není potřeba podrobně se zabývat
celým legislativním procesem, který vedl ke schválení napadených
zákonných ustanovení.
36. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti
zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a
vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně
předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
V případě napadených ustanovení je mimo jakoukoliv pochybnost, že
Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k jejich
přijetí. Pokud jde o způsob přijetí zákona o evropských volbách,
Ústavní soud zjistil z vyjádření účastníků řízení, jakož i z dalších
veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu,
že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Nic proto Ústavnímu
soudu nebrání, aby mohl přistoupit k věcnému posouzení ústavnosti
napadených ustanovení.
V.
Posouzení ústavnosti napadených zákonných ustanovení
37. Podstatou ústavního přezkumu napadených ustanovení zákona o
evropských volbách je zjistit, zda tvrzená omezení rovnosti volebního
práva (čl. 21 odst. 3 Listiny), přístupu občanů k voleným funkcím za
rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny) a svobodné soutěže
politických sil (čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny) jsou v
demokratické společnosti přípustná s ohledem na legitimitu jimi
sledovaného cíle, způsobilost tohoto cíle dosáhnout, jejich potřebnost
a míru takového omezení, která má šetřit podstaty a smyslu těchto
základních práv (čl. 4 odst. 4 Listiny) a nesmí měnit podstatné
náležitosti demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy).
Jsou-li tvrzená omezení základních práv odůvodňována specifickým
postavením Evropského parlamentu jako zastupitelského sboru občanů
Evropské unie, je nutno nejprve připomenout projevy nadstátní povahy
tohoto orgánu a poté podrobit zkoumání adekvátnost jejich promítnutí v
zákoně o evropských volbách se zřetelem k referenčním kritériím
ústavního pořádku.
V. a)
Evropský parlament
38. Evropský parlament je - vedle vnitrostátních parlamentů, jimž jsou
demokraticky odpovědni představitelé členských států v Evropské radě a
v Radě EU - jako reprezentant spektra veřejného mínění napříč Evropskou
unií, vyjadřující zájmy unijních občanů, jedním z pilířů zastupitelské
demokracie v Evropské unii (čl. 10 SEU). Ve vztahu k občanům
jednotlivých členských států nekonkuruje vnitrostátním parlamentům,
neboť působí pouze v oblastech rozhodování vymezených rozsahem
pravomocí, jejichž samostatného výkonu se členské státy vzdaly a
svěřily jej primárním právem Evropské unii (Syllová, J., Pítrová, L.,
Paldusová, H. a kolektiv. Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání.
Praha: C. H. Beck, 2010, str. 87). Přestože Evropský parlament nemá (až
na výjimky) právo zákonodárné iniciativy ani výlučné postavení při
přijímání unijní legislativy a ani se dosud nestal institucionálním
těžištěm politického života Evropské unie, jeho úloha jako zdroje přímé
demokratické legitimity unijních rozhodnutí má nenahraditelný význam.
To se promítlo i do jistého posunu v pojetí jeho zastupitelské funkce:
zatímco před přijetím Lisabonské smlouvy se skládal ze zástupců "lidu
států sdružených ve Společenství" (čl. 189 Smlouvy o založení
Evropského společenství), po jejím přijetí se skládá ze zástupců
"občanů Unie" (čl. 14 odst. 2 SEU). Tím byla nejen zvýrazněna politická
váha Evropského parlamentu po přijetí Lisabonské smlouvy, ale také
posílen lidskoprávní rozměr evropského konstitucionalismu (srov. Tichý,
L., Arnold, R., Zemánek, J., Král, R., Dumbrovský, T. Evropské právo.
5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, str. 124 a násl.).
39. K této podobě dospěl Evropský parlament postupnou evolucí, která od
vzniku prvního z evropských společenství - Evropského společenství uhlí
a oceli - postihovala souběžně jak jeho složení a strukturu, tak jeho
pravomoci a konečně i způsob jeho ustavování. Předchůdcem současného
Evropského parlamentu bylo Evropské parlamentní shromáždění, vzniklé v
roce 1958 jako společný orgán Evropského hospodářského společenství,
Evropského společenství atomové energie a Evropského společenství uhlí
a oceli na základě Smlouvy o společných orgánech ze dne 25. 3. 1957.
Název "Evropský parlament" se ustálil v roce 1962. Jeho členové nebyli
původně přímo voleni, ale delegováni národními parlamenty. Ačkoliv role
tohoto tělesa nebyla rozhodovací, ale veskrze jen konzultační,
potenciální výhodou takového personálního propojení byla úzká vazba
mezi politickými agendami projednávanými na supranacionální úrovni a
domácími parlamentními debatami v jednotlivých členských státech,
zprostředkující informovanost o tvorbě předpisů komunitárního práva a
požadavcích z toho plynoucích pro jeho implementaci a používání v
členských státech. Význam takového propojení mezi oběma úrovněmi se v
počáteční fázi integračního procesu osvědčil zejména při budování
společného trhu, neboť usnadnil řešení obtížných vnitrostátních dopadů
doprovázejících opatření evropských společenství.
40. Na summitu hlav států v Paříži v roce 1974 došlo k zásadnímu
rozhodnutí prosadit zásadu přímé volby členů Evropského parlamentu s
účinností od 1. 6. 1978. K historicky prvním přímým volbám pak došlo ve
dnech 7.-10. 6. 1979. Do roku 1973 měl Evropský parlament 142 členů, v
současnosti je celkový počet poslanců 751 (z toho je 21 voleno v České
republice). Smlouva o Evropské unii totiž v čl. 14 odst. 2 stanoví, že
počet členů Evropského parlamentu nesmí překročit 750, nepočítaje
předsedu.
41. Přestože od prvních přímých voleb pravomoci Evropského parlamentu a
jeho postavení uvnitř institucionálního systému Evropské unie značně
vzrostly, zejména v důsledku emancipace Evropského parlamentu jako
normotvůrce ve vztahu k Radě a při posilování demokratické legitimity a
odpovědnosti unijní exekutivy, k směrodatnému nastolování "velkých
témat" evropských politik dochází nadále především v Evropské komisi,
resp. v Evropské radě. První střety o tato témata se proto odehrávají
mimo Evropský parlament, resp. na domácích parlamentních fórech,
zatímco Evropský parlament zastihnou v pozdější fázi v odborně sice
náročné, mediálně ale už méně přitažlivé podobě. Musí proto soustavně
čelit problému, jak svými strukturovanými debatami (vysoký počet
europoslanců, politických klubů, výborů atd.) zaujmout pozornost širší
veřejnosti, jak s ní srozumitelně komunikovat a působit na formování
evropského veřejného mínění, jak poskytovat unijním občanům příležitost
projevovat své názory na činnost Evropské unie a vést dialog s
občanskou společností, zkrátka jak důsledně naplnit své demokratické
poslání při formování evropského veřejného prostoru. Propojení mezi
politickými kluby v Evropském parlamentu a politickými stranami v
jednotlivých členských státech je při faktické neexistenci politických
stran na evropské úrovni, jak je má na zřeteli čl. 10 odst. 4 SEU,
nedostatečné. Naproti tomu, standardní politické strany na národní
úrovni jsou - díky svým etablovaným organizačním strukturám a přístupu
k medializaci své činnosti - schopny ovlivňovat veřejné mínění daleko
více. Výsledkem tohoto stavu je znatelně menší zájem veřejnosti o dění
v Evropském parlamentu, klesající účast občanů v evropských volbách a
jeho diskutabilní faktická legitimita.
V. b)
Napadená ustanovení a jejich souvislost s unijním právem
42. Ustanovení § 47 zákona o evropských volbách, kterým byla uzavírací
klauzule pro volby do Evropského parlamentu v České republice zavedena,
zní takto:
"§ 47
Postup do skrutinia
(1) Na základě výsledků hlasování převzatých z volebních okrsků u
pověřených obecních úřadů podle § 45 zjistí Český statistický úřad
celkový počet platných hlasů, které byly odevzdány pro všechny
politické strany, politická hnutí a koalice.
(2) Do skrutinia postupuje každá politická strana, politické hnutí a
koalice, která získala alespoň 5 % z celkového počtu odevzdaných
platných hlasů."
Na ně pak navazuje následující ustanovení § 48 odst. 1, kde se uvádí:
"Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politických hnutí
a koalic, které postoupily do skrutinia, se postupně dělí čísly 1, 2, 3
a dále vždy číslem o 1 vyšším." atd.
43. Ústavní soud se musel dále zabývat otázkou, jak je uzavírací
klauzule zakotvena v unijním právu a nakolik z toho plyne závazné
zadání pro zákonodárce.
44. Současná právní úprava voleb do Evropského parlamentu se vyvinula z
postupů upravujících obsazení míst v Evropském parlamentním
shromáždění. Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství
zakotvovala designaci zástupců z řad členů národních zákonodárných
sborů a přenechávala podstatnou část mechanismu na národních
legislativách. Od konce 70. let sílily snahy Evropských společenství
volební procesy v jednotlivých členských státech co nejvíce sblížit
stanovením společných zásad. Výsledkem bylo přijetí Aktu o volbě členů
Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách v roce 1976,
později doplněného směrnicí Rady 93/109/ES, která stanovila podrobnější
opatření pro výkon práva občanů Evropské unie volit a být volen ve
volbách do Evropského parlamentu, a rozhodnutím Rady 2002/772/ES,
Euratom. Ačkoliv z hlediska formy jejich přijetí se jedná o předpisy
sekundárního práva, zásady, které stanoví, bývají v obdobných případech
vnitrostátních, tj. pro volby do národních parlamentů, upravovány
zpravidla na úrovni norem ústavních (časové rozmezí pro konání voleb,
principy volebního systému, uzavírací klauzule, možnost preferenčního
hlasování, utváření volebních obvodů, neslučitelnost výkonu mandátu s
jinými veřejnými funkcemi atd.). Neupravují ale takové otázky, jako je
velikost volebních obvodů, možnost preferenčního hlasování nebo metoda
přidělování mandátů na základě počtu získaných hlasů. Proto má Akt Rady
spíše povahu závazného harmonizačního unijně-ústavního (v materiálním
smyslu) předpisu, jakým je i navazující jednotný statut poslanců
Evropského parlamentu (rozhodnutí Evropského parlamentu 2005/684/ES,
Euratom). Takovou povahu mají ostatně mít i ustanovení o jednotném
postupu nebo společných zásadách pro evropské volby, předpokládaná v
čl. 223 odst. 1 SFEU, patrně ve formě obecně závazného nařízení Rady
EU, vydaného na návrh Evropského parlamentu, podmínkou jejichž vstupu v
platnost je jednomyslnost v Radě, souhlas Evropského parlamentu daný
většinou hlasů všech jeho členů a schválení členskými státy v souladu s
jejich ústavními předpisy. To jsou předpoklady i pro změny primárního
práva Evropské unie, prováděné cestou tzv. evolutivních klauzulí (viz
čl. 48 odst. 6 SEU nebo čl. 311 SFEU).
45. V případě Aktu se tedy nejedná o unijní
soft law
doporučující povahy bez přímé závaznosti a vynutitelnosti pro členské
státy ani o pouhý mezinárodněprávní závazek, jehož výklad a provádění
by unikaly výlučné kontrolní pravomoci Evropské komise a Soudního
dvora. Porušením tohoto závazku se členský stát vystavuje postihu na
základě čl. 258-260 SFEU, pokud by jeho nedodržení znamenalo i závažné
porušení hodnot demokracie, právního státu, lidských práv atd., na
nichž je Evropská unie založena (čl. 2 SEU), mohlo by dojít - a to i z
podnětu Evropského parlamentu samotného - k použití mechanismu nápravy
podle čl. 7 SEU, vedoucího až k případným sankčním opatřením
(pozastavení některých členských práv). Pro závazky vyplývající z Aktu
platí také obecná rezignace členských států na jiné způsoby řešení
sporů o výklad nebo provádění unijního práva, než jaké stanoví samy
Smlouvy (čl. 344 SFEU), jakož i dynamicky se vyvíjející judikatorní
koncepce odpovědnosti členských států za škodu způsobenou porušením
unijního práva vycházející z čl. 340 SFEU. Neuplatní se ani reziduální
použití obecných pravidel mezinárodního práva veřejného. Při
vnitrostátní implementaci Aktu podléhají členské státy principu
loajální spolupráce, jímž jsou - obecně podle čl. 4 odst. 3 SEU,
speciálně podle čl. 291 odst. 1 SFEU - vedeny k takovému naplnění
prostoru pro legislativní uvážení poskytovaného Aktem, které zajistí
plný účinek unijních pravidel pro konání evropských voleb.
46. Podle čl. 1 Aktu "1. V každém členském státě jsou členové
Evropského parlamentu voleni podle zásad poměrného zastoupení na
základě kandidátních listin nebo jednotlivých převoditelných hlasů. 2.
Členské státy mohou umožnit hlasování na základě kandidátní listiny s
přednostními hlasy postupem, který stanoví. 3. Volby probíhají
všeobecným a přímým hlasováním a musí být svobodné a tajné." Podle čl.
3 pak platí, že "Členské státy mohou stanovit minimální práh pro
přidělení mandátů. Tento práh však nesmí být na vnitrostátní úrovni
stanoven tak, aby přesahoval 5 % odevzdaných hlasů." Rozhodnutí
2002/772/ES, Euratom pak ponechává členským státům volnost při
případném uplatnění preferenčních hlasů a stanovení volebních obvodů, v
nichž ale musí být voličům k dispozici vždy tolik mandátů, aby byla
zachována zásada poměrnosti jejich rozdělení.
47. Jelikož přijímání vnitrostátních implementačních předpisů k Aktu,
včetně vyplnění jím poskytnutého prostoru pro legislativní uvážení
národního zákonodárce, je "uplatňováním" unijního práva ve smyslu čl.
51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále též jen
"LZPEU"), mohou se na přezkumu ústavnosti těchto předpisů v členských
státech spolu s referenčními kritérii ústavního pořádku v zásadě
podílet - podle své povahy - také ustanovení LZPEU, ať už
"prostupováním" do ústavního pořádku nebo přímou aplikací v případě
vyšší úrovně jimi poskytované ochrany (čl. 53 LZPEU). To se týká práva
unijních občanů volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu
(čl. 39 LZPEU). Naproti tomu zásad, formulovaných ovšem někdy jako
"právo" jednotlivce, které jsou primárně určeny legislativním a
exekutivním orgánům Evropské unie a členských států, se lze dovolávat
před unijními, resp. vnitrostátními soudy pouze pro účely výkladu a
kontroly legality aktů přijatých těmito orgány (čl. 52 odst. 5 LZPEU).
To platí o požadavku, podle něhož mají politické strany na úrovni
Evropské unie přispívat k vyjadřování vůle unijních občanů (čl. 12
odst. 2 LZPEU, čl. 10 odst. 4 SEU), stejně jako o právu každého občana
podílet se na demokratickém životě Evropské unie (čl. 10 odst. 3 SEU).
Ustanovení o rovnosti před zákonem (čl. 20 LZPEU) podporuje rovné
zacházení v přístupu k právům, která stanoví právo Evropské unie, resp.
k jejich provedení pak členské státy, a patří k obecným právním
zásadám: "Na jejich základě však nelze podávat přímé žaloby požadující
činnost orgánů Unie nebo orgánů členských států, což odpovídá jak
judikatuře Soudního dvora ..., tak přístupu ústavních systémů členských
států k ,zásadám' ..." [viz vysvětlení k Listině základních práv
Evropské unie (2007/C 303/02), k čl. 52 odst. 5]. Omezení výkonu
základních práv zaručených LZPEU je přípustné za podmínek podrobněji
vymezených, než je tomu v čl. 4 Listiny: musí být stanoveno zákonem,
respektovat podstatu těchto práv a "[P]ři dodržení zásady
proporcionality smí být taková omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou
nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává
Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého" (čl. 52 odst. 1
LZPEU).
48. Právo Evropské unie po členských státech uzavírací klauzuli
nevyžaduje, pokud ale k jejímu zavedení členský stát na celostátní
úrovni, popř. v rámci volebních obvodů (jsou-li vytvořeny), přikročí,
nesmí přesahovat 5 % odevzdaných hlasů. Intenzivnější zásah do
volebního práva by v kontextu dalších parametrů volebního systému už
nemusel být v souladu se zásadou poměrného zastoupení, svobodné soutěže
politických stran a rovného přístupu občanů k voleným funkcím.
Vnitrostátní úprava uzavírací klauzule pro evropské volby tak není plně
autonomním zákonodárným opatřením členského státu, neboť jejím prvotním
právním základem a zároveň limitem je právo Evropské unie, které
stanoví nejen normativní rámec pro konkrétní pravidla evropských voleb
na vnitrostátní úrovni, ale také autorizuje členské státy k jejich
přijetí (čl. 8 Aktu). Ústavní soud je toho názoru, že smysl a účel
unijní úpravy spočívá ve zmocnění národního zákonodárce k nastavení
takových podmínek pro volby do Evropského parlamentu, které budou se
zřetelem k místním poměrům reflektovat požadavek poměrného zastoupení,
formulovaný unijní úpravou nezávisle na podmínkách stanovených pro
volby do vnitrostátních zastupitelských sborů. Ústavní soud vnímá toto
omezení autonomie národního zákonodárce jako nutný krok na cestě k
jednotnému postupu nebo přijetí společných zásad pro evropské volby
předpokládanému v čl. 223 SFEU, který má vést k posílení demokratické
legitimity normotvorného procesu v Evropské unii.
49. Ústavní soud se zabýval rovněž otázkou, zda by zrušení uzavírací
klauzule v zákoně o evropských volbách při jejím zachování pro volby do
vnitrostátních zastupitelských sborů nedošlo k porušení zásady
rovnocennosti coby principu průřezově aplikovatelného na celý
institucionální rámec, zajišťující vnitrostátní uplatňování unijního
práva (blíže k tomu viz např. Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J.
Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011,
zejména str. 229 a násl.). Podle tohoto principu právo členského státu
nesmí stanovit pro uplatňování norem unijního práva diskriminační
lhůty, procesy či podmínky ve srovnání se lhůtami, procesy a podmínkami
pro realizaci norem vnitrostátních. K tomu Ústavní soud konstatuje, že
uzavírací klauzule je institut, který sehrává u jednotlivých voleb
různý význam. Vždy však tento zásah do rovnosti volebního práva musí
být dostatečně obhájen konkrétním veřejným zájmem či hodnotou, jež jsou
způsobilé vzniklou disproporci přesvědčivě odůvodnit. Ústavní soud ale
postrádá plnou srovnatelnost obou situací, neboť - na rozdíl od voleb
do Evropského parlamentu - unijní právo vůbec nezaručuje občanům jiných
členských států, kteří jsou v České republice rezidenty, přístup k
volbám do Parlamentu České republiky, přestože ten se na uplatňování
(legislativní implementaci) unijního práva podílí ve významné míře.
Případné zrušení uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách by
proto z povahy věci z tohoto hlediska neznamenalo porušení zásady
rovného zacházení.
50. Z komparativního pohledu lze konstatovat, že z dnešních 28 států
Evropské unie existuje uzavírací klauzule ve 14 zemích (Česká
republika, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko,
Maďarsko, Polsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko a Švédsko). V
některých z nich je tato klauzule nastavena pod úrovní 5 %: v Itálii,
Rakousku a Švédsku na úrovni 4 %, v Řecku 3 %, na Kypru 1,8 %
(http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20140331RES41123
/20140331RES41123.pdf). Spolkový ústavní soud v Německu, na které
připadá nejvyšší počet mandátů (96), uzavírací klauzuli, původně 5 %,
později 3 %, zcela zrušil (BVerfG 2 BvC 4/10 a další; BvE 2/13 a
další). Lze přitom souhlasit s navrhovatelem, že u menších členských
států, kde se zákonná uzavírací klauzule svou výší víceméně blíží tzv.
přirozenému prahu, se její praktický význam redukuje na psychologický
účinek pro voliče. Na druhé straně, v jiných státech došlo zavedením
více menších volebních obvodů ke zvýšení přirozeného prahu, což lze
pokládat za důkaz, že i přes nízkou úroveň uzavírací klauzule považují
tyto státy vnitrostátní integrační stimuly i nadále za podstatné. Více
volebních obvodů má Belgie (3), Francie (8), Irsko (4), Itálie (5),
Polsko (13) a Velká Británie (12) (blíže např. Cibulka, L. a kolektiv.
Optimálny model volebného systému do Európskeho parlamentu. Bratislava:
Univerzita Komenského, 2010; Šaradín, P. a kolektiv. Volby do
Evropského parlamentu v České republice. Periplum, 2004). Na členské
státy, v nichž je uzavírací klauzule uplatňována, a které tedy
přikládají význam integrační funkci umělého zásahu do rovnosti
volebního práva, připadá 380 (z celkového počtu 751) mandátů v
Evropském parlamentu. Snižování tohoto podílu by mělo zřetelné
dezintegrační dopady na utváření vůle tohoto zastupitelského tělesa.
51. Ústavní přezkum napadené uzavírací klauzule v zákoně o evropských
volbách je proto třeba soustředit na otázku, zda zákonodárce využil
prostor, který mu Akt k jejímu zavedení poskytl, ústavně konformním
způsobem, šetrným k zásadě poměrného zastoupení a s ohledem na tím
dotčená základní práva zaručená Listinou popř. LZPEU.
V. c)
Rovnost volebního práva, svobodná soutěž politických stran a rovný
přístup k voleným funkcím
52. Klíčová námitka, která je proti napadeným zákonným ustanovením
navrhovatelem vznášena, se týká přípustného omezení rovnosti volebního
práva zaručené v čl. 21 odst. 3 Listiny, svobodné soutěže politických
stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a rovného přístupu k voleným
funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny.
53. K tomu Ústavní soud předně uvádí, že ústavní pořádek České
republiky výslovně nestanoví podobu volebního systému pro volby do
Evropského parlamentu. Oproti volbám do Poslanecké sněmovny a Senátu,
kde Ústava vymezuje (čl. 18) spolu se základními zásadami volebního
práva i podle jakého volebního systému se má volit, v otázce voleb do
Evropského parlamentu ústavodárce respektuje, že určení jejich
parametrů je primárně věcí unijního práva, v rovině implementační pak
"běžného" zákonodárce. Toto konstatování ale neznamená, že by žádné z
ústavních pravidel pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů
nemohlo být - vedle základních práv v Listině - použitelné jako
referenční kritérium pro ústavní přezkum zákona o evropských volbách,
implementujícího pravidla Aktu.
54. To platí jak o pravidlech pro volby do Parlamentu České republiky,
tak pro volby do zastupitelstev územních samosprávných celků podle čl.
102 odst. 1 Ústavy. V případě voleb do Poslanecké sněmovny spojení se
systémem ("podle zásad") poměrného zastoupení, který v čisté podobě
znamená rozdělení mandátů mezi politické strany podle poměru získaných
hlasů, vede k modifikaci zásady rovnosti (ve smyslu stejné váhy
jednotlivých hlasů ve výsledku hlasování) v důsledku korektury plné
proporcionality, jejíž nedostatečná integrační funkce by jinak
znamenala politickou roztříštěnost komory a obtížné vytváření málo
stabilních vlád. Jak Ústavní soud opakovaně judikoval, "princip
rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o
rovnost relativní. Nelze ji proto ani chápat mechanicky, dokonce lze
mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti. V určitých případech
je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního práva (nález
sp. zn. Pl. ÚS 25/96 viz výše). Tato specifická rovnost se projevuje
konkrétně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací
klauzule, podmínky podávání kandidátních listin, volební kampaň,
volební geometrie a volební aritmetika" [bod 60 nálezu ze dne 29. 3.
2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. Jak Ústavní soud dále
připomenul, "zásadu rovného volebního práva je nutno chápat tak, že
každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že
každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku
(počtu získaných mandátů) - stejnou váhu." (bod 61 tamtéž).
55. Taková korektura volební diferenciace, zejména pomocí zákonné
uzavírací klauzule, však nesmí vyprázdnit podstatu a smysl rovnosti
volebního práva ani omezit demokratickou podstatu voleb [nálezy sp. zn.
Pl. ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.) a sp. zn.
Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.);
Syllová, J. In Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České
republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 158].
Zákonná úprava volebního práva musí umožňovat a ochraňovat svobodnou
soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny),
která ústí v požadavek rovného přístupu k posouzení nároku
kandidujících stran na volební úspěch odpovídající odevzdaným hlasům.
Zákonodárce má ale při plnění tohoto úkolu určitý manévrovací prostor k
oslabení principu formální volební rovnosti ve prospěch legitimních
důvodů, jako je vytváření akceschopného a funkčního zastupitelského
orgánu a mechanismů integrace tvorby politické vůle, které akceptuje i
Nejvyšší správní soud či německý Spolkový ústavní soud (Šimíček, V. In
Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kolektiv.
Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer,
2012, str. 505). Obdobné závěry lze učinit i ve vztahu k pasivnímu
volebnímu právu v jeho vazbě na právo na rovný přístup k voleným
funkcím.
56. Ústavní soud je přesvědčen, že "demokratický a lidskoprávní
mantinel" omezuje zákonodárce obdobně i při nastavení parametrů
volebního práva pro volby do Evropského parlamentu, jelikož i tady se
jedná o výkon subjektivního ústavního práva, byť rozsah jeho omezení
nemusí být v obou srovnávaných případech - se zřetelem k odlišnostem
zastupitelských sborů na úrovni vnitrostátní a nadstátní - nutně
stejný. Právo Evropské unie princip rovnosti pro volby do Evropského
parlamentu neupravuje, neboť zastoupení občanů - viděno napříč celou
Evropskou unií - je zajištěno poměrným sestupným způsobem, stanovícím
pro jednotlivé členské státy na základě rozhodnutí Evropské rady podle
čl. 14 odst. 2 SEU počty mandátů v nepoměru k počtu jejich obyvatel.
Tato tzv. degresivní proporcionalita zastoupení se nutně nemusí, ale
přesto může nepřímo projevit ve vnitrostátní úpravě evropských voleb
tím, že v nejlidnatějších členských státech, jako je Německo, kde je
nominální počet hlasů připadajících na jednoho voliče v celoevropském
srovnání nejnižší, je pochopitelná snaha dále nedeformovat i jejich
váhu zaváděním, popř. udržováním umělých omezení typu uzavírací
klauzule. Tento problém se ale netýká České republiky jako státu
střední velikosti, hlas jehož voličů ve volbách do Evropského
parlamentu oproti lidnatějším státům zásadně deformován není.
57. Listina základních práv Evropské unie zajišťuje každému unijnímu
občanovi právo volit členy Evropského parlamentu "v přímých a
všeobecných volbách svobodným a tajným hlasováním" za stejných podmínek
jako státní příslušníci členského státu, v němž má bydliště (čl. 39
LZPEU), nezaručuje mu ale rovný podíl na volebním výsledku podle
volebního zákonodárství, přijatého k provedení Aktu v jednotlivých
členských státech. Nediskriminační přístup k evropským volbám tedy jen
zreálňuje základní právo unijních občanů volně pobývat na území jiného
členského státu než je stát jeho původu (čl. 45 odst. 1 LZPEU).
Referenčním kritériem ústavního přezkumu vnitrostátních zákonů o
evropských volbách z hlediska rovnosti podílu na volebním výsledku jsou
jen měřítka ústavního pořádku a požadavek poměrnosti volebního systému
stanovený Aktem.
58. Z hlediska ústavního pořádku i evropské ústavnosti se ostatně jedná
o dvojjediný proces výkonu veřejné moci, jejímž zdrojem je v obou
případech lid a prostředníky orgány moci zákonodárné (čl. 2 odst. 1
Ústavy) - Parlament České republiky, resp. Evropský parlament, zmocněný
na základě přenesení některých pravomocí mezinárodní smlouvou podle čl.
10a Ústavy. Z hlediska ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy platí v
obou případech rovnocenná referenční kritéria, přestože jimi tolerovaná
míra přípustného omezení ústavních práv může být, s ohledem na
specifické poměry toho kterého zastupitelského orgánu, jak je uvedeno
shora, pro každý případ odlišná. Z bodu 68 shora citovaného nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 52/10 se podává, že zvýšení hranice omezovací klauzule jen
nesmí ohrozit demokratickou substanci voleb. K přirozenému prahu ve
volbách do Poslanecké sněmovny, kde je poměrný volební systém Ústavou
předepsán, se Ústavní soud vyjádřil v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 25/96 a
sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. V obou uvedl, že teprve překročení
desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do
proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci.
Lze proto souhlasit s disentujícími soudci navrhovatele, že není
zřejmé, jaký by měl být důvod pro nastavení přísnějšího měřítka pro
volby do Evropského parlamentu, navíc za situace, kdy Ústava, shodně
jako u krajských nebo obecních voleb, poměrný systém nepředepisuje, a
naopak evropské právo uzavírací klauzuli výslovně připouští.
59. V případě zásady rovnosti je třeba uvést, že bezprostředně navazuje
na zásadu všeobecnosti, neboť jestliže všeobecnost volebního práva
vymezuje, kdo se voleb účastní, rovnost rozhoduje o míře a významu této
účasti. Konkrétně tento princip znamená, že 1. každý volič má stejný
počet hlasů (
one man - one vote; equal voting rights
) a 2. hlas voliče má mít stejnou váhu (
one man - one value; equal voting power
), nezávisle např. na jeho vzdělání, majetku, národnosti, stavu,
pohlaví apod. Podobně Ústavní soud v minulosti uvedl (viz nález sp. zn.
Pl. ÚS 25/96): "Princip rovnosti volebního práva lze posuzovat ze dvou
základních hledisek. První hledisko spočívá ve srovnání početní váhy
jednotlivých hlasů. Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při sčítání a
ve výsledku hlasování. Rovnost volebního práva vyžaduje, aby při
sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu
(kvantitativní rovnost) a stejnou závažnost, a aby sčítání umožnilo
přesnou početní diferenciaci voličského sboru, tj. přesnou početní
,identifikaci' podpory voličů jednotlivým kandidátním listinám. Druhý
aspekt rovnosti volebního práva zachycuje rovnost hlasů z hlediska
demokratického principu, tj. z hlediska nároku hlasů odevzdaných pro
různé kandidátní listiny, na takovou míru volebního úspěchu, která je
přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve volbách dosáhly. Jde
tudíž o nárok na takové hodnocení výsledku hlasování, které je založeno
na rovném přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na úspěch, a
tím nároku na proporcionální, tj. poměru odevzdaných hlasů
odpovídající, počet mandátů."
60. Ústavní soud připomíná, že citované požadavky na rovnost volebního
práva v jeho strukturované podobě plynou rovněž z Kodexu správné praxe
ve volebních záležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters,
European Commission for Democracy through Law (Venice Commission),
CDL-AD (2002)23, dále jen "Kodex"]. V jeho bodu 2 je zakotveno jak
zmiňované
equal voting rights
, tak také
equal voting power
. U druhého požadavku je vyžadováno rovnoměrné rozdělení mandátů mezi
volební obvody, přičemž kritériem tohoto rozdělení může být počet
obyvatel, občanů, registrovaných voličů anebo odevzdaných hlasů. Určitá
míra nerovnosti je akceptována, a to např. z důvodů historických,
geografických nebo administrativních. Přípustná odchylka od průměru by
však neměla překročit 10 % a nesmí být vyšší než 15 % (s výjimkou
zvláštních okolností - např. ochrana menšiny koncentrované na určitém
území anebo řídce osídlený administrativní celek). Citovaný Kodex
zakotvuje ještě další aspekt rovnosti, a to rovnost příležitostí (
equality of opportunity
). Tou je myšlena garance kandidujících stran a kandidátů ve smyslu
neutrality státní moci, a to zejména ve volební kampani, v přístupu k
médiím a veřejného financování stran a kampaně.
61. Ponecháme-li stranou shora zmíněnou unijní deformaci volebního
práva unijních občanů, není sporu o tom, že první z obou zmíněných
aspektů rovnosti - nominálně stejný hlas - nebyl napadenými
ustanoveními zpochybněn, neboť i pro volby do Evropského parlamentu
platí, že každý volič disponuje toliko jedním hlasem (viz § 37 odst. 1
zákona o evropských volbách). U druhého požadavku - stejné reálné váhy
všech odevzdaných hlasů je však situace složitější.
62. K tomu nicméně považuje Ústavní soud za důležité uvést, že striktní
trvání na zachování vždy zcela stejné váhy všech odevzdávaných hlasů
není možné. Pokud by volební zákonodárce chtěl mít tuto ambici, pak by
bylo např. prakticky nemožné volit podle zásad většinového systému,
neboť tento je pojmově (a ve svojí nejčistší podobě) založen na
myšlence "vítěz bere vše", tzn. hlasy odevzdané pro ostatní kandidáty
nutně propadají, a nemají tak stejnou reálnou váhu jako hlasy odevzdané
pro vítěze. Také proto např. německá odborná literatura a judikatura
rozlišuje mezi rovností početní hodnoty každého hlasu (
Zählwert
), na které je nutno trvat v každém volebním systému, a mezi rovnou
šancí každého hlasu na úspěch (
Erfolgswert
), která je typická jen pro systém poměrného zastoupení (Schreiber, W.
Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag - Kommentar zum
Bundeswahlgesetz. 7. vydání. Carl Heymanns Verlag, 2002, s. 106).
63. Ústavní soud považuje za nesporná tvrzení navrhovatele, který
poukazuje na nerovnosti vzniklé při přidělování mandátů. Z oficiálního
webu Českého statistického úřadu
(http://www.volby.cz/pls/ep2014/ep141?xjazyk=CZ) plyne následující
seznam stran a hnutí, které postoupily do skrutinia:
--------------------------------------------------------------------------------------------------
StranaPlatné hlasy
--------------------------------------------------------------------------------------------------
číslo název abs. v %
--------------------------------------------------------------------------------------------------
16 ANO 2011 244 501 16,13
7 TOP 09 a Starostové 241 747 15,95
14 Česká strana sociálně demokratická 214 800 14,17
10 Komunistická strana Čech a Moravy 166 478 10,98
5 Křesťanská a demokratická unie - Československá strana lidová 150 792 9,95
20 Občanská demokratická strana 116 389 7,67
24 Strana svobodných občanů 79 540 5,24
--------------------------------------------------------------------------------------------------
64. Z hlediska pořadí podílů hlasů, na jejichž základě byly mandáty
přiděleny jednotlivým stranám a hnutím podle metody použité v § 48
odst. 1 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o
změně některých zákonů, ve znění zákona č. 58/2014 Sb., by při
neexistenci uzavírací klauzule počet hlasů, které podle Sdělení Státní
volební komise č. 92/2014 Sb., o vyhlášení a uveřejnění celkových
výsledků voleb do Evropského parlamentu konaných na území České
republiky ve dnech 23. a 24. května 2014, obdržela Česká pirátská
strana (72 514), postačoval k zisku v pořadí 15. mandátu a Strana
zelených (57 240) by dosáhla na 19. mandát. Tyto strany tak ve volbách
obdržely o 914 (Česká pirátská strana), resp. o 1 748 (Strana zelených)
hlasů více, než byl počet hlasů úspěšných stran přepočtených na tyto
mandáty (ČSSD - 71 600; KDU-ČSL - 55 492). Z tohoto pohledu došlo v
důsledku působení uzavírací klauzule k určité disproporci ve váze
získaných hlasů, která v jednom případě přesáhla odchylku 15 %
indikovanou jako ještě přijatelnou Kodexem.
65. Rovnost volebního práva, princip svobodné soutěže politických stran
a právo na přístup k voleným funkcím za rovných podmínek mají své
imanentní hranice tam, kde by jejich neomezené uplatnění mařilo účinnou
účast občanů na demokratickém životě společnosti (státu, Evropské unie)
a výrazně omezovalo možnost, nebo dokonce znemožňovalo spojovat
rozdílné partikulární zájmy v praktickou politikou proveditelná řešení
problémů, které jsou nositelům těchto zájmů společné. Námitka
navrhovatele proti důvodnosti uzavírací klauzule v zákoně o evropských
volbách se proto koncentruje do otázky, zda takové omezení bez náhrady
likviduje skutečné příležitosti občanů podílet se prostřednictvím
Evropského parlamentu na společném výkonu veřejné moci svěřeném na
supranacionální úroveň, zda má neutrální efekt, nebo dokonce reálné
využití těchto příležitostí posiluje.
V. d)
Důvody ospravedlňující zásah zákonodárce do rovnosti volebního práva,
svobodné soutěže politických stran a rovného přístupu k voleným funkcím
66. Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda existují legitimní
důvody, které by opodstatňovaly zásah do volebního práva pro volby do
Evropského parlamentu prostřednictvím umělé uzavírací klauzule.
Relevantní judikatura Ústavního soudu i doktrína akceptují přiměřenou
odchylku od principu absolutní rovnosti volebního práva, pakliže jsou
pro to dány dostatečně závažné důvody veřejného zájmu. V tomto směru
Ústavní soud poukazuje zejména na nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96, vedený
zásadou minimalizace zásahů soudní moci do sféry moci zákonodárné.
67. Takovým dostatečně závažným důvodem je potřeba vytváření funkčního
Evropského parlamentu, schopného generovat zřetelnou většinovou vůli
jako výraz demokratického principu. Při řešení kolize mezi ústavními
principy (zde: ochrana základních práv v. princip demokracie) je třeba
vycházet z pravidla tzv. praktické konkordance, které vyplývá z
požadavku jednoty Ústavy a eliminuje jednostranné upřednostnění jednoho
z principů na úkor druhého (tedy k výsledku "
zero-sum
"), zachovává však maximum na každé ze stran této kolize s výsledkem "
win-win
" [Dörr, O., Grote, R., Marauhn, T. (Hrsg.). EMRK/GG.
Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz.
2. vydání. Mohr Siebeck, 2014, s. 1710].
68. Proto také Ústavní soud akceptoval (sp. zn. Pl. ÚS 42/2000) jisté
omezení diferenciace při rozdělování mandátů podle zákona č. 247/1995
Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
"zákon o volbách do Parlamentu České republiky"), neboť "cílem voleb
není toliko vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen
diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických
postojů voličů. Protože je lid též vykonavatelem státní moci ... a
protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí,
musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost taková
rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním
proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by
vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých
skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo
úplně znemožnilo. V té fázi volebního procesu, v níž dochází k
rozdělování mandátů, se tedy střetá s principem diferenciace princip
integrace, neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením
umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i
vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší. Proto je z
hlediska principu reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do
volebního mechanismu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to
existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou
proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet
politických stran, k bezbřehému ,přemnožení' politických stran, a tím k
ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního
systému. V tomto faktu tkví přípustnost existence omezovací klauzule,
podmiňované však v každém případě pouze závažnými důvody a ve fázi
stoupající hranice odůvodnitelné jen zvláště intenzivní závažností.
Zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např.
10% klauzuli lze již považovat za takový zásah do proporcionálního
systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci."
69. Podobně v případě uzavírací klauzule ve volbách do zastupitelstev
obcí Ústavní soud uvedl [usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03 (viz výše)], že
"i ve vztahu k volbě zastupitelstva obce se uplatní teze, dle níž,
pokud jde o rovnost v nároku na to, být přiměřeným (proporcionálním)
způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení
diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a proto přípustné.
Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem
voleb však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a
pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a
politických postojů voličů. I v případě zastupitelstev obcí platí, že
konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě
zastupitelstva by mohla vzniknout politická reprezentace rozštěpená do
většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny
značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. Na druhé straně je třeba vždy
pochopitelně i zde poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva v
podobě omezovací klauzule a její modifikace je minimálním opatřením
nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace,
jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci
většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí. Na tuto otázku
lze dát v daném případě kladnou odpověď."
70. Na pozadí této své judikatury Ústavní soud konstatuje, že postupem
času, zejména po přijetí Lisabonské smlouvy, došlo k posílení
Evropského parlamentu především při výkonu jemu svěřené zákonodárné
pravomoci. V rámci tzv. řádného legislativního postupu podle čl. 294
SFEU, který se stal pravidlem normotvorby v naprosté většině oblastí
unijních politik, spolurozhoduje
ex aequo
s Radou o přijetí právních předpisů Evropské unie. Ještě silnější
postavení má při přijímání ročního rozpočtu Evropské unie podle čl. 314
odst. 4 SFEU. Oslabena však může být jeho pozice v případě neschopnosti
zaujmout stanovisko ve stanovené lhůtě. Souhlas Evropského parlamentu
je nutný také při uzavírání mezinárodních smluv v oblastech unijních
politik, kde je pro přijímání rozhodnutí používán řádný legislativní
postup (čl. 218 odst. 6 SFEU). Disponuje i pravomocemi "ústavodárné"
povahy: může předkládat návrhy na změnu Smluv a účastnit se konventu
(bude-li svolán) k projednání takových návrhů (čl. 48 odst. 2 a 3 SEU).
Souhlasu Evropského parlamentu je třeba i k použití tzv. přechodových
klauzulí na základě rozhodnutí Evropské rady v rámci zjednodušeného
postupu pro přijímání změn Smluv (čl. 48 odst. 7 SEU) atd. Absence
výlučné pravomoci k předkládání legislativních iniciativ je specifickým
projevem tzv. komunitární metody tvorby unijního práva, kde hlavní
odpovědnost za nastolování legislativní agendy má Evropská komise. K ní
se ale se svými legislativními podněty může Evropský parlament obracet,
přičemž Evropská komise musí na jeho podnět reagovat (čl. 225 SFEU),
protože jinak by se dopustila kvalifikované nečinnosti, postižitelné
žalobou k Soudnímu dvoru Evropské unie podle čl. 265 SFEU. Mechanické
srovnávání funkcí Evropského parlamentu s postavením vnitrostátních
parlamentů, nedoceňující specifika reprezentace zájmů členských států
(Rada), unijních občanů (Evropský parlament) a Evropské unie jako celku
(Evropská komise), není namístě. Namístě je naopak požadavek na
schopnost Evropského parlamentu dosahovat konsensuálních řešení,
naplňujících očekávání i českých voličů, kteří svěřili výkon části své
svrchované moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) právě tomuto orgánu.
71. Podobné platí, i pokud se jedná o funkci kreační. Na návrh Evropské
rady, přijatý s přihlédnutím k výsledku voleb do Evropského parlamentu,
tento orgán volí předsedu Evropské komise a poté schvaluje její
složení. Evropská komise je jako sbor odpovědná Evropskému parlamentu,
který jí může vyslovit nedůvěru, a tím ji přimět k rezignaci (čl. 17
odst. 7 SEU). V předvolební kampani do Evropského parlamentu v roce
2014 byli navíc poprvé navrženi zúčastněnými politickými uskupeními,
utvořenými neformálně napříč členskými státy, kandidáti na funkci
předsedy Evropské komise. Zvolení kandidáta vítězného uskupení
předsedou Evropské komise bylo pak skutečnou politickou volbou na půdě
Evropského parlamentu, která dodala Evropské komisi silný demokratický
mandát. Jeho průběžné potvrzování pak vyžaduje trvalou podporu stabilní
většiny poslanců Evropského parlamentu, jelikož k vyslovení nedůvěry
Evropské komisi na základě návrhu přijatého dvoutřetinovou většinou
odevzdaných hlasů postačí většina všech jeho členů. Vezmeme-li v úvahu,
že stávající Evropská komise byla zvolena 56,3 % hlasů pocházejících ze
tří největších politických frakcí, což je téměř o 9 % hlasů méně, než
získala Evropská komise minulá, je patrné, že fragmentace politického
spektra zastoupeného v Evropském parlamentu v důsledku příchodu nových,
programově často úzce zaměřených, početně marginálních, a svým vlivem
proto slabých politických subjektů se může stát vážnou hrozbou pro
stabilitu unijní exekutivy. Poslanci těchto uskupení mohou v souhrnu
představovat sílu dostatečnou k destabilizaci unijní exekutivy, avšak
nikoliv dost silnou k vytvoření vlastní "evropské vlády". Tento
destruktivní potenciál Evropského parlamentu pak může vést k patovým
situacím, dobře známým z parlamentní praxe řady členských států, pro
Evropskou unii - vzhledem k její nesrovnatelně větší politické
odpovědnosti za svěřenou agendu - však stimulům značně rizikovým.
Posílení kreační funkce Evropského parlamentu ve vztahu k unijní
exekutivě proto vyžaduje více než dříve jeho schopnost vytvářet
spolehlivé většiny, které zaručí naplnění aspirací voličů vyjádřených
volbou jako aktem jejich sebeurčení coby nositelů svrchované moci podle
čl. 2 odst. 1 Ústavy.
72. Zkušenost z posledních evropských voleb tak potvrdila zvýšení
významu stabilních hlasovacích poměrů a posílení politické polarizace
na půdě Evropského parlamentu, což odůvodňuje existující omezení
poměrného zastoupení v zákoně o evropských volbách. Neoslabení těchto
integračních stimulů zamítnutím návrhu na zrušení uzavírací klauzule,
které povede k redukci spektra zájmové reprezentace českých voličů, je
proto přípustným a proporcionálním zásahem do ústavně zaručené rovnosti
volebního práva a principu svobodné soutěže politických stran.
73. Ústavní soud vzal dále na vědomí, že disciplína při hlasování
europoslanců klesá s velikostí politických skupin Evropského
parlamentu. Zatímco u frakcí Evropské lidové strany (221 členů) a
Skupiny progresívní aliance socialistů a demokratů (191 členů) dosahuje
jednotné hlasování 90 až 92 %, u frakcí Evropské sjednocené levice (52
členů) a Evropy svobody a přímé demokracie (48 členů) dosahuje jen 79
%, resp. 49 %, u nezařazených poslanců (52) pak o konzistenci hlasování
hovořit nelze (Kreilinger, V. Prognosen zur Zusammensetzung und Arbeit
des Europäischen Parlaments nach der Wahl 2014. Integration 2014, str.
9). Neomezení váhy volebního hlasu v důsledku zrušení uzavírací
klauzule by vedlo k rozptýlení mandátů získaných malými stranami
především do frakcí Evropského parlamentu, reálná váha jejichž hlasu je
právě kvůli nízké hlasovací disciplíně jejich členů nízká. To by
oslabilo účinnost volebního aktu jako projevu vůle občana, resp. lidu
coby originárního původce veřejné moci ve smyslu čl. 2 odst. 1 Ústavy.
74. Jestliže Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/09 (Lisabonská
smlouva II, bod 139) ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009
Sb.) konstatoval, že demokratické procesy na unijní a vnitrostátní
úrovni se vzájemně doplňují a podmiňují a že princip zastupitelské
demokracie je jedním z běžných principů organizace větších entit jak
mezistátního typu, tak organizací nestátních, pak to neznamená, že na
síle unijního pilíře zastupitelské demokracie, tvořeného Evropským
parlamentem, tolik nezáleží, je-li komplementárně doplňován
vnitrostátními parlamenty. Model "rozhodující odpovědnosti"
vnitrostátního parlamentu za evropskou integraci (
"Integrationsverantwortung"
), rezignující do značné míry na demokraticko-legitimizační roli
Evropského parlamentu, jak jej prosadil německý Spolkový ústavní soud
ve svém "lisabonském" nálezu, je s tímto úsudkem Ústavního soudu stěží
slučitelný. Modifikace principu poměrného zastoupení v důsledku
pokračujícího uplatnění uzavírací klauzule v zákoně o evropských
volbách posiluje tuto argumentační linii Ústavního soudu.
75. Závěr, že si Evropský parlament zaslouží označení skutečného
"parlamentu", plyne ostatně i z judikatury Evropského soudu pro lidská
práva (dále též "ESLP"). Tento totiž již v rozsudku velkého senátu
Matthews proti Spojenému království
(ze dne 18. 2. 2009 č. 24833/94), tedy dávno před přijetím Lisabonské
smlouvy, konstatoval, že Evropský parlament je "zákonodárným sborem" ve
smyslu článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen "Úmluva"). ESLP se zde přiklonil k
evolutivnímu výkladu Úmluvy, přičemž nepřisvědčil námitce britské
vlády, že se Dodatkový protokol nemůže týkat Evropského parlamentu,
neboť tento orgán v době jeho přijetí vůbec neexistoval. Podle soudu -
který zde vyšel z tehdy dosaženého vývoje legislativních pravomocí
Evropského parlamentu zejména po účinnosti Jednotného evropského aktu a
Maastrichtské smlouvy - se jedná rozhodně o "legislativní sbor" a sama
skutečnost, že má povahu nadnárodní, a nikoli vnitrostátní, jej z
tohoto vymezení nemůže vyloučit. ESLP rovněž uvedl, že "vzhledem k
souvislostem, v nichž Evropský parlament pracuje, je Soud přesvědčen,
že Evropský parlament představuje základní nástroj demokratické a
politické odpovědnosti v systému Společenství. Soud zjišťuje, že - bez
ohledu na určitá omezení - musí být Evropský parlament, který odvozuje
svou demokratickou legitimitu z přímých voleb na základě všeobecného
hlasovacího práva, vnímán jako ta část struktury Evropských
společenství, jež nejlépe odráží zájem na efektivní politické
demokracii" (§ 52).
76. Zbývá proto odpovědět na otázku, zda česká úprava evropských voleb,
pokud by neobsahovala uzavírací klauzuli ve výši 5 %, by - vzhledem k
počtu 21 europoslanců - mohla ohrozit či významně oslabit ty funkce
Evropského parlamentu, které ho činí skutečným "parlamentem", a proto
je nutno - s ohledem na ústavní záruky řádného výkonu pravomocí
přenesených na nadstátní úroveň - tuto úpravu zachovat nedotčenou.
77. V tomto směru Ústavní soud uvádí, že uvažovat o integračních či
diferenciačních efektech volebních pravidel lze pouze optikou
kolektivního tělesa jako celku, nikoliv z perspektivy jeho výsečí,
volených v jednotlivých členských státech. Zvláštní povaha závazku
loajality členských států ve vztahu k akceschopnosti Evropského
parlamentu (nesrovnatelná s principem
pacta sunt servanda
mezinárodního práva) spočívá v tom, že se jedná o závazek
multilaterální
erga omnes
, směřující ke společné (solidární) odpovědnosti všech členských států
za jeho porušení kterýmkoliv z nich. Tak je třeba hledět na garanční
funkci čl. 1 odst. 2 Ústavy. S tímto závazkem je neslučitelná úvaha
"černého pasažéra", který vnitrostátní opatření bránící fragmentaci
Evropského parlamentu zruší s poukazem na zanedbatelný dopad tohoto
kroku pro celek. Případné následování jeho postupu dalšími by už
zanedbatelný negativní dopad nemělo. Posouzení návrhu Ústavním soudem
bylo z tohoto hlediska vedeno zdrženlivostí ve vztahu k zákonodárci,
který má být schopen posoudit i mezinárodní (evropské) aspekty své
legislativní činnosti.
78. Faktická neexistence evropských politických stran, jejichž
konstituování předpokládá čl. 10 odst. 4 SEU, s členskou základnou na
úrovni jednotlivých států Evropské unie znesnadňuje informační
propojení agend mezi zákonodárnými sbory. Vnitrostátní implementace
unijních předpisů, která je jedním z hlavních závazků vyplývajících z
členství ("Členské státy přijmou veškerá nezbytná vnitrostátní právní
opatření k provedení právně závazných aktů Unie.", čl. 291 odst. 1
SFEU), na ústavní úrovni garantovaným čl. 1 odst. 2 Ústavy, klade proto
na zastupitele v národních parlamentech značné nároky na porozumění
agendě Evropského parlamentu. Stejně tak ale poslanci Evropského
parlamentu čelí požadavku pochopit fungování vnitrostátních
legislativních zadání a postupů. Odstranění uzavírací klauzule v zákoně
o evropských volbách při současném jejím zachování pro volby do
Parlamentu České republiky by mohla tyto procesy oboustranného poznání
dále ztížit, zvláště u vědomí skutečnosti, že unijní úprava evropských
voleb od roku 2004 už nepřipouští personální propojení mezi
vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem (čl. 7 odst. 2 Aktu,
v konsolidovaném znění).
79. K integraci politických sil v Evropském parlamentu sice dochází
napříč národními kontingenty, a i jediný poslanec zvolený za určitou
stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné frakce
programově blízkých politických stran, zatímco naopak početná skupina
poslanců silné národní strany nemusí dosáhnout programové shody s
žádnou z politických frakcí Evropského parlamentu, a bude tak
představovat dezintegrační prvek. Omezující účinek uzavírací klauzule
brání výskytu formálně zařaditelných, z hlediska reálného politického
vlivu však marginálních solitérů. Hlasy jim ve volbách odevzdané by
sice v poměrném volebním systému bez uzavírací klauzule v takové míře
nepropadly, reprezentace vůle jejich voličů by však neodpovídala
ústavnímu principu účinné zastupitelské demokracie, který ("effective
political democracy") hájí mj. i Evropský soud pro lidská práva (ESLP
č. 66289/01, Rep. 2005-I, § 41 -
Py proti Francii
).
80. Nebylo dosud možno ověřit, jak dílčí posílení plurality politického
zastoupení po volbách v roce 2014 v důsledku zrušení uzavírací klauzule
v Německu (oproti 7 politickým stranám v předchozím volebním období je
nyní zastoupeno 14 stran a hnutí, z nichž polovina má pouze jednoho
europoslance), rozhojnilo také názorovou pluralitu v Evropském
parlamentu sdružujícím více než 160 politických subjektů. Spíše se
ukazuje absence rozumně malého počtu konkurujících si stanovisek,
schopných vytvářet funkční kompromisy na bázi většinové vůle. To jen
potvrzuje předpoklad, že svobodná soutěž politických sil, která je
základem každého demokratického ústavního systému, není podmíněna
maximalizací počtu aktérů, kteří se jí účastní. Nutnost a míra jejího
případného omezení je ale v první řadě na posouzení zákonodárce.
81. Ústavní soud ve svých úvahách vycházel rovněž z toho, že v České
republice působí kromě fixní umělé uzavírací klauzule také tzv.
přirozený práh a další faktory způsobilé posílit integrační funkci
volebního systému (např. nastavení příspěvku na úhradu nákladů volební
kampaně). Tento faktický ústavní nástroj je důležitým ukazatelem pro
hodnocení proporcionality volebních systémů a zejména reprezentace
malých stran, neboť udává nejmenší možné procento hlasů, které strana
ve volebním obvodě musí získat, aby získala alespoň jeden mandát. Výše
přirozeného prahu není předem známa a je závislá na více proměnných
faktorech, zejména na počtu rozdělovaných mandátů (viz Lebeda, T.
Přirozený práh poměrných systémů, teorie a realita. Politologický
časopis č. 2/2001, s. 134 a násl.). Ve volbách do Evropského parlamentu
v roce 2014 by (bez uzavírací klauzule) postačoval pro získání jednoho
mandátu volební zisk Strany zelených ve výši 3,77 % platných hlasů;
naopak Úsvit přímé demokracie s 3,12 % platných hlasů by již k získání
mandátu nestačil. Jinak řečeno, vzhledem k 21 mandátům, přiděleným
rozhodnutím Evropské rady České republice, je jistý integrační prvek
dán právě již v existenci tohoto faktického prahu. I kdyby tedy umělá
uzavírací klauzule vůbec nebyla, měly by reálnou šanci na zisk mandátu
toliko ty strany, které by obdržely cca 3,5 % hlasů.
82. Ústavní soud v této otázce souhlasí s odlišným stanoviskem soudců
Nejvyššího správního soudu, neboť pokud by přirozený práh pro zvolení
poslancem Evropského parlamentu byl 1/21, tedy cca 4,76 %, umělý práh
(uzavírací klauzule) by v českém systému vskutku postrádal smysl.
Přirozený práh pro získání mandátu je však pohyblivý a leží níže než na
úrovni 4 %. V nynější situaci je evidentní, že zrušení umělé klauzule
by vedlo k tomu, že Česká republika by namísto zástupců sedmi stran
vysílala do Evropského parlamentu zástupce stran devíti, tedy bezmála o
třetinu více. Vedle efektu "přemnožení" politických stran by taková
situace také vedla k oslabení jejich pozice v politických frakcích
Evropského parlamentu. Volby do Evropského parlamentu v roce 2014 byly
již třetími, které se konaly v České republice. Nabytá zkušenost přitom
ukázala, že uzavírací klauzule nijak neomezila pestrost politické
reprezentace občanů. Jestliže ve volbách v roce 2004 se do Evropského
parlamentu kvalifikovalo šest politických stran a hnutí a ve spíše
výjimečných volbách v roce 2009 to byly jen čtyři strany, ve volbách v
roce 2014 pak pestrost českého volebního systému byla demonstrována
úspěchem sedmi stran a hnutí. Úspěch Strany svobodných občanů přitom
ukazuje, že pětiprocentní uzavírací klauzule nepředstavuje
nepřekročitelnou překážku, dávající exkluzivitu jen stranám velkým,
bohatým či tradičním. Tento vývoj není v rozporu se zásadou volné
soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny.
83. Integrační účinek tzv. přirozeného prahu je ale eliminován tím, že
jeho výše není předem známa a běžnému voliči není známa ani jeho
existence. Naproti tomu, zákonná uzavírací klauzule známa předem je a
její psychologický efekt funguje, neboť na jedné straně může klauzule
odrazovat od volby těch stran, jejichž preference jsou delší dobu pod
její úrovní, na druhé straně však také zvyšuje tlak na chování voličů
podle jejich politických preferencí. Jedině volič jednající v souladu
se svým vnitřním přesvědčením je skutečným základem demokratického
uspořádání společnosti.
84. Přestože integrace či dezintegrace politických stran je závislá
zejména na faktorech politické kultury v české parlamentní demokracii a
na míře důvěryhodnosti jednotlivých aktérů soutěže politických sil,
(ne)osvědčované v každodenním politickém životě země, nezanedbatelnou
roli v tomto vývoji sehrávají právě i uzavírací klauzule: teprve
nutnost překonání bariér jimi nastavených činí z uchazeče o podíl na
moci platnou oporu státu, stejně jako supranacionálně strukturovaného
svazku. Zde se Ústavní soud odvolává také na své usnesení, jímž odmítl
návrh na zrušení uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Parlamentu
České republiky [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/14 ze dne 19. 8. 2014 (v
SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)]: "Fungování
volebních systémů na vnitrostátní úrovni už nelze posuzovat jen samo o
sobě. Postupně se stává nedílnou součástí působení principu
zastupitelské demokracie ve víceúrovňovém svazku Evropské unie a jejích
členských států, jehož funkceschopnost jako celku je zároveň podmínkou
řádného průběhu demokratických procesů na vnitrostátní úrovni". K tomu
zbývá už jen dodat, že význam stability výsledku voleb pro důvěru
veřejnosti v systém zastupitelské demokracie je zásadní jak na úrovni
vnitrostátní, tak na úrovni nadstátní. Vytváření spolehlivé většinové
vůle v Evropském parlamentu, umožněné vhodným nastavením pravidel
volebního systému včetně tzv. uzavírací klauzule, je důležitým
předpokladem pro plynulost legislativních postupů v Evropské unii,
dobré fungování její exekutivy a na tomto základě i pro přesvědčení
občanů o smyslu jejich účasti na volebním aktu.
85. Ústavní soud shledal omezení rovnosti volebního práva, svobodné
soutěže politických stran a rovného přístupu k voleným funkcím,
zaručených Ústavou a Listinou, v důsledku tzv. uzavírací klauzule v
zákoně o volbách do Evropského parlamentu slučitelným s principy
demokratického ústavního státu. Je opatřením přiměřeným, neodporujícím
zásadě poměrného zastoupení, způsobilým účinně přispět k dosažení
těmito principy sledovaného cíle - efektivní reprezentace vůle občanů v
Evropském parlamentu a nutným k řádnému výkonu pravomocí svěřených mu
na základě čl. 10a Ústavy, přičemž respektuje požadavek minimalizace
zásahů do základních práv a dotčených ústavních principů.
VI.
Závěr
86. Vzhledem k tomu, že napadená ustanovení nejsou v rozporu s čl. 5
Ústavy ani s čl. 21 odst. 3 a 4 a čl. 22 Listiny, nejsou dány důvody ke
zrušení těchto ustanovení. Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh Nejvyššího správního soudu
zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci
Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a Milada Tomková.