Advanced Search

ve věci návrhu na zrušení části zákona č. 62/2003 Sb.


Published: 2015
Read law translated into English here: https://www.global-regulation.com/translation/czech-republic/511619/ve-vci-nvrhu-na-zruen-sti-zkona-.-62-2003-sb.html

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$40 per month.
176/2015 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 14/14 dne 19. května 2015 v

plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava

Fenyka, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana

Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové,

Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o

návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 47 zákona č. 62/2003

Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, a §

48 odst. 1 ve slovech " , které postoupily do skrutinia," téhož zákona

za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako

účastníků řízení



takto:



Návrh se zamítá.



Odůvodnění



I.



Návrh na zahájení řízení



I. a)



Průběh řízení před Nejvyšším správním soudem



1. Nejvyšší správní soud (dále též "navrhovatel") projednával věc

navrhovatelek a) Mgr. Alexandry Uhlové, b) Pavlíny Pacákové a c) Strany

zelených, všechny zastoupeny advokátem Pavlem Uhlem, o návrhu na

vyslovení neplatnosti volby kandidátů Mgr. Tomáše Zdechovského a Ing.

Mgr. Miroslava Poche ve volbách do Evropského parlamentu, konaných ve

dnech 23. a 24. 5. 2014.



2. Usnesením ze dne 24. 6. 2014 č. j. Vol 16/2014-69 Nejvyšší správní

soud přerušil řízení a podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky

(dále jen "Ústava") stejného dne předložil Ústavnímu soudu návrh na

zrušení ustanovení § 47 a § 48 odst. 1 ve slovech " , které postoupily

do skrutinia," zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského

parlamentu a o změně některých zákonů. Řízení přerušil na dobu, než

Ústavní soud o návrhu na zrušení napadených ustanovení rozhodne.



I. b)



Podstatný obsah návrhu



3. Nejvyšší správní soud vycházel z toho, že čl. 223 Smlouvy o

fungování Evropské unie (dále jen "SFEU") předpokládá jednotnou volební

proceduru voleb do Evropského parlamentu, avšak dosud k němu nebyl

přijat prováděcí předpis. Proto představuje rozhodnutí zástupců

členských států v Radě 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. 9. 1976 o

volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách

(dále též jen "Akt"), doplněné rozhodnutím Rady 2002/772/ES, Euratom,

jediný společný rámec, v němž se v současné době pohybují členské státy

při přijímání vnitrostátních úprav. Ustanovení čl. 1 Aktu (v

konsolidovaném znění) stanovuje, že členové Evropského parlamentu mají

být v každém členském státu voleni "podle zásad poměrného zastoupení".

Ustanovení čl. 2 zachovává členským státům právo zřizovat volební

obvody nebo jiným způsobem dále členit své volební oblasti, nebude-li

tím celkově dotčen poměrný charakter volebního systému. A konečně čl. 3

Aktu umožňuje členským státům "stanovit minimální práh pro přidělení

mandátů. Tento práh však nesmí být na vnitrostátní úrovni stanoven tak,

aby přesahoval 5 % odevzdaných hlasů." Ustanovení čl. 8 Aktu pak

upravuje vztah k vnitrostátnímu zákonodárství takto: "S výhradou

ustanovení tohoto aktu se volební postup v každém členském státě řídí

vnitrostátními předpisy. Těmito vnitrostátními předpisy, jež mohou

případně, pokud je to vhodné, zohledňovat zvláštnosti v členských

státech, nesmí být celkově dotčen poměrný charakter volebního systému."



4. Dne 22. 11. 2012 přijal Evropský parlament usnesení o volbách do

Evropského parlamentu v roce 2014 [2012/2829(RSP)], ve kterém vyzval

členské státy, "aby ve svém volebním právu v souladu s článkem 3 [Aktu]

zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se

tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a

současně se zajistila funkčnost Parlamentu". Tuto výzvu učinil Evropský

parlament zejména s ohledem na nové uspořádání volby Evropské komise,

které zavedla (od 1. prosince 2009) Lisabonská smlouva pozměňující

Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství

(dále jen "Lisabonská smlouva"), a s ohledem na změny ve vztahu mezi

Evropským parlamentem a Evropskou komisí, které nastanou počínaje

volbami v roce 2014. Evropský parlament vyjádřil domněnku, že

spolehlivá většina europoslanců bude mít zásadní význam pro stabilitu

legislativních postupů Evropské unie (dále též jen "EU") a dobré

fungování její exekutivy.



5. Navrhovatel vychází z toho, že v České republice je zákonem zavedena

pětiprocentní uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu.

Evropské právo takovouto úpravu umožňuje za podmínky, že nebude celkově

dotčen poměrný charakter volebního systému. Neukládá však členským

státům povinnost, aby uzavírací klauzuli zavedly, takže tyto volby se

řídí vnitrostátním právem jako celkem.



6. Ve volbách do Evropského parlamentu, konaných v květnu 2014, byly na

základě uvedených ustanovení zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do

Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších

předpisů, (dále též "zákon o evropských volbách" nebo "zákon o volbách

do Evropského parlamentu") mandáty europoslanců v České republice

rozděleny takto:

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Strana Platné hlasy Volební dělitel Mandáty

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

č. název celkem v % 12 3 4 5

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

5 Křesťanská a demokratická unie - 150 792 9,95 150792 75396 50264 37698 30158,4 3

Československá strana lidová

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

7 Koalice TOP 09 a STAN 241 747 15,95 241747 120873,5 80582,34 60436,75 48349,4 4

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

10 Komunistická strana Čech 166 478 10,98 166478 83239 55492,67 41619,5 33295,6 3

a Moravy

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

14 Česká strana sociálně 214 800 14,17 214800 107400 71600 53700 42960 4

demokratická

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

16 ANO 2011 244 501 16,13 244501 122250,5 81500,34 61125,25 48900,2 4

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

20 Občanská demokratická strana 116 389 7,67 116389 58194,5 38796,34 29097,25 23277,8 2

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

24 Strana svobodných občanů 79 540 5,24 79540 39770 26513,34 19885 15908 1



7. Pokud by však předmětná pětiprocentní uzavírací klauzule nebyla

uplatněna, byly by mandáty rozděleny následujícím způsobem:



---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Strana Platné hlasy Volební dělitel Mandáty

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

č. název celkem v % 12 3 4 5

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

5 Křesťanská a demokratická unie - 150 792 9,95 150792 75396 50264 37698 30158,4 2

Československá strana lidová

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

7 Koalice TOP 09 a STAN 241 747 15,95 241747 120873,5 80582,34 60436,75 48349,4 4



---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

10 Komunistická strana Čech 166 478 10,98 166478 83239 55492,67 41619,5 33295,6 3

a Moravy

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

14 Česká strana sociálně 214 800 14,17 214800 107400 71600 53700 42960 3

demokratická

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

16 ANO 2011 244 501 16,13 244501 122250,5 81500,34 61125,25 48900,2 4



---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

20 Občanská demokratická strana 116 389 7,67 116389 58194,5 38796,34 29097,25 23277,8 2



---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

23 Strana zelených 57 240 3,77 57240 28620 19080 14310 11448 1

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

24 Strana svobodných občanů 79 540 5,24 79540 39770 26513,34 19885 15908 1

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

32 Česká pirátská strana 72 514 4,78 72514 36257 24171,34 18128,5 14502,8 1

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------



8. Z těchto údajů je podle názoru Nejvyššího správního soudu zřejmá

pravdivost tvrzení navrhovatelek, že v důsledku uplatnění zákonné

pětiprocentní uzavírací klauzule byli mezi jinými zvoleni též kandidáti

Tomáš Zdechovský (KDU-ČSL) a Miroslav Poche (ČSSD), zatímco jinak by

tyto dva mandáty získali Ivan Bartoš [Česká pirátská strana (dále též

jen "Piráti")] a Ondřej Liška (Strana zelených).



9. Nejvyšší správní soud tvrdí, že z pohledu voliče strany, která byla

kvůli uzavírací klauzuli vyřazena ze skrutinia, dochází k "propadnutí"

jeho hlasu. Politický názor takového voliče v důsledku toho není žádným

způsobem reprezentován v zastupitelském sboru a není přítomen v jeho

rozhodování. Vzhledem k omezenému počtu mandátů a k tomu, že mandát

není dělitelný, bude přirozeně vždy existovat skupina takovýchto

nereprezentovaných voličů malých stran. Avšak v důsledku aplikace

uzavírací klauzule vzrostl ve volbách do Evropského parlamentu v roce

2014 počet platných, ale nezohledněných hlasů na 301 245, tedy na 19,88

% z celkového počtu platných hlasů. Procentní podíl nezastoupených

voličů tak přesáhl dokonce i volební zisk nejúspěšnější strany ve

volbách (ANO 2011, která získala 244 501, tedy 16,13 % platných hlasů).

Krom toho, z pohledu kandidátů lze poukázat též na to, že v důsledku

aplikace uzavírací klauzule je strana, za kterou kandidovali, která

však nedosáhla stanoveného procentního výsledku, automaticky vyřazena

ze skrutinia. Tím se dosažené mandáty stávají z hlediska počtu

odevzdaných hlasů "levnějšími" pro strany, které naopak uzavírací

klauzuli překonají. Lze to demonstrovat na volbách v roce 2014, kdy

nejnižším počtem hlasů postačujícím k zisku mandátu byl počet 50 264

(tj. počet hlasů odevzdaných pro KDU-ČSL dělený třemi), zatímco Pirátům

nepostačoval k získání alespoň jednoho mandátu ani výrazně vyšší počet

odevzdaných hlasů, tedy 72 514. Z pohledu přístupu k voleným funkcím

nelze dále pominout fakt, že vyřazením ze skrutinia propadají též

všechny odevzdané preferenční hlasy. V těchto volbách tak například

první kandidát Pirátů Ivan Bartoš získal 12 644 preferenčních hlasů a

nestal se poslancem Evropského parlamentu, zatímco úspěšnější z obou

napadených kandidátů Tomáš Zdechovský nezískal ani poloviční počet

preferenčních hlasů (celkem 5 063).



10. Podle názoru navrhovatele tak napadená zákonná ustanovení omezují

volnou, resp. svobodnou soutěž politických sil v demokratické

společnosti [čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny základních práv a

svobod (dále jen "Listina")], rovnost hlasovacího práva všech voličů

(čl. 21 odst. 3 Listiny) i právo na přístup občanů k voleným funkcím za

rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny). Takovéto omezení politických

práv by bylo přípustné za předpokladu, že by sledovalo legitimní cíl a

bylo by způsobilé tohoto cíle dosáhnout, bylo by potřebné a zároveň by

zákonodárcem zvolené řešení omezovalo práva zaručená ústavním pořádkem

pouze v míře nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. Tyto důvody však v

daném případě navrhovatel neshledal.



11. Navrhovatel poukázal na judikaturu Ústavního soudu, která se týkala

problematiky uzavírací klauzule v případě voleb do Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 ze dne 2.

4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.); všechna rozhodnutí Ústavního

soudu jsou též dostupná na http://nalus.usoud.cz] a dále v případě

voleb do obecních zastupitelstev [srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03

ze dne 25. 8. 2004 (ve SbNU nepublikováno)]. V citovaném nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 25/96 Ústavní soud určitou disproporci z hlediska rovnosti

volebního práva akceptoval, což odůvodnil tím, že mohou vstoupit do hry

i "



jiné závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb v

demokratické společnosti

... [neboť]



cílem voleb ... není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů

a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a

politických postojů voličů.

" Podle Ústavního soudu je proto "



přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační

stimuly

", např. v podobě umělé 5% uzavírací klauzule, jejíž integrační role

napomáhá tvorbě většiny (či většin) schopné dospět k rozhodnutí a

umožňuje sestavit funkční vládu. Bez její aplikace by mohla vzniknout "



politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých skupin s

rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně

znemožnilo.

" Ústavní soud však neopomněl zdůraznit, že "



existenci omezovací klauzule je třeba v každém případě podmínit pouze

závažnými důvody

" a že "



i pro omezovací klauzuli platí ... zásada minimalizace státního zásahu

v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu

volebních omezení restriktivně.

" (zvýraznění doplněno). V duchu této argumentace obstála též 5%

uzavírací klauzule uplatňovaná v komunálních volbách, byť v tomto

případě se argumentace ve prospěch ústavnosti 5% uzavírací klauzule

oslabuje.



12. Navrhovatel se domnívá, že Evropský parlament a volby do tohoto

zastupitelského sboru se od dříve posuzovaných případů liší natolik, že

důvody citovaných rozhodnutí Ústavního soudu již nelze na posuzovanou

věc bez dalšího přenášet. Evropský parlament totiž hraje ve fungování

Evropské unie kvalitativně jinou roli než národní parlamenty ve

fungování členských států. Nemá jako celek ani přímou zákonodárnou

iniciativu (musí se obracet na Evropskou komisi) a ke schválení

právního předpisu je nutné, aby dospěl k dohodě s Radou EU tvořenou

příslušnými ministry členských států. Také vliv tohoto zastupitelského

sboru na podobu předního exekutivního tělesa, Evropské komise, je stále

omezený - Evropský parlament volí jejího předsedu a vyjadřuje důvěru

Evropské komisi jako celku, ta je však sestavena z kandidátů

jednotlivých členských států a nemusí odrážet politické složení

Evropského parlamentu. Členské státy si nadále zachovávají rozhodující

vliv na chod Evropské unie a Evropský parlament se teprve v posledních

letech postupně přibližuje pozici rovnocenného "hráče". Široké spektrum

politické reprezentace v Evropském parlamentu proto může přispět ke

zvýšení legitimity přijatých rozhodnutí a obavy ze snížení

akceschopnosti evropské legislativy a exekutivy, jež by z různorodosti

zastoupených politických názorů vyplývaly, nemají věrohodný podklad.

Napadené ustanovení zákona proto nesleduje, s ohledem na aktuální

postavení Evropského parlamentu v systému institucí Evropské unie,

jinak legitimní cíl spočívající v integraci politické vůle elektorátu.

Tento závěr nemůže podle navrhovatele zvrátit ani skutečnost, že

usnesením Evropského parlamentu ze dne 22. 11. 2012 byla učiněna výzva

členským státům "aby ve svém volebním právu v souladu s článkem 3

[Aktu] zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel,

aby se tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách,

a současně se zajistila funkčnost Parlamentu". Jakkoli pouhá politická

proklamace momentální většiny Evropského parlamentu totiž nemůže být

relevantním referenčním kritériem pro posouzení souladu 5% uzavírací

klauzule s ústavním pořádkem České republiky, nelze nevidět, že i podle

citovaného parlamentního usnesení mají být minimální limity pro

rozdělení křesel "vhodné" a "vyvážené". Byla-li motivem zákonodárce k

uzákonění umělé uzavírací klauzule v maximální výši 5 % podle

(fakultativního) ustanovení čl. 3 Aktu jen skutečnost, že je to - slovy

důvodové zprávy - v České republice obvyklé, těžko mluvit o vhodnosti a

vyváženosti takového umělého zásahu do rovnosti hlasovacího práva a

soutěže politických stran v evropských volbách.



13. I kdyby však potřeba "integrační pobídky" v budoucnu zesílila spolu

s postupně se rozšiřujícími pravomocemi Evropského parlamentu, není

podle názoru navrhovatele uzavírací klauzule způsobilá tento cíl

naplnit. Uvažovat o integračních či diferenciačních efektech lze totiž

pouze optikou kolektivního tělesa z úrovně jeho celku, nikoli z pohledu

jednotlivých výsečí Evropského parlamentu volených v jednotlivých

členských státech. Seznamy kandidátů nesestavují celoevropské politické

strany, a k integraci politických sil v Evropském parlamentu tudíž

dochází napříč národními kontingenty. I jediný poslanec zvolený za

určitou stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné

koalice stejně politicky zaměřených stran, a naopak početná skupina

poslanců silné národní strany nemusí nalézt společnou řeč s žádným ze

stávajících politických bloků, a může tak představovat dezintegrační

prvek. Představa, že by uzavírací klauzule na národní úrovni mohla

jakkoliv přispět k integritě politického spektra v Evropském

parlamentu, je tak spíše iluzorní. V České republice se volí pouze malá

výseč všech poslanců (21 z celkového počtu 751 reprezentantů), tudíž

integrační efekt uzavírací klauzule použité v České republice na

celkovou akceschopnost Evropského parlamentu zákonitě vždy zůstane

velmi omezený.



14. Konečně má navrhovatel za to, že i kdyby uzavírací klauzule k

dosažení sledovaného cíle (má-li jím být integrace politické

reprezentace na evropské úrovni) přispět mohla, pak není řešením v

demokratické společnosti nezbytným, neboť její roli - přinejmenším v

České republice s ohledem na nízký počet přidělovaných mandátů -

dostatečně účinně sehrává tzv. přirozený práh daný zvolenou metodou

přidělování mandátů. V posledních volbách do Evropského parlamentu

konaných v České republice by například (bez započítání uzavírací

klauzule) postačoval pro získání jednoho mandátu evropského poslance

volební zisk Strany zelených ve výši 3,77 % z platných hlasů. Přirozený

práh pak představuje volební zisk strany Úsvit přímé demokracie ve výši

3,12 % platných hlasů, který by i při neexistenci umělé uzavírací

klauzule k získání mandátu nepostačoval. Přirozený práh lze samozřejmě

jen těžko predikovat dopředu a jeho výsledná hodnota zjišťovaná po

volbách záleží vždy mimo jiné na počtu kandidujících stran (příp. též

na velikosti volebního obvodu, což však u voleb do Evropského

parlamentu nehraje roli, neboť celá Česká republika je



de lege lata

jedním volebním obvodem). Přesto však lze na praktickém příkladu

posledních voleb do Evropského parlamentu demonstrovat, že přirozený

práh omezuje přístup malých politických stran do Evropského parlamentu

a plní určitou integrační funkci sám o sobě. To spolu s dříve uvedenými

argumenty podkopává představu o nezbytnosti dalšího umělého omezení

rovné soutěže politických stran v podobě uzavírací klauzule.



15. Navrhovatel poukazuje rovněž na skutečnost, že umělou uzavírací

klauzuli v letošních volbách do Evropského parlamentu uplatňovala

zhruba polovina členských států. Nejvyšší přípustnou výši uzavírací

klauzule (5 %) zavedly kromě České republiky státy jako Francie (ta

dokonce na každý z volebních obvodů zvlášť), Chorvatsko, Litva,

Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Slovensko, nižší se uplatňuje

např. v Itálii, Rakousku, Švédsku a Řecku (3 %). Nutno podotknout, že v

případě států s velmi malým počtem křesel v Evropském parlamentu nemá

uzavírací klauzule žádný praktický význam, neboť pro získání alespoň

jednoho mandátu bývá potřeba mnohem více hlasů, než kolik odpovídá

nejvyšší přípustné uzavírací klauzuli (např. slovinská DeSUS ve volbách

do Evropského parlamentu v roce 2009 získala 7,2 % hlasů, čímž sice

překročila tehdejší čtyřprocentní uzavírací klauzuli, ale nestačilo jí

to na získání žádného z tehdy rozdělovaných sedmi mandátů). Mezi státy,

jež uzavírací klauzuli pro volby do Evropského parlamentu neuplatňují,

jsou nicméně i státy zastoupené v Evropském parlamentu velkým počtem

křesel, např. Spojené království (73 mandátů), Španělsko (54 mandátů)

či stát s vůbec nejvyšším počtem mandátů (96 z celkového počtu 751),

tedy Německo, kde se dříve zavedená uzavírací klauzule již neaplikuje,

a to na základě rozhodnutí Spolkového ústavního soudu.



16. Navrhovatel rovněž připomíná, že německý Spolkový ústavní soud

shledal jako protiústavní nejen uzavírací klauzuli ve výši 5 % (srov.

rozsudek ze dne 9. 11. 2011 ve spojených věcech 2 BvC 4/10 a další),

ale dokonce i následně uzákoněnou klauzuli ve výši 3 % (srov. rozsudek

ze dne 26. 2. 2014 ve spojených věcech 2 BvE 2/13 a další), a to

přesto, že v německém kontextu jsou úvahy o deformaci rovnosti

volebního práva v důsledku umělé uzavírací klauzule oproti kontextu

českému citelně oslabeny, neboť přirozený práh se ve Spolkové republice

Německo v posledních evropských volbách pohyboval kolem pouhého půl

procenta.



I. c)



Odlišné stanovisko některých soudců



17. Ke shora citovanému usnesení č. j. Vol 16/2014-69 připojili odlišné

stanovisko soudci Zdeněk Kühn, Radan Malík a Miloslav Výborný. V něm

především vyjádřili svoje pochybnosti ohledně projednatelnosti

předmětného návrhu, a to proto, že výsledek řízení před Ústavním soudem

nemůže mít na platnost volby obou napadených kandidátů žádný vliv.

Volby již proběhly, a to plně v souladu s platným a účinným zákonem. Je

nevyvratitelným faktem, že voliči přizpůsobovali svou volbu nejen svým

politickým preferencím, ale i existujícím volebním pravidlům, tedy také

pětiprocentní uzavírací klauzuli. Dílčí "smazání" výsledků voleb a

přidělení mandátu dvěma jiným kandidátům by i v případě, že by (snad)

Ústavní soud dovodil protiústavnost uzavírací klauzule, vedlo k

naprostému zatemnění volebního výsledku. Vedlo by k popření vůle

voličů, kteří hlasovali podle jedněch pravidel a



ex post

by se dozvěděli, že vlastně hlasovali podle pravidel jiných. Nemůže-li

mít rozhodnutí Ústavního soudu žádný význam pro věc samu, soud vůbec

nemůže podat příslušný návrh.



18. Disentující soudci mají dále za to, že většina členů volebního

senátu chápe zjednodušeně zásadu rovného volebního práva. Jak Ústavní

soud opakovaně uváděl: "princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní)

charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji proto ani

chápat mechanicky, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ

rovnosti. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení

rovnosti volebního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96, viz výše). Tato

specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v takových otázkách,

jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních

listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika" [bod 60

nálezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)].

Ústavní soud zdůraznil, že "zásadu rovného volebního práva je nutno

chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný,

nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému

volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu" (bod 61

tamtéž, zde Ústavní soud cituje a shrnuje svou dosavadní judikaturu).



19. Navíc, ústavní pořádek poměrný systém ve vztahu k volbám do

Evropského parlamentu nezná. Poměrný systém vyplývá z práva evropského.

Ústavní soud přitom již tradičně rozlišuje situace, kdy Ústava poměrný

systém předepisuje, a situace, kdy Ústava o volebním systému mlčí. Za

klíčovou - a s nynějším návrhem zcela nekompatibilní - pasáž je proto

nutno označit bod 68 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (viz výše), z níž

plyne, že navýšení hranice omezovací klauzule jen nesmí ohrozit -

obecně vyjádřeno - demokratickou substanci voleb. Ve vztahu k

přirozenému prahu stanovenému pro volby do Poslanecké sněmovny - kde je

poměrný volební systém Ústavou předepsán (!) - se Ústavní soud vyjádřil

ve dvou klíčových nálezech, a sice sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (viz výše) a

sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001

Sb.). V obou konstatoval, že teprve překročení desetiprocentní klauzule

lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který

ohrožuje jeho demokratickou substanci. Není proto zřejmé, jaký je důvod

nastavit přísnější měřítko pro volby do Evropského parlamentu; navíc za

situace, kdy Ústava, shodně jako u krajských nebo obecních voleb,

poměrný systém nepředepisuje, a naopak evropské právo uzavírací

klauzuli výslovně připouští.



20. Většina volebního senátu prý rovněž zjednodušeně chápe roli

Evropského parlamentu. Je nesporné, že pravomoci Evropského parlamentu

v posledních dekádách pozvolna posilují. Naposledy a viditelně se tak

stalo v Lisabonské smlouvě. Evropský parlament tak sice stále ještě

nemá zákonodárnou iniciativu, může však Evropskou komisi žádat o

předložení návrhu právního aktu Evropské unie - ta sice nemusí

poslechnout, musí však sdělit Evropskému parlamentu důvody (čl. 225

SFEU). Evropský parlament sice není výlučným zákonodárcem, jako je tomu

na národní úrovni, podílí se však na řádném legislativním postupu

rovným dílem s Radou EU (čl. 294 SFEU). Dále volí předsedu Evropské

komise (čl. 14, čl. 17 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii, dále též jen

"SEU"), schvaluje ostatní její členy jako sbor (čl. 17 odst. 7 SEU),

může Evropské komisi vyslovit nedůvěru (čl. 17 odst. 8 SEU, čl. 234

SFEU), volí Evropského veřejného ochránce práv (čl. 228 SFEU) atd. Role

Evropského parlamentu v řádném legislativním postupu je sice

komplikovaná, je však v evidentním rozporu s představou roztříštěného

tělesa obdařeného spoustou nezařazených solitérů. Evropský parlament se

podílí na přijímání legislativy rovným dílem s Radou EU. V případě, že

není nalezena shoda, existuje dohodovací výbor složený ze stejného

počtu členů obou institucí. Nedojde-li k dohodě, návrh bude odmítnut,

což se ovšem v praxi zatím stávalo výjimečně (to se prý může změnit,

pokud převáží názory prezentované nynější většinou volebního senátu).

Právě uvedené plně odpovídá i tomu, jak Evropský parlament vidí sám

sebe. Dne 22. listopadu 2012 přijal (právně nezávazné) usnesení

týkající se voleb do Evropského parlamentu v roce 2014, ve kterém

vyzval členské státy, "aby ve svém volebním právu ... zavedly vhodné a

vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se tak řádně

zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a současně se

zajistila funkčnost Parlamentu". Citované rozhodnutí Evropského

parlamentu bylo adresováno členským státům zejména s ohledem na nové

uspořádání volby Evropské komise, které zavedla Lisabonská smlouva, a s

ohledem na měnící se vztah mezi Evropským parlamentem a Evropskou

komisí, který z něj vyplyne počínaje volbami v roce 2014. Vyjádřil tak

svou domněnku, že spolehlivá většina v Evropském parlamentu bude mít

zásadní význam pro stabilitu legislativních postupů Evropské unie a

dobré fungování její exekutivy. Vhodně nastavená uzavírací klauzule v

národních volebních systémech, kterou evropské právo výslovně povoluje,

může tomuto cíli napomoci.



21. Síla jakékoliv instituce v rámci politického systému ostatně není

dána jen psanými pravidly, ale rovněž vývojem samotného politického

systému a pozvolna se utvářejícími ústavními konvencemi a aktuální

vývoj v souvislosti s výběrem předsedy Evropské komise je toho názornou

ukázkou. Právě v tomto spatřují disentující soudci značné zjednodušení

návrhu většiny. Umělou uzavírací klauzuli pro volby do Evropského

parlamentu používá polovina členských států Evropské unie, která vysílá

do Evropského parlamentu 380 poslanců. Těchto 380 poslanců je vybíráno

s důrazem na integrační prvky. Důraz na integraci ve vícero zemích může

ve svém celku významně přispět k větší funkčnosti Evropského

parlamentu.



22. Jestliže by přirozený práh pro zvolení poslancem Evropského

parlamentu byl 1/21, tedy cca 4,76 %, umělý práh by v českém systému

vskutku postrádal smysl. Přirozený práh pro získání mandátu je však

pohyblivý a leží podstatně níže než 4 %. V nynější situaci je

evidentní, že zrušení umělé klauzule by vedlo k tomu, že Česká

republika by namísto zástupců sedmi stran vysílala do Evropského

parlamentu zástupce stran devíti, tedy bezmála o třetinu více. Vedle

efektu "přemnožení" politických stran by takováto situace také vedla k

oslabení pozice českých politických stran v klubech utvářených v

Evropském parlamentu. Fragmentace českého politického zastoupení v

Evropském parlamentu by vedla ke snížení významu českých zástupců v něm

vůbec.



23. Nynější volby do Evropského parlamentu jsou již třetími, které se

konají v České republice. Zkušenosti ukazují, že uzavírací klauzule

nijak neomezuje pestrost stranictví a reprezentativnost politických

stran. Ve volbách v roce 2004 se do Evropského parlamentu kvalifikovalo

šest politických stran a hnutí (vedle tehdy silných stran ODS, KSČM,

KDU-ČSL a ČSSD získali dva mandáty i nezávislí a tři mandáty SNK -

Evropští demokraté), ve spíše výjimečných volbách v roce 2009 jen čtyři

strany (ODS, ČSSD, KSČM a KDU-ČSL), ve volbách v roce 2014 pak pestrost

českého volebního systému gradovala v celkem sedmi úspěšných stranách a

hnutích. Úspěch Strany svobodných občanů přitom ukazuje, že

pětiprocentní uzavírací klauzule nepředstavuje nepřekročitelný práh,

dávající exkluzivitu jen stranám velkým, bohatým či tradičním. Ostatně

tyto výsledky a pestrost stranického zastoupení víceméně korelují s

efektem uzavírací klauzule ve volbách do Poslanecké sněmovny.



II.



Průběh řízení před Ústavním soudem



24. Ústavní soud podle ustanovení § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o

Ústavním soudu") zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu

České republiky jako účastníkům řízení a vládě a veřejnému ochránci

práv, kteří jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci

řízení.



II. a)



Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu



25. Předseda Poslanecké sněmovny ve svém vyjádření ze dne 11. 7. 2014

shrnul průběh legislativního procesu a uvedl, že návrh zákona o volbách

do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů byl předložen

vládou Poslanecké sněmovně dne 19. 9. 2002; schválen byl ve 3. čtení

dne 3. 12. 2002, přičemž se z přítomných 170 poslanců vyslovilo pro

jeho přijetí 124 poslanců a 3 poslanci hlasovali proti. V rozpravách

vedených v Poslanecké sněmovně nebylo podrobněji diskutováno o smyslu,

popř. o ústavnosti navržené 5% uzavírací klauzule pro volby do

Evropského parlamentu. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 9. 12.

2002. Ten jej vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy.

Vrácený návrh zákona projednala Poslanecká sněmovna dne 18. 2. 2003 a

přijala jej ve znění schváleném Senátem, přičemž se z přítomných 180

poslanců vyslovilo pro jeho přijetí 170 poslanců a nikdo nehlasoval

proti. Po přijetí zákona a po jeho podpisu příslušnými ústavními

činiteli byl zákon vyhlášen dne 4. 3. 2003 ve Sbírce zákonů pod č.

62/2003 Sb. Napadená zákonná ustanovení nebyla po dobu své platnosti

novelizována.



26. Předseda Senátu ve vyjádření ze dne 21. 7. 2014 uvedl, že návrh

zákona o volbách do Evropského parlamentu byl Senátu postoupen dne 6.

12. 2002 a byl projednán dne 9. 1. 2003. Předmětem diskuse se v obecné

části rozpravy stalo také ustanovení § 47 návrhu zákona, zavádějící 5%

uzavírací klauzuli. Senátoři si byli vědomi funkce tohoto instrumentu,

jehož aplikace má omezující dopad na rovnost volebního práva v systému

poměrného zastoupení. V té souvislosti byla zvažována jeho procentuální

výše a v důsledku rozdílných názorů byl v podrobné rozpravě podán

pozměňovací návrh na její snížení na 3 %, což však nebylo přijato,

neboť z přítomných 75 senátorů se pro tento návrh vyslovilo pouze 19

senátorů. V průběhu rozpravy však nebyla zpochybněna ústavnost zavedení

této uzavírací klauzule. Usnesením č. 38 ze dne 9. 1. 2003 vrátil Senát

návrh zákona Poslanecké sněmovně se dvěma přijatými pozměňovacími

návrhy, které se však netýkaly problematiky zavedení uzavírací

klauzule. V hlasování se pro přijetí usnesení vyslovilo všech 75

přítomných senátorů. Poslanecká sněmovna jednala o návrhu vráceném

Senátem na své 10. schůzi dne 18. 2. 2003 a usnesením č. 244 s návrhem

zákona vyslovila souhlas ve znění schváleném Senátem.



27. Pro úplnost předseda Senátu uvádí, že dne 29. 5. 2014 předložila

skupina senátorů návrh zákona (senátní tisk č. 294, 9. funkční období),

jehož součástí je i návrh na zrušení uzavírací klauzule pro volby do

Evropského parlamentu.



II. b)



Vyjádření vlády a veřejného ochránce práv



28. Předseda vlády Ústavnímu soudu sdělil, že vláda České republiky

nevyužije svého práva podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu a

nevstoupí do tohoto řízení.



29. Stejně tak veřejný ochránce práv sdělil, že ve smyslu ustanovení §

69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevstupuje do řízení jako vedlejší

účastník.



II. c)



Ústní jednání



30. Ve smyslu ustanovení § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní

soud ve věci bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo lze

očekávat další objasnění věci.



III.



Aktivní legitimace navrhovatele



31. Ústavní soud konstatuje, že navrhovatelem je Nejvyšší správní soud,

který postupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ("Dojde-li soud k závěru,

že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním

pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu."), blíže provedeného v

ustanovení § 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád

správní, ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Touto otázkou se Ústavní soud

zabývá zejména s ohledem na obsah odlišného stanoviska některých soudců

Nejvyššího správního soudu, kteří aktivní legitimaci navrhovatele

zpochybnili.



32. K tomu Ústavní soud uvádí, že v daném případě se jedná o tzv.

konkrétní (přesněji: incidenční; podrobněji viz např. Hesse, K.

Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20.

vydání. Heidelberg: C. F. Müller Verlag, 1999, str. 282 a násl.), a

nikoliv abstraktní kontrolu norem. Ani v české konstitucionalistické

doktríně přitom nelze zaznamenat významnější názory, které by toto

východisko zpochybňovaly. Postačí proto citovat P. Holländera, který

konkrétní normativní kontrolu definuje jako "řízení o souladu zákonné

nebo podzákonné normy s ústavou v případě, jestliže k němu dá podnět

obecný soud jako důsledek řešení konkrétní věci nebo fyzická, resp.

právnická osoba v souvislosti s tím, že jejich aplikací byla dotčena ve

svých základních právech nebo svobodách. Jinými slovy, konkrétní

kontrola norem představuje ústavní přezkum zákonů, resp. ostatních

právních předpisů pouze v souvislosti s řešením a rozhodováním

konkrétní věci" (Základy všeobecné státovědy. 3. vydání. Plzeň:

Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, str. 275).



33. Ústavní důvod k projednání návrhu je proto obecně dán v případě,

kdy by zjištění neplatnosti provedené volby kandidáta v důsledku

zrušení napadených ustanovení zákona mělo vést k zániku už získaného

mandátu. K tomu směřuje návrh Nejvyššího správního soudu podle čl. 95

odst. 2 Ústavy.



34. Je proto odůvodněné pokládat navrhovatele k podání návrhu na

přezkum ústavnosti napadených ustanovení zákona o evropských volbách za

aktivně legitimovaného. Aktivní legitimace navrhovatele je dána

významem rozhodnutí Ústavního soudu pro řešení konkrétní věci v řízení

před obecným soudem o podané volební stížnosti a naplňuje jednu z

podmínek řízení před Ústavním soudem podle § 64 odst. 3 zákona o

Ústavním soudu.



IV.



Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu



35. Ústavní soud tedy konstatuje, že je příslušný k projednávání

předmětného návrhu, který byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem, je

přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Mohl proto

přistoupit k věcnému přezkumu napadených zákonných ustanovení, přičemž

se v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejdříve zabýval

otázkou, zda byla přijata a vydána ústavně konformním způsobem a v

mezích Ústavou stanovené kompetence. S ohledem na skutečnost, že ze

strany navrhovatele ani ostatních účastníků řízení tato otázka nebyla

nijakým způsobem zpochybněna, však není potřeba podrobně se zabývat

celým legislativním procesem, který vedl ke schválení napadených

zákonných ustanovení.



36. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním

soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti

zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a

vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně

předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.

V případě napadených ustanovení je mimo jakoukoliv pochybnost, že

Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k jejich

přijetí. Pokud jde o způsob přijetí zákona o evropských volbách,

Ústavní soud zjistil z vyjádření účastníků řízení, jakož i z dalších

veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu,

že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Nic proto Ústavnímu

soudu nebrání, aby mohl přistoupit k věcnému posouzení ústavnosti

napadených ustanovení.



V.



Posouzení ústavnosti napadených zákonných ustanovení



37. Podstatou ústavního přezkumu napadených ustanovení zákona o

evropských volbách je zjistit, zda tvrzená omezení rovnosti volebního

práva (čl. 21 odst. 3 Listiny), přístupu občanů k voleným funkcím za

rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny) a svobodné soutěže

politických sil (čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny) jsou v

demokratické společnosti přípustná s ohledem na legitimitu jimi

sledovaného cíle, způsobilost tohoto cíle dosáhnout, jejich potřebnost

a míru takového omezení, která má šetřit podstaty a smyslu těchto

základních práv (čl. 4 odst. 4 Listiny) a nesmí měnit podstatné

náležitosti demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy).

Jsou-li tvrzená omezení základních práv odůvodňována specifickým

postavením Evropského parlamentu jako zastupitelského sboru občanů

Evropské unie, je nutno nejprve připomenout projevy nadstátní povahy

tohoto orgánu a poté podrobit zkoumání adekvátnost jejich promítnutí v

zákoně o evropských volbách se zřetelem k referenčním kritériím

ústavního pořádku.



V. a)



Evropský parlament



38. Evropský parlament je - vedle vnitrostátních parlamentů, jimž jsou

demokraticky odpovědni představitelé členských států v Evropské radě a

v Radě EU - jako reprezentant spektra veřejného mínění napříč Evropskou

unií, vyjadřující zájmy unijních občanů, jedním z pilířů zastupitelské

demokracie v Evropské unii (čl. 10 SEU). Ve vztahu k občanům

jednotlivých členských států nekonkuruje vnitrostátním parlamentům,

neboť působí pouze v oblastech rozhodování vymezených rozsahem

pravomocí, jejichž samostatného výkonu se členské státy vzdaly a

svěřily jej primárním právem Evropské unii (Syllová, J., Pítrová, L.,

Paldusová, H. a kolektiv. Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání.

Praha: C. H. Beck, 2010, str. 87). Přestože Evropský parlament nemá (až

na výjimky) právo zákonodárné iniciativy ani výlučné postavení při

přijímání unijní legislativy a ani se dosud nestal institucionálním

těžištěm politického života Evropské unie, jeho úloha jako zdroje přímé

demokratické legitimity unijních rozhodnutí má nenahraditelný význam.

To se promítlo i do jistého posunu v pojetí jeho zastupitelské funkce:

zatímco před přijetím Lisabonské smlouvy se skládal ze zástupců "lidu

států sdružených ve Společenství" (čl. 189 Smlouvy o založení

Evropského společenství), po jejím přijetí se skládá ze zástupců

"občanů Unie" (čl. 14 odst. 2 SEU). Tím byla nejen zvýrazněna politická

váha Evropského parlamentu po přijetí Lisabonské smlouvy, ale také

posílen lidskoprávní rozměr evropského konstitucionalismu (srov. Tichý,

L., Arnold, R., Zemánek, J., Král, R., Dumbrovský, T. Evropské právo.

5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, str. 124 a násl.).



39. K této podobě dospěl Evropský parlament postupnou evolucí, která od

vzniku prvního z evropských společenství - Evropského společenství uhlí

a oceli - postihovala souběžně jak jeho složení a strukturu, tak jeho

pravomoci a konečně i způsob jeho ustavování. Předchůdcem současného

Evropského parlamentu bylo Evropské parlamentní shromáždění, vzniklé v

roce 1958 jako společný orgán Evropského hospodářského společenství,

Evropského společenství atomové energie a Evropského společenství uhlí

a oceli na základě Smlouvy o společných orgánech ze dne 25. 3. 1957.

Název "Evropský parlament" se ustálil v roce 1962. Jeho členové nebyli

původně přímo voleni, ale delegováni národními parlamenty. Ačkoliv role

tohoto tělesa nebyla rozhodovací, ale veskrze jen konzultační,

potenciální výhodou takového personálního propojení byla úzká vazba

mezi politickými agendami projednávanými na supranacionální úrovni a

domácími parlamentními debatami v jednotlivých členských státech,

zprostředkující informovanost o tvorbě předpisů komunitárního práva a

požadavcích z toho plynoucích pro jeho implementaci a používání v

členských státech. Význam takového propojení mezi oběma úrovněmi se v

počáteční fázi integračního procesu osvědčil zejména při budování

společného trhu, neboť usnadnil řešení obtížných vnitrostátních dopadů

doprovázejících opatření evropských společenství.



40. Na summitu hlav států v Paříži v roce 1974 došlo k zásadnímu

rozhodnutí prosadit zásadu přímé volby členů Evropského parlamentu s

účinností od 1. 6. 1978. K historicky prvním přímým volbám pak došlo ve

dnech 7.-10. 6. 1979. Do roku 1973 měl Evropský parlament 142 členů, v

současnosti je celkový počet poslanců 751 (z toho je 21 voleno v České

republice). Smlouva o Evropské unii totiž v čl. 14 odst. 2 stanoví, že

počet členů Evropského parlamentu nesmí překročit 750, nepočítaje

předsedu.



41. Přestože od prvních přímých voleb pravomoci Evropského parlamentu a

jeho postavení uvnitř institucionálního systému Evropské unie značně

vzrostly, zejména v důsledku emancipace Evropského parlamentu jako

normotvůrce ve vztahu k Radě a při posilování demokratické legitimity a

odpovědnosti unijní exekutivy, k směrodatnému nastolování "velkých

témat" evropských politik dochází nadále především v Evropské komisi,

resp. v Evropské radě. První střety o tato témata se proto odehrávají

mimo Evropský parlament, resp. na domácích parlamentních fórech,

zatímco Evropský parlament zastihnou v pozdější fázi v odborně sice

náročné, mediálně ale už méně přitažlivé podobě. Musí proto soustavně

čelit problému, jak svými strukturovanými debatami (vysoký počet

europoslanců, politických klubů, výborů atd.) zaujmout pozornost širší

veřejnosti, jak s ní srozumitelně komunikovat a působit na formování

evropského veřejného mínění, jak poskytovat unijním občanům příležitost

projevovat své názory na činnost Evropské unie a vést dialog s

občanskou společností, zkrátka jak důsledně naplnit své demokratické

poslání při formování evropského veřejného prostoru. Propojení mezi

politickými kluby v Evropském parlamentu a politickými stranami v

jednotlivých členských státech je při faktické neexistenci politických

stran na evropské úrovni, jak je má na zřeteli čl. 10 odst. 4 SEU,

nedostatečné. Naproti tomu, standardní politické strany na národní

úrovni jsou - díky svým etablovaným organizačním strukturám a přístupu

k medializaci své činnosti - schopny ovlivňovat veřejné mínění daleko

více. Výsledkem tohoto stavu je znatelně menší zájem veřejnosti o dění

v Evropském parlamentu, klesající účast občanů v evropských volbách a

jeho diskutabilní faktická legitimita.



V. b)



Napadená ustanovení a jejich souvislost s unijním právem



42. Ustanovení § 47 zákona o evropských volbách, kterým byla uzavírací

klauzule pro volby do Evropského parlamentu v České republice zavedena,

zní takto:



"§ 47



Postup do skrutinia



(1) Na základě výsledků hlasování převzatých z volebních okrsků u

pověřených obecních úřadů podle § 45 zjistí Český statistický úřad

celkový počet platných hlasů, které byly odevzdány pro všechny

politické strany, politická hnutí a koalice.



(2) Do skrutinia postupuje každá politická strana, politické hnutí a

koalice, která získala alespoň 5 % z celkového počtu odevzdaných

platných hlasů."



Na ně pak navazuje následující ustanovení § 48 odst. 1, kde se uvádí:

"Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politických hnutí

a koalic, které postoupily do skrutinia, se postupně dělí čísly 1, 2, 3

a dále vždy číslem o 1 vyšším." atd.



43. Ústavní soud se musel dále zabývat otázkou, jak je uzavírací

klauzule zakotvena v unijním právu a nakolik z toho plyne závazné

zadání pro zákonodárce.



44. Současná právní úprava voleb do Evropského parlamentu se vyvinula z

postupů upravujících obsazení míst v Evropském parlamentním

shromáždění. Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství

zakotvovala designaci zástupců z řad členů národních zákonodárných

sborů a přenechávala podstatnou část mechanismu na národních

legislativách. Od konce 70. let sílily snahy Evropských společenství

volební procesy v jednotlivých členských státech co nejvíce sblížit

stanovením společných zásad. Výsledkem bylo přijetí Aktu o volbě členů

Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách v roce 1976,

později doplněného směrnicí Rady 93/109/ES, která stanovila podrobnější

opatření pro výkon práva občanů Evropské unie volit a být volen ve

volbách do Evropského parlamentu, a rozhodnutím Rady 2002/772/ES,

Euratom. Ačkoliv z hlediska formy jejich přijetí se jedná o předpisy

sekundárního práva, zásady, které stanoví, bývají v obdobných případech

vnitrostátních, tj. pro volby do národních parlamentů, upravovány

zpravidla na úrovni norem ústavních (časové rozmezí pro konání voleb,

principy volebního systému, uzavírací klauzule, možnost preferenčního

hlasování, utváření volebních obvodů, neslučitelnost výkonu mandátu s

jinými veřejnými funkcemi atd.). Neupravují ale takové otázky, jako je

velikost volebních obvodů, možnost preferenčního hlasování nebo metoda

přidělování mandátů na základě počtu získaných hlasů. Proto má Akt Rady

spíše povahu závazného harmonizačního unijně-ústavního (v materiálním

smyslu) předpisu, jakým je i navazující jednotný statut poslanců

Evropského parlamentu (rozhodnutí Evropského parlamentu 2005/684/ES,

Euratom). Takovou povahu mají ostatně mít i ustanovení o jednotném

postupu nebo společných zásadách pro evropské volby, předpokládaná v

čl. 223 odst. 1 SFEU, patrně ve formě obecně závazného nařízení Rady

EU, vydaného na návrh Evropského parlamentu, podmínkou jejichž vstupu v

platnost je jednomyslnost v Radě, souhlas Evropského parlamentu daný

většinou hlasů všech jeho členů a schválení členskými státy v souladu s

jejich ústavními předpisy. To jsou předpoklady i pro změny primárního

práva Evropské unie, prováděné cestou tzv. evolutivních klauzulí (viz

čl. 48 odst. 6 SEU nebo čl. 311 SFEU).



45. V případě Aktu se tedy nejedná o unijní



soft law

doporučující povahy bez přímé závaznosti a vynutitelnosti pro členské

státy ani o pouhý mezinárodněprávní závazek, jehož výklad a provádění

by unikaly výlučné kontrolní pravomoci Evropské komise a Soudního

dvora. Porušením tohoto závazku se členský stát vystavuje postihu na

základě čl. 258-260 SFEU, pokud by jeho nedodržení znamenalo i závažné

porušení hodnot demokracie, právního státu, lidských práv atd., na

nichž je Evropská unie založena (čl. 2 SEU), mohlo by dojít - a to i z

podnětu Evropského parlamentu samotného - k použití mechanismu nápravy

podle čl. 7 SEU, vedoucího až k případným sankčním opatřením

(pozastavení některých členských práv). Pro závazky vyplývající z Aktu

platí také obecná rezignace členských států na jiné způsoby řešení

sporů o výklad nebo provádění unijního práva, než jaké stanoví samy

Smlouvy (čl. 344 SFEU), jakož i dynamicky se vyvíjející judikatorní

koncepce odpovědnosti členských států za škodu způsobenou porušením

unijního práva vycházející z čl. 340 SFEU. Neuplatní se ani reziduální

použití obecných pravidel mezinárodního práva veřejného. Při

vnitrostátní implementaci Aktu podléhají členské státy principu

loajální spolupráce, jímž jsou - obecně podle čl. 4 odst. 3 SEU,

speciálně podle čl. 291 odst. 1 SFEU - vedeny k takovému naplnění

prostoru pro legislativní uvážení poskytovaného Aktem, které zajistí

plný účinek unijních pravidel pro konání evropských voleb.



46. Podle čl. 1 Aktu "1. V každém členském státě jsou členové

Evropského parlamentu voleni podle zásad poměrného zastoupení na

základě kandidátních listin nebo jednotlivých převoditelných hlasů. 2.

Členské státy mohou umožnit hlasování na základě kandidátní listiny s

přednostními hlasy postupem, který stanoví. 3. Volby probíhají

všeobecným a přímým hlasováním a musí být svobodné a tajné." Podle čl.

3 pak platí, že "Členské státy mohou stanovit minimální práh pro

přidělení mandátů. Tento práh však nesmí být na vnitrostátní úrovni

stanoven tak, aby přesahoval 5 % odevzdaných hlasů." Rozhodnutí

2002/772/ES, Euratom pak ponechává členským státům volnost při

případném uplatnění preferenčních hlasů a stanovení volebních obvodů, v

nichž ale musí být voličům k dispozici vždy tolik mandátů, aby byla

zachována zásada poměrnosti jejich rozdělení.



47. Jelikož přijímání vnitrostátních implementačních předpisů k Aktu,

včetně vyplnění jím poskytnutého prostoru pro legislativní uvážení

národního zákonodárce, je "uplatňováním" unijního práva ve smyslu čl.

51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále též jen

"LZPEU"), mohou se na přezkumu ústavnosti těchto předpisů v členských

státech spolu s referenčními kritérii ústavního pořádku v zásadě

podílet - podle své povahy - také ustanovení LZPEU, ať už

"prostupováním" do ústavního pořádku nebo přímou aplikací v případě

vyšší úrovně jimi poskytované ochrany (čl. 53 LZPEU). To se týká práva

unijních občanů volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu

(čl. 39 LZPEU). Naproti tomu zásad, formulovaných ovšem někdy jako

"právo" jednotlivce, které jsou primárně určeny legislativním a

exekutivním orgánům Evropské unie a členských států, se lze dovolávat

před unijními, resp. vnitrostátními soudy pouze pro účely výkladu a

kontroly legality aktů přijatých těmito orgány (čl. 52 odst. 5 LZPEU).

To platí o požadavku, podle něhož mají politické strany na úrovni

Evropské unie přispívat k vyjadřování vůle unijních občanů (čl. 12

odst. 2 LZPEU, čl. 10 odst. 4 SEU), stejně jako o právu každého občana

podílet se na demokratickém životě Evropské unie (čl. 10 odst. 3 SEU).

Ustanovení o rovnosti před zákonem (čl. 20 LZPEU) podporuje rovné

zacházení v přístupu k právům, která stanoví právo Evropské unie, resp.

k jejich provedení pak členské státy, a patří k obecným právním

zásadám: "Na jejich základě však nelze podávat přímé žaloby požadující

činnost orgánů Unie nebo orgánů členských států, což odpovídá jak

judikatuře Soudního dvora ..., tak přístupu ústavních systémů členských

států k ,zásadám' ..." [viz vysvětlení k Listině základních práv

Evropské unie (2007/C 303/02), k čl. 52 odst. 5]. Omezení výkonu

základních práv zaručených LZPEU je přípustné za podmínek podrobněji

vymezených, než je tomu v čl. 4 Listiny: musí být stanoveno zákonem,

respektovat podstatu těchto práv a "[P]ři dodržení zásady

proporcionality smí být taková omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou

nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává

Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého" (čl. 52 odst. 1

LZPEU).



48. Právo Evropské unie po členských státech uzavírací klauzuli

nevyžaduje, pokud ale k jejímu zavedení členský stát na celostátní

úrovni, popř. v rámci volebních obvodů (jsou-li vytvořeny), přikročí,

nesmí přesahovat 5 % odevzdaných hlasů. Intenzivnější zásah do

volebního práva by v kontextu dalších parametrů volebního systému už

nemusel být v souladu se zásadou poměrného zastoupení, svobodné soutěže

politických stran a rovného přístupu občanů k voleným funkcím.

Vnitrostátní úprava uzavírací klauzule pro evropské volby tak není plně

autonomním zákonodárným opatřením členského státu, neboť jejím prvotním

právním základem a zároveň limitem je právo Evropské unie, které

stanoví nejen normativní rámec pro konkrétní pravidla evropských voleb

na vnitrostátní úrovni, ale také autorizuje členské státy k jejich

přijetí (čl. 8 Aktu). Ústavní soud je toho názoru, že smysl a účel

unijní úpravy spočívá ve zmocnění národního zákonodárce k nastavení

takových podmínek pro volby do Evropského parlamentu, které budou se

zřetelem k místním poměrům reflektovat požadavek poměrného zastoupení,

formulovaný unijní úpravou nezávisle na podmínkách stanovených pro

volby do vnitrostátních zastupitelských sborů. Ústavní soud vnímá toto

omezení autonomie národního zákonodárce jako nutný krok na cestě k

jednotnému postupu nebo přijetí společných zásad pro evropské volby

předpokládanému v čl. 223 SFEU, který má vést k posílení demokratické

legitimity normotvorného procesu v Evropské unii.



49. Ústavní soud se zabýval rovněž otázkou, zda by zrušení uzavírací

klauzule v zákoně o evropských volbách při jejím zachování pro volby do

vnitrostátních zastupitelských sborů nedošlo k porušení zásady

rovnocennosti coby principu průřezově aplikovatelného na celý

institucionální rámec, zajišťující vnitrostátní uplatňování unijního

práva (blíže k tomu viz např. Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J.

Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011,

zejména str. 229 a násl.). Podle tohoto principu právo členského státu

nesmí stanovit pro uplatňování norem unijního práva diskriminační

lhůty, procesy či podmínky ve srovnání se lhůtami, procesy a podmínkami

pro realizaci norem vnitrostátních. K tomu Ústavní soud konstatuje, že

uzavírací klauzule je institut, který sehrává u jednotlivých voleb

různý význam. Vždy však tento zásah do rovnosti volebního práva musí

být dostatečně obhájen konkrétním veřejným zájmem či hodnotou, jež jsou

způsobilé vzniklou disproporci přesvědčivě odůvodnit. Ústavní soud ale

postrádá plnou srovnatelnost obou situací, neboť - na rozdíl od voleb

do Evropského parlamentu - unijní právo vůbec nezaručuje občanům jiných

členských států, kteří jsou v České republice rezidenty, přístup k

volbám do Parlamentu České republiky, přestože ten se na uplatňování

(legislativní implementaci) unijního práva podílí ve významné míře.

Případné zrušení uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách by

proto z povahy věci z tohoto hlediska neznamenalo porušení zásady

rovného zacházení.



50. Z komparativního pohledu lze konstatovat, že z dnešních 28 států

Evropské unie existuje uzavírací klauzule ve 14 zemích (Česká

republika, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko,

Maďarsko, Polsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko a Švédsko). V

některých z nich je tato klauzule nastavena pod úrovní 5 %: v Itálii,

Rakousku a Švédsku na úrovni 4 %, v Řecku 3 %, na Kypru 1,8 %

(http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20140331RES41123

/20140331RES41123.pdf). Spolkový ústavní soud v Německu, na které

připadá nejvyšší počet mandátů (96), uzavírací klauzuli, původně 5 %,

později 3 %, zcela zrušil (BVerfG 2 BvC 4/10 a další; BvE 2/13 a

další). Lze přitom souhlasit s navrhovatelem, že u menších členských

států, kde se zákonná uzavírací klauzule svou výší víceméně blíží tzv.

přirozenému prahu, se její praktický význam redukuje na psychologický

účinek pro voliče. Na druhé straně, v jiných státech došlo zavedením

více menších volebních obvodů ke zvýšení přirozeného prahu, což lze

pokládat za důkaz, že i přes nízkou úroveň uzavírací klauzule považují

tyto státy vnitrostátní integrační stimuly i nadále za podstatné. Více

volebních obvodů má Belgie (3), Francie (8), Irsko (4), Itálie (5),

Polsko (13) a Velká Británie (12) (blíže např. Cibulka, L. a kolektiv.

Optimálny model volebného systému do Európskeho parlamentu. Bratislava:

Univerzita Komenského, 2010; Šaradín, P. a kolektiv. Volby do

Evropského parlamentu v České republice. Periplum, 2004). Na členské

státy, v nichž je uzavírací klauzule uplatňována, a které tedy

přikládají význam integrační funkci umělého zásahu do rovnosti

volebního práva, připadá 380 (z celkového počtu 751) mandátů v

Evropském parlamentu. Snižování tohoto podílu by mělo zřetelné

dezintegrační dopady na utváření vůle tohoto zastupitelského tělesa.



51. Ústavní přezkum napadené uzavírací klauzule v zákoně o evropských

volbách je proto třeba soustředit na otázku, zda zákonodárce využil

prostor, který mu Akt k jejímu zavedení poskytl, ústavně konformním

způsobem, šetrným k zásadě poměrného zastoupení a s ohledem na tím

dotčená základní práva zaručená Listinou popř. LZPEU.



V. c)



Rovnost volebního práva, svobodná soutěž politických stran a rovný

přístup k voleným funkcím



52. Klíčová námitka, která je proti napadeným zákonným ustanovením

navrhovatelem vznášena, se týká přípustného omezení rovnosti volebního

práva zaručené v čl. 21 odst. 3 Listiny, svobodné soutěže politických

stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a rovného přístupu k voleným

funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny.



53. K tomu Ústavní soud předně uvádí, že ústavní pořádek České

republiky výslovně nestanoví podobu volebního systému pro volby do

Evropského parlamentu. Oproti volbám do Poslanecké sněmovny a Senátu,

kde Ústava vymezuje (čl. 18) spolu se základními zásadami volebního

práva i podle jakého volebního systému se má volit, v otázce voleb do

Evropského parlamentu ústavodárce respektuje, že určení jejich

parametrů je primárně věcí unijního práva, v rovině implementační pak

"běžného" zákonodárce. Toto konstatování ale neznamená, že by žádné z

ústavních pravidel pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů

nemohlo být - vedle základních práv v Listině - použitelné jako

referenční kritérium pro ústavní přezkum zákona o evropských volbách,

implementujícího pravidla Aktu.



54. To platí jak o pravidlech pro volby do Parlamentu České republiky,

tak pro volby do zastupitelstev územních samosprávných celků podle čl.

102 odst. 1 Ústavy. V případě voleb do Poslanecké sněmovny spojení se

systémem ("podle zásad") poměrného zastoupení, který v čisté podobě

znamená rozdělení mandátů mezi politické strany podle poměru získaných

hlasů, vede k modifikaci zásady rovnosti (ve smyslu stejné váhy

jednotlivých hlasů ve výsledku hlasování) v důsledku korektury plné

proporcionality, jejíž nedostatečná integrační funkce by jinak

znamenala politickou roztříštěnost komory a obtížné vytváření málo

stabilních vlád. Jak Ústavní soud opakovaně judikoval, "princip

rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o

rovnost relativní. Nelze ji proto ani chápat mechanicky, dokonce lze

mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti. V určitých případech

je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního práva (nález

sp. zn. Pl. ÚS 25/96 viz výše). Tato specifická rovnost se projevuje

konkrétně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací

klauzule, podmínky podávání kandidátních listin, volební kampaň,

volební geometrie a volební aritmetika" [bod 60 nálezu ze dne 29. 3.

2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. Jak Ústavní soud dále

připomenul, "zásadu rovného volebního práva je nutno chápat tak, že

každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že

každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku

(počtu získaných mandátů) - stejnou váhu." (bod 61 tamtéž).



55. Taková korektura volební diferenciace, zejména pomocí zákonné

uzavírací klauzule, však nesmí vyprázdnit podstatu a smysl rovnosti

volebního práva ani omezit demokratickou podstatu voleb [nálezy sp. zn.

Pl. ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.) a sp. zn.

Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.);

Syllová, J. In Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České

republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 158].

Zákonná úprava volebního práva musí umožňovat a ochraňovat svobodnou

soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny),

která ústí v požadavek rovného přístupu k posouzení nároku

kandidujících stran na volební úspěch odpovídající odevzdaným hlasům.

Zákonodárce má ale při plnění tohoto úkolu určitý manévrovací prostor k

oslabení principu formální volební rovnosti ve prospěch legitimních

důvodů, jako je vytváření akceschopného a funkčního zastupitelského

orgánu a mechanismů integrace tvorby politické vůle, které akceptuje i

Nejvyšší správní soud či německý Spolkový ústavní soud (Šimíček, V. In

Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kolektiv.

Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer,

2012, str. 505). Obdobné závěry lze učinit i ve vztahu k pasivnímu

volebnímu právu v jeho vazbě na právo na rovný přístup k voleným

funkcím.



56. Ústavní soud je přesvědčen, že "demokratický a lidskoprávní

mantinel" omezuje zákonodárce obdobně i při nastavení parametrů

volebního práva pro volby do Evropského parlamentu, jelikož i tady se

jedná o výkon subjektivního ústavního práva, byť rozsah jeho omezení

nemusí být v obou srovnávaných případech - se zřetelem k odlišnostem

zastupitelských sborů na úrovni vnitrostátní a nadstátní - nutně

stejný. Právo Evropské unie princip rovnosti pro volby do Evropského

parlamentu neupravuje, neboť zastoupení občanů - viděno napříč celou

Evropskou unií - je zajištěno poměrným sestupným způsobem, stanovícím

pro jednotlivé členské státy na základě rozhodnutí Evropské rady podle

čl. 14 odst. 2 SEU počty mandátů v nepoměru k počtu jejich obyvatel.

Tato tzv. degresivní proporcionalita zastoupení se nutně nemusí, ale

přesto může nepřímo projevit ve vnitrostátní úpravě evropských voleb

tím, že v nejlidnatějších členských státech, jako je Německo, kde je

nominální počet hlasů připadajících na jednoho voliče v celoevropském

srovnání nejnižší, je pochopitelná snaha dále nedeformovat i jejich

váhu zaváděním, popř. udržováním umělých omezení typu uzavírací

klauzule. Tento problém se ale netýká České republiky jako státu

střední velikosti, hlas jehož voličů ve volbách do Evropského

parlamentu oproti lidnatějším státům zásadně deformován není.



57. Listina základních práv Evropské unie zajišťuje každému unijnímu

občanovi právo volit členy Evropského parlamentu "v přímých a

všeobecných volbách svobodným a tajným hlasováním" za stejných podmínek

jako státní příslušníci členského státu, v němž má bydliště (čl. 39

LZPEU), nezaručuje mu ale rovný podíl na volebním výsledku podle

volebního zákonodárství, přijatého k provedení Aktu v jednotlivých

členských státech. Nediskriminační přístup k evropským volbám tedy jen

zreálňuje základní právo unijních občanů volně pobývat na území jiného

členského státu než je stát jeho původu (čl. 45 odst. 1 LZPEU).

Referenčním kritériem ústavního přezkumu vnitrostátních zákonů o

evropských volbách z hlediska rovnosti podílu na volebním výsledku jsou

jen měřítka ústavního pořádku a požadavek poměrnosti volebního systému

stanovený Aktem.



58. Z hlediska ústavního pořádku i evropské ústavnosti se ostatně jedná

o dvojjediný proces výkonu veřejné moci, jejímž zdrojem je v obou

případech lid a prostředníky orgány moci zákonodárné (čl. 2 odst. 1

Ústavy) - Parlament České republiky, resp. Evropský parlament, zmocněný

na základě přenesení některých pravomocí mezinárodní smlouvou podle čl.

10a Ústavy. Z hlediska ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy platí v

obou případech rovnocenná referenční kritéria, přestože jimi tolerovaná

míra přípustného omezení ústavních práv může být, s ohledem na

specifické poměry toho kterého zastupitelského orgánu, jak je uvedeno

shora, pro každý případ odlišná. Z bodu 68 shora citovaného nálezu sp.

zn. Pl. ÚS 52/10 se podává, že zvýšení hranice omezovací klauzule jen

nesmí ohrozit demokratickou substanci voleb. K přirozenému prahu ve

volbách do Poslanecké sněmovny, kde je poměrný volební systém Ústavou

předepsán, se Ústavní soud vyjádřil v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 25/96 a

sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. V obou uvedl, že teprve překročení

desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do

proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci.

Lze proto souhlasit s disentujícími soudci navrhovatele, že není

zřejmé, jaký by měl být důvod pro nastavení přísnějšího měřítka pro

volby do Evropského parlamentu, navíc za situace, kdy Ústava, shodně

jako u krajských nebo obecních voleb, poměrný systém nepředepisuje, a

naopak evropské právo uzavírací klauzuli výslovně připouští.



59. V případě zásady rovnosti je třeba uvést, že bezprostředně navazuje

na zásadu všeobecnosti, neboť jestliže všeobecnost volebního práva

vymezuje, kdo se voleb účastní, rovnost rozhoduje o míře a významu této

účasti. Konkrétně tento princip znamená, že 1. každý volič má stejný

počet hlasů (



one man - one vote; equal voting rights

) a 2. hlas voliče má mít stejnou váhu (



one man - one value; equal voting power

), nezávisle např. na jeho vzdělání, majetku, národnosti, stavu,

pohlaví apod. Podobně Ústavní soud v minulosti uvedl (viz nález sp. zn.

Pl. ÚS 25/96): "Princip rovnosti volebního práva lze posuzovat ze dvou

základních hledisek. První hledisko spočívá ve srovnání početní váhy

jednotlivých hlasů. Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při sčítání a

ve výsledku hlasování. Rovnost volebního práva vyžaduje, aby při

sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu

(kvantitativní rovnost) a stejnou závažnost, a aby sčítání umožnilo

přesnou početní diferenciaci voličského sboru, tj. přesnou početní

,identifikaci' podpory voličů jednotlivým kandidátním listinám. Druhý

aspekt rovnosti volebního práva zachycuje rovnost hlasů z hlediska

demokratického principu, tj. z hlediska nároku hlasů odevzdaných pro

různé kandidátní listiny, na takovou míru volebního úspěchu, která je

přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve volbách dosáhly. Jde

tudíž o nárok na takové hodnocení výsledku hlasování, které je založeno

na rovném přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na úspěch, a

tím nároku na proporcionální, tj. poměru odevzdaných hlasů

odpovídající, počet mandátů."



60. Ústavní soud připomíná, že citované požadavky na rovnost volebního

práva v jeho strukturované podobě plynou rovněž z Kodexu správné praxe

ve volebních záležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters,

European Commission for Democracy through Law (Venice Commission),

CDL-AD (2002)23, dále jen "Kodex"]. V jeho bodu 2 je zakotveno jak

zmiňované



equal voting rights

, tak také



equal voting power

. U druhého požadavku je vyžadováno rovnoměrné rozdělení mandátů mezi

volební obvody, přičemž kritériem tohoto rozdělení může být počet

obyvatel, občanů, registrovaných voličů anebo odevzdaných hlasů. Určitá

míra nerovnosti je akceptována, a to např. z důvodů historických,

geografických nebo administrativních. Přípustná odchylka od průměru by

však neměla překročit 10 % a nesmí být vyšší než 15 % (s výjimkou

zvláštních okolností - např. ochrana menšiny koncentrované na určitém

území anebo řídce osídlený administrativní celek). Citovaný Kodex

zakotvuje ještě další aspekt rovnosti, a to rovnost příležitostí (



equality of opportunity

). Tou je myšlena garance kandidujících stran a kandidátů ve smyslu

neutrality státní moci, a to zejména ve volební kampani, v přístupu k

médiím a veřejného financování stran a kampaně.



61. Ponecháme-li stranou shora zmíněnou unijní deformaci volebního

práva unijních občanů, není sporu o tom, že první z obou zmíněných

aspektů rovnosti - nominálně stejný hlas - nebyl napadenými

ustanoveními zpochybněn, neboť i pro volby do Evropského parlamentu

platí, že každý volič disponuje toliko jedním hlasem (viz § 37 odst. 1

zákona o evropských volbách). U druhého požadavku - stejné reálné váhy

všech odevzdaných hlasů je však situace složitější.



62. K tomu nicméně považuje Ústavní soud za důležité uvést, že striktní

trvání na zachování vždy zcela stejné váhy všech odevzdávaných hlasů

není možné. Pokud by volební zákonodárce chtěl mít tuto ambici, pak by

bylo např. prakticky nemožné volit podle zásad většinového systému,

neboť tento je pojmově (a ve svojí nejčistší podobě) založen na

myšlence "vítěz bere vše", tzn. hlasy odevzdané pro ostatní kandidáty

nutně propadají, a nemají tak stejnou reálnou váhu jako hlasy odevzdané

pro vítěze. Také proto např. německá odborná literatura a judikatura

rozlišuje mezi rovností početní hodnoty každého hlasu (



Zählwert

), na které je nutno trvat v každém volebním systému, a mezi rovnou

šancí každého hlasu na úspěch (



Erfolgswert

), která je typická jen pro systém poměrného zastoupení (Schreiber, W.

Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag - Kommentar zum

Bundeswahlgesetz. 7. vydání. Carl Heymanns Verlag, 2002, s. 106).



63. Ústavní soud považuje za nesporná tvrzení navrhovatele, který

poukazuje na nerovnosti vzniklé při přidělování mandátů. Z oficiálního

webu Českého statistického úřadu

(http://www.volby.cz/pls/ep2014/ep141?xjazyk=CZ) plyne následující

seznam stran a hnutí, které postoupily do skrutinia:

--------------------------------------------------------------------------------------------------

StranaPlatné hlasy

--------------------------------------------------------------------------------------------------

číslo název abs. v %

--------------------------------------------------------------------------------------------------

16 ANO 2011 244 501 16,13

7 TOP 09 a Starostové 241 747 15,95

14 Česká strana sociálně demokratická 214 800 14,17

10 Komunistická strana Čech a Moravy 166 478 10,98

5 Křesťanská a demokratická unie - Československá strana lidová 150 792 9,95

20 Občanská demokratická strana 116 389 7,67

24 Strana svobodných občanů 79 540 5,24

--------------------------------------------------------------------------------------------------



64. Z hlediska pořadí podílů hlasů, na jejichž základě byly mandáty

přiděleny jednotlivým stranám a hnutím podle metody použité v § 48

odst. 1 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o

změně některých zákonů, ve znění zákona č. 58/2014 Sb., by při

neexistenci uzavírací klauzule počet hlasů, které podle Sdělení Státní

volební komise č. 92/2014 Sb., o vyhlášení a uveřejnění celkových

výsledků voleb do Evropského parlamentu konaných na území České

republiky ve dnech 23. a 24. května 2014, obdržela Česká pirátská

strana (72 514), postačoval k zisku v pořadí 15. mandátu a Strana

zelených (57 240) by dosáhla na 19. mandát. Tyto strany tak ve volbách

obdržely o 914 (Česká pirátská strana), resp. o 1 748 (Strana zelených)

hlasů více, než byl počet hlasů úspěšných stran přepočtených na tyto

mandáty (ČSSD - 71 600; KDU-ČSL - 55 492). Z tohoto pohledu došlo v

důsledku působení uzavírací klauzule k určité disproporci ve váze

získaných hlasů, která v jednom případě přesáhla odchylku 15 %

indikovanou jako ještě přijatelnou Kodexem.



65. Rovnost volebního práva, princip svobodné soutěže politických stran

a právo na přístup k voleným funkcím za rovných podmínek mají své

imanentní hranice tam, kde by jejich neomezené uplatnění mařilo účinnou

účast občanů na demokratickém životě společnosti (státu, Evropské unie)

a výrazně omezovalo možnost, nebo dokonce znemožňovalo spojovat

rozdílné partikulární zájmy v praktickou politikou proveditelná řešení

problémů, které jsou nositelům těchto zájmů společné. Námitka

navrhovatele proti důvodnosti uzavírací klauzule v zákoně o evropských

volbách se proto koncentruje do otázky, zda takové omezení bez náhrady

likviduje skutečné příležitosti občanů podílet se prostřednictvím

Evropského parlamentu na společném výkonu veřejné moci svěřeném na

supranacionální úroveň, zda má neutrální efekt, nebo dokonce reálné

využití těchto příležitostí posiluje.



V. d)



Důvody ospravedlňující zásah zákonodárce do rovnosti volebního práva,

svobodné soutěže politických stran a rovného přístupu k voleným funkcím



66. Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda existují legitimní

důvody, které by opodstatňovaly zásah do volebního práva pro volby do

Evropského parlamentu prostřednictvím umělé uzavírací klauzule.

Relevantní judikatura Ústavního soudu i doktrína akceptují přiměřenou

odchylku od principu absolutní rovnosti volebního práva, pakliže jsou

pro to dány dostatečně závažné důvody veřejného zájmu. V tomto směru

Ústavní soud poukazuje zejména na nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96, vedený

zásadou minimalizace zásahů soudní moci do sféry moci zákonodárné.



67. Takovým dostatečně závažným důvodem je potřeba vytváření funkčního

Evropského parlamentu, schopného generovat zřetelnou většinovou vůli

jako výraz demokratického principu. Při řešení kolize mezi ústavními

principy (zde: ochrana základních práv v. princip demokracie) je třeba

vycházet z pravidla tzv. praktické konkordance, které vyplývá z

požadavku jednoty Ústavy a eliminuje jednostranné upřednostnění jednoho

z principů na úkor druhého (tedy k výsledku "



zero-sum

"), zachovává však maximum na každé ze stran této kolize s výsledkem "



win-win

" [Dörr, O., Grote, R., Marauhn, T. (Hrsg.). EMRK/GG.

Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz.

2. vydání. Mohr Siebeck, 2014, s. 1710].



68. Proto také Ústavní soud akceptoval (sp. zn. Pl. ÚS 42/2000) jisté

omezení diferenciace při rozdělování mandátů podle zákona č. 247/1995

Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění

některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen

"zákon o volbách do Parlamentu České republiky"), neboť "cílem voleb

není toliko vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen

diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických

postojů voličů. Protože je lid též vykonavatelem státní moci ... a

protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí,

musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost taková

rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním

proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by

vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých

skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo

úplně znemožnilo. V té fázi volebního procesu, v níž dochází k

rozdělování mandátů, se tedy střetá s principem diferenciace princip

integrace, neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením

umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i

vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší. Proto je z

hlediska principu reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do

volebního mechanismu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to

existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou

proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet

politických stran, k bezbřehému ,přemnožení' politických stran, a tím k

ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního

systému. V tomto faktu tkví přípustnost existence omezovací klauzule,

podmiňované však v každém případě pouze závažnými důvody a ve fázi

stoupající hranice odůvodnitelné jen zvláště intenzivní závažností.

Zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např.

10% klauzuli lze již považovat za takový zásah do proporcionálního

systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci."



69. Podobně v případě uzavírací klauzule ve volbách do zastupitelstev

obcí Ústavní soud uvedl [usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03 (viz výše)], že

"i ve vztahu k volbě zastupitelstva obce se uplatní teze, dle níž,

pokud jde o rovnost v nároku na to, být přiměřeným (proporcionálním)

způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení

diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a proto přípustné.

Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem

voleb však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a

pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a

politických postojů voličů. I v případě zastupitelstev obcí platí, že

konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě

zastupitelstva by mohla vzniknout politická reprezentace rozštěpená do

většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny

značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. Na druhé straně je třeba vždy

pochopitelně i zde poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva v

podobě omezovací klauzule a její modifikace je minimálním opatřením

nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace,

jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci

většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí. Na tuto otázku

lze dát v daném případě kladnou odpověď."



70. Na pozadí této své judikatury Ústavní soud konstatuje, že postupem

času, zejména po přijetí Lisabonské smlouvy, došlo k posílení

Evropského parlamentu především při výkonu jemu svěřené zákonodárné

pravomoci. V rámci tzv. řádného legislativního postupu podle čl. 294

SFEU, který se stal pravidlem normotvorby v naprosté většině oblastí

unijních politik, spolurozhoduje



ex aequo

s Radou o přijetí právních předpisů Evropské unie. Ještě silnější

postavení má při přijímání ročního rozpočtu Evropské unie podle čl. 314

odst. 4 SFEU. Oslabena však může být jeho pozice v případě neschopnosti

zaujmout stanovisko ve stanovené lhůtě. Souhlas Evropského parlamentu

je nutný také při uzavírání mezinárodních smluv v oblastech unijních

politik, kde je pro přijímání rozhodnutí používán řádný legislativní

postup (čl. 218 odst. 6 SFEU). Disponuje i pravomocemi "ústavodárné"

povahy: může předkládat návrhy na změnu Smluv a účastnit se konventu

(bude-li svolán) k projednání takových návrhů (čl. 48 odst. 2 a 3 SEU).

Souhlasu Evropského parlamentu je třeba i k použití tzv. přechodových

klauzulí na základě rozhodnutí Evropské rady v rámci zjednodušeného

postupu pro přijímání změn Smluv (čl. 48 odst. 7 SEU) atd. Absence

výlučné pravomoci k předkládání legislativních iniciativ je specifickým

projevem tzv. komunitární metody tvorby unijního práva, kde hlavní

odpovědnost za nastolování legislativní agendy má Evropská komise. K ní

se ale se svými legislativními podněty může Evropský parlament obracet,

přičemž Evropská komise musí na jeho podnět reagovat (čl. 225 SFEU),

protože jinak by se dopustila kvalifikované nečinnosti, postižitelné

žalobou k Soudnímu dvoru Evropské unie podle čl. 265 SFEU. Mechanické

srovnávání funkcí Evropského parlamentu s postavením vnitrostátních

parlamentů, nedoceňující specifika reprezentace zájmů členských států

(Rada), unijních občanů (Evropský parlament) a Evropské unie jako celku

(Evropská komise), není namístě. Namístě je naopak požadavek na

schopnost Evropského parlamentu dosahovat konsensuálních řešení,

naplňujících očekávání i českých voličů, kteří svěřili výkon části své

svrchované moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) právě tomuto orgánu.



71. Podobné platí, i pokud se jedná o funkci kreační. Na návrh Evropské

rady, přijatý s přihlédnutím k výsledku voleb do Evropského parlamentu,

tento orgán volí předsedu Evropské komise a poté schvaluje její

složení. Evropská komise je jako sbor odpovědná Evropskému parlamentu,

který jí může vyslovit nedůvěru, a tím ji přimět k rezignaci (čl. 17

odst. 7 SEU). V předvolební kampani do Evropského parlamentu v roce

2014 byli navíc poprvé navrženi zúčastněnými politickými uskupeními,

utvořenými neformálně napříč členskými státy, kandidáti na funkci

předsedy Evropské komise. Zvolení kandidáta vítězného uskupení

předsedou Evropské komise bylo pak skutečnou politickou volbou na půdě

Evropského parlamentu, která dodala Evropské komisi silný demokratický

mandát. Jeho průběžné potvrzování pak vyžaduje trvalou podporu stabilní

většiny poslanců Evropského parlamentu, jelikož k vyslovení nedůvěry

Evropské komisi na základě návrhu přijatého dvoutřetinovou většinou

odevzdaných hlasů postačí většina všech jeho členů. Vezmeme-li v úvahu,

že stávající Evropská komise byla zvolena 56,3 % hlasů pocházejících ze

tří největších politických frakcí, což je téměř o 9 % hlasů méně, než

získala Evropská komise minulá, je patrné, že fragmentace politického

spektra zastoupeného v Evropském parlamentu v důsledku příchodu nových,

programově často úzce zaměřených, početně marginálních, a svým vlivem

proto slabých politických subjektů se může stát vážnou hrozbou pro

stabilitu unijní exekutivy. Poslanci těchto uskupení mohou v souhrnu

představovat sílu dostatečnou k destabilizaci unijní exekutivy, avšak

nikoliv dost silnou k vytvoření vlastní "evropské vlády". Tento

destruktivní potenciál Evropského parlamentu pak může vést k patovým

situacím, dobře známým z parlamentní praxe řady členských států, pro

Evropskou unii - vzhledem k její nesrovnatelně větší politické

odpovědnosti za svěřenou agendu - však stimulům značně rizikovým.

Posílení kreační funkce Evropského parlamentu ve vztahu k unijní

exekutivě proto vyžaduje více než dříve jeho schopnost vytvářet

spolehlivé většiny, které zaručí naplnění aspirací voličů vyjádřených

volbou jako aktem jejich sebeurčení coby nositelů svrchované moci podle

čl. 2 odst. 1 Ústavy.



72. Zkušenost z posledních evropských voleb tak potvrdila zvýšení

významu stabilních hlasovacích poměrů a posílení politické polarizace

na půdě Evropského parlamentu, což odůvodňuje existující omezení

poměrného zastoupení v zákoně o evropských volbách. Neoslabení těchto

integračních stimulů zamítnutím návrhu na zrušení uzavírací klauzule,

které povede k redukci spektra zájmové reprezentace českých voličů, je

proto přípustným a proporcionálním zásahem do ústavně zaručené rovnosti

volebního práva a principu svobodné soutěže politických stran.



73. Ústavní soud vzal dále na vědomí, že disciplína při hlasování

europoslanců klesá s velikostí politických skupin Evropského

parlamentu. Zatímco u frakcí Evropské lidové strany (221 členů) a

Skupiny progresívní aliance socialistů a demokratů (191 členů) dosahuje

jednotné hlasování 90 až 92 %, u frakcí Evropské sjednocené levice (52

členů) a Evropy svobody a přímé demokracie (48 členů) dosahuje jen 79

%, resp. 49 %, u nezařazených poslanců (52) pak o konzistenci hlasování

hovořit nelze (Kreilinger, V. Prognosen zur Zusammensetzung und Arbeit

des Europäischen Parlaments nach der Wahl 2014. Integration 2014, str.

9). Neomezení váhy volebního hlasu v důsledku zrušení uzavírací

klauzule by vedlo k rozptýlení mandátů získaných malými stranami

především do frakcí Evropského parlamentu, reálná váha jejichž hlasu je

právě kvůli nízké hlasovací disciplíně jejich členů nízká. To by

oslabilo účinnost volebního aktu jako projevu vůle občana, resp. lidu

coby originárního původce veřejné moci ve smyslu čl. 2 odst. 1 Ústavy.



74. Jestliže Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/09 (Lisabonská

smlouva II, bod 139) ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009

Sb.) konstatoval, že demokratické procesy na unijní a vnitrostátní

úrovni se vzájemně doplňují a podmiňují a že princip zastupitelské

demokracie je jedním z běžných principů organizace větších entit jak

mezistátního typu, tak organizací nestátních, pak to neznamená, že na

síle unijního pilíře zastupitelské demokracie, tvořeného Evropským

parlamentem, tolik nezáleží, je-li komplementárně doplňován

vnitrostátními parlamenty. Model "rozhodující odpovědnosti"

vnitrostátního parlamentu za evropskou integraci (



"Integrationsverantwortung"

), rezignující do značné míry na demokraticko-legitimizační roli

Evropského parlamentu, jak jej prosadil německý Spolkový ústavní soud

ve svém "lisabonském" nálezu, je s tímto úsudkem Ústavního soudu stěží

slučitelný. Modifikace principu poměrného zastoupení v důsledku

pokračujícího uplatnění uzavírací klauzule v zákoně o evropských

volbách posiluje tuto argumentační linii Ústavního soudu.



75. Závěr, že si Evropský parlament zaslouží označení skutečného

"parlamentu", plyne ostatně i z judikatury Evropského soudu pro lidská

práva (dále též "ESLP"). Tento totiž již v rozsudku velkého senátu



Matthews proti Spojenému království

(ze dne 18. 2. 2009 č. 24833/94), tedy dávno před přijetím Lisabonské

smlouvy, konstatoval, že Evropský parlament je "zákonodárným sborem" ve

smyslu článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv

a základních svobod (dále jen "Úmluva"). ESLP se zde přiklonil k

evolutivnímu výkladu Úmluvy, přičemž nepřisvědčil námitce britské

vlády, že se Dodatkový protokol nemůže týkat Evropského parlamentu,

neboť tento orgán v době jeho přijetí vůbec neexistoval. Podle soudu -

který zde vyšel z tehdy dosaženého vývoje legislativních pravomocí

Evropského parlamentu zejména po účinnosti Jednotného evropského aktu a

Maastrichtské smlouvy - se jedná rozhodně o "legislativní sbor" a sama

skutečnost, že má povahu nadnárodní, a nikoli vnitrostátní, jej z

tohoto vymezení nemůže vyloučit. ESLP rovněž uvedl, že "vzhledem k

souvislostem, v nichž Evropský parlament pracuje, je Soud přesvědčen,

že Evropský parlament představuje základní nástroj demokratické a

politické odpovědnosti v systému Společenství. Soud zjišťuje, že - bez

ohledu na určitá omezení - musí být Evropský parlament, který odvozuje

svou demokratickou legitimitu z přímých voleb na základě všeobecného

hlasovacího práva, vnímán jako ta část struktury Evropských

společenství, jež nejlépe odráží zájem na efektivní politické

demokracii" (§ 52).



76. Zbývá proto odpovědět na otázku, zda česká úprava evropských voleb,

pokud by neobsahovala uzavírací klauzuli ve výši 5 %, by - vzhledem k

počtu 21 europoslanců - mohla ohrozit či významně oslabit ty funkce

Evropského parlamentu, které ho činí skutečným "parlamentem", a proto

je nutno - s ohledem na ústavní záruky řádného výkonu pravomocí

přenesených na nadstátní úroveň - tuto úpravu zachovat nedotčenou.



77. V tomto směru Ústavní soud uvádí, že uvažovat o integračních či

diferenciačních efektech volebních pravidel lze pouze optikou

kolektivního tělesa jako celku, nikoliv z perspektivy jeho výsečí,

volených v jednotlivých členských státech. Zvláštní povaha závazku

loajality členských států ve vztahu k akceschopnosti Evropského

parlamentu (nesrovnatelná s principem



pacta sunt servanda

mezinárodního práva) spočívá v tom, že se jedná o závazek

multilaterální



erga omnes

, směřující ke společné (solidární) odpovědnosti všech členských států

za jeho porušení kterýmkoliv z nich. Tak je třeba hledět na garanční

funkci čl. 1 odst. 2 Ústavy. S tímto závazkem je neslučitelná úvaha

"černého pasažéra", který vnitrostátní opatření bránící fragmentaci

Evropského parlamentu zruší s poukazem na zanedbatelný dopad tohoto

kroku pro celek. Případné následování jeho postupu dalšími by už

zanedbatelný negativní dopad nemělo. Posouzení návrhu Ústavním soudem

bylo z tohoto hlediska vedeno zdrženlivostí ve vztahu k zákonodárci,

který má být schopen posoudit i mezinárodní (evropské) aspekty své

legislativní činnosti.



78. Faktická neexistence evropských politických stran, jejichž

konstituování předpokládá čl. 10 odst. 4 SEU, s členskou základnou na

úrovni jednotlivých států Evropské unie znesnadňuje informační

propojení agend mezi zákonodárnými sbory. Vnitrostátní implementace

unijních předpisů, která je jedním z hlavních závazků vyplývajících z

členství ("Členské státy přijmou veškerá nezbytná vnitrostátní právní

opatření k provedení právně závazných aktů Unie.", čl. 291 odst. 1

SFEU), na ústavní úrovni garantovaným čl. 1 odst. 2 Ústavy, klade proto

na zastupitele v národních parlamentech značné nároky na porozumění

agendě Evropského parlamentu. Stejně tak ale poslanci Evropského

parlamentu čelí požadavku pochopit fungování vnitrostátních

legislativních zadání a postupů. Odstranění uzavírací klauzule v zákoně

o evropských volbách při současném jejím zachování pro volby do

Parlamentu České republiky by mohla tyto procesy oboustranného poznání

dále ztížit, zvláště u vědomí skutečnosti, že unijní úprava evropských

voleb od roku 2004 už nepřipouští personální propojení mezi

vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem (čl. 7 odst. 2 Aktu,

v konsolidovaném znění).



79. K integraci politických sil v Evropském parlamentu sice dochází

napříč národními kontingenty, a i jediný poslanec zvolený za určitou

stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné frakce

programově blízkých politických stran, zatímco naopak početná skupina

poslanců silné národní strany nemusí dosáhnout programové shody s

žádnou z politických frakcí Evropského parlamentu, a bude tak

představovat dezintegrační prvek. Omezující účinek uzavírací klauzule

brání výskytu formálně zařaditelných, z hlediska reálného politického

vlivu však marginálních solitérů. Hlasy jim ve volbách odevzdané by

sice v poměrném volebním systému bez uzavírací klauzule v takové míře

nepropadly, reprezentace vůle jejich voličů by však neodpovídala

ústavnímu principu účinné zastupitelské demokracie, který ("effective

political democracy") hájí mj. i Evropský soud pro lidská práva (ESLP

č. 66289/01, Rep. 2005-I, § 41 -



Py proti Francii

).



80. Nebylo dosud možno ověřit, jak dílčí posílení plurality politického

zastoupení po volbách v roce 2014 v důsledku zrušení uzavírací klauzule

v Německu (oproti 7 politickým stranám v předchozím volebním období je

nyní zastoupeno 14 stran a hnutí, z nichž polovina má pouze jednoho

europoslance), rozhojnilo také názorovou pluralitu v Evropském

parlamentu sdružujícím více než 160 politických subjektů. Spíše se

ukazuje absence rozumně malého počtu konkurujících si stanovisek,

schopných vytvářet funkční kompromisy na bázi většinové vůle. To jen

potvrzuje předpoklad, že svobodná soutěž politických sil, která je

základem každého demokratického ústavního systému, není podmíněna

maximalizací počtu aktérů, kteří se jí účastní. Nutnost a míra jejího

případného omezení je ale v první řadě na posouzení zákonodárce.



81. Ústavní soud ve svých úvahách vycházel rovněž z toho, že v České

republice působí kromě fixní umělé uzavírací klauzule také tzv.

přirozený práh a další faktory způsobilé posílit integrační funkci

volebního systému (např. nastavení příspěvku na úhradu nákladů volební

kampaně). Tento faktický ústavní nástroj je důležitým ukazatelem pro

hodnocení proporcionality volebních systémů a zejména reprezentace

malých stran, neboť udává nejmenší možné procento hlasů, které strana

ve volebním obvodě musí získat, aby získala alespoň jeden mandát. Výše

přirozeného prahu není předem známa a je závislá na více proměnných

faktorech, zejména na počtu rozdělovaných mandátů (viz Lebeda, T.

Přirozený práh poměrných systémů, teorie a realita. Politologický

časopis č. 2/2001, s. 134 a násl.). Ve volbách do Evropského parlamentu

v roce 2014 by (bez uzavírací klauzule) postačoval pro získání jednoho

mandátu volební zisk Strany zelených ve výši 3,77 % platných hlasů;

naopak Úsvit přímé demokracie s 3,12 % platných hlasů by již k získání

mandátu nestačil. Jinak řečeno, vzhledem k 21 mandátům, přiděleným

rozhodnutím Evropské rady České republice, je jistý integrační prvek

dán právě již v existenci tohoto faktického prahu. I kdyby tedy umělá

uzavírací klauzule vůbec nebyla, měly by reálnou šanci na zisk mandátu

toliko ty strany, které by obdržely cca 3,5 % hlasů.



82. Ústavní soud v této otázce souhlasí s odlišným stanoviskem soudců

Nejvyššího správního soudu, neboť pokud by přirozený práh pro zvolení

poslancem Evropského parlamentu byl 1/21, tedy cca 4,76 %, umělý práh

(uzavírací klauzule) by v českém systému vskutku postrádal smysl.

Přirozený práh pro získání mandátu je však pohyblivý a leží níže než na

úrovni 4 %. V nynější situaci je evidentní, že zrušení umělé klauzule

by vedlo k tomu, že Česká republika by namísto zástupců sedmi stran

vysílala do Evropského parlamentu zástupce stran devíti, tedy bezmála o

třetinu více. Vedle efektu "přemnožení" politických stran by taková

situace také vedla k oslabení jejich pozice v politických frakcích

Evropského parlamentu. Volby do Evropského parlamentu v roce 2014 byly

již třetími, které se konaly v České republice. Nabytá zkušenost přitom

ukázala, že uzavírací klauzule nijak neomezila pestrost politické

reprezentace občanů. Jestliže ve volbách v roce 2004 se do Evropského

parlamentu kvalifikovalo šest politických stran a hnutí a ve spíše

výjimečných volbách v roce 2009 to byly jen čtyři strany, ve volbách v

roce 2014 pak pestrost českého volebního systému byla demonstrována

úspěchem sedmi stran a hnutí. Úspěch Strany svobodných občanů přitom

ukazuje, že pětiprocentní uzavírací klauzule nepředstavuje

nepřekročitelnou překážku, dávající exkluzivitu jen stranám velkým,

bohatým či tradičním. Tento vývoj není v rozporu se zásadou volné

soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny.



83. Integrační účinek tzv. přirozeného prahu je ale eliminován tím, že

jeho výše není předem známa a běžnému voliči není známa ani jeho

existence. Naproti tomu, zákonná uzavírací klauzule známa předem je a

její psychologický efekt funguje, neboť na jedné straně může klauzule

odrazovat od volby těch stran, jejichž preference jsou delší dobu pod

její úrovní, na druhé straně však také zvyšuje tlak na chování voličů

podle jejich politických preferencí. Jedině volič jednající v souladu

se svým vnitřním přesvědčením je skutečným základem demokratického

uspořádání společnosti.



84. Přestože integrace či dezintegrace politických stran je závislá

zejména na faktorech politické kultury v české parlamentní demokracii a

na míře důvěryhodnosti jednotlivých aktérů soutěže politických sil,

(ne)osvědčované v každodenním politickém životě země, nezanedbatelnou

roli v tomto vývoji sehrávají právě i uzavírací klauzule: teprve

nutnost překonání bariér jimi nastavených činí z uchazeče o podíl na

moci platnou oporu státu, stejně jako supranacionálně strukturovaného

svazku. Zde se Ústavní soud odvolává také na své usnesení, jímž odmítl

návrh na zrušení uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Parlamentu

České republiky [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/14 ze dne 19. 8. 2014 (v

SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)]: "Fungování

volebních systémů na vnitrostátní úrovni už nelze posuzovat jen samo o

sobě. Postupně se stává nedílnou součástí působení principu

zastupitelské demokracie ve víceúrovňovém svazku Evropské unie a jejích

členských států, jehož funkceschopnost jako celku je zároveň podmínkou

řádného průběhu demokratických procesů na vnitrostátní úrovni". K tomu

zbývá už jen dodat, že význam stability výsledku voleb pro důvěru

veřejnosti v systém zastupitelské demokracie je zásadní jak na úrovni

vnitrostátní, tak na úrovni nadstátní. Vytváření spolehlivé většinové

vůle v Evropském parlamentu, umožněné vhodným nastavením pravidel

volebního systému včetně tzv. uzavírací klauzule, je důležitým

předpokladem pro plynulost legislativních postupů v Evropské unii,

dobré fungování její exekutivy a na tomto základě i pro přesvědčení

občanů o smyslu jejich účasti na volebním aktu.



85. Ústavní soud shledal omezení rovnosti volebního práva, svobodné

soutěže politických stran a rovného přístupu k voleným funkcím,

zaručených Ústavou a Listinou, v důsledku tzv. uzavírací klauzule v

zákoně o volbách do Evropského parlamentu slučitelným s principy

demokratického ústavního státu. Je opatřením přiměřeným, neodporujícím

zásadě poměrného zastoupení, způsobilým účinně přispět k dosažení

těmito principy sledovaného cíle - efektivní reprezentace vůle občanů v

Evropském parlamentu a nutným k řádnému výkonu pravomocí svěřených mu

na základě čl. 10a Ústavy, přičemž respektuje požadavek minimalizace

zásahů do základních práv a dotčených ústavních principů.



VI.



Závěr



86. Vzhledem k tomu, že napadená ustanovení nejsou v rozporu s čl. 5

Ústavy ani s čl. 21 odst. 3 a 4 a čl. 22 Listiny, nejsou dány důvody ke

zrušení těchto ustanovení. Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona

č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh Nejvyššího správního soudu

zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



JUDr. Rychetský v. r.



Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,

ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci

Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a Milada Tomková.