Advanced Search

ve věci návrhu na zrušení části ust. § 43 odst. 2 zákona o NKÚ


Published: 2011
Read law translated into English here: https://www.global-regulation.com/translation/czech-republic/511572/ve-vci-nvrhu-na-zruen-sti-ust.--43-odst.-2-zkona-o-nk.html

Subscribe to a Global-Regulation Premium Membership Today!

Key Benefits:

Subscribe Now for only USD$40 per month.
39/2011 Sb.



NÁLEZ



Ústavního soudu



Jménem republiky



Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 15/10 dne 25. ledna 2011 v

plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková,

Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar

Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný,

Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího soudu na

částečné zrušení ustanovení § 43 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o

Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, v části „k

Nejvyššímu soudu“, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České

republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení,



takto:



Návrh na zrušení ustanovení § 43 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o

Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, v části „k

Nejvyššímu soudu“ se zamítá.



Odůvodnění



I.



Předmět řízení a argumentace navrhovatele



1. Ústavnímu soudu byl doručen dne 24. března 2010 podle čl. 95 odst. 2

Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), ustanovení § 64 odst. 3

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,

(dále jen „zákon o Ústavním soudu“) a ustanovení § 224 odst. 5 zákona

č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění

pozdějších předpisů, návrh kárného senátu Nejvyššího soudu, za který

jedná JUDr. Petr Šabata, předseda kárného senátu, (dále jen

„navrhovatel“) na zrušení části ustanovení § 43 odst. 2 zákona č.

166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších

předpisů, (dále jen „zákon o NKÚ“) ve slovech „k Nejvyššímu soudu“

(dále též jen „napadené ustanovení“). Navrhovatel rovněž navrhl k

posouzení, zda není právní úprava kárného řízení prezidenta Nejvyššího

kontrolního úřadu (dále jen „NKÚ“), viceprezidenta NKÚ a členů NKÚ v

rozporu s ústavním pořádkem České republiky, především pak:



1. zda je účastí soudců Nejvyššího soudu v Kárné komoře NKÚ zakotvenou

v § 38 odst. 2 zákona o NKÚ porušen princip dělby moci dle čl. l

Ústavy, neboť princip nezávislosti soudu má nepodmíněnou povahu

vylučující možnost ingerence výkonné moci



a vice versa

;



2. zda je účast soudců Nejvyššího soudu v Kárné komoře NKÚ zakotvená v

§ 38 odst. 2 zákona o NKÚ v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy, kterýžto

konstatuje neslučitelnost funkce soudce s jakoukoli funkcí ve veřejné

správě;



3. zda je ustanovením § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v části „k Nejvyššímu

soudu“ porušeno právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl.

36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva

České národní rady č. 2/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 162/1998

Sb.) jako součásti ústavního pořádku České republiky (dále jen

„Listina“), neboť Nejvyšší soud je v rámci kárného řízení NKÚ postaven

do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení NKÚ;



4. zda je porušeno právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v

čl. 36 odst. 1 Listiny v případě, že prezident NKÚ je na jedné straně

navrhovatelem dle § 39 odst. 1 zákona o NKÚ a na straně druhé členem,

resp. předsedou Kárné komory NKÚ rozhodující o kárném provinění dle §

38 odst. 2 zákona o NKÚ;



5. zda je absence procesního předpisu pro řízení u Nejvyššího soudu

coby odvolací instance proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ v rozporu s

ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny zakotvujícím právo jednotlivce na

spravedlivý proces, neboť jednotlivec nemá k dispozici procesní právní

předpis, podle něhož může postupovat při své obraně.



2. Navrhovatel v návrhu uvedl, že rozhodnutím Kárné komory NKÚ ze dne

30. července 2009 sp. zn. 644/09-45/101/09, složené z předsedy Ing.

Františka Dohnala a soudců Nejvyššího soudu JUDr. Karla Hasche a JUDr.

Pavla Kučery, bylo rozhodnuto v kárném řízení proti kárně obviněným a)

Ing. J. A., b) Ing. Z. B., c) Mgr. M. H., d) JUDr. E. K., e) Ing. JUDr.

J. K., f) Ing. A. M., g) Mgr. Z. P., h) Ing. J. S., i) Ing. J. V., j)

Ing. L. Z., k) MVDr. R. N. ve věci kárného provinění spáchaného formou

zaviněného porušení povinností viceprezidenta či člena NKÚ

vyplývajících ze zákona o NKÚ a formou chování, jímž narušuje

důstojnost a ohrožuje důvěru v nezávislost a nestrannost své osoby a

NKÚ vůbec, a to tak, že se v souladu s § 16 kárného řádu [kárný řád pro

řízení před Kárnou komorou NKÚ, schválený Kolegiem NKÚ dne 21. září

1993, ve znění zveřejněném v částce 1 Věstníku NKÚ z roku 1993 (dále

jen „kárný řád“)] kárně obviněné osoby zprošťují obvinění.



3. Návrh na zahájení kárného řízení podal v souladu s § 39 odst. 1

zákona o NKÚ prezident NKÚ Ing. František Dohnal jako navrhovatel.

Kárného provinění se měli obvinění dopustit tím, že svým jednáním

umožnili přijetí usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. března

2009, které je v rozporu se zákonem o NKÚ, čímž se dopustili kárného

provinění ve smyslu ustanovení § 39 odst. 1 (správně: § 35 odst. 1)

zákona o NKÚ. Proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ podali kárně obvinění

a) až k) v souladu s § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v zákonné lhůtě odvolání

k Nejvyššímu soudu. V odvolání kárně obvinění a) až j) uvedli, že

rozhodnutí Kárné komory NKÚ vykazuje „zcela zásadní formální

nedostatky, neboť ve výrokové části není popsán skutek, v němž kárný

žalobce spatřoval kárné provinění, a výroková část neobsahuje ani důvod

zproštění kárného obvinění“. Ačkoli byl skutkový stav dostatečně

objasněn provedenými důkazy, samotné rozhodnutí vycházelo dle názoru

kárně obviněných ze zcela nedostatečně a chybně hodnoceného skutkového

stavu a následně i nesprávně vyvozených právních závěrů. Kárně obvinění

namítali, že usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. března 2009

není v rozporu se zákonem o NKÚ (l), nehledě k tomu, že neobsahuje

žádné nepravdivé konstatování, nýbrž pouze objektivní skutečnosti

vyplývající z materiálů předložených prezidentem NKÚ (2), tudíž

hlasování kárně obviněných pro přijetí tohoto usnesení není

protiprávním jednáním (3), které nemůže naplňovat znaky skutkové

podstaty kárného provinění ve smyslu § 35 zákona o NKÚ, jelikož nebylo

prokázáno ani narušení důstojnosti či ohrožení důvěry v nezávislost a

nestrannost osob členů NKÚ či NKÚ jako takového, natož příčinná

souvislost mezi hlasováním pro přijetí uvedeného usnesení a popsaným

následkem (4). Kárně obviněný MVDr. R. N. ve svém odvolání uplatnil

totožné argumenty jako ostatní kárně obvinění. Dále uvedl, že v

odůvodnění se objevil názor, že „kárně obvinění jednali mimo rámec

zákona, tudíž protiprávně, ale že společenská nebezpečnost nebo

škodlivost jednání členů Kolegia NKÚ nedosáhla potřebné úrovně kárného

provinění, a proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku

rozhodnutí“. Ponechala-li Kárná komora NKÚ tuto latentní informaci o

úvahách ovlivňujících rozhodování až na konec jinak stručného

odůvodnění, ponechala na členech Kolegia NKÚ a tím i odvolateli signum

viny. Zákon o NKÚ přijal jako podpůrný pramen práva pro oblast kárného

řízení trestní řád, a proto měla Kárná komora NKÚ vzít v úvahu režim §

226 trestního řádu, který pro zproštění obžaloby zná pět důvodů, kdy

soud obžalovaného zprostí viny, a upřít zřetel i k judikatuře, která

výslovně ukládá přesné popsání skutku i důvodu, proč případně došlo ke

zproštění obžaloby. Kárně obvinění proto musí trvat na důsledném

vyznačení důvodů, které vedly ke zproštění kárného obvinění přímo ve

výroku rozhodnutí již z toho důvodu, že tisková zpráva vydaná prezidiem

NKÚ bezprostředně po vyhlášení rozhodnutí o výsledku kárného řízení

proti členům NKÚ neopomněla uvést, že Kárná komora NKÚ členy Kolegia

NKÚ kárného obvinění zprostila, ale souběžně uvedla, že jednali

protiprávně. Kárně obvinění jsou toho názoru, že takováto zpráva určená

pro neinformovanou širokou veřejnost může vyvolat pochybnosti o

hodnověrnosti členů NKÚ a snížit důvěryhodnost jejich osob a i NKÚ

samotného. Z uvedených důvodů všichni kárně obvinění navrhli, aby bylo

odvolací instancí ve věci, tj. zvláštním senátem Nejvyššího soudu,

rozhodnuto o tom, že rozhodnutí Kárné komory NKÚ ze dne 30. července

2009 sp. zn. 644/09-45/101/09 se ruší a kárně obvinění se podle § 42

odst. 4 zákona o NKÚ a podle § 16 odst. 1 kárného řádu NKÚ zprošťují

kárného obvinění, které mělo spočívat v tom, že svým jednáním umožnili

přijetí usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. března 2009, neboť

toto jednání není kárným proviněním.



4. Navrhovatel projednal tuto věc v neveřejném zasedání konaném dne 27.

ledna 2010 a poté, co přezkoumal svoji pravomoc a příslušnost k

projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ, rozhodl

usnesením sp. zn. Zp 2/2009 tak, že se kárné řízení podle § 224 odst. 5

trestního řádu přerušuje a věc se předkládá Ústavnímu soudu.



5. Navrhovatel dále uvedl, že NKÚ je koncipován jako samostatný ústavní

orgán, jedinečný v horizontální soustavě nejvyšších ústavních orgánů,

který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění

státního rozpočtu a který je vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní

definován v samostatné hlavě páté, resp. v čl. 97 Ústavy. Nezávislost

NKÚ je jak systémová, tak funkční. Kromě kontrolních oprávnění nemá

mocenská oprávnění ve vztahu k jiným vrcholným ústavním orgánům.

Funkční nezávislost znamená, že NKÚ je svojí působností vázán pouze

zákonem, svoji činnost si sám stanoví a nepřejímá pokyny od jiného

státního orgánu. Působnost, organizační strukturu a činnost upravuje

zákon o NKÚ. Prezident NKÚ, viceprezident NKÚ a členové NKÚ jsou kárně

odpovědni za kárná provinění (§ 34 a 35 zákona o NKÚ). Dle § 37 zákona

o NKÚ kárnou odpovědnost zjišťuje a kárná opatření ukládá Kárná komora

NKÚ. Ta se skládá z předsedy, kterým je prezident NKÚ, a dvou členů

jmenovaných předsedou Nejvyššího soudu z řad soudců tohoto soudu (§ 38

odst. 1 a 2 zákona o NKÚ). Dle § 39 odst. 2 zákona o NKÚ platí pro

řízení před Kárnou komorou NKÚ kárný řád. Proti rozhodnutí Kárné komory

NKÚ lze podle § 43 odst. 2 zákona o NKÚ podat do patnácti dnů odvolání

k Nejvyššímu soudu. Pravomoc Nejvyššího soudu rozhodovat jako odvolací

instance vyplývá též z ustanovení § 19 odst. 1 kárného řádu NKÚ.



6. Z hlediska celé koncepce zde však podle názoru navrhovatele vyvstává

několik pochybností, především týkajících se povahy samotného kárného

řízení a účasti a kompetencí Nejvyššího soudu v tomto řízení. Procesní

pravidla kárného řízení, která vycházejí z ustanovení § 39 odst. 2

zákona o NKÚ, jsou stanovena toliko pro řízení před Kárnou komorou NKÚ,

a to s tím, že podle § 21 kárného řádu, nestanoví-li tento sám něco

jiného nebo nevyplývá-li něco jiného z povahy věci, použijí se

přiměřeně ustanovení trestního řádu. Pro řízení odvolací zákon o NKÚ

ani kárný řád nestanoví žádné podrobnosti.



7. Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí ze dne 13. března 1996 sp. zn. Nkn

1/95 dovodil, že projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ

v rámci kárného řízení je třeba posuzovat jako přezkoumání zákonnosti

rozhodnutí orgánů státní správy. V daném případě odvolání projednal

podle ustanovení § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v tehdy planém znění a s

použitím § 2501 až 250s (část pátá hlava třetí) zákona č. 99/1963 Sb.,

občanský soudní řád, (dále též jen „o. s. ř.“), ve znění se změnami a

doplňky vyhlášeném pod č. 62/1996 Sb., kdy podle tehdy platného

ustanovení § 244 odst. 2 o. s. ř. náleželo soudům přezkoumávat

zákonnost rozhodnutí orgánů státní správy, orgánů samosprávy, jakož i

orgánů zájmové samosprávy a dalších právnických osob, pokud jim zákon

svěřoval rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických

osob v oblasti veřejné správy. Nejvyšší soud tedy postupoval analogicky

podle tehdejší úpravy rozhodování o opravných prostředích proti

nepravomocným rozhodnutím správních orgánů, neboť Kárná komora NKÚ

vykonává veřejnou správu v širším smyslu.



8. Přijetí zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř.

s.“) a s tím související zřízení Nejvyššího správního soudu coby

vrcholného soudního orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů ve

správním soudnictví nijak tyto aspekty nereflektovalo, a úprava kárného

řízení tak zůstala beze změny. Na zákon o NKÚ proto bylo i nadále třeba

nahlížet jako na úpravu speciální k úpravě obecné, tedy procesní a

kompetenční úpravě správního soudnictví. Z přechodných ustanovení k

věcné příslušnosti soudů zakotvených v § 132 s. ř. s. vyplývá, že

„nestanoví-li tento zákon jinak, věci správního soudnictví, v nichž

nebylo rozhodnuto do dne účinnosti tohoto zákona a v nichž byla dána

věcná příslušnost k řízení vrchním soudům nebo Nejvyššímu soudu,

převezme a dokončí Nejvyšší správní soud“. Přechodná ustanovení však

neřeší, jak má být nadále postupováno ve věcech, v nichž bylo

rozhodováno podle dosavadní úpravy § 250l až 250s o. s. ř., tedy podle

ustanovení, dle kterých postupoval analogicky Nejvyšší soud při řízení

ve věci sp. zn. Nkn 1/95, a která přechodná ustanovení s. ř. s.

nepřevzala.



9. Podle § 129 odst. 1 s. ř. s.: „Ve věcech správního soudnictví, v

nichž zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích

proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí

občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. prosinci 2002, lze ode

dne nabytí účinnosti tohoto zákona podat ve lhůtě třiceti dnů od

doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu

podle části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona, jsou- li

splněny podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má

podání žaloby odkladný účinek“. Ustanovení § 129 odst. 1 s. ř. s.

týkající se přechodných ustanovení k opravným prostředkům proti

rozhodnutí správního orgánu danou problematiku „řeší“ podáním správní

žaloby, resp. řízením o správních žalobách. S ohledem na povahu kárného

řízení by přenesení pravomoci rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí

Kárné komory NKÚ na Nejvyšší správní soud bylo namístě. Nicméně

pravomoc Nejvyššího soudu vychází přímo z ustanovení zákona o NKÚ (§ 43

odst. 2 zákona o NKÚ), a nadále se tak jedná o tzv. kauzální

příslušnost Nejvyššího soudu (lex specialis), kterážto zůstala beze

změny, a to i přes přijetí úpravy týkající se správního soudnictví v

roce 1993, resp. k 1. lednu 1993, stejně jako nové úpravy správního

soudnictví, ignorujíc zřízení Nejvyššího správního soudu a zrušení

původního znění části páté hlavy třetí o. s. ř. Tato kauzální

příslušnost Nejvyššího soudu je však velmi těžko odůvodnitelná, zcela

nekoncepční, což může vést i ke konstatování její protiústavnosti.



10. Námitka účasti Nejvyššího soudu v celém procesu kárného řízení je

uplatnitelná již v samotném zřízení Kárné komory NKÚ. Vedle předsedy

Kárné komory NKÚ, kterým je prezident NKÚ, jsou členy a náhradníky

Kárné komory NKÚ soudci Nejvyššího soudu, kterýžto je zároveň i

odvolací instancí. Obsazení Kárné komory NKÚ, resp. začlenění soudců

Nejvyššího soudu do Kárné komory NKÚ, tak může být zpochybněno několika

skutečnostmi. Nejpodstatnější se jeví ustanovení čl. 82 odst. 3 Ústavy,

které konstatuje neslučitelnost funkce soudce s jakoukoli funkcí ve

veřejné správě (funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta

republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě;

zákon stanoví, se kterými dalšími hinnostmi je výkon soudcovské funkce

neslučitelný). Za takovou funkci lze považovat rovněž členství v Kárné

komoře NKÚ. Podle § 7 odst. 1 zákona o NKÚ je Kárná komora NKÚ orgánem

NKÚ, a to i přestože není NKÚ samým zřízena. Jak již bylo řečeno,

předsedou Kárné komory NKÚ je sice prezident NKÚ, nicméně zbývající dva

členové jsou soudci z řad soudců Nejvyššího soudu coby orgánu

odlišného, navíc orgánu soudního. Kárná komora není orgánem soudním, a

to i přestože se na její činnosti podílí soudci z povolání, resp.

soudci přidělení a činní u Nejvyššího soudu. Dle názoru navrhovatele je

řešení kárných provinění členů a funkcionářů NKÚ v podstatě projevem

moci výkonné. Kárná komora NKÚ jako taková je pak správním orgánem.

Účast soudců Nejvyššího soudu, resp. soudců jako takových, v orgánu

tohoto typu se tak jeví v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy, neboť

princip nezávislosti soudu má nepodmíněnou povahu vylučující možnost

ingerence výkonné moci



a vice versa

. V daném případě je tak možno shledat i porušení principu dělby moci,

a tedy čl. 1 Ústavy.



11. Stejně tak je podle názoru navrhovatele problematická dvojí role

Nejvyššího soudu, který rozhoduje v „prvním“ stupni, tedy v rámci Kárné

komory NKÚ skrze své zastoupení dvěma svými členy, a zároveň rozhoduje

jako instance odvolací, kdy je zřízen zvláštní tříčlenný senát ze

soudců Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud je tak v rámci kárného řízení

NKÚ postaven do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného

řízení NKÚ. Danou koncepcí je porušen princip dvojinstančnosti řízení,

čímž je porušeno i ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny, zakotvující právo

na spravedlivý proces. V daném případě je porušen čl. 36 odst. 1

Listiny také v tom, že prezident NKÚ je na jedné straně navrhovatelem a

na straně druhé je členem, resp. předsedou Kárné komory NKÚ. V daném

případě tedy zastupuje na jedné straně „obžalobu“ a zároveň je v pozici

samotného „soudce“, který o ní má rozhodovat. Takové uspořádání je v

demokratickém právním státu nepřípustné.



12. Další koncepční vadou se navrhovateli jeví samotné postavení

Nejvyššího soudu v rámci kárného řízení NKÚ coby odvolací instance.

Je-li Kárná komora NKÚ orgánem správním, pak je odvolání k Nejvyššímu

soudu třeba chápat jako opravný prostředek v rámci přezkumu. Dovodil-li

Nejvyšší soud již v rozhodnutí ze dne 13. března 1996 sp. zn. Nkn 1/95,

že odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ je soudním přezkumem

zákonnosti rozhodnutí orgánů státní správy, pak se nejedná o odvolání,

o němž by rozhodoval orgán nadřízený v rámci hierarchie, tj. tedy orgán

vyššího stupně v rámci určité soustavy orgánů, ale právě o opravný

prostředek v rámci přezkumu. Z tohoto pohledu se též jeví volba pojmu

„odvolání“ jako nevhodná. S tímto souvisí i možná námitka podjatosti

soudců Nejvyššího soudu právě s ohledem na skutečnost, že zákon o NKÚ

umožňuje podání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ právě k

Nejvyššímu soudu. I když samotná delegace člena Nejvyššího soudu do

Kárné komory NKÚ dle názoru navrhovatele nenaplňuje podmínky stanovené

pro vyslovení podjatosti soudce, nelze přehlížet skutečnost, že

takováto úprava je sto narušit důvěru veřejnosti v jeho nestrannost.



13. Samotné řízení před Nejvyšším soudem jako odvolací instancí proti

rozhodnutí Kárné komory NKÚ není nikde upraveno, resp. chybí úprava

pravidel, kterými by se měl Nejvyšší soud z pozice odvolací instance

řídit. Navíc nadále samozřejmě nelze postupovat podle původního znění

části páté hlavy třetí o. s. ř., stejně jako nelze použít stávající

část pátou o. s. ř., neboť projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné

komory NKÚ nelze podřadit pod žádnou z možností uvedených v § 244 o. s.

ř., a to ani v případě, že bychom připustili, že Kárná komora NKÚ je

orgánem moci výkonné. Neexistuje zde žádná interní směrnice, jakou je

kárný řád pro Kárnou komoru NKÚ. Ustanovení § 19 odst. 2 kárného řádu

sice stanoví, že nezamítne-li Nejvyšší soud odvolání, napadené

rozhodnutí zcela nebo zčásti zruší a rozhodne ve věci sám, nicméně je

nutno si uvědomit, že takováto dikce je zcela nevhodná, neboť není

možné, aby interní směrnice, jakou je kárný řád Kárné komory NKÚ,

stanovovala, jakým způsobem má rozhodovat soud, resp. Nejvyšší soud.

Takováto úprava je zcela nepřípustná. Nejvyšší soud tedy shledal, že

zde chybí procedura pravidel pro jednání Nejvyššího soudu coby orgánu

rozhodujícího o odvolání, čímž je jednotlivci, tj. v daném případě

každému z kárně obviněných, znemožněno účinně se bránit. Je-li

jednotlivci v důsledku absence procesního předpisu znemožněno se v

rámci řízení účinně bránit, resp. nemá-li k dispozici procesní právní

předpis, podle něhož může postupovat při své obraně, je porušeno jeho

právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny.



14. Použití trestního řádu coby podpůrného právního předpisu pro řízení

před Kárnou komorou NKÚ dle ustanovení § 39 odst. 2 zákona o NKÚ je

analogickou situací, neboť i přes existenci podpůrného procesního

předpisu je zasaženo právo na spravedlivý proces jednotlivce také

tehdy, je-li úprava procesních předpisů nevhodná. Užití trestního řádu

coby procesního předpisu trestního práva pro kárné řízení coby řízení

správní se jeví jako neadekvátní.



15. Z uvedených důvodů dospěl navrhovatel k závěru, že nadále nelze

přehlížet nekoncepčnost celé úpravy kárného řízení NKÚ, neboť tato se

jeví navrhovateli jako zcela nevhodná, přičemž jeho účast, resp. účast

soudců Nejvyššího soudu coby členů Kárné komory NKÚ, a především pak

pravomoc Nejvyššího soudu k projednání odvolání proti rozhodnuti Kárné

komory NKÚ jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.



II.



Návrh na přiznání postavení vedlejšího účastníka



16. Ústavnímu soudu byl dne 29. dubna 2010 doručen návrh Ing. Františka

Dohnala, prezidenta NKÚ, na přiznání postavení vedlejšího účastníka

řízení podle ustanovení § 63 zákona o Ústavním soudu a ustanovení § 93

odst. 1 o. s. ř. Ústavní soud k tomu uvádí, že účastníkem řízení před

Ústavním soudem může být jen ten, koho zákon o Ústavním soudu označuje

(§ 28 odst. 1 až 4). V řízení o zrušení zákonů a jiných právních

předpisů zákon o Ústavním soudu, kterým je podle čl. 88 Ústavy Ústavní

soud vázán, s výjimkou případů nastalých v důsledku postupu podle

ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, vedlejší účastenství v

řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nezná. Dle

ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu účastníkem řízení mimo

navrhovatele je ten, kdo zákon nebo jiný právní předpis, jehož zrušení

je navrhováno, vydal. Z uvedeného plyne, že Ing. Františku Dohnalovi

zákon o Ústavním soudu vedlejší účastenství nepřiznává. Pokud pak

nevznikly pochybnosti o tom, zda je vedlejším účastníkem, nebylo třeba

v souladu s ustanovením § 28 odst. 3 zákona o Ústavním soudu rozhodnout

usnesením.



III.



Podmínky aktivní legitimace navrhovatele



17. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny formální předpoklady

věcného posouzení návrhu, a zabýval se tak i otázkou, zda navrhovatel

je v daném případě aktivně legitimován k podání tohoto návrhu.



18. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, o který se návrh opírá, dojde- li soud

k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu

s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud

konstatuje, že v posuzovaném případě je nezbytná přímá aplikace

napadeného ustanovení navrhovatelem. Návrh byl tedy podán oprávněným

navrhovatelem.



IV.



Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení



19. Podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním

soudu zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně a Senátu

Parlamentu České republiky.



20. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing.

Miloslav Vlček ve vyjádření ze dne 11. května 2010 popsal zákonodárnou

proceduru přijetí zákona o NKÚ a uvedl, že zákonodárný sbor jednal v

přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a s naším právním

řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem

posoudil ústavnost napadeného ustanovení a vydal příslušné stanovisko.



21. Předseda Senátu Parlamentu České republiky MUDr. Přemysl Sobotka ve

vyjádření ze dne 5. května 2010 uvedl, že návrhem na zrušení dotčená

část ustanovení, stejně jako problematika kárné odpovědnosti, resp.

kárného řízení, byly obsaženy v zákoně o NKÚ od prvopočátku jeho

normativní existence a v nezměněné podobě jsou součástí právního řádu

dosud, přičemž žádná z nastolených otázek se nestala pro zákonodárce

tématem ani při jedné ze stávajících 17 novelizací zákona o NKÚ. I když

se Senát na přijímání zákona o NKÚ nepodílel, neboť byl ustaven až v

listopadu 1996, své odpovědnosti za stav právního řádu se nezbavuje.

Senát neusiloval o revizi dosud neproblematizované právní úpravy kárné

odpovědnosti, potažmo kárného řízení, ani v souvislosti s projednáváním

novel zákona o NKÚ, na nichž již coby horní komora zákonodárného sboru

participoval. Z jeho dosavadního vystupování při plnění zákonodárné

pravomoci lze přitom důvodně usuzovat, že pokud by Senát měl nějaké

pochybnosti o ústavní konformitě zákonné úpravy kárného řízení, bylo by

možné očekávat seznatelnou reakci ať už na půdě jeho orgánů, či na

schůzi pléna. Je zcela na Ústavním soudu, aby ve smyslu Ústavy a zákona

o Ústavním soudu posoudil ústavnost navrhovatelem napadené části

zákona.



V.



Dikce napadeného ustanovení právního předpisu



22. Ustanovení § 43 odst. 2 zákona o NKÚ zní:



Proti rozhodnutí Kárné komory Úřadu lze podat do patnácti dnů odvolání

k Nejvyššímu soudu. Odvolání má odkladný účinek.



VI.



Ústavní konformita legislativního procesu



23. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud

- kromě posouzení souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem -

zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené

kompetence a ústavně předepsaným způsobem.



24. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního

procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s

ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a

postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou

sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky, formální ověření

průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje

na http://www.psp.cz.



25. Zákon o NKÚ byl schválen Poslaneckou sněmovnou na své 9. schůzi dne

20. května 1993 potřebnou většinou poslanců, byl podepsán příslušnými

ústavními činiteli a uveřejněn byl dne 22. června 1993 ve Sbírce zákonů

v částce 43 pod číslem 166/1993 Sbírky zákonů na straně 864. Ústavní

soud tudíž konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou

stanovených kompetencí a ústavně předepsaným způsobem.



26. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu

napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České

republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].



VII.



Upuštění od ústního jednání



27. Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní

soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj

očekávat další objasnění věci. Protože jak navrhovatel, tak i účastníci

řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, bylo od

ústního jednání v předmětné věci upuštěno.



VIII.



Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem



28. Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele obsažené v

návrhu a konfrontoval je s napadeným ustanovením, konstatuje, že návrh

není důvodný.



29. Navrhovatel se svým návrhem domáhá přezkoumání kárného řízení NKÚ a

zrušení napadeného ustanovení s tvrzením, že napadené ustanovení

porušuje právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36

odst. 1 Listiny, neboť Nejvyšší soud je v rámci kárného řízení NKÚ

postaven do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení.

Navrhovatel má rovněž za to, že stávající úprava v zákoně o NKÚ

porušuje princip dělby moci dle čl. 1 Ústavy, princip dvojinstančnosti

řízení, čl. 82 odst. 3 Ústavy, dle jehož dikce není funkce soudce

slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s

jakoukoli funkcí ve veřejné správě, a absentuje zde procesní předpis,

který byl upravoval postup Nejvyššího soudu při projednání odvolání

proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ.



30. Hmotný i procedurální rámec kárné odpovědnosti prezidenta,

viceprezidenta a členů NKÚ je obsažen v části šesté („Společná

ustanovení“) v § 34 až 44 zákona o NKÚ. Ustanovení § 34 až 36 zákona o

NKÚ jsou nadepsána „Kárná odpovědnost“, § 37 a 38 „Kárná komora Úřadu“,

kárné řízení je soustředěno do § 39 až 43 a kárné opatření zahrnuje §

44 zákona o NKÚ.



31. Ústavní soud předesílá, že si je vědom úskalí, která úprava kárného

řízení před NKÚ i rozhodování o opravném prostředku zvláštním senátem

Nejvyššího soudu představuje, a to zejména s ohledem na skutečnost, že

tato úprava nereflektuje existující kompetenční a procesní úpravu

správního soudnictví po přijetí s. ř. s., zřízení Nejvyššího správního

soudu, zrušení části páté hlavy třetí o. s. ř. ani úpravu obsaženou v

zákoně č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a

soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů, a do jisté míry

rozumí pochybnostem navrhovatele z hlediska ústavnosti povahy, právní

úpravy a kompetencí Nejvyššího soudu. Na druhé straně je ovšem

zapotřebí akceptovat důvody, které vedly zákonodárce ke schválení

napadeného ustanovení, neboť úprava kárného řízení má chránit jak NKÚ

před zásahy zvenčí, tak řádný výkon kontrolní funkce zevnitř.



32. Tomu odpovídá definice kárného provinění uvedená v kárném řádu pro

řízení před Kárnou komorou NKÚ ze dne 21. září 1993, kterým je

„zaviněné porušení povinností vyplývajících kárně odpovědným osobám ze

zákona o NKÚ, nebo jejich chování, jímž narušují důstojnost nebo

ohrožují důvěru v nezávislost a nestrannost své osoby nebo NKÚ“. Kárné

řízení (zjištění odpovědnosti a uložení kárného opatření) provádí Kárná

komora NKÚ, které předsedá prezident NKÚ (případně viceprezident) a

jejíž další dva členy a jejich náhradníky jmenuje předseda Nejvyššího

soudu z řad soudců tohoto soudu. Nejzávažnějším výsledkem kárného

řízení může být návrh na odvolání člena, viceprezidenta nebo prezidenta

NKÚ z funkce.



33. Za účelem objektivního posouzení celé věci Ústavní soud porovnal

úpravu kárné (disciplinární) odpovědnosti členů ústředních kontrolních

orgánů obdobných NKÚ v členských státech Evropské unie (dále jen „EU“).

Bylo zjištěno, že ve zkoumaných zemích jsou úkoly obdobné NKÚ svěřovány

orgánům různého typu. Britský úřad pro státní audit zpracoval v roce

2005 srovnávací studii o postavení těchto orgánů (National Audit

Office: State Audit in the European Union. NAO Information Center,

Heronsgate 2005). Z této rozsáhlé studie vyplývá, že neexistuje

jednotná koncepce finanční a rozpočtové kontroly v zemích EU, a tato

studie navrhla typologii zahrnující čtyři různé modely: v prvním

případě jsou kontrolní orgány považovány za součást moci soudní

(Francie, Itálie, Belgie, Portugalsko, Španělsko, Řecko), ve druhém za

nezávislý kolektivní orgán stojící mimo základní trojí dělbu moci

(Česká republika, Nizozemsko, Německo, Slovensko, Lucembursko, Evropský

účetní dvůr), ve třetím jde o úřad nezávislý na vládě, v jehož čele

stojí generální auditor nebo prezident (Estonsko, Polsko, Maďarsko,

Velká Británie, Švédsko, Finsko, Dánsko, Malta, Kypr, Irsko, Lotyšsko,

Litva), a ve čtvrtém o nezařaditelný typ (Rakousko, Slovinsko). Odlišné

postavení těchto orgánů v rámci státního mechanismu, případně dělby

moci, se projevuje též ve zkoumaném institutu kárné odpovědnosti. V

případě orgánů soudního typu je konstruována určitá kárná odpovědnost v

podstatě odpovídající kárné odpovědnosti soudců. V případě kolektivních

orgánů však již existence kárné odpovědnosti nesleduje jednotnou linii.



34. Z kolektivních orgánů bez soudní pravomoci se českému modelu

nejvíce blíží Německo, Slovensko a Evropský účetní dvůr. Zatímco český

NKÚ je co do postavení a pravomocí srovnatelný se slovenským NKÚ, pokud

jde o kárnou odpovědnost jejich členů, ta na Slovensku - na rozdíl od

České republiky - není blíže upravena. V případě kárného provinění se

postupuje dle pracovněprávních předpisů, pokud jde o funkcionáře, mohou

být Národní radou Slovenské republiky za určitých podmínek odvoláni.



35. Ve Spolkové republice Německo je nejvyšším orgánem kontroly

hospodaření a vedení rozpočtu Spolkový účetní dvůr. Kárná odpovědnost

se řídí shodnými pravidly jako odpovědnost soudců nejvyšších soudních

dvorů (§ 3 odst. 4 BRHG) a pro kárné řízení je příslušný Spolkový

služební soud, což je zvláštní senát Spolkového soudního dvora.

Spolkový služební soud se skládá z předsedy a dvou stálých přísedících,

kteří musí být členy Spolkového soudního dvora, a dále ze dvou

nestálých přísedících, kteří musí být členy Spolkového účetního dvora.

Kárné řízení se řídí ustanoveními zákona o soudcích (§ 18 odst. 3

BRHG), služební soud jedná jako civilní senát (§ 61 odst. 4 zákona o

soudcích) a jeho rozhodnutí jsou konečná (§ 62 odst. 1 DRiG).



36. Na úrovni EU je obdobou českého NKÚ Evropský účetní dvůr (dále jen

„Účetní dvůr“), který je od svého zřízení v roce 1975 pověřen kontrolou

plnění rozpočtu ES/EU. Základy disciplinární odpovědnosti stanoví čl.

286 odst. 6 Smlouvy o fungování EU, podle níž může být člen Účetního

dvora odvolán ze své funkce nebo zbaven nároku na důchod nebo jej

nahrazující požitky rozhodnutím Soudního dvora EU na žádost Účetního

dvora, pokud shledá, že člen přestal splňovat podmínky nezbytné k

výkonu funkce nebo neplní povinnosti vyplývající z jeho funkce.



37. Dále ke složení disciplinárních orgánů lze uvést, že příkladmo ve

Francii jako disciplinární orgán pro soudce Účetního soudního dvora

rozhoduje Vrchní rada Účetního soudního dvora, která se skládá z

prvního předsedy Účetního soudního dvora, který jí zároveň předsedá,

hlavního prokurátora Účetního soudního dvora, tří osobností, které

vykonávají nevolenou funkci v oblasti, jež spadá do působnosti

finančních soudních instancí, dále čtyři soudci Účetního dvora služebně

nejdéle v pozici předsedy senátu a devět členů volených mezi soudci

Účetního soudního dvora, poradci ve zvláštních službách a vnějšími

zpravodaji. V Itálii má obdobné postavení a pravomoci jako NKÚ Účetní

dvůr (jedná se o autonomní orgán soudního typu), který má vlastní

interní kárný řád. O sankcích pak rozhoduje předsednická Rada Účetního

dvora ve složení: předseda Účetního dvora, který jí zároveň předsedá,

generální prokurátor Účetního dvora, místopředseda Účetního dvora nebo

doyen z předsedů sekcí (senátů), čtyři osobnosti z řad profesorů práv

nebo z řad advokátů s více jak dvacetiletou praxí (dva voleni

Poslaneckou sněmovnou, dva Senátem) a deset soudců různé profesní

specializace.



38. Z provedeného porovnání vyplývá, že srovnatelný systém, jako je v

českém právním řádu, v rámci EU neexistuje, nicméně lze nalézt jisté

shodné prvky jak ve Spolkové republice Německo, kde o kárné

odpovědnosti rozhoduje Spolkový služební soud, tak v rámci EU, kde

návrh na zahájení řízení podává sám Účetní dvůr a řízení vede Soudní

dvůr EU, tedy soudní orgán. Pokud jde o složení orgánů rozhodujících o

sankcích, je z platné úpravy ve Francii a Itálii patrno, že členy

těchto orgánů jsou jak soudci, tak další osobnosti, přičemž předseda je

jejich předsedající.



39. Pro posouzení věcného souladu napadeného ustanovení úpravy řízení o

odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ s ústavním pořádkem je třeba

z hlediska systémového vycházet z ústavně zakotvené nezávislosti soudů

(čl. 81 Ústavy) a soudce (čl. 82 Ústavy) a neslučitelnosti funkce

soudce s dalšími funkcemi (čl. 82 odst. 3 Ústavy), v rovině

individuální z práva na spravedlivý proces, které musí být zaručeno

tomu, proti němuž se kárné řízení vede [čl. 36 a násl. Listiny a čl. 6

evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen

„Úmluva“)].



40. Jedním z podstatných znaků demokratického právního státu je ústavní

princip nezávislosti soudů a soudců (čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy),

přičemž dle ustanovení § 79 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech,

soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších

zákonů (zákon o soudech a soudcích), jsou soudci povinni vykládat zákon

podle svého nejlepšího vědomí a svědomí a rozhodovat v přiměřených

lhůtách bez průtahů, nestranně a spravedlivě a na základě skutečností

zjištěných v souladu se zákonem.



41. Funkce soudce je veřejnou funkcí, soudce je povinen nenarušovat

důstojnost soudcovské funkce a neohrožovat důvěru v nezávislost a

nestrannost soudnictví (srov. § 74 odst. 1 a 2 a § 85 zákona č. 6/2002

Sb.). V čl. 82 odst. 3 Ústavy je výslovně uvedeno, že funkce soudce

není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu a

jakoukoliv funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími

činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný, přičemž prvou větu

je třeba chápat jako demonstrativní výčet, jehož vymezení lze sice v

souladu s druhou větou za středníkem rozšířit, nikoliv však zúžit.

Listina pak obdobně stanoví v čl. 44 větě první před středníkem, že

zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou

hospodářskou činnost a právo uvedené v čl. 20 odst. 2 Listiny.



42. Ústavně zaručené právo na soudní a jinou právní ochranu upravené v

hlavě páté Listiny, v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v hlavě čtvrté Ústavy

zajišťuje právo na spravedlivé soudní řízení, v němž se uplatňují

všechny zásady správného soudního rozhodování podle zákona a v souladu

s ústavními principy. Po obsahové stránce to znamená zajištění práva na

projednání věci spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě nezávislým a

nestranným soudem, dále zajištění principu rovnosti a kontradiktornosti

řízení, principu nezávislosti a nestrannosti zákonného soudu a soudce,

principu ústnosti a přímosti, poučovací povinnosti soudu a principu

rozhodování bez zbytečných průtahů. Každá fyzická i právnická osoba má

tedy v České republice ústavně zaručeno právo na spravedlivý proces

podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.



43. Postavení soudců Nejvyššího soudu v rámci kárného řízení NKÚ jako

orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení NKÚ vyplývá ze

specifického poslání NKÚ jako nezávislého kontrolního orgánu, jehož

existence vychází přímo z Ústavy (čl. 97), a tím i specifické úpravy

kárné odpovědnosti a kárného řízení před NKÚ. NKÚ plní svoji funkci

samostatně a není závislý ani na moci zákonodárné (parlamentu) ani na

moci exekutivní (vládě) tak, aby byly eliminovány politické vlivy na

jeho činnost. Bylo zcela na vůli zákonodárce rozhodnout o složení Kárné

komory NKÚ i o tom, jaký soud bude rozhodovat o podaných opravných

prostředcích, neboť primárním je především požadavek vrcholného a

nestranného orgánu, který v případě Nejvyššího soudu byl splněn.



44. K tomu je třeba rovněž poznamenat, že v roce 1993, kdy byla úprava

kárného řízení před NKÚ schvalována, byla kupř. kárná odpovědnost

soudců upravena zákonem č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců,

přičemž s účinností od 1. ledna 1993 platilo, že o odvoláních

rozhodoval, šlo-li o odvolání proti rozhodnutí kárného senátu vyššího

vojenského soudu nebo vrchního soudu, kárný senát Nejvyššího soudu

[ustanovení § 18 odst. 3 písm. b)]. Za stavu, kdy na jedné straně

předseda Nejvyššího soudu JUDr. Otakar Motejl jmenoval za členy Kárné

komory NKÚ dne 23. července 1993 JUDr. Pavla Kučeru a dne 24. listopadu

1993 JUDr. Karla Hasche, za náhradníka pak dne 23. hervence 1993 JUDr.

Františka Púryho a předsedkyně Nejvyššího soudu JUDr. Iva Brožová

jmenovala náhradníkem dne 22. října 2009 JUDr. Jana Bláhu a na druhé

straně jsou dle rozvrhu práce Nejvyššího soudu na dobu od 1. ledna 2010

do 31. 12. 2010 členy zvláštního senátu trestního kolegia Nejvyššího

soudu soudci JUDr. Jiří Pácal, JUDr. Petr Šabata a JUDr. Vladimír

Veselý, nelze bez dalšího dovodit ani případnou podjatost soudců

Nejvyššího soudu. Lze proto uzavřít, že navrhovatelem tvrzené právo

jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny a

čl. 6 odst. 1 Úmluvy není porušeno, neboť členy Kárné komory NKÚ a

členy zvláštního senátu Nejvyššího soudu nejsou titíž soudci.



45. Ústavní soud vychází z názoru, že úmyslem navrhovatele nebylo

podáním návrhu na zrušení napadeného ustanovení zpochybnit nezávislost,

nestrannost a spravedlivost soudců Nejvyššího soudu při rozhodování,

ale toliko zpochybnit roli Nejvyššího soudu jako soudu rozhodujícího o

opravném prostředku. I když je toto postavení Nejvyššího soudu

výjimečné, nelze než uzavřít, že není protiústavní ani neporušuje

princip dělby moci.



46. Navrhovatel tvrdí, že pokud se na rozhodování Kárné komory NKÚ v

postavení správního orgánu podílí soudci Nejvyššího soudu (§ 6 odst. 3

kárného řádu NKÚ), mohla by tato úprava být v rozporu s čl. 82 odst. 3

Ústavy. I v souvislosti s další námitkou navrhovatele, zda je porušeno

právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1

Listiny v případě, že prezident NKÚ je na jedné straně navrhovatelem

dle § 39 odst. 1 zákona o NKÚ a na straně druhé členem, resp. předsedou

Kárné komory NKÚ rozhodující o kárném provinění dle § 38 odst. 2 zákona

o NKÚ, Ústavní soud konstatuje, že řešení těchto otázek přímo nesouvisí

s rozhodovací činností navrhovatele podle ustanovení § 43 odst. 2

zákona o NKÚ. Navrhovatel zde zpochybňuje ústavnost ustanovení, které

návrhem nebylo napadeno. Ústavnímu soudu proto nepřísluší uvedené

posuzovat. Nicméně v této souvislosti je třeba poznamenat, že není

standardní úpravou, aby kárný žalobce současně vystupoval jako kárný

soudce, a taková úprava by mohla za splnění určitých konkrétních

podmínek být i v rozporu s principy chráněnými ústavním pořádkem.



47. Zbývá posoudit poslední vznesenou námitku navrhovatele, zda je

absence procesního předpisu pro řízení u Nejvyššího soudu coby odvolací

instance proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ v rozporu s ustanovením čl.

36 odst. 1 Listiny zakotvujícím právo jednotlivce na spravedlivý

proces, neboť jednotlivec nemá k dispozici procesní právní předpis,

podle něhož může postupovat při své obraně. Navrhovatel v této

souvislosti argumentuje, že užití trestního řádu coby procesního

předpisu trestního práva pro kárné řízení coby řízení správní se jeví

jako neadekvátní.



48. Exkursem do problematiky procesních předpisů pro kárná řízení lze

uvést, že úprava kárného řízení se soudci, státními zástupci a

exekutory je upravena v zákoně č. 7/2002 Sb., přičemž dle ustanovení v

tomto zákoně uvedených je kárným soudem Nejvyšší správní soud (§ 3

zákona č. 7/2002 Sb., ve znění zákona č. 314/2008 Sb.), a nestanoví-li

tento zákon jinak nebo nevyplývá-li z povahy věci něco jiného, v kárném

řízení se přiměřeně použijí ustanovení trestního řádu (§ 25 zákona č.

7/2002 Sb.), čímž je umožněna subsidiární aplikace trestního řádu.

Ustanovení § 21 citovaného zákona pak stanoví, že odvolání proti

rozhodnutí v kárném řízení není přípustné. Zde je namístě připomenout,

že úpravu kárného řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních

exekutorů ve vztahu k právu na odvolání v kontextu spravedlivého

procesu (§ 21 zákona č. 7/2002 Sb.) Ústavní soud přezkoumával v nálezu

ze dne 29. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (vyhlášen pod č. 332/2010

Sb.; dostupný též na http://nalus.usoud.cz).



49. Naproti tomu v posuzované věci kárnou odpovědnost zjišťuje a kárná

opatření ukládá Kárná komora NKÚ dle ustanovení § 34 a násl. zákona o

NKÚ. Ustanovení § 43 odst. 2 zákona o NKÚ pak výslovně stanoví, že

proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ lze podat odvolání k Nejvyššímu

soudu. Zákon o NKÚ přitom neobsahuje zvláštní procesní ustanovení pro

jím zakotvené projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ

Nejvyšším soudem, pouze § 21 kárného řádu NKÚ umožňuje podpůrné použití

ustanovení trestního řádu, a to pro kárné řízení před Kárnou komorou

NKÚ. Pokud se tak navrhovatel v souvislosti s podáním předmětného

návrhu odvolává na ustanovení § 224 odst. 5 trestního řádu, je si zcela

vědom možného podpůrného použití ustanovení trestního řádu i pro řízení

odvolací. Analogicky lze pak dovodit i možnost využití platné úpravy

řízení ve věcech, kde zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o

opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů, i v řízení o

odvolání vedeném Nejvyšším soudem. Ústavní soud v této souvislosti

připomíná, že není jeho úkolem (jako orgánu ochrany ústavnosti)

hodnotit vhodnost přijatého modelu pro řízení o opravném prostředku

proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ ani odbornou kvalifikaci soudců

Nejvyššího soudu k rozhodnutí o odvolání, ale provést abstraktní

kontrolu ústavnosti a posoudit, zda napadené ustanovení je v rozporu s

ústavním pořádkem České republiky.



50. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud opakovaně dovodil, že

státní moc - ve vztahu k normativním právním aktům zvláště pak moc

zákonodárná - je ve své činnosti vedena příkazem proporcionality

(přiměřenosti) a zákazem legislativní svévole. Východiskem je test

ústavnosti napadeného právního předpisu, založený na postupném zkoumání

splnění tří podmínek pro ústavněprávní akceptaci tohoto předpisu:

vhodnosti (účelu), potřebnosti (nezbytnosti) a přiměřenosti (v užším

smyslu). V rámci tohoto testu ústavnosti jde o posouzení toho, zda

zvolený prostředek (zásah) je vůbec způsobilý dosáhnout zamýšleného

cíle, zda neexistuje šetrnější prostředek, který by mohl vést k

obdobnému efektu, a konečně, zda nedochází k přílišnému a nedůvodnému

upřednostňování jednoho základního práva před právem jiným. Přitom musí

platit, že čím intenzivnější zásah veřejná moc činí, tím silnější musí

na tomto omezení existovat legitimní obecný zájem [srov. též nález

Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU

213; 280/1996 Sb.)].



51. Účelem napadeného ustanovení je umožnit tomu, proti kterému se

kárné řízení vede, podat odvolání, které má odkladný účinek, k

Nejvyššímu soudu. Ústavní soud má za to, že možnost podání opravného

prostředku k Nejvyššímu soudu je jistě legitimním cílem a napadené

ustanovení je způsobilé dostát požadavkům stanoveným čl. 1 a 4 Ústavy.

Takovéto opatření je totiž schopno dosáhnout způsobilosti naplnění

účelu (zamýšleného cíle), jímž je zajištění spravedlivého procesu a

ochrana důvěry v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů.



52. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z

pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základním právům, která jsou podle

názoru navrhovatele porušena, tj. k porušení práva na spravedlivý

proces. Z pohledu principu potřebnosti je v předmětné věci dáno

racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení.

S ohledem na povahu kárného (disciplinárního) řízení a možnou závažnost

dopadu rozhodnutí Kárné komory NKÚ na kárně obviněné lze podání

opravného prostředku k Nejvyššímu soudu chápat jako zcela legitimní

právo kárně obviněných na opravný prostředek v rámci soudního přezkumu

rozhodnutí Kárné komory NKÚ. Podání odvolání jako prostředku použitého

k dosažení cíle (přezkumu zákonnosti rozhodnutí) je tedy prostředkem

šetrným a nezbytným ve vztahu k zajištění práva na spravedlivý proces

(čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy).



53. Z hlediska třetího kritéria, tedy kritéria přiměřenosti (v užším

smyslu), újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k

zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a

svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným

zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která

představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Ústavní soud neshledal,

že by napadené ustanovení v porovnání s jinými opatřeními umožňujícími

dosáhnout stejného cíle neústavním postupem omezovalo právo toho, proti

komu se kárné řízení vede, na spravedlivý proces či bylo v rozporu s

ústavním pořádkem. Zákonodárce byl povinen dbát na to, aby zvolený

postup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl

zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení

(právní výhody) existoval vztah přiměřenosti.



54. Úpravě kárného řízení před NKÚ nelze upřít odlišnost od úpravy

kárných řízení kupř. soudců, státních zástupců a exekutorů zákonem č.

7/2002 Sb. Tuto odlišnost lze ovšem vysvětlit jak specifičností

postavení NKÚ, tak nereflektováním aktuální právní úpravy, což působí

zdání její nekoncepčnosti. Nekoncepčnost však neznamená automaticky

protiústavnost. Nelze mít za to, že pokud zákonodárce v souvislosti s

přijetím zákona č. 7/2002 Sb. a s. ř. s., se zřízením Nejvyššího

správního soudu a se zrušením původní úpravy v o. s. ř. (§ 250l až

250s) ve věcech rozhodování o nepravomocných rozhodnutích správních

orgánů nezměnil rovněž úpravu kárné odpovědnosti prezidenta,

viceprezidenta a členů NKÚ, jakákoliv jiná úprava kárného řízení není v

souladu s ústavním pořádkem. Z hlediska třetího principu přiměřenosti

(v užším smyslu) proto nelze, a to i v porovnání s úpravou kárné

(disciplinární) odpovědnosti v ostatních státech EU, než konstatovat,

že zvolená opatření jsou přiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, a to

ochraně práva na spravedlivý proces osob, proti kterým byla podána

kárná žaloba.



55. Ústavním soudem tedy nebylo zjištěno, že by napadené ustanovení

princip proporcionality ve vztahu ke všem třem posuzovaným komponentům

porušovalo ani že by v důsledku jeho aplikace došlo ke zneužití práva

chráněného ústavním pořádkem.



56. Lze tak uzavřít, že veřejný zájem na zachování autority a

nestrannosti soudní moci je chráněn tím, že o odvolání proti rozhodnutí

Kárné komory NKÚ rozhoduje zvláštní senát Nejvyššího soudu, tedy

vrcholná soudní instance, garantující nezávislost a nestrannost soudu.

K tomu lze dodat, že za stavu, kdy jako úpravu pravidel řízení o

odvolání před Nejvyšším soudem lze analogicky využít platnou úpravu

řízení ve věcech, kde zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o

opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů, je zcela na

zákonodárci, zda s ohledem na zvláštní postavení NKÚ rozhodování o

opravném prostředku proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ upraví tak, aby

odpovídalo posunu ve vývoji legislativy, který nastal od doby přijetí

zákona o NKÚ, či ponechá stávající úpravu.



57. Vycházeje z naznačených hledisek ústavního posouzení dané věci,

Ústavní soud nenalezl žádné argumenty, jež by odůvodňovaly vyhovění

návrhu, ani neshledal rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem

České republiky. Proto návrh na zrušení ustanovení § 43 odst. 2 zákona

o NKÚ v části „k Nejvyššímu soudu“ podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona

o Ústavním soudu zamítl.



Předseda Ústavního soudu:



v z. JUDr. Holländer v. r.



místopředseda