39/2011 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 15/10 dne 25. ledna 2011 v
plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková,
Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar
Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný,
Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího soudu na
částečné zrušení ustanovení § 43 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o
Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, v části „k
Nejvyššímu soudu“, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení,
takto:
Návrh na zrušení ustanovení § 43 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o
Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, v části „k
Nejvyššímu soudu“ se zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení a argumentace navrhovatele
1. Ústavnímu soudu byl doručen dne 24. března 2010 podle čl. 95 odst. 2
Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), ustanovení § 64 odst. 3
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen „zákon o Ústavním soudu“) a ustanovení § 224 odst. 5 zákona
č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění
pozdějších předpisů, návrh kárného senátu Nejvyššího soudu, za který
jedná JUDr. Petr Šabata, předseda kárného senátu, (dále jen
„navrhovatel“) na zrušení části ustanovení § 43 odst. 2 zákona č.
166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen „zákon o NKÚ“) ve slovech „k Nejvyššímu soudu“
(dále též jen „napadené ustanovení“). Navrhovatel rovněž navrhl k
posouzení, zda není právní úprava kárného řízení prezidenta Nejvyššího
kontrolního úřadu (dále jen „NKÚ“), viceprezidenta NKÚ a členů NKÚ v
rozporu s ústavním pořádkem České republiky, především pak:
1. zda je účastí soudců Nejvyššího soudu v Kárné komoře NKÚ zakotvenou
v § 38 odst. 2 zákona o NKÚ porušen princip dělby moci dle čl. l
Ústavy, neboť princip nezávislosti soudu má nepodmíněnou povahu
vylučující možnost ingerence výkonné moci
a vice versa
;
2. zda je účast soudců Nejvyššího soudu v Kárné komoře NKÚ zakotvená v
§ 38 odst. 2 zákona o NKÚ v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy, kterýžto
konstatuje neslučitelnost funkce soudce s jakoukoli funkcí ve veřejné
správě;
3. zda je ustanovením § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v části „k Nejvyššímu
soudu“ porušeno právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl.
36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva
České národní rady č. 2/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 162/1998
Sb.) jako součásti ústavního pořádku České republiky (dále jen
„Listina“), neboť Nejvyšší soud je v rámci kárného řízení NKÚ postaven
do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení NKÚ;
4. zda je porušeno právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v
čl. 36 odst. 1 Listiny v případě, že prezident NKÚ je na jedné straně
navrhovatelem dle § 39 odst. 1 zákona o NKÚ a na straně druhé členem,
resp. předsedou Kárné komory NKÚ rozhodující o kárném provinění dle §
38 odst. 2 zákona o NKÚ;
5. zda je absence procesního předpisu pro řízení u Nejvyššího soudu
coby odvolací instance proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ v rozporu s
ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny zakotvujícím právo jednotlivce na
spravedlivý proces, neboť jednotlivec nemá k dispozici procesní právní
předpis, podle něhož může postupovat při své obraně.
2. Navrhovatel v návrhu uvedl, že rozhodnutím Kárné komory NKÚ ze dne
30. července 2009 sp. zn. 644/09-45/101/09, složené z předsedy Ing.
Františka Dohnala a soudců Nejvyššího soudu JUDr. Karla Hasche a JUDr.
Pavla Kučery, bylo rozhodnuto v kárném řízení proti kárně obviněným a)
Ing. J. A., b) Ing. Z. B., c) Mgr. M. H., d) JUDr. E. K., e) Ing. JUDr.
J. K., f) Ing. A. M., g) Mgr. Z. P., h) Ing. J. S., i) Ing. J. V., j)
Ing. L. Z., k) MVDr. R. N. ve věci kárného provinění spáchaného formou
zaviněného porušení povinností viceprezidenta či člena NKÚ
vyplývajících ze zákona o NKÚ a formou chování, jímž narušuje
důstojnost a ohrožuje důvěru v nezávislost a nestrannost své osoby a
NKÚ vůbec, a to tak, že se v souladu s § 16 kárného řádu [kárný řád pro
řízení před Kárnou komorou NKÚ, schválený Kolegiem NKÚ dne 21. září
1993, ve znění zveřejněném v částce 1 Věstníku NKÚ z roku 1993 (dále
jen „kárný řád“)] kárně obviněné osoby zprošťují obvinění.
3. Návrh na zahájení kárného řízení podal v souladu s § 39 odst. 1
zákona o NKÚ prezident NKÚ Ing. František Dohnal jako navrhovatel.
Kárného provinění se měli obvinění dopustit tím, že svým jednáním
umožnili přijetí usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. března
2009, které je v rozporu se zákonem o NKÚ, čímž se dopustili kárného
provinění ve smyslu ustanovení § 39 odst. 1 (správně: § 35 odst. 1)
zákona o NKÚ. Proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ podali kárně obvinění
a) až k) v souladu s § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v zákonné lhůtě odvolání
k Nejvyššímu soudu. V odvolání kárně obvinění a) až j) uvedli, že
rozhodnutí Kárné komory NKÚ vykazuje „zcela zásadní formální
nedostatky, neboť ve výrokové části není popsán skutek, v němž kárný
žalobce spatřoval kárné provinění, a výroková část neobsahuje ani důvod
zproštění kárného obvinění“. Ačkoli byl skutkový stav dostatečně
objasněn provedenými důkazy, samotné rozhodnutí vycházelo dle názoru
kárně obviněných ze zcela nedostatečně a chybně hodnoceného skutkového
stavu a následně i nesprávně vyvozených právních závěrů. Kárně obvinění
namítali, že usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. března 2009
není v rozporu se zákonem o NKÚ (l), nehledě k tomu, že neobsahuje
žádné nepravdivé konstatování, nýbrž pouze objektivní skutečnosti
vyplývající z materiálů předložených prezidentem NKÚ (2), tudíž
hlasování kárně obviněných pro přijetí tohoto usnesení není
protiprávním jednáním (3), které nemůže naplňovat znaky skutkové
podstaty kárného provinění ve smyslu § 35 zákona o NKÚ, jelikož nebylo
prokázáno ani narušení důstojnosti či ohrožení důvěry v nezávislost a
nestrannost osob členů NKÚ či NKÚ jako takového, natož příčinná
souvislost mezi hlasováním pro přijetí uvedeného usnesení a popsaným
následkem (4). Kárně obviněný MVDr. R. N. ve svém odvolání uplatnil
totožné argumenty jako ostatní kárně obvinění. Dále uvedl, že v
odůvodnění se objevil názor, že „kárně obvinění jednali mimo rámec
zákona, tudíž protiprávně, ale že společenská nebezpečnost nebo
škodlivost jednání členů Kolegia NKÚ nedosáhla potřebné úrovně kárného
provinění, a proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku
rozhodnutí“. Ponechala-li Kárná komora NKÚ tuto latentní informaci o
úvahách ovlivňujících rozhodování až na konec jinak stručného
odůvodnění, ponechala na členech Kolegia NKÚ a tím i odvolateli signum
viny. Zákon o NKÚ přijal jako podpůrný pramen práva pro oblast kárného
řízení trestní řád, a proto měla Kárná komora NKÚ vzít v úvahu režim §
226 trestního řádu, který pro zproštění obžaloby zná pět důvodů, kdy
soud obžalovaného zprostí viny, a upřít zřetel i k judikatuře, která
výslovně ukládá přesné popsání skutku i důvodu, proč případně došlo ke
zproštění obžaloby. Kárně obvinění proto musí trvat na důsledném
vyznačení důvodů, které vedly ke zproštění kárného obvinění přímo ve
výroku rozhodnutí již z toho důvodu, že tisková zpráva vydaná prezidiem
NKÚ bezprostředně po vyhlášení rozhodnutí o výsledku kárného řízení
proti členům NKÚ neopomněla uvést, že Kárná komora NKÚ členy Kolegia
NKÚ kárného obvinění zprostila, ale souběžně uvedla, že jednali
protiprávně. Kárně obvinění jsou toho názoru, že takováto zpráva určená
pro neinformovanou širokou veřejnost může vyvolat pochybnosti o
hodnověrnosti členů NKÚ a snížit důvěryhodnost jejich osob a i NKÚ
samotného. Z uvedených důvodů všichni kárně obvinění navrhli, aby bylo
odvolací instancí ve věci, tj. zvláštním senátem Nejvyššího soudu,
rozhodnuto o tom, že rozhodnutí Kárné komory NKÚ ze dne 30. července
2009 sp. zn. 644/09-45/101/09 se ruší a kárně obvinění se podle § 42
odst. 4 zákona o NKÚ a podle § 16 odst. 1 kárného řádu NKÚ zprošťují
kárného obvinění, které mělo spočívat v tom, že svým jednáním umožnili
přijetí usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. března 2009, neboť
toto jednání není kárným proviněním.
4. Navrhovatel projednal tuto věc v neveřejném zasedání konaném dne 27.
ledna 2010 a poté, co přezkoumal svoji pravomoc a příslušnost k
projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ, rozhodl
usnesením sp. zn. Zp 2/2009 tak, že se kárné řízení podle § 224 odst. 5
trestního řádu přerušuje a věc se předkládá Ústavnímu soudu.
5. Navrhovatel dále uvedl, že NKÚ je koncipován jako samostatný ústavní
orgán, jedinečný v horizontální soustavě nejvyšších ústavních orgánů,
který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění
státního rozpočtu a který je vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní
definován v samostatné hlavě páté, resp. v čl. 97 Ústavy. Nezávislost
NKÚ je jak systémová, tak funkční. Kromě kontrolních oprávnění nemá
mocenská oprávnění ve vztahu k jiným vrcholným ústavním orgánům.
Funkční nezávislost znamená, že NKÚ je svojí působností vázán pouze
zákonem, svoji činnost si sám stanoví a nepřejímá pokyny od jiného
státního orgánu. Působnost, organizační strukturu a činnost upravuje
zákon o NKÚ. Prezident NKÚ, viceprezident NKÚ a členové NKÚ jsou kárně
odpovědni za kárná provinění (§ 34 a 35 zákona o NKÚ). Dle § 37 zákona
o NKÚ kárnou odpovědnost zjišťuje a kárná opatření ukládá Kárná komora
NKÚ. Ta se skládá z předsedy, kterým je prezident NKÚ, a dvou členů
jmenovaných předsedou Nejvyššího soudu z řad soudců tohoto soudu (§ 38
odst. 1 a 2 zákona o NKÚ). Dle § 39 odst. 2 zákona o NKÚ platí pro
řízení před Kárnou komorou NKÚ kárný řád. Proti rozhodnutí Kárné komory
NKÚ lze podle § 43 odst. 2 zákona o NKÚ podat do patnácti dnů odvolání
k Nejvyššímu soudu. Pravomoc Nejvyššího soudu rozhodovat jako odvolací
instance vyplývá též z ustanovení § 19 odst. 1 kárného řádu NKÚ.
6. Z hlediska celé koncepce zde však podle názoru navrhovatele vyvstává
několik pochybností, především týkajících se povahy samotného kárného
řízení a účasti a kompetencí Nejvyššího soudu v tomto řízení. Procesní
pravidla kárného řízení, která vycházejí z ustanovení § 39 odst. 2
zákona o NKÚ, jsou stanovena toliko pro řízení před Kárnou komorou NKÚ,
a to s tím, že podle § 21 kárného řádu, nestanoví-li tento sám něco
jiného nebo nevyplývá-li něco jiného z povahy věci, použijí se
přiměřeně ustanovení trestního řádu. Pro řízení odvolací zákon o NKÚ
ani kárný řád nestanoví žádné podrobnosti.
7. Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí ze dne 13. března 1996 sp. zn. Nkn
1/95 dovodil, že projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ
v rámci kárného řízení je třeba posuzovat jako přezkoumání zákonnosti
rozhodnutí orgánů státní správy. V daném případě odvolání projednal
podle ustanovení § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v tehdy planém znění a s
použitím § 2501 až 250s (část pátá hlava třetí) zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, (dále též jen „o. s. ř.“), ve znění se změnami a
doplňky vyhlášeném pod č. 62/1996 Sb., kdy podle tehdy platného
ustanovení § 244 odst. 2 o. s. ř. náleželo soudům přezkoumávat
zákonnost rozhodnutí orgánů státní správy, orgánů samosprávy, jakož i
orgánů zájmové samosprávy a dalších právnických osob, pokud jim zákon
svěřoval rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických
osob v oblasti veřejné správy. Nejvyšší soud tedy postupoval analogicky
podle tehdejší úpravy rozhodování o opravných prostředích proti
nepravomocným rozhodnutím správních orgánů, neboť Kárná komora NKÚ
vykonává veřejnou správu v širším smyslu.
8. Přijetí zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř.
s.“) a s tím související zřízení Nejvyššího správního soudu coby
vrcholného soudního orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů ve
správním soudnictví nijak tyto aspekty nereflektovalo, a úprava kárného
řízení tak zůstala beze změny. Na zákon o NKÚ proto bylo i nadále třeba
nahlížet jako na úpravu speciální k úpravě obecné, tedy procesní a
kompetenční úpravě správního soudnictví. Z přechodných ustanovení k
věcné příslušnosti soudů zakotvených v § 132 s. ř. s. vyplývá, že
„nestanoví-li tento zákon jinak, věci správního soudnictví, v nichž
nebylo rozhodnuto do dne účinnosti tohoto zákona a v nichž byla dána
věcná příslušnost k řízení vrchním soudům nebo Nejvyššímu soudu,
převezme a dokončí Nejvyšší správní soud“. Přechodná ustanovení však
neřeší, jak má být nadále postupováno ve věcech, v nichž bylo
rozhodováno podle dosavadní úpravy § 250l až 250s o. s. ř., tedy podle
ustanovení, dle kterých postupoval analogicky Nejvyšší soud při řízení
ve věci sp. zn. Nkn 1/95, a která přechodná ustanovení s. ř. s.
nepřevzala.
9. Podle § 129 odst. 1 s. ř. s.: „Ve věcech správního soudnictví, v
nichž zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích
proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí
občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. prosinci 2002, lze ode
dne nabytí účinnosti tohoto zákona podat ve lhůtě třiceti dnů od
doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu
podle části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona, jsou- li
splněny podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má
podání žaloby odkladný účinek“. Ustanovení § 129 odst. 1 s. ř. s.
týkající se přechodných ustanovení k opravným prostředkům proti
rozhodnutí správního orgánu danou problematiku „řeší“ podáním správní
žaloby, resp. řízením o správních žalobách. S ohledem na povahu kárného
řízení by přenesení pravomoci rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí
Kárné komory NKÚ na Nejvyšší správní soud bylo namístě. Nicméně
pravomoc Nejvyššího soudu vychází přímo z ustanovení zákona o NKÚ (§ 43
odst. 2 zákona o NKÚ), a nadále se tak jedná o tzv. kauzální
příslušnost Nejvyššího soudu (lex specialis), kterážto zůstala beze
změny, a to i přes přijetí úpravy týkající se správního soudnictví v
roce 1993, resp. k 1. lednu 1993, stejně jako nové úpravy správního
soudnictví, ignorujíc zřízení Nejvyššího správního soudu a zrušení
původního znění části páté hlavy třetí o. s. ř. Tato kauzální
příslušnost Nejvyššího soudu je však velmi těžko odůvodnitelná, zcela
nekoncepční, což může vést i ke konstatování její protiústavnosti.
10. Námitka účasti Nejvyššího soudu v celém procesu kárného řízení je
uplatnitelná již v samotném zřízení Kárné komory NKÚ. Vedle předsedy
Kárné komory NKÚ, kterým je prezident NKÚ, jsou členy a náhradníky
Kárné komory NKÚ soudci Nejvyššího soudu, kterýžto je zároveň i
odvolací instancí. Obsazení Kárné komory NKÚ, resp. začlenění soudců
Nejvyššího soudu do Kárné komory NKÚ, tak může být zpochybněno několika
skutečnostmi. Nejpodstatnější se jeví ustanovení čl. 82 odst. 3 Ústavy,
které konstatuje neslučitelnost funkce soudce s jakoukoli funkcí ve
veřejné správě (funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta
republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě;
zákon stanoví, se kterými dalšími hinnostmi je výkon soudcovské funkce
neslučitelný). Za takovou funkci lze považovat rovněž členství v Kárné
komoře NKÚ. Podle § 7 odst. 1 zákona o NKÚ je Kárná komora NKÚ orgánem
NKÚ, a to i přestože není NKÚ samým zřízena. Jak již bylo řečeno,
předsedou Kárné komory NKÚ je sice prezident NKÚ, nicméně zbývající dva
členové jsou soudci z řad soudců Nejvyššího soudu coby orgánu
odlišného, navíc orgánu soudního. Kárná komora není orgánem soudním, a
to i přestože se na její činnosti podílí soudci z povolání, resp.
soudci přidělení a činní u Nejvyššího soudu. Dle názoru navrhovatele je
řešení kárných provinění členů a funkcionářů NKÚ v podstatě projevem
moci výkonné. Kárná komora NKÚ jako taková je pak správním orgánem.
Účast soudců Nejvyššího soudu, resp. soudců jako takových, v orgánu
tohoto typu se tak jeví v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy, neboť
princip nezávislosti soudu má nepodmíněnou povahu vylučující možnost
ingerence výkonné moci
a vice versa
. V daném případě je tak možno shledat i porušení principu dělby moci,
a tedy čl. 1 Ústavy.
11. Stejně tak je podle názoru navrhovatele problematická dvojí role
Nejvyššího soudu, který rozhoduje v „prvním“ stupni, tedy v rámci Kárné
komory NKÚ skrze své zastoupení dvěma svými členy, a zároveň rozhoduje
jako instance odvolací, kdy je zřízen zvláštní tříčlenný senát ze
soudců Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud je tak v rámci kárného řízení
NKÚ postaven do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného
řízení NKÚ. Danou koncepcí je porušen princip dvojinstančnosti řízení,
čímž je porušeno i ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny, zakotvující právo
na spravedlivý proces. V daném případě je porušen čl. 36 odst. 1
Listiny také v tom, že prezident NKÚ je na jedné straně navrhovatelem a
na straně druhé je členem, resp. předsedou Kárné komory NKÚ. V daném
případě tedy zastupuje na jedné straně „obžalobu“ a zároveň je v pozici
samotného „soudce“, který o ní má rozhodovat. Takové uspořádání je v
demokratickém právním státu nepřípustné.
12. Další koncepční vadou se navrhovateli jeví samotné postavení
Nejvyššího soudu v rámci kárného řízení NKÚ coby odvolací instance.
Je-li Kárná komora NKÚ orgánem správním, pak je odvolání k Nejvyššímu
soudu třeba chápat jako opravný prostředek v rámci přezkumu. Dovodil-li
Nejvyšší soud již v rozhodnutí ze dne 13. března 1996 sp. zn. Nkn 1/95,
že odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ je soudním přezkumem
zákonnosti rozhodnutí orgánů státní správy, pak se nejedná o odvolání,
o němž by rozhodoval orgán nadřízený v rámci hierarchie, tj. tedy orgán
vyššího stupně v rámci určité soustavy orgánů, ale právě o opravný
prostředek v rámci přezkumu. Z tohoto pohledu se též jeví volba pojmu
„odvolání“ jako nevhodná. S tímto souvisí i možná námitka podjatosti
soudců Nejvyššího soudu právě s ohledem na skutečnost, že zákon o NKÚ
umožňuje podání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ právě k
Nejvyššímu soudu. I když samotná delegace člena Nejvyššího soudu do
Kárné komory NKÚ dle názoru navrhovatele nenaplňuje podmínky stanovené
pro vyslovení podjatosti soudce, nelze přehlížet skutečnost, že
takováto úprava je sto narušit důvěru veřejnosti v jeho nestrannost.
13. Samotné řízení před Nejvyšším soudem jako odvolací instancí proti
rozhodnutí Kárné komory NKÚ není nikde upraveno, resp. chybí úprava
pravidel, kterými by se měl Nejvyšší soud z pozice odvolací instance
řídit. Navíc nadále samozřejmě nelze postupovat podle původního znění
části páté hlavy třetí o. s. ř., stejně jako nelze použít stávající
část pátou o. s. ř., neboť projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné
komory NKÚ nelze podřadit pod žádnou z možností uvedených v § 244 o. s.
ř., a to ani v případě, že bychom připustili, že Kárná komora NKÚ je
orgánem moci výkonné. Neexistuje zde žádná interní směrnice, jakou je
kárný řád pro Kárnou komoru NKÚ. Ustanovení § 19 odst. 2 kárného řádu
sice stanoví, že nezamítne-li Nejvyšší soud odvolání, napadené
rozhodnutí zcela nebo zčásti zruší a rozhodne ve věci sám, nicméně je
nutno si uvědomit, že takováto dikce je zcela nevhodná, neboť není
možné, aby interní směrnice, jakou je kárný řád Kárné komory NKÚ,
stanovovala, jakým způsobem má rozhodovat soud, resp. Nejvyšší soud.
Takováto úprava je zcela nepřípustná. Nejvyšší soud tedy shledal, že
zde chybí procedura pravidel pro jednání Nejvyššího soudu coby orgánu
rozhodujícího o odvolání, čímž je jednotlivci, tj. v daném případě
každému z kárně obviněných, znemožněno účinně se bránit. Je-li
jednotlivci v důsledku absence procesního předpisu znemožněno se v
rámci řízení účinně bránit, resp. nemá-li k dispozici procesní právní
předpis, podle něhož může postupovat při své obraně, je porušeno jeho
právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny.
14. Použití trestního řádu coby podpůrného právního předpisu pro řízení
před Kárnou komorou NKÚ dle ustanovení § 39 odst. 2 zákona o NKÚ je
analogickou situací, neboť i přes existenci podpůrného procesního
předpisu je zasaženo právo na spravedlivý proces jednotlivce také
tehdy, je-li úprava procesních předpisů nevhodná. Užití trestního řádu
coby procesního předpisu trestního práva pro kárné řízení coby řízení
správní se jeví jako neadekvátní.
15. Z uvedených důvodů dospěl navrhovatel k závěru, že nadále nelze
přehlížet nekoncepčnost celé úpravy kárného řízení NKÚ, neboť tato se
jeví navrhovateli jako zcela nevhodná, přičemž jeho účast, resp. účast
soudců Nejvyššího soudu coby členů Kárné komory NKÚ, a především pak
pravomoc Nejvyššího soudu k projednání odvolání proti rozhodnuti Kárné
komory NKÚ jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
II.
Návrh na přiznání postavení vedlejšího účastníka
16. Ústavnímu soudu byl dne 29. dubna 2010 doručen návrh Ing. Františka
Dohnala, prezidenta NKÚ, na přiznání postavení vedlejšího účastníka
řízení podle ustanovení § 63 zákona o Ústavním soudu a ustanovení § 93
odst. 1 o. s. ř. Ústavní soud k tomu uvádí, že účastníkem řízení před
Ústavním soudem může být jen ten, koho zákon o Ústavním soudu označuje
(§ 28 odst. 1 až 4). V řízení o zrušení zákonů a jiných právních
předpisů zákon o Ústavním soudu, kterým je podle čl. 88 Ústavy Ústavní
soud vázán, s výjimkou případů nastalých v důsledku postupu podle
ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, vedlejší účastenství v
řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nezná. Dle
ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu účastníkem řízení mimo
navrhovatele je ten, kdo zákon nebo jiný právní předpis, jehož zrušení
je navrhováno, vydal. Z uvedeného plyne, že Ing. Františku Dohnalovi
zákon o Ústavním soudu vedlejší účastenství nepřiznává. Pokud pak
nevznikly pochybnosti o tom, zda je vedlejším účastníkem, nebylo třeba
v souladu s ustanovením § 28 odst. 3 zákona o Ústavním soudu rozhodnout
usnesením.
III.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
17. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny formální předpoklady
věcného posouzení návrhu, a zabýval se tak i otázkou, zda navrhovatel
je v daném případě aktivně legitimován k podání tohoto návrhu.
18. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, o který se návrh opírá, dojde- li soud
k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu
s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud
konstatuje, že v posuzovaném případě je nezbytná přímá aplikace
napadeného ustanovení navrhovatelem. Návrh byl tedy podán oprávněným
navrhovatelem.
IV.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
19. Podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně a Senátu
Parlamentu České republiky.
20. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing.
Miloslav Vlček ve vyjádření ze dne 11. května 2010 popsal zákonodárnou
proceduru přijetí zákona o NKÚ a uvedl, že zákonodárný sbor jednal v
přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a s naším právním
řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem
posoudil ústavnost napadeného ustanovení a vydal příslušné stanovisko.
21. Předseda Senátu Parlamentu České republiky MUDr. Přemysl Sobotka ve
vyjádření ze dne 5. května 2010 uvedl, že návrhem na zrušení dotčená
část ustanovení, stejně jako problematika kárné odpovědnosti, resp.
kárného řízení, byly obsaženy v zákoně o NKÚ od prvopočátku jeho
normativní existence a v nezměněné podobě jsou součástí právního řádu
dosud, přičemž žádná z nastolených otázek se nestala pro zákonodárce
tématem ani při jedné ze stávajících 17 novelizací zákona o NKÚ. I když
se Senát na přijímání zákona o NKÚ nepodílel, neboť byl ustaven až v
listopadu 1996, své odpovědnosti za stav právního řádu se nezbavuje.
Senát neusiloval o revizi dosud neproblematizované právní úpravy kárné
odpovědnosti, potažmo kárného řízení, ani v souvislosti s projednáváním
novel zákona o NKÚ, na nichž již coby horní komora zákonodárného sboru
participoval. Z jeho dosavadního vystupování při plnění zákonodárné
pravomoci lze přitom důvodně usuzovat, že pokud by Senát měl nějaké
pochybnosti o ústavní konformitě zákonné úpravy kárného řízení, bylo by
možné očekávat seznatelnou reakci ať už na půdě jeho orgánů, či na
schůzi pléna. Je zcela na Ústavním soudu, aby ve smyslu Ústavy a zákona
o Ústavním soudu posoudil ústavnost navrhovatelem napadené části
zákona.
V.
Dikce napadeného ustanovení právního předpisu
22. Ustanovení § 43 odst. 2 zákona o NKÚ zní:
Proti rozhodnutí Kárné komory Úřadu lze podat do patnácti dnů odvolání
k Nejvyššímu soudu. Odvolání má odkladný účinek.
VI.
Ústavní konformita legislativního procesu
23. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud
- kromě posouzení souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem -
zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
24. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního
procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s
ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a
postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou
sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky, formální ověření
průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje
na http://www.psp.cz.
25. Zákon o NKÚ byl schválen Poslaneckou sněmovnou na své 9. schůzi dne
20. května 1993 potřebnou většinou poslanců, byl podepsán příslušnými
ústavními činiteli a uveřejněn byl dne 22. června 1993 ve Sbírce zákonů
v částce 43 pod číslem 166/1993 Sbírky zákonů na straně 864. Ústavní
soud tudíž konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou
stanovených kompetencí a ústavně předepsaným způsobem.
26. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu
napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České
republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
VII.
Upuštění od ústního jednání
27. Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní
soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj
očekávat další objasnění věci. Protože jak navrhovatel, tak i účastníci
řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, bylo od
ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
VIII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
28. Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele obsažené v
návrhu a konfrontoval je s napadeným ustanovením, konstatuje, že návrh
není důvodný.
29. Navrhovatel se svým návrhem domáhá přezkoumání kárného řízení NKÚ a
zrušení napadeného ustanovení s tvrzením, že napadené ustanovení
porušuje právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36
odst. 1 Listiny, neboť Nejvyšší soud je v rámci kárného řízení NKÚ
postaven do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení.
Navrhovatel má rovněž za to, že stávající úprava v zákoně o NKÚ
porušuje princip dělby moci dle čl. 1 Ústavy, princip dvojinstančnosti
řízení, čl. 82 odst. 3 Ústavy, dle jehož dikce není funkce soudce
slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s
jakoukoli funkcí ve veřejné správě, a absentuje zde procesní předpis,
který byl upravoval postup Nejvyššího soudu při projednání odvolání
proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ.
30. Hmotný i procedurální rámec kárné odpovědnosti prezidenta,
viceprezidenta a členů NKÚ je obsažen v části šesté („Společná
ustanovení“) v § 34 až 44 zákona o NKÚ. Ustanovení § 34 až 36 zákona o
NKÚ jsou nadepsána „Kárná odpovědnost“, § 37 a 38 „Kárná komora Úřadu“,
kárné řízení je soustředěno do § 39 až 43 a kárné opatření zahrnuje §
44 zákona o NKÚ.
31. Ústavní soud předesílá, že si je vědom úskalí, která úprava kárného
řízení před NKÚ i rozhodování o opravném prostředku zvláštním senátem
Nejvyššího soudu představuje, a to zejména s ohledem na skutečnost, že
tato úprava nereflektuje existující kompetenční a procesní úpravu
správního soudnictví po přijetí s. ř. s., zřízení Nejvyššího správního
soudu, zrušení části páté hlavy třetí o. s. ř. ani úpravu obsaženou v
zákoně č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a
soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů, a do jisté míry
rozumí pochybnostem navrhovatele z hlediska ústavnosti povahy, právní
úpravy a kompetencí Nejvyššího soudu. Na druhé straně je ovšem
zapotřebí akceptovat důvody, které vedly zákonodárce ke schválení
napadeného ustanovení, neboť úprava kárného řízení má chránit jak NKÚ
před zásahy zvenčí, tak řádný výkon kontrolní funkce zevnitř.
32. Tomu odpovídá definice kárného provinění uvedená v kárném řádu pro
řízení před Kárnou komorou NKÚ ze dne 21. září 1993, kterým je
„zaviněné porušení povinností vyplývajících kárně odpovědným osobám ze
zákona o NKÚ, nebo jejich chování, jímž narušují důstojnost nebo
ohrožují důvěru v nezávislost a nestrannost své osoby nebo NKÚ“. Kárné
řízení (zjištění odpovědnosti a uložení kárného opatření) provádí Kárná
komora NKÚ, které předsedá prezident NKÚ (případně viceprezident) a
jejíž další dva členy a jejich náhradníky jmenuje předseda Nejvyššího
soudu z řad soudců tohoto soudu. Nejzávažnějším výsledkem kárného
řízení může být návrh na odvolání člena, viceprezidenta nebo prezidenta
NKÚ z funkce.
33. Za účelem objektivního posouzení celé věci Ústavní soud porovnal
úpravu kárné (disciplinární) odpovědnosti členů ústředních kontrolních
orgánů obdobných NKÚ v členských státech Evropské unie (dále jen „EU“).
Bylo zjištěno, že ve zkoumaných zemích jsou úkoly obdobné NKÚ svěřovány
orgánům různého typu. Britský úřad pro státní audit zpracoval v roce
2005 srovnávací studii o postavení těchto orgánů (National Audit
Office: State Audit in the European Union. NAO Information Center,
Heronsgate 2005). Z této rozsáhlé studie vyplývá, že neexistuje
jednotná koncepce finanční a rozpočtové kontroly v zemích EU, a tato
studie navrhla typologii zahrnující čtyři různé modely: v prvním
případě jsou kontrolní orgány považovány za součást moci soudní
(Francie, Itálie, Belgie, Portugalsko, Španělsko, Řecko), ve druhém za
nezávislý kolektivní orgán stojící mimo základní trojí dělbu moci
(Česká republika, Nizozemsko, Německo, Slovensko, Lucembursko, Evropský
účetní dvůr), ve třetím jde o úřad nezávislý na vládě, v jehož čele
stojí generální auditor nebo prezident (Estonsko, Polsko, Maďarsko,
Velká Británie, Švédsko, Finsko, Dánsko, Malta, Kypr, Irsko, Lotyšsko,
Litva), a ve čtvrtém o nezařaditelný typ (Rakousko, Slovinsko). Odlišné
postavení těchto orgánů v rámci státního mechanismu, případně dělby
moci, se projevuje též ve zkoumaném institutu kárné odpovědnosti. V
případě orgánů soudního typu je konstruována určitá kárná odpovědnost v
podstatě odpovídající kárné odpovědnosti soudců. V případě kolektivních
orgánů však již existence kárné odpovědnosti nesleduje jednotnou linii.
34. Z kolektivních orgánů bez soudní pravomoci se českému modelu
nejvíce blíží Německo, Slovensko a Evropský účetní dvůr. Zatímco český
NKÚ je co do postavení a pravomocí srovnatelný se slovenským NKÚ, pokud
jde o kárnou odpovědnost jejich členů, ta na Slovensku - na rozdíl od
České republiky - není blíže upravena. V případě kárného provinění se
postupuje dle pracovněprávních předpisů, pokud jde o funkcionáře, mohou
být Národní radou Slovenské republiky za určitých podmínek odvoláni.
35. Ve Spolkové republice Německo je nejvyšším orgánem kontroly
hospodaření a vedení rozpočtu Spolkový účetní dvůr. Kárná odpovědnost
se řídí shodnými pravidly jako odpovědnost soudců nejvyšších soudních
dvorů (§ 3 odst. 4 BRHG) a pro kárné řízení je příslušný Spolkový
služební soud, což je zvláštní senát Spolkového soudního dvora.
Spolkový služební soud se skládá z předsedy a dvou stálých přísedících,
kteří musí být členy Spolkového soudního dvora, a dále ze dvou
nestálých přísedících, kteří musí být členy Spolkového účetního dvora.
Kárné řízení se řídí ustanoveními zákona o soudcích (§ 18 odst. 3
BRHG), služební soud jedná jako civilní senát (§ 61 odst. 4 zákona o
soudcích) a jeho rozhodnutí jsou konečná (§ 62 odst. 1 DRiG).
36. Na úrovni EU je obdobou českého NKÚ Evropský účetní dvůr (dále jen
„Účetní dvůr“), který je od svého zřízení v roce 1975 pověřen kontrolou
plnění rozpočtu ES/EU. Základy disciplinární odpovědnosti stanoví čl.
286 odst. 6 Smlouvy o fungování EU, podle níž může být člen Účetního
dvora odvolán ze své funkce nebo zbaven nároku na důchod nebo jej
nahrazující požitky rozhodnutím Soudního dvora EU na žádost Účetního
dvora, pokud shledá, že člen přestal splňovat podmínky nezbytné k
výkonu funkce nebo neplní povinnosti vyplývající z jeho funkce.
37. Dále ke složení disciplinárních orgánů lze uvést, že příkladmo ve
Francii jako disciplinární orgán pro soudce Účetního soudního dvora
rozhoduje Vrchní rada Účetního soudního dvora, která se skládá z
prvního předsedy Účetního soudního dvora, který jí zároveň předsedá,
hlavního prokurátora Účetního soudního dvora, tří osobností, které
vykonávají nevolenou funkci v oblasti, jež spadá do působnosti
finančních soudních instancí, dále čtyři soudci Účetního dvora služebně
nejdéle v pozici předsedy senátu a devět členů volených mezi soudci
Účetního soudního dvora, poradci ve zvláštních službách a vnějšími
zpravodaji. V Itálii má obdobné postavení a pravomoci jako NKÚ Účetní
dvůr (jedná se o autonomní orgán soudního typu), který má vlastní
interní kárný řád. O sankcích pak rozhoduje předsednická Rada Účetního
dvora ve složení: předseda Účetního dvora, který jí zároveň předsedá,
generální prokurátor Účetního dvora, místopředseda Účetního dvora nebo
doyen z předsedů sekcí (senátů), čtyři osobnosti z řad profesorů práv
nebo z řad advokátů s více jak dvacetiletou praxí (dva voleni
Poslaneckou sněmovnou, dva Senátem) a deset soudců různé profesní
specializace.
38. Z provedeného porovnání vyplývá, že srovnatelný systém, jako je v
českém právním řádu, v rámci EU neexistuje, nicméně lze nalézt jisté
shodné prvky jak ve Spolkové republice Německo, kde o kárné
odpovědnosti rozhoduje Spolkový služební soud, tak v rámci EU, kde
návrh na zahájení řízení podává sám Účetní dvůr a řízení vede Soudní
dvůr EU, tedy soudní orgán. Pokud jde o složení orgánů rozhodujících o
sankcích, je z platné úpravy ve Francii a Itálii patrno, že členy
těchto orgánů jsou jak soudci, tak další osobnosti, přičemž předseda je
jejich předsedající.
39. Pro posouzení věcného souladu napadeného ustanovení úpravy řízení o
odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ s ústavním pořádkem je třeba
z hlediska systémového vycházet z ústavně zakotvené nezávislosti soudů
(čl. 81 Ústavy) a soudce (čl. 82 Ústavy) a neslučitelnosti funkce
soudce s dalšími funkcemi (čl. 82 odst. 3 Ústavy), v rovině
individuální z práva na spravedlivý proces, které musí být zaručeno
tomu, proti němuž se kárné řízení vede [čl. 36 a násl. Listiny a čl. 6
evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen
„Úmluva“)].
40. Jedním z podstatných znaků demokratického právního státu je ústavní
princip nezávislosti soudů a soudců (čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy),
přičemž dle ustanovení § 79 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech,
soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších
zákonů (zákon o soudech a soudcích), jsou soudci povinni vykládat zákon
podle svého nejlepšího vědomí a svědomí a rozhodovat v přiměřených
lhůtách bez průtahů, nestranně a spravedlivě a na základě skutečností
zjištěných v souladu se zákonem.
41. Funkce soudce je veřejnou funkcí, soudce je povinen nenarušovat
důstojnost soudcovské funkce a neohrožovat důvěru v nezávislost a
nestrannost soudnictví (srov. § 74 odst. 1 a 2 a § 85 zákona č. 6/2002
Sb.). V čl. 82 odst. 3 Ústavy je výslovně uvedeno, že funkce soudce
není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu a
jakoukoliv funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími
činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný, přičemž prvou větu
je třeba chápat jako demonstrativní výčet, jehož vymezení lze sice v
souladu s druhou větou za středníkem rozšířit, nikoliv však zúžit.
Listina pak obdobně stanoví v čl. 44 větě první před středníkem, že
zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou
hospodářskou činnost a právo uvedené v čl. 20 odst. 2 Listiny.
42. Ústavně zaručené právo na soudní a jinou právní ochranu upravené v
hlavě páté Listiny, v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v hlavě čtvrté Ústavy
zajišťuje právo na spravedlivé soudní řízení, v němž se uplatňují
všechny zásady správného soudního rozhodování podle zákona a v souladu
s ústavními principy. Po obsahové stránce to znamená zajištění práva na
projednání věci spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě nezávislým a
nestranným soudem, dále zajištění principu rovnosti a kontradiktornosti
řízení, principu nezávislosti a nestrannosti zákonného soudu a soudce,
principu ústnosti a přímosti, poučovací povinnosti soudu a principu
rozhodování bez zbytečných průtahů. Každá fyzická i právnická osoba má
tedy v České republice ústavně zaručeno právo na spravedlivý proces
podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
43. Postavení soudců Nejvyššího soudu v rámci kárného řízení NKÚ jako
orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení NKÚ vyplývá ze
specifického poslání NKÚ jako nezávislého kontrolního orgánu, jehož
existence vychází přímo z Ústavy (čl. 97), a tím i specifické úpravy
kárné odpovědnosti a kárného řízení před NKÚ. NKÚ plní svoji funkci
samostatně a není závislý ani na moci zákonodárné (parlamentu) ani na
moci exekutivní (vládě) tak, aby byly eliminovány politické vlivy na
jeho činnost. Bylo zcela na vůli zákonodárce rozhodnout o složení Kárné
komory NKÚ i o tom, jaký soud bude rozhodovat o podaných opravných
prostředcích, neboť primárním je především požadavek vrcholného a
nestranného orgánu, který v případě Nejvyššího soudu byl splněn.
44. K tomu je třeba rovněž poznamenat, že v roce 1993, kdy byla úprava
kárného řízení před NKÚ schvalována, byla kupř. kárná odpovědnost
soudců upravena zákonem č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců,
přičemž s účinností od 1. ledna 1993 platilo, že o odvoláních
rozhodoval, šlo-li o odvolání proti rozhodnutí kárného senátu vyššího
vojenského soudu nebo vrchního soudu, kárný senát Nejvyššího soudu
[ustanovení § 18 odst. 3 písm. b)]. Za stavu, kdy na jedné straně
předseda Nejvyššího soudu JUDr. Otakar Motejl jmenoval za členy Kárné
komory NKÚ dne 23. července 1993 JUDr. Pavla Kučeru a dne 24. listopadu
1993 JUDr. Karla Hasche, za náhradníka pak dne 23. hervence 1993 JUDr.
Františka Púryho a předsedkyně Nejvyššího soudu JUDr. Iva Brožová
jmenovala náhradníkem dne 22. října 2009 JUDr. Jana Bláhu a na druhé
straně jsou dle rozvrhu práce Nejvyššího soudu na dobu od 1. ledna 2010
do 31. 12. 2010 členy zvláštního senátu trestního kolegia Nejvyššího
soudu soudci JUDr. Jiří Pácal, JUDr. Petr Šabata a JUDr. Vladimír
Veselý, nelze bez dalšího dovodit ani případnou podjatost soudců
Nejvyššího soudu. Lze proto uzavřít, že navrhovatelem tvrzené právo
jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny a
čl. 6 odst. 1 Úmluvy není porušeno, neboť členy Kárné komory NKÚ a
členy zvláštního senátu Nejvyššího soudu nejsou titíž soudci.
45. Ústavní soud vychází z názoru, že úmyslem navrhovatele nebylo
podáním návrhu na zrušení napadeného ustanovení zpochybnit nezávislost,
nestrannost a spravedlivost soudců Nejvyššího soudu při rozhodování,
ale toliko zpochybnit roli Nejvyššího soudu jako soudu rozhodujícího o
opravném prostředku. I když je toto postavení Nejvyššího soudu
výjimečné, nelze než uzavřít, že není protiústavní ani neporušuje
princip dělby moci.
46. Navrhovatel tvrdí, že pokud se na rozhodování Kárné komory NKÚ v
postavení správního orgánu podílí soudci Nejvyššího soudu (§ 6 odst. 3
kárného řádu NKÚ), mohla by tato úprava být v rozporu s čl. 82 odst. 3
Ústavy. I v souvislosti s další námitkou navrhovatele, zda je porušeno
právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1
Listiny v případě, že prezident NKÚ je na jedné straně navrhovatelem
dle § 39 odst. 1 zákona o NKÚ a na straně druhé členem, resp. předsedou
Kárné komory NKÚ rozhodující o kárném provinění dle § 38 odst. 2 zákona
o NKÚ, Ústavní soud konstatuje, že řešení těchto otázek přímo nesouvisí
s rozhodovací činností navrhovatele podle ustanovení § 43 odst. 2
zákona o NKÚ. Navrhovatel zde zpochybňuje ústavnost ustanovení, které
návrhem nebylo napadeno. Ústavnímu soudu proto nepřísluší uvedené
posuzovat. Nicméně v této souvislosti je třeba poznamenat, že není
standardní úpravou, aby kárný žalobce současně vystupoval jako kárný
soudce, a taková úprava by mohla za splnění určitých konkrétních
podmínek být i v rozporu s principy chráněnými ústavním pořádkem.
47. Zbývá posoudit poslední vznesenou námitku navrhovatele, zda je
absence procesního předpisu pro řízení u Nejvyššího soudu coby odvolací
instance proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ v rozporu s ustanovením čl.
36 odst. 1 Listiny zakotvujícím právo jednotlivce na spravedlivý
proces, neboť jednotlivec nemá k dispozici procesní právní předpis,
podle něhož může postupovat při své obraně. Navrhovatel v této
souvislosti argumentuje, že užití trestního řádu coby procesního
předpisu trestního práva pro kárné řízení coby řízení správní se jeví
jako neadekvátní.
48. Exkursem do problematiky procesních předpisů pro kárná řízení lze
uvést, že úprava kárného řízení se soudci, státními zástupci a
exekutory je upravena v zákoně č. 7/2002 Sb., přičemž dle ustanovení v
tomto zákoně uvedených je kárným soudem Nejvyšší správní soud (§ 3
zákona č. 7/2002 Sb., ve znění zákona č. 314/2008 Sb.), a nestanoví-li
tento zákon jinak nebo nevyplývá-li z povahy věci něco jiného, v kárném
řízení se přiměřeně použijí ustanovení trestního řádu (§ 25 zákona č.
7/2002 Sb.), čímž je umožněna subsidiární aplikace trestního řádu.
Ustanovení § 21 citovaného zákona pak stanoví, že odvolání proti
rozhodnutí v kárném řízení není přípustné. Zde je namístě připomenout,
že úpravu kárného řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních
exekutorů ve vztahu k právu na odvolání v kontextu spravedlivého
procesu (§ 21 zákona č. 7/2002 Sb.) Ústavní soud přezkoumával v nálezu
ze dne 29. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (vyhlášen pod č. 332/2010
Sb.; dostupný též na http://nalus.usoud.cz).
49. Naproti tomu v posuzované věci kárnou odpovědnost zjišťuje a kárná
opatření ukládá Kárná komora NKÚ dle ustanovení § 34 a násl. zákona o
NKÚ. Ustanovení § 43 odst. 2 zákona o NKÚ pak výslovně stanoví, že
proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ lze podat odvolání k Nejvyššímu
soudu. Zákon o NKÚ přitom neobsahuje zvláštní procesní ustanovení pro
jím zakotvené projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ
Nejvyšším soudem, pouze § 21 kárného řádu NKÚ umožňuje podpůrné použití
ustanovení trestního řádu, a to pro kárné řízení před Kárnou komorou
NKÚ. Pokud se tak navrhovatel v souvislosti s podáním předmětného
návrhu odvolává na ustanovení § 224 odst. 5 trestního řádu, je si zcela
vědom možného podpůrného použití ustanovení trestního řádu i pro řízení
odvolací. Analogicky lze pak dovodit i možnost využití platné úpravy
řízení ve věcech, kde zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o
opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů, i v řízení o
odvolání vedeném Nejvyšším soudem. Ústavní soud v této souvislosti
připomíná, že není jeho úkolem (jako orgánu ochrany ústavnosti)
hodnotit vhodnost přijatého modelu pro řízení o opravném prostředku
proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ ani odbornou kvalifikaci soudců
Nejvyššího soudu k rozhodnutí o odvolání, ale provést abstraktní
kontrolu ústavnosti a posoudit, zda napadené ustanovení je v rozporu s
ústavním pořádkem České republiky.
50. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud opakovaně dovodil, že
státní moc - ve vztahu k normativním právním aktům zvláště pak moc
zákonodárná - je ve své činnosti vedena příkazem proporcionality
(přiměřenosti) a zákazem legislativní svévole. Východiskem je test
ústavnosti napadeného právního předpisu, založený na postupném zkoumání
splnění tří podmínek pro ústavněprávní akceptaci tohoto předpisu:
vhodnosti (účelu), potřebnosti (nezbytnosti) a přiměřenosti (v užším
smyslu). V rámci tohoto testu ústavnosti jde o posouzení toho, zda
zvolený prostředek (zásah) je vůbec způsobilý dosáhnout zamýšleného
cíle, zda neexistuje šetrnější prostředek, který by mohl vést k
obdobnému efektu, a konečně, zda nedochází k přílišnému a nedůvodnému
upřednostňování jednoho základního práva před právem jiným. Přitom musí
platit, že čím intenzivnější zásah veřejná moc činí, tím silnější musí
na tomto omezení existovat legitimní obecný zájem [srov. též nález
Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU
213; 280/1996 Sb.)].
51. Účelem napadeného ustanovení je umožnit tomu, proti kterému se
kárné řízení vede, podat odvolání, které má odkladný účinek, k
Nejvyššímu soudu. Ústavní soud má za to, že možnost podání opravného
prostředku k Nejvyššímu soudu je jistě legitimním cílem a napadené
ustanovení je způsobilé dostát požadavkům stanoveným čl. 1 a 4 Ústavy.
Takovéto opatření je totiž schopno dosáhnout způsobilosti naplnění
účelu (zamýšleného cíle), jímž je zajištění spravedlivého procesu a
ochrana důvěry v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů.
52. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z
pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základním právům, která jsou podle
názoru navrhovatele porušena, tj. k porušení práva na spravedlivý
proces. Z pohledu principu potřebnosti je v předmětné věci dáno
racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení.
S ohledem na povahu kárného (disciplinárního) řízení a možnou závažnost
dopadu rozhodnutí Kárné komory NKÚ na kárně obviněné lze podání
opravného prostředku k Nejvyššímu soudu chápat jako zcela legitimní
právo kárně obviněných na opravný prostředek v rámci soudního přezkumu
rozhodnutí Kárné komory NKÚ. Podání odvolání jako prostředku použitého
k dosažení cíle (přezkumu zákonnosti rozhodnutí) je tedy prostředkem
šetrným a nezbytným ve vztahu k zajištění práva na spravedlivý proces
(čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy).
53. Z hlediska třetího kritéria, tedy kritéria přiměřenosti (v užším
smyslu), újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k
zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a
svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným
zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která
představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Ústavní soud neshledal,
že by napadené ustanovení v porovnání s jinými opatřeními umožňujícími
dosáhnout stejného cíle neústavním postupem omezovalo právo toho, proti
komu se kárné řízení vede, na spravedlivý proces či bylo v rozporu s
ústavním pořádkem. Zákonodárce byl povinen dbát na to, aby zvolený
postup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl
zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení
(právní výhody) existoval vztah přiměřenosti.
54. Úpravě kárného řízení před NKÚ nelze upřít odlišnost od úpravy
kárných řízení kupř. soudců, státních zástupců a exekutorů zákonem č.
7/2002 Sb. Tuto odlišnost lze ovšem vysvětlit jak specifičností
postavení NKÚ, tak nereflektováním aktuální právní úpravy, což působí
zdání její nekoncepčnosti. Nekoncepčnost však neznamená automaticky
protiústavnost. Nelze mít za to, že pokud zákonodárce v souvislosti s
přijetím zákona č. 7/2002 Sb. a s. ř. s., se zřízením Nejvyššího
správního soudu a se zrušením původní úpravy v o. s. ř. (§ 250l až
250s) ve věcech rozhodování o nepravomocných rozhodnutích správních
orgánů nezměnil rovněž úpravu kárné odpovědnosti prezidenta,
viceprezidenta a členů NKÚ, jakákoliv jiná úprava kárného řízení není v
souladu s ústavním pořádkem. Z hlediska třetího principu přiměřenosti
(v užším smyslu) proto nelze, a to i v porovnání s úpravou kárné
(disciplinární) odpovědnosti v ostatních státech EU, než konstatovat,
že zvolená opatření jsou přiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, a to
ochraně práva na spravedlivý proces osob, proti kterým byla podána
kárná žaloba.
55. Ústavním soudem tedy nebylo zjištěno, že by napadené ustanovení
princip proporcionality ve vztahu ke všem třem posuzovaným komponentům
porušovalo ani že by v důsledku jeho aplikace došlo ke zneužití práva
chráněného ústavním pořádkem.
56. Lze tak uzavřít, že veřejný zájem na zachování autority a
nestrannosti soudní moci je chráněn tím, že o odvolání proti rozhodnutí
Kárné komory NKÚ rozhoduje zvláštní senát Nejvyššího soudu, tedy
vrcholná soudní instance, garantující nezávislost a nestrannost soudu.
K tomu lze dodat, že za stavu, kdy jako úpravu pravidel řízení o
odvolání před Nejvyšším soudem lze analogicky využít platnou úpravu
řízení ve věcech, kde zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o
opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů, je zcela na
zákonodárci, zda s ohledem na zvláštní postavení NKÚ rozhodování o
opravném prostředku proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ upraví tak, aby
odpovídalo posunu ve vývoji legislativy, který nastal od doby přijetí
zákona o NKÚ, či ponechá stávající úpravu.
57. Vycházeje z naznačených hledisek ústavního posouzení dané věci,
Ústavní soud nenalezl žádné argumenty, jež by odůvodňovaly vyhovění
návrhu, ani neshledal rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem
České republiky. Proto návrh na zrušení ustanovení § 43 odst. 2 zákona
o NKÚ v části „k Nejvyššímu soudu“ podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holländer v. r.
místopředseda