405/2006 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 6. června 2006 v plénu ve složení Stanislav
Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel
Holländer, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Mucha,
Jiří Nykodým, Miloslav Výborný, Pavel Rychetský, Eliška Wagnerová a
Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení
ustanovení § 5 odst. 3 věty druhé a třetí zákona č. 155/1995 Sb., o
důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a ustanovení § 6
odst. 4 písm. a) bodu 11 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, v
částech vyjádřených slovy "péče muže o dítě ve věku do čtyř let, péče o
dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené
vyžadující mimořádnou péči, a" a slovy "tyto děti a"
takto:
Ustanovení § 5 odst. 3 věty druhé a třetí zákona č. 155/1995 Sb., o
důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a ustanovení § 6
odst. 4 písm. a) bodu 11 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, v
částech vyjádřených slovy "péče muže o dítě ve věku do čtyř let, péče o
dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené
vyžadující mimořádnou péči, a" a slovy "tyto děti a" se zrušují dnem 1.
července 2007.
Odůvodnění
I.
1. Navrhovatel se v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky
(dále též "Ústava") svým návrhem domáhal zrušení ustanovení § 5 odst. 3
věty druhé a třetí zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve
znění pozdějších předpisů (dále též "zákon č. 155/1995 Sb.", resp.
"zákon o důchodovém pojištění") a ustanovení § 6 odst. 4 písm. a) bodu
11 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení") v částech vyjádřených slovy "péče
muže o dítě ve věku do čtyř let, péče o dítě ve věku do 18 let, je-li
dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, a" a
slovy "tyto děti a".
2. V návrhu na zahájení řízení navrhovatel uvedl, že v právní věci
žalobce M. H. proti žalované České správě sociálního zabezpečení bylo
rozhodnutím Okresní správy sociálního zabezpečení v Děčíně ze dne 28.
6. 2001, č.j. POD 20/2001/DZ/Če, rozhodnuto, že žalobce nelze v době od
1. 4. 1996 do 8. 2. 1998 považovat za osobu pečující o dítě ve smyslu §
5 odst. 1 písm. r) zákona č. 155/1995 Sb., v platném znění. Rozhodnutí
bylo odůvodněno tím, že žalobce podal přihlášku k účasti na pojištění a
současně návrh na zahájení řízení o době a rozsahu péče muže o dítě do
čtyř let věku po uplynutí zákonem stanovené dvouleté lhůty, a proto ho
nelze považovat za osobu uvedenou v § 5 odst. 1 písm. r) zákona č.
155/1995 Sb. Odvolání žalobce žalovaná rozhodnutím ze dne 14. 8. 2001
č.j. DP/2220/01 zamítla a odvoláním napadené rozhodnutí Okresní správy
sociálního zabezpečení v Děčíně ze dne 28. 6. 2001 potvrdila. Žalovaná
odůvodnila své rozhodnutí tím, že podle § 5 odst. 3 zákona č. 155/1995
Sb. se muž považuje za osobu uvedenou v odstavci 1 písm. r), jen pokud
podal přihlášku k účasti na pojištění nejpozději do dvou let od
skončení péče o dítě. Návrh na zahájení řízení podal žalobce u
příslušné okresní správy sociálního zabezpečení dne 21. 6. 2001, tedy
po uplynutí zákonem stanovené lhůty. V odůvodnění rozhodnutí žalovaná
rovněž uvedla - k odvolací námitce žalobce, že přerušil podnikatelskou
činnost z důvodu péče o dítě - že provedla důkaz žalobcovou složkou
osoby samostatně výdělečně činné, vedenou a založenou u správního
orgánu prvního stupně, a zjistila, že žalobce své podnikatelské
činnosti ukončoval bez udání důvodu průběžně již od roku 1994. Proti
rozhodnutí žalované podal žalobce ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem
opravný prostředek, ve kterém namítal mj., že nebyl pracovníky okresní
správy sociálního zabezpečení, v jejichž odbornost měl důvěru, řádně
poučen, jak má ve věci postupovat, a pro nedostatek takového poučení
podal přihlášku k účasti na pojištění opožděně. Krajský soud v Ústí nad
Labem však rozsudkem ze dne 18. 10. 2001 sp. zn. 15 Ca 338/01
rozhodnutí žalované potvrdil. Nezbytnost splnění uvedené
administrativní podmínky soud nepovažoval za diskriminační; podle soudu
bylo podstatné, že žalobce podmínku svého zařazení do okruhu
pojištěných nesplnil, a podstatné nebylo, z jakých důvodů se tak stalo.
Proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem podal žalobce odvolání,
leč Vrchní soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 2. 2002 napadené rozhodnutí
potvrdil. Soud mj. konstatoval, že ustanovení zákona, které uvedenou
povinnost pro žalobce zakládá, je zcela jednoznačné, a zákon z něj
žádnou výjimku nepřipouští.
3. Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání s tím, že rozsudek
spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Shodně jako v opravném
prostředku i v odvolání namítl, že ustanovení § 5 zákona č. 155/1995
Sb. je diskriminující vůči mužům proto, že ženy žádnou lhůtou omezeny
nejsou. Toto ustanovení považuje za odporující čl. 1 Listiny základních
práv a svobod (dále též "Listina"); podle jeho názoru i pokud by takový
rozpor neexistoval, byla by zde nerovnost v právech mezi muži a ženami,
protože příslušné orgány nemají v této otázce výslovnou poučovací
povinnost, a muži, kteří jsou stále v péči o dítě spíše výjimkou, se
prý nemohou o této propadné lhůtě dozvědět.
4. Nejvyšší soud - s ohledem na změnu právní úpravy - postoupil
dovolání podle § 129 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, Nejvyššímu správnímu soudu (navrhovateli) k dokončení řízení,
a to podle ustanovení části třetí hlavy třetí dílu prvního tohoto
zákona, tedy k dokončení řízení podle ustanovení upravujících řízení o
kasační stížnosti.
5. Nejvyšší správní soud při projednávání věci zaujal názor, že
ustanovení § 5 odst. 3 věty druhé a třetí zákona č. 155/1995 Sb., o
důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a dále § 6 odst. 4
písm. a) bod 11 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, jichž je třeba ve
věci použít, jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, pokud
stanoví, že muž se považuje za osobu pečující o dítě ve věku do čtyř
let nebo o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně
postižené vyžadující mimořádnou péči, jen pokud podal přihlášku k
účasti na pojištění nejpozději do dvou let od skončení péče o dítě, "a
dobu péče o dítě muž prokazuje rozhodnutím okresní správy sociálního
zabezpečení o době a rozsahu této péče vydaným ve správním řízení
zahájeném na jeho návrh". Podle § 5 odst. 1 písm. r) zákona č. 155/1995
Sb. o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, jsou do
okruhu osob, které jsou při splnění podmínek stanovených tímto zákonem
účastny důchodového pojištění, zařazeny osoby pečující o dítě ve věku
do čtyř let nebo o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce
zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči. Podle § 5 odst. 3
citovaného zákona se osobou uvedenou v odstavci 1 písm. r) rozumí rodič
dítěte, osoba, jíž bylo dítě svěřeno do pěstounské péče rozhodnutím
soudu nebo jíž bylo dítě svěřeno do péče rozhodnutím příslušného
orgánu, a manžel (manželka) rodiče dítěte, bylo-li dítě svěřeno druhému
manželu do výchovy rozhodnutím soudu nebo zemřel-li druhý rodič anebo
není-li znám. Podle věty druhé téhož odstavce se muž považuje za osobu
uvedenou v § 5 odst. 1 písm. r), jen pokud podal přihlášku k účasti na
pojištění nejpozději do dvou let od skončení péče o dítě; nepodal-li v
této lhůtě tuto přihlášku, nelze ho považovat za osobu uvedenou v
odstavci 1 písm. r). Podle věty třetí tohoto odstavce ustanovení věty
druhé platí obdobně též pro osobu, která pečuje o dítě ve věku do 18
let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou
péči. Zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, v § 6 odst. 4 písm. a) bodu
11 svěřuje mj. okresní správě sociálního zabezpečení rozhodovat o době
a rozsahu péče muže o dítě ve věku do čtyř let a péče o dítě ve věku do
18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující
mimořádnou péči, jde-li o doby péče o tyto děti po 31. prosinci 1995.
Podle § 85 odst. 2 téhož zákona se doby péče uvedené v § 6 odst. 4
písm. a) bodu 11 prokazují rozhodnutím okresní správy sociálního
zabezpečení o době a rozsahu této péče. Návrh na zahájení řízení se
podává na předepsaném tiskopisu a tento návrh lze podat nejdříve po
skončení uvedené péče nebo v době jejího trvání v souvislosti s podáním
žádosti o přiznání důchodu, ne však dříve, než byla podána přihláška k
účasti na důchodovém pojištění podle § 5 odst. 3 věty druhé a odst. 4
zákona o důchodovém pojištění, nejpozději však do dvou let od skončení
této péče.
6. Z výše uvedeného podle názoru navrhovatele vyplývá, že zákon o
důchodovém pojištění rozlišuje a stanoví odlišné podmínky rodiči či
další osobě (jí v § 5 odst. 3 větě první na roveň postavené) pro účast
na důchodovém pojištění, odvíjející se od péče o dítě do věku čtyř let
či péče o dítě do věku 18 let dlouhodobě těžce zdravotně postižené
vyžadující mimořádnou péči, v závislosti na tom, zda je mužem či ženou.
Ženě (matce dítěte či jiné ženě - osobě, uvedené v § 5 odst. 3 větě
první) sama péče o dítě (nekryje-li se s jinou, pro ni výhodnější
formou účasti na pojištění) postačuje k tomu, aby doba péče o dítě jí
jako náhradní doba pojištění byla započtena do celkové doby pojištění
pro vznik nároku na důchod a výši procentní výměry důchodu. Muži zákon
o důchodovém pojištění ukládá pro účast na důchodovém pojištění navíc
podmínku, že musí podat přihlášku k účasti na důchodovém pojištění v
zákonem stanovené lhůtě a rovněž v zákonem stanovené lhůtě musí podat
návrh na zahájení řízení, v němž správní orgán rozhodne o době a
rozsahu jeho péče o dítě. Pokud zákonem stanovenou lhůtu zmešká, pak
přestože o dítě pečoval, mu péče o dítě účast na pojištění nezakládá a
doba takové jeho péče mu není započtena do celkové doby pro vznik
nároku na důchod a výši procentní výměry. Zákon tak, aniž by pro to
byly dány věcné důvody související s rozdílným pohlavím, pouze v
závislosti na pohlaví osoby o dítě pečující, zakládá odlišným způsobem
právo na účast takové osoby na důchodovém pojištění a stanoví pro muže
a ženy nerovné podmínky pro účast na důchodovém pojištění v souvislosti
s péčí o nezletilé děti. Nejvyšší správní soud se z těchto důvodů
domnívá, že podmínění účasti muže na důchodovém pojištění podáním
přihlášky k účasti na důchodovém pojištění v zákonem stanovené lhůtě a
podáním návrhu na zahájení řízení, v němž správní orgán rozhodne o době
a rozsahu jeho péče o dítě, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně
s čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a
svobod, neboť zakládá v závislosti na pohlaví osoby pečující o dítě
nerovnost mužů a žen v jejich právu na přiměřené hmotné zabezpečení ve
stáří, popř. při nezpůsobilosti k práci.
II.
7. Ústavní soud zaslal v souladu s ustanovením § 42 odst. 3 a 4 a § 69
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
předmětný návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu
České republiky a vyžádal si i písemné stanovisko Ministerstva práce a
sociálních věcí (§ 48 odst. 1 a 2 citovaného zákona).
8. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je
uvedeno, že zákon o důchodovém pojištění váže vznik účasti na
důchodovém pojištění osob pečujících o děti nebo o bezmocné osoby na
podmínku, že si tyto osoby (ženy i muži) podají písemnou přihlášku k
účasti na důchodovém pojištění nejpozději do dvou let od skončení této
péče, tak jako si mohou podávat přihlášku k účasti na pojištění osoby
starší 18 let (ženy i muži) a jejich účast na pojištění se má týkat
doby jejich vedení v evidenci úřadu práce jako uchazeče o zaměstnání,
pokud jim po dobu této evidence nenáležela podpora v nezaměstnanosti
nebo podpora při rekvalifikaci, nebo doby soustavné přípravy na budoucí
povolání studiem na střední nebo vysoké škole v České republice, s
výjimkou doby prvních šesti let tohoto studia po dosažení věku 18 let.
Výjimkou z této zásady je, že žena přihlášku k účasti na důchodovém
pojištění při péči o dítě nepodává. Důvodem pro tuto výjimku je její
praktičnost. Při uznávání náhradní doby pojištění se zkoumá, zda jsou
skutečně naplněny podmínky jejího uznání, neděje se tak automaticky.
Pouze u péče o dítě se vychází z vyvinuvšího se modelu v našem
prostředí, kde jsou to především ženy, které se o děti v nízkém věku
starají. Podávání přihlášek k účasti na důchodovém pojištění ženami -
při péči o malé děti - by tak při množství případů, kdy ženy o malé
děti pečují, prý nabylo znaky formality, a proto převládl názor, aby
ženy nemusely při péči o malé děti přihlášku podávat. Zákonodárný sbor
jednal v přesvědčení, že přijaté zákony jsou v souladu s Ústavou, a je
na Ústavním soudu, aby ústavnost těchto zákonů posoudil.
9. Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření nejdříve uvedl,
že zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, byl schválen
Poslaneckou sněmovnou 30. června 1995, s účinností od 1. ledna 1996,
tedy ještě v době před ustavením Senátu. Následně byl uvedený zákon,
již po ustavení Senátu, několikrát novelizován, přičemž pouze
novelizace provedená zákonem č. 134/1997 Sb. se dotýkala napadeného
ustanovení § 5 odst. 3. Dále konstatoval - zejména - že pokud
navrhovatel vychází z toho, že zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém
pojištění, ve znění pozdějších předpisů, i v případě péče o dítě ve
věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující
mimořádnou péči, stanoví rozdílné podmínky pro účast na důchodovém
pojištění v závislosti na tom, zda se jedná o muže či o ženu, jde o
názor, který nemá oporu v zákonné úpravě. V tomto případě z platné
právní úpravy [§ 5 odst. 1 písm. r) a § 5 odst. 3 věta třetí zákona o
důchodovém pojištění] vyplývá, že stanovený režim platí pro osobu
pečující o takové dítě, nezávisle na tom, zda jde o muže nebo ženu. V
souvislosti s péčí o dítě do 18 let věku, které je těžce zdravotně
postižené vyžadující mimořádnou péči, se k zápočtu doby této péče
vyžaduje, aby pečující osoba (bez rozlišování, zda jde o muže nebo
ženu) podala přihlášku k účasti na důchodovém pojištění nejpozději do
dvou let od skončení péče o dítě. K zápočtu této doby dochází na
základě rozhodnutí okresní správy sociálního zabezpečení podle § 6
odst. 4 písm. a) bodu 11 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení, v platném znění. Navrhované zrušení
ustanovení § 5 odst. 3 věty třetí zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém
pojištění, lze tedy stěží argumentačně opřít o jeho rozpor s ústavním
pořádkem, konkrétně s čl. 3 odst. 1 a čl. 30 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod, jak se uvádí v podaném návrhu. Naproti tomu úprava
týkající se péče o dítě ve věku do čtyř let, kde zákon stanoví rozdílné
podmínky k započtení doby této péče, je-li pečující osobou žena nebo
muž, se podle vyjádření Senátu obecně může jevit jako úprava
zakládající nerovné podmínky pro účast na důchodovém pojištění v
souvislostí s péčí o takové dítě, podle toho, zda jde o muže nebo ženu.
V této věci by však mělo být podstatné posouzení rozdílné úpravy z těch
hledisek, která byla vyjádřena například v nálezu Ústavního soudu
uveřejněném pod č. 40/2003 Sb. ve věci návrhu na zrušení § 78 zákona č.
155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. To znamená posouzení, zda je
rozdílná úprava projevem libovůle, nebo zda je založena na objektivních
a rozumových důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a zda mezi tímto
cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existuje stav
přiměřenosti. Navrhovatel vychází z toho, že zákon stanoví rozdílné
podmínky pro muže a ženy, "aniž by pro to byly dány věcné důvody,
související s rozdílným pohlavím". Z jeho podání však nevyplývá, zda si
v jím vedeném řízení opatřoval podklady týkající se toho, z jakých
důvodů byla v zákoně o důchodovém pojištění při jeho přijetí v roce
1995 stanovena zvláštní úprava, týkající se mužů pečujících o děti ve
věku do čtyř let a jak takové důvody hodnotil z hlediska jejich
objektivity, rozumnosti a přiměřenosti. Bylo by proto podle mínění
Senátu účelné v tomto smyslu napadená ustanovení posoudit, zejména s
přihlédnutím k případnému vyjádření věcně příslušných správních orgánů
působících v oblasti důchodového pojištění. V dané věci lze podle
vyjádření Senátu také vzít v úvahu, že případné zmeškání prekluzivní
lhůty stanovené k podání přihlášky k účasti na důchodovém pojištění je
možné v odůvodněných případech řešit v rámci odstraňování tvrdosti ve
smyslu § 4 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.
10. V obsáhlém stanovisku Ministerstva práce a sociálních věcí, které
si Ústavní soud s ohledem na specifikum zkoumaného případu rovněž
vyžádal, je po obecné rekapitulaci platného právního stavu zejména
uvedeno, že dříve (před 1. 1. 1996), pečoval-li při splnění stejných
podmínek o dítě muž, nešlo podle uvedených předpisů o náhradní dobu
započítávanou do doby zaměstnání; tato doba se muži pro jeho důchodové
nároky vůbec nehodnotila. Zápočet doby péče muže o dítě umožnil až
zákon o důchodovém pojištění s účinností od 1. ledna 1996. Kromě toho
tento zákon také prodloužil délku náhradní doby z důvodu péče o dítě
bez kvalifikovaného důvodu ze tří na čtyři roky. Podmínku toho, aby muž
byl považován ze osobu uvedenou v § 5 odst. 1 písm. r) zákona o
důchodovém pojištění, stanoví § 5 odst. 3 druhá věta tohoto zákona. Tou
podmínkou je podání přihlášky k účasti na důchodovém pojištění
nejpozději do dvou let od skončení péče o dítě; nepodal-li muž v této
lhůtě tuto přihlášku, nelze ho považovat za osobu, uvedenou v § 5 odst.
1 písm. r). "Zkoumáme-li, zda zákon o důchodovém pojištění stanoví
obdobnou nebo jinou zvláštní podmínku pro vznik účasti na důchodovém
pojištění z důvodu péče výslovně ženě, pak ji nenalezneme." Ustanovení
§ 5 odst. 3 věty třetí zákona o důchodovém pojištění však stanoví, že
odstavec 3 věta druhá téhož ustanovení platí obdobně též pro osobu,
která pečuje o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně
postižené vyžadující mimořádnou péči. V tomto případě se tedy splnění
uvedené podmínky vztahuje i na ženu. Z uvedeného vyplývá, že pro účast
ženy na důchodovém pojištění z důvodu péče o dítě do čtyř let věku
nestanoví zákon o důchodovém pojištění žádnou administrativní podmínku
[srovnej § 5 odst. 1 písm. r), kde se uvádí "osoba", tedy muž a žena
pečující o dítě do čtyř let věku, a § 5 odst. 3 větu druhou, kde se
stanoví podmínka podání přihlášky k účasti na pojištění výslovně jen
muži, nikoli ženě], avšak pokud jde o péči o dítě ve věku do 18 let,
splňuje-li toto dítě kvalifikované podmínky, nerozlišuje zákon o
důchodovém pojištění pohlaví pečující osoby - muž i žena musí pro vznik
účasti na pojištění splnit stejnou podmínku (tj. podat ve stanovené
lhůtě přihlášku k účasti na důchodovém pojištění). Zákon o důchodovém
pojištění stanoví pro hodnocení uvedené doby jako náhradní doby
pojištění jak pro vznik nároku na důchod, tak pro výši procentní výměry
důchodu stejnou podmínku pro muže i ženu - získání minimálně jednoho
roku pojištění. Zároveň však zákon o důchodovém pojištění zabraňuje
duplicitnímu hodnocení téže doby více osobám, a to v ustanovení § 14
odst. 2, podle kterého tutéž dobu péče o dítě podle § 5, odst. 1 písm.
r) nelze započítat současně více osobám; pečovalo-li o dítě současně
více osob, započte se tato péče jako náhradní doba pojištění té osobě,
která pečovala v největším rozsahu. Při přípravě návrhu novely zákona o
důchodovém pojištění byl prý tento požadavek klíčovým při hledání
vhodných nástrojů k zabránění hodnocení jedné a téže doby více
pojištěncům, a to zejména z důvodu ochrany veřejného zájmu, neboť podle
názoru Ministerstva práce a sociálních věcí je za veřejný zájem třeba
považovat i účelné hospodaření s finančními prostředky, určenými pro
vyplácení důchodů ve výši, stanovené právními předpisy. Tyto prostředky
jsou získávány z pojistného, placeného fyzickými i právnickými osobami,
a protože jsou (byť sui generis) součástí státního rozpočtu, nabývají
tak vlastnosti veřejných materiálních hodnot. Skutečnost, že uvedená
doba je hodnocena pro nárok na důchod i výši jeho procentní výměry plně
bez jakékoli redukce, aniž by kdokoli do systému důchodového pojištění
za takovou dobu odváděl pojistné, odůvodňuje dle názoru ministerstva
snahu nalézt takové řešení, které účinně zabrání zneužívání veřejných
prostředků.
11. Při hledání onoho řešení se podle stanoviska ministerstva vycházelo
z dlouholeté zkušenosti nositele důchodového pojištění, a to že při
uplatňování nároku na důchod se jen velmi obtížně prokazují
skutečnosti, ke kterým došlo před několika desetiletími. Po 20, 30 i
více letech je jen těžko zjistitelné, který z rodičů o dítě ve věku do
čtyř let pečoval, případně který z nich o ně pečoval ve větším rozsahu.
Z toho důvodu považovali zpracovatelé návrhu za nezbytné navrhnout
takovou úpravu, která umožní v aktuálním čase zjišťovat skutečný stav
věci. To se však neobejde bez součinnosti osoby, o jejíž účast na
pojištění jde. Nabízela se možnost zvolit pro vznik účasti všech osob
pečujících o dítě ve věku do čtyř let na důchodovém pojištění stejné
administrativní podmínky, jaké byly navrženy pro vznik účasti na
důchodovém pojištění osob pečujících o dítě ve věku do 18 let, je-li
dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, a osob
pečujících osobně o převážně nebo úplně bezmocnou osobu nebo částečně
bezmocnou osobu starší 80 let. Od stanovení podmínky přihlášení k
účasti na důchodovém pojištění z důvodu péče o dítě do čtyř let pro
všechny pečující osoby (muže i ženy) a následného podání podnětu k
zahájení řízení o době a rozsahu této péče však bylo nakonec upuštěno.
Zpracovatelé návrhu přitom podle ministerstva vyšli ze skutečností - na
kterých se ani po 9 letech účinnosti zákona o důchodovém pojištění
příliš nezměnilo a které vyplývají z tradičního modelu české rodiny a
dosud přetrvávajícího rozdílu v odměňování mužů a žen - že jsou to
především ženy, kdo pečují o dítě ve věku do čtyř let. U mužů jde
prozatím o zcela výjimečné případy v porovnání s počtem pečujících žen.
Statistické údaje od roku účinnosti zákona o důchodovém pojištění, tj.
od roku 1996 do roku 2003, prý jen potvrzují správnost těchto úvah. Při
zvažování, zda je třeba administrativní podmínkou pro vznik účasti na
důchodovém pojištění z důvodu péče o dítě do čtyř let věku zatížit
všechny osoby ve stejné situaci nebo jen muže, kteří pečují o dítě v
uvedeném věku - ve srovnání se ženami - jen v ojedinělých případech,
zvítězil podle ministerstva přístup založený na objektivních a
rozumných důvodech. V případě žen by se jednalo o opatření, které by
mělo vůči ženám "nepříznivé" dopady a dále by prý znamenalo i velkou
administrativní zátěž orgánů sociálního zabezpečení (včetně nárůstu
nákladů) v důsledku nové evidenční a rozhodovací činnosti. Stanovení
administrativní podmínky jen pro muže se jevilo být v dané situaci
"menším zlem", neboť vyžaduje plnění určité součinnosti toliko od
nepatrného počtu z množiny osob (necelé jedno promile), které se
nacházejí ve stejné situaci, a splnění administrativní podmínky mužem
prokazatelně splní svůj účel, tj. vyloučí hodnocení jedné a téže doby
více pojištěncům.
12. Podle ministerstva je dále třeba uvést, že na druhé straně mají
muži výhodnější procesní postavení při prokazování předmětné doby při
uplatňování nároku na dávku než ženy, neboť se od nich požaduje učinit
pouze dva jednoduché úkony pro rozhodnutí o době a rozsahu péče o dítě
do čtyř let (tj. podat přihlášku k účasti na pojištění a dát podnět k
zahájení řízení o době a rozsahu péče o dítě ve věku do čtyř let),
přičemž postačuje, jestliže oba úkony učiní současně, tedy týž den při
jediné návštěvě okresní správy sociálního zabezpečení, pokud tak učiní
v období mezi skončením péče o dítě a uplynutím dvou let od skončení
této péče. V této aktuální době, krátce po skončení péče, není pro muže
problém prokázat vztah k dítěti rodným listem, případně rozhodnutím
příslušného orgánu či soudu. Naproti tomu žena (a to i biologická
matka) musí předložit k prokázání péče o dítě do čtyř let jeho věku
jeho rodný list, nebo výpis z matriky narozených, týkající se daného
dítěte, eventuálně - zejména v případě oprávněných pochybností ze
strany správního orgánu - dalšími důkazními prostředky dobu takové péče
prokázat, což např. po čtyřiceti letech od skončení péče může být
problém (doklad nemá k dispozici, ztratila ho apod.), takže musí v
některých případech vynaložit větší úsilí a často i finanční
prostředky, aby vztah k dítěti prokázala. Pokud ho ovšem věrohodným
způsobem prokáže, pak postačí k hodnocení doby péče o takové dítě její
čestné prohlášení, neboť administrativní podmínka stanovená pro muže
pečující o dítě ve věku do čtyř let spolehlivě vyloučí hodnocení
stejných časových úseků péče o jedno dítě více osobám. Pokud by však
došlo ke zrušení administrativní podmínky stanovené k vzniku účasti
muže na důchodovém pojištění z důvodu péče o dítě ve věku do čtyř let,
pak by muž i žena, kteří by při uplatnění nároku na důchod žádali o
zhodnocení doby péče o dítě ve věku do čtyř let, museli prokázat nejen,
že jsou ve vztahu k dítěti osobou vymezenou v § 5 odst. 3 větě první
zákona o důchodovém pojištění, ale i to, že o dítě skutečně pečovali a
v jakém rozsahu (tj. že dobu péče o dítě nelze hodnotit jiné osobě, a
to i v případě, že tato jiná osoba uplatní svůj nárok o řadu let
později); to by podle ministerstva bylo velmi obtížné, zejména s
přihlédnutím ke značnému časovému odstupu (zpravidla několika
desetiletí), se zřetelem - v mnoha případech - ke zpřetrhání původních
rodinných vazeb (rodiče dítěte se rozešli, oba budou žádat o zhodnocení
téže doby péče o dítě, kterou nebudou mít pokrytu dobou pojištění, či
se o tom, komu má být zhodnocena, nedohodnou). Došlo by tak ke zhoršení
procesního postavení mužů i žen. Nedalo by se údajně zabránit
přeplatkům na důchodech vzniklým z důvodu zhodnocení péče o dítě té
osobě, která by uplatnila nárok na důchod dříve (a vzhledem k
rozdílnému důchodovému věku lze usuzovat, že většinou by to byla žena),
pokud by jiná osoba posléze požadovala započtení téže doby. V takovém
případě by muselo být provedeno nezbytné dokazování, a to včetně
případného vyčíslení přeplatku na již přiznané dávce. V této situaci by
se navíc neodůvodněně ocitly i osoby pečující o dítě ve věku do 18 let,
je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči,
přestože u nich právní předpisy stanoví stejné podmínky vzniku účasti
na pojištění z důvodu péče o uvedené dítě bez ohledu na pohlaví, neboť
senát Nejvyššího správního soudu navrhuje zrušit administrativní
podmínku i pro ně. Krajním řešením, které by zatížilo jak pečující
osoby (muže i ženy bez rozdílu), tak i nositele důchodového pojištění,
by bylo stanovit podmínku podání přihlášky k účasti na důchodovém
pojištění do dvou let od skončení péče o dítě ve věku do čtyř let i pro
ženy. Ministerstvo pak v této souvislosti upozornilo na počet živě
narozených dětí v České republice, který přesahuje 90 000 ročně.
Ministerstvo v závěru svého stanoviska připustilo, že ustanovení § 5
odst. 3 věty druhé zákona o důchodovém pojištění v sobě "obsahuje
určitou míru nerovnosti mezi mužem a ženou", tato nerovnost však prý
nedosahuje intenzity, která by způsobovala porušení principu rovnosti
bezdůvodně, zejména bez odůvodnění veřejným zájmem a ochranou veřejných
hodnot spočívajících v hospodárném nakládání s veřejnými finančními
prostředky.
III.
13. Ustanovení zákona o důchodovém pojištění, resp. zákona o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, která navrhovatel napadá a požaduje
zrušit, zní (tučně vyznačeno napadené):
14. Ustanovení § 5 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění - Osobou
uvedenou v odstavci 1 písm. r) se rozumí rodič dítěte, osoba, jíž bylo
dítě svěřeno do pěstounské péče rozhodnutím soudu nebo jíž bylo dítě
svěřeno do péče rozhodnutím příslušného orgánu, a manžel (manželka)
rodiče dítěte, bylo-li dítě svěřeno druhému manželu do výchovy
rozhodnutím soudu nebo zemřel-li druhý rodič, anebo není-li znám;
rodičem se zde rozumí též osvojitel dítěte.
Muž se považuje za osobu uvedenou v odstavci 1 písm. r), jen pokud
podal přihlášku k účasti na pojištění nejpozději do dvou let od
skončení péče o dítě; nepodal-li v této lhůtě tuto přihlášku, nelze ho
považovat za osobu uvedenou v odstavci 1 písm. r). Ustanovení věty
druhé platí obdobně též pro osobu, která pečuje o dítě ve věku do 18
let, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou
péči.
[Pozn.: Ustanovení § 5 odst. 1 písm. r) zákona zní: Pojištění jsou při
splnění podmínek stanovených v tomto zákoně účastni ... osoby pečující
o dítě ve věku do čtyř let nebo o dítě ve věku do 18 let, je-li
dlouhodobě těžce zdravotně pojištěné vyžadující mimořádnou péči.]
15. Ustanovení § 6 odst. 4 písm. a) bodu 11 zákona o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení - Okresní správy sociálního
zabezpečení rozhodují o době a rozsahu
péče muže o dítě ve věku do čtyř let, péče o dítě ve věku do 18 let,
je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči,
a
péče osoby pečující osobně o převážně nebo úplně bezmocnou osobu nebo
částečně bezmocnou osobu starší 80 let, jde-li o doby péče o
tyto děti
a bezmocné osoby po 31. prosince 1995.
IV.
16. Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatel namítá protiústavnost
jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
17. Z vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České
republiky, jakož i z příslušných sněmovních tisků a z údajů o průběhu
hlasování, Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila návrh
zákona o důchodovém pojištění na své 32. schůzi dne 30. 6. 1995, tedy
ještě před vznikem Senátu. Zákon byl ústavními činiteli podepsán a dne
4. 8. 1995 vyhlášen ve Sbírce zákonů, v částce 41 pod číslem 155/1995
Sb. Zákon o důchodovém pojištění tak byl přijat ústavně předepsaným
způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení pravidel
stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy. Zákon č. 134/1997 Sb.
novelizující zákon o důchodovém pojištění v napadeném ustanovení
(vložena věta třetí) byl rovněž řádně přijat, neboť návrh tohoto zákona
byl schválen v Poslanecké sněmovně dne 23. 5. 1997 a v Senátu dne 11.
6. 1997. Zákon byl příslušnými ústavními činiteli podepsán a dne 26. 6.
1997 vyhlášen ve Sbírce zákonů, v částce 48 pod číslem 134/1997 Sb.
(Zákon o důchodovém pojištění č. 155/1995 Sb. byl sice novelizován
ještě celou řadou dalších zákonů, leč tyto novelizace se napadeného
ustanovení nedotkly.)
18. Pokud jde o napadené ustanovení zákona o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení č. 582/1991 Sb., Ústavní soud konstatuje, že co
se týče zákonů vydaných dříve, než nabyla účinnosti Ústava České
republiky, je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový
soulad se soudobým ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury
jejich vzniku a dodržení normotvorné pravomoci. Z hlediska tzv.
formální kontroly ústavnosti tedy Ústavní soud přezkoumal pouze dílčí
novely tohoto zákona, které se dotkly napadených ustanovení; jedná se v
prvé řadě o zákon č. 160/1995 Sb., kterým se mění a doplňují některé
zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém pojištění. V tomto
směru zjistil, že tento zákon byl řádně schválen dne 30. 6. 1995 na 32.
schůzi Poslanecké sněmovny, příslušnými ústavními činiteli byl podepsán
a dne 8. 8. 1995 došlo k jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů, v částce 42
pod číslem 160/95 Sb. I tento zákon byl tedy přijat ústavně předepsaným
způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
19. Další novela, která doplnila napadená ustanovení zákona č. 582/1991
Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, byla provedena
zákonem č. 424/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 582/1991 Sb., o
organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony. Ústavní soud ověřil, že citovaný
zákon byl řádně schválen dne 26. 9. 2003 na 20. schůzi Poslanecké
sněmovny a dne 6. 11. 2003 na 11. schůzi Senátu Parlamentu České
republiky. Ústavními činiteli byl podepsán a dne 12. 12. 2003 došlo k
jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů, v částce 139 pod číslem 424/2003 Sb.
Ústavní soud tedy konstatuje, že i tento zákon byl přijat ústavně
předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
V.
20. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu
napadených zákonných ustanovení z hlediska jejich souladu s ústavním
pořádkem České republiky.
21. Podstatou věci je otázka, zda shora citovaná ustanovení zákona o
důchodovém pojištění a související ustanovení zákona o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení jsou způsobilá porušit zásadu rovnosti
v právech, obecně vyjádřenou v čl. 1 Listiny základních práv a svobod,
podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech a
konkretizovanou v čl. 3 Listiny (odstavci prvním), podle kterého se
základní práva a svobody zaručují všem, mj. bez rozdílu pohlaví nebo
jiného postavení. V úvahu je třeba vzít i čl. 14 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod, podle něhož užívání práv a svobod
přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené
na jakémkoli důvodu, jako je mj. i pohlaví. Rovněž čl. 26 Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech stanoví, že všichni jsou si
před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli
diskriminace; zákon má zakázat jakoukoli diskriminaci a zaručit všem
osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoli
důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství,
politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního
původu, majetku a rodu.
22. Ústavní soud po přezkoumání věci usoudil, že návrhu je nutno
vyhovět a napadená zákonná ustanovení zrušit.
23. K tomu vedou Ústavní soud následující důvody.
24. 1) Rovnost všech lidských bytostí jako subjektů základních práv a
svobod je obsahem v zásadě všech dokumentů chránících lidská práva. Jde
mj. i o praktické poznání a uznání hodnoty každého člověka jako
takového, bez ohledu na jeho schopnosti, znalosti a "užitečnost" či
prospěšnost pro celek; z právně filozofického hlediska jde o projev
dávné pravdy - ač nesčetněkrát v dějinách porušované - že s člověkem
nikdy nesmí být svévolně zacházeno pouze jako s prostředkem sloužící
zájmům jiných. Lze konstatovat, že rovnost svobodného jedince v
důstojnosti a právech je základním stavebním kamenem našeho ústavního
řádu a promítá se vlastně i do celé Listiny základních práv a svobod.
25. Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí (srov. jejich shrnutí
např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního
soudu ČR, svazek 8, nález č. 67, str. 163, 170 a násl.; vyhlášen pod č.
185/1997 Sb.) vyložil blíže obsah ústavního principu rovnosti. Nutno
tedy zejména zopakovat, že se ztotožnil s chápáním rovnosti, jak ji
vyjádřil již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992, sp. zn.
Pl. ÚS 22/92 (publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního
soudu ČSFR), podle kterého "je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení
svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné.
Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně ... Pokud zákon určuje
prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné,
může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.". Ústavní soud
ČSFR tím odmítl absolutní chápání principu rovnosti a pojal rovnost
jako kategorii relativní, jež vyžaduje zejména odstranění
neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle. Obsah principu rovnosti
tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek
odlišování subjektů a práv. Právní rozlišování v přístupu k určitým
právům tedy nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však kategorický
závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Ustanovení čl.
1 Listiny základních práv a svobod nelze ostatně vykládat izolovaně od
dalších obecných čl. 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno je pojmout
jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že
ani základní chráněné hodnoty vyjmenované v čl. 3 Listiny nekoncipoval
ústavodárce jako absolutní. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka nálezů
a usnesení Ústavního soudu ČR, svazek 3, nález č. 29, str. 209 a násl.;
vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.) Ústavní soud mj. konstatoval, že
nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských
práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru,
již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s
porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva.
26. Jak dále uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka
nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, svazek 29, nález č. 11, str. 79,
87 a násl.; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), ústavní zásada rovnosti v
právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují
hodnotový řád moderních demokratických společností. Princip rovnosti je
právně filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva
garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť
prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických
a sociálních výrazně poznamenává. Rovněž mezinárodní dokumenty o
lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů
vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze
kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní
diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k
porušení tohoto principu došlo, musí být splněno několik podmínek: s
různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné
situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a
rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Zde lze doplnit, že
Evropský soud pro lidská práva ve své ustálené judikatuře obdobně
konstatuje, že odlišnost v zacházení mezi osobami nacházejícími se v
analogických nebo srovnatelných situacích je diskriminační, pokud nemá
žádné objektivní a rozumné ospravedlnění, tj. pokud nesleduje legitimní
cíl nebo pokud nejsou použité prostředky sledovanému cíli přiměřené.
Rovněž Výbor OSN pro lidská práva při aplikaci čl. 26 Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech opakovaně vyjádřil názor, že
vyloučení libovůle spočívá v tom, že nelze uplatnit diskriminaci mimo
rozumná a objektivní kritéria, (reasonable and objective criterions).
Mezinárodní dokumenty a judikáty přitom často rozlišují formální
rovnost (tj. rovné zacházení s formálně rovnými subjekty ve formálně
stejných případech) a rovnost substantivní (tj. formálně nerovné
zacházení s fakticky nerovnými subjekty, jež má kompenzovat právě tuto
faktickou nerovnost a napomoci tak nastolení skutečné rovnosti mezi
nimi). Posledně uvedený případ bývá označován za tzv. pozitivní
diskriminaci, pokud se jím zavádí zvýhodněné zacházení se subjekty,
které jsou fakticky výrazně znevýhodněny ve srovnání s jinými
(preferential treatment). Prostředky zvýhodněného zacházení nejsou tedy
zásadně v rozporu s právními principy rovnosti a zákazu diskriminace,
pokud jejich uplatnění směřuje k odstranění faktické diskriminace mezi
těmito subjekty. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové
preferenční zacházení v právním řádu zakotví. Musí přitom dbát o to,
aby byl zvýhodňující přístup založen na objektivních a rozumných
důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a
prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah
přiměřenosti. V oblasti občanských a politických práv a svobod, již
imanentně charakterizuje povinnost státu zdržet se zásahů do nich,
existuje pro preferenční zacházení s některými subjekty obecně jen
minimální prostor. Naproti tomu v oblasti práv hospodářských,
sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát naopak k aktivním
zásahům povinován - jelikož mají odstranit křiklavé aspekty nerovnosti
mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak
rozvrstvené společnosti - zákonodárce logicky disponuje mnohem větším
prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické
nerovnosti uvnitř ní (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 15/02).
27. Pod zorným úhlem shora vyjádřených základních principů a již dříve
přijatých závěrů Ústavního soudu tedy bylo nutno v daném případě
posuzovat, zda právní úprava spočívající v napadených ustanoveních
zákona o důchodovém pojištění a zákona o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení není projevem libovůle a rovněž zda jde o
legitimní snahu o - svým způsobem odůvodněný - preferenční přístup, a
nikoli o protiústavní rozlišování mezi dotčenými subjekty (muži a
ženami), jež není založeno na objektivních a rozumných důvodech a
hlediscích. Jedním z esenciálních znaků demokratického právního státu
je totiž princip přiměřenosti, který předpokládá zejména to, že
opatření omezující základní práva a svobody nesmějí svými negativními
důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto
opatřeních.
28. Meritum věci spočívá - jak je výše podrobně shrnuto - v právní
úpravě, podle které se pro účely důchodového pojištění muž považuje za
osobu pečující o dítě ve věku do čtyř let, jen pokud podal přihlášku k
účasti na pojištění nejpozději do dvou let od skončení péče o dítě. Je
totiž třeba konstatovat - souhlasně s vyjádřením Senátu Parlamentu
České republiky i se stanoviskem Ministerstva práce a sociálních věcí -
že co se týče osoby, která pečuje o dítě ve věku do 18 let, je-li
dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči,
vztahuje se splnění uvedené podmínky i na ženu (§ 5 odst. 3 věta
třetí), a v tomto směru tedy k žádné nerovnosti mezi pohlavími (viz
však dále bod 36) docházet nemůže. Pro účast ženy na důchodovém
pojištění z důvodu péče o dítě do čtyř let věku však zákon o důchodovém
pojištění žádnou administrativní podmínku - na rozdíl od mužů -
nestanoví, a zde tedy nepochybně k založení zřejmé nerovnosti dochází.
Ústavní soud se proto soustředil zejména na přezkoumání ústavnosti
právní úpravy spočívající ve větě druhé ustanovení § 5 odst. 3 zákona
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění.
29. a) Podle vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí při
přípravě návrhu novely zákona o důchodovém pojištění byl tento
požadavek (uvedená podmínka pro muže) klíčovým při hledání vhodných
nástrojů k zabránění hodnocení jedné a téže doby více pojištěncům; to
zejména z důvodu ochrany veřejného zájmu, neboť za veřejný zájem je
třeba považovat i účelné hospodaření s finančními prostředky určenými k
vyplácení důchodů ve výši stanovené právními předpisy. Ústavní soud si
tedy položil otázku, zda lze uvedený cíl považovat za dostatečně
legitimní, a zejména zda je proveden způsobem, jenž je tomuto cíli
přiměřený. I když je zřejmé, že účelné hospodaření s veřejnými
finančními prostředky je jistě ve veřejném zájmu a že zákonodárcem
přijatému řešení lze snad i přiznat - zejména z hlediska praxe -
určitou relevanci, nelze přehlédnout, že se tak stalo za cenu založení
výrazné nerovnosti mezi pohlavími a za cenu diskriminace mužů
pečujících o dítě ve věku do čtyř let. Argumentace statistickými údaji
(obsažená ve stanovisku Ministerstva práce a sociálních věcí),
prokazující, že se u mužů jedná o zcela výjimečné případy v porovnání s
počtem pečujících žen a že stanovení předmětné administrativní podmínky
jen pro muže (prý) vyžaduje plnění "určité součinnosti" od nepatrného
počtu z množiny osob (necelé jedno promile), nemůže z ústavněprávního
hlediska obstát. Naopak - čistě logicky vzato - si zde ministerstvo do
jisté míry odporuje, protože jde-li o tak zanedbatelný počet mužů, pak
jistě i potencionální zneužívání veřejných prostředků by nedosahovalo
takového rozměru, aby vůbec mohl být uvedený postup zákonodárce
oprávněný, nehledě na to, že zde je již jaksi předem tomuto zlomku z
okruhu pojištěných osob podsouvána možnost v zásadě unfair jednání.
Oproti tomu však platí, že i kdyby se důsledky uvedeného opatření
dotkly či mohly dotknout byť jen malé skupiny osob, bylo by to z
ústavního hlediska nepřijatelné. Pokud jde o námitku obsaženou ve
vyjádření Poslanecké sněmovny, že žena je z uvedené povinnosti vyňata z
důvodu "praktičnosti takové výjimky", jelikož z "modelu vyvinuvšího se
v našem prostředí" by podávání přihlášek k účasti na důchodovém
pojištění ženou v těchto případech nabylo znaků pouhé formality, nutno
uvést, že v právním státě nelze výrazný zásah do základních práv nebo
svobod a porušení principu rovnosti mezi pohlavími odůvodňovat v zásadě
pouze jejich praktičností z hlediska zájmů a jednodušších postupů
státních orgánů. K omezení základních práv či svobod sice může zcela
výjimečně dojít i v případě jejich kolize s některým z veřejných statků
(veřejný zájem); podstatná je však v této souvislosti maxima, podle
které základní právo či svobodu lze omezit pouze v případě mimořádně
silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, při pečlivém šetření
podstaty a smyslu omezovaného základního práva. První podmínkou je tedy
vzájemné poměřování v kolizi stojícího základního práva a veřejného
zájmu (tzv. nepravý konflikt - na rozdíl od střetu dvou základních
práv), druhou je již zdůrazněný požadavek šetření podstaty a smyslu
omezovaného základního práva, resp. svobody ( čl. 4 odst. 4 Listiny).
Vzájemné poměřování pak jako obvykle spočívá zejména v následujících
kritériích: prvním je kritérium vhodnosti, tedy odpověď na otázku, zda
institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný
cíl; dalším je kritérium potřebnosti spočívající v porovnání
legislativního prostředku, omezujícího základní právo nebo svobodu s
jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak
nedotýkajícími se základních práv a svobod. (Pozn.: O dalších
kritériích se tento nález podrobněji nezmiňuje, neboť by to bylo
nadbytečné.) Z pohledu citovaných podmínek dodržení principu
proporcionality pak zkoumané zákonné ustanovení, výrazně porušující
základní právo plynoucí z ústavního principu rovnosti, obstát nemůže; i
když sleduje jako hlavní cíl účelné hospodaření s veřejnými finančními
prostředky, nesplňuje zejména uvedenou podmínku potřebnosti spočívající
v porovnání legislativního prostředku, omezujícího základní právo s
jinými v úvahu připadajícími opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného
cíle bez zásahu do ústavně chráněné zásady rovnosti mezi pohlavími.
Vyloučení libovůle pak spočívá, jak je shora opakovaně zdůrazněno,
zejména v tom, že nelze uplatnit jakékoli privilegium či diskriminaci
mimo rozumná a objektivní kritéria. V dané věci však z důvodů již
uvedených tomu tak není.
30. Při posuzování zejména kritéria potřebnosti (v rámci testu
proporcionality) uvažoval rovněž Ústavní soud tak, že stát a jeho
orgány patrně mají i jiné možnosti, jak včas zjistit či obstarat si pro
danou problematiku - s využitím existujících databází - relevantní
informace (příslušné orgány, státní či veřejné, musí např. vědět, komu
vyplácejí rodičovský příspěvek či kdo čerpá rodičovskou dovolenou),
aniž by nad míru únosnou podstatě věci musely vyžadovat součinnost
oprávněného subjektu (muže), dotýkat se tak prostoru jeho svobody a ve
svém důsledku jej diskriminovat, resp. porušovat v tomto směru ústavní
zásadu rovnosti. V širším smyslu to ostatně souvisí se snahou
odstraňovat zbytečné byrokratické zátěže, tedy efektivně využívat a
propojovat informace, které různé orgány (státní i veřejné) v
souvislosti se svou činností, např. již dříve zjistily nebo mohly
zjistit.
31. Za tohoto stavu se - v souvislosti s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod - ve svých důsledcích jedná o diskriminaci
zejména ve vztahu k právu na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří
podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Napadené ustanovení uvedené články zjevně
porušuje, neboť vybrané subjekty jsou bez dostatečných důvodů
diskriminovány ve srovnání se subjekty jinými, které se nacházejí v
naprosto identickém právním postavení. Ústavní soud tedy usuzuje, že
napadené ustanovení - důsledně vzato - vyvolává neodůvodněnou nerovnost
mezi subjekty zúčastněnými na důchodovém pojištění, která byla založena
přijetím institutu povinného podání přihlášky k účasti na pojištění pro
muže ve lhůtě do dvou let od skončení péče o dítě. V tomto směru tedy
Ústavní soud neshledal žádný důvod, který by byl způsobilý rozumně
vysvětlit nerovnost v přístupu k subjektům nacházejícím se ve stejné
situaci tak, jak je shora podrobně popsáno.
32. Jen pro úplnost je možné uvést, že rovněž argumentace údajnými
důsledky zrušení napadeného předpisu či možnými praktickými
komplikacemi, jak je obsažena zejména v citovaném stanovisku
Ministerstva práce a sociálních věcí, neobstojí. Zde Ústavní soud
usuzuje, že - podle jeho názoru - není jedinou alternativou
legislativního řešení dané otázky (ve vztahu ke zrušené úpravě) zatížit
do budoucna jak muže, tak i ženy stanovením povinnosti podat předmětnou
přihlášku k účasti na pojištění. Není však úkolem Ústavního soudu jako
soudního orgánu ochrany ústavnosti dávat zákonodárci podrobný návod,
jakým způsobem má na úrovni jednoduchého práva řešit veškeré v úvahu
připadající situace; jeho povinností je toliko posoudit, zda napadená
ustanovení právního předpisu obstojí z hlediska ústavnosti, či nikoliv.
33. Z uvedeného důvodu je rovněž irelevantní názor obsažený ve
vyjádření Senátu Parlamentu České republiky, že zmeškání prekluzivní
lhůty je možné v některých případech řešit v rámci odstraňování
tvrdosti zákona; to by případně mohlo snad mít své místo v řízení o
ústavní stížnosti, leč nikoliv v řízení o souladu právních předpisů s
ústavním pořádkem. To platí tím spíše, pokud Ústavní soud shledá
protiústavnost napadeného ustanovení, které nelze ústavně konformně
interpretovat. Skutečnost, že je v právním řádu případně obsažen
mechanismus, který snad někdy umožňuje neústavní důsledky takového
ustanovení zmírnit či odstranit, nemění samozřejmě nic na
protiústavnosti tohoto zákonného ustanovení samotného; povinností
Ústavního soudu jako garanta ústavnosti právního státu pak je
odpovídajícím způsobem - tedy derogací - reagovat.
34. Nelze proto než uzavřít, že zákonodárce přijetím napadeného
ustanovení nezachoval povinnost stejného přístupu k subjektům práva a
vytvořil rozdílné skupiny, z nichž jednu z ústavního hlediska nedůvodně
diskriminoval. Došlo tedy zejména k porušení principu přiměřenosti mezi
cílem zákona a zvolenými prostředky. Z postulátu rovnosti sice - jak je
již výše konstatováno - nevyplývá požadavek obecné rovnosti všech se
všemi, plyne z něj však požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo
ani neznevýhodňovalo jedny před druhými. V dané věci je nesporné, že
požadavek poskytnutí stejných práv za stejných podmínek - s vyloučením
neodůvodněných rozdílů - napadeným ustanovením respektován není, neboť
zákonodárce bez ústavně akceptovatelných důvodů znevýhodnil ty
subjekty, které, i když o dítě fakticky pečovaly, se mohou lehce
ocitnout v situaci, kdy - ač jinak zákonné podmínky splňují - nebudou
pojištění účastny na rozdíl od subjektů nacházejících se ve stejné
situaci. Napadené ustanovení tak založilo podle názoru Ústavního soudu
rozdíly, které dostatečně ústavně kvalifikovaným způsobem zdůvodněny
být nemohou.
35. Zbývá toliko doplnit, že vzhledem ke kategorické formulaci
ustanovení věty druhé § 5 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění zde
nebyl v daném ohledu žádný prostor k výkladu napadeného ustanovení,
který by byl ústavně konformní, takže by umožnil, aby napadený předpis
zrušen nebyl.
36. b) Co se týče ustanovení § 5 odst. 3 třetí věty zákona o důchodovém
pojištění, Ústavní soud sice - na jiném místě (bod 28) - konstatuje, že
u osoby pečující o dítě ve věku do 18 let, je-li dlouhodobě těžce
zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, se splnění podmínky
věty druhé vztahuje i na ženu, takže zde k nerovnosti mezi pohlavími
nedochází. Nelze však přehlédnout, že zrušením pouze druhé věty
ustanovení § 5 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění,
by ztratila smysl i věta třetí, obsahující odkaz na větu druhou. Proto
Ústavní soud návrhu vyhověl i v tom směru, že zrušil jak větu druhou,
tak též napadenou větu třetí předmětného ustanovení.
37. 2) Pokud jde o napadené ustanovení § 6 odst. 4 písm. a) bodu 11
zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, v částech vyjádřených slovy
"péče muže o dítě ve věku do čtyř let, péče o dítě ve věku do 18 let,
je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči,
a" a slovy "tyto děti a", dospěl Ústavní soud k závěru, že návrhu na
jejich zrušení je třeba vyhovět z obdobného důvodu, jaký byl vysloven v
odstavci předcházejícím výše. Jedná se totiž zjevně o ustanovení, které
natolik souvisí se zrušovanými ustanoveními zákona o důchodovém
pojištění (z toho důvodu byla ostatně také navrhovatelem ke zrušení
navrhována), že je od zrušovaných ustanovení zákona o důchodovém
pojištění logicky neoddělitelné a úzce s nimi souvisí. Ústavní soud
však v tomto směru připomíná, že celá situace vyžaduje systémový
přístup zákonodárce a komplexní řešení uvedené problematiky, v rámci
kterého může dojít ke změně či vypuštění i jiných v širším smyslu v
úvahu připadajících ustanovení zákonů, které zkoumanou materii
upravují.
38. Z důvodů shora uvedených přistoupil Ústavní soud k přiměřenému
odložení vykonatelnosti tohoto nálezu, neboť jen tak se zákonodárci
umožní, aby provedl novou ústavně konformní úpravu této problematiky.
39. Ústavní soud se souhlasem účastníků upustil od ústního jednání,
neboť od tohoto jednání další objasnění věci nelze očekávat.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v.r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci
Stanislav Balík, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká a Jan Musil.